習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上指出,現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,要更多考慮推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題,既要解決好農(nóng)業(yè)問(wèn)題,也要解決好農(nóng)民問(wèn)題。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下,促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。這一重大論斷,為全面推進(jìn)土地制度創(chuàng)新和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度指明了方向,具有重大意義。
第一，農(nóng)地“三權(quán)分置”，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新
2015年中央“一號(hào)文件”提出,抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律,界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利關(guān)系。1978年以來(lái),我國(guó)實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,建立了具有中國(guó)特色的農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。這一制度的核心是“分”和“統(tǒng)”。
第一次“分置”,是“兩權(quán)分置”,即把農(nóng)村土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分置。通過(guò)“分”和“統(tǒng)”,堅(jiān)持集體土地所有制,把集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到承包戶,實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營(yíng)。第一次“分置”,是在農(nóng)村集體與農(nóng)戶之間進(jìn)行的,是農(nóng)戶與集體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新配置,是農(nóng)地制度的第一次創(chuàng)新,奠定了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基石,極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。
現(xiàn)在提出的“三權(quán)分置”,是第二次“分置”,即在農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的基礎(chǔ)上,促使承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分置,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分置和并行,賦予集體、承包戶、經(jīng)營(yíng)者各自對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)屬關(guān)系和保護(hù)手段。第二次“分置”,是在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)部進(jìn)行的,是承包者與經(jīng)營(yíng)者之間農(nóng)地關(guān)系與相關(guān)權(quán)利義務(wù)的重新配置。第二次“分置”,分置的層次更高,分置的邊界更清晰,分置的意義更深遠(yuǎn),將從更高層次上創(chuàng)新和完善農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。
第二，“三權(quán)分置”是土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的延伸和提升，是我國(guó)基本經(jīng)營(yíng)制度的重要完善
20世紀(jì)80年代初,農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置,是我國(guó)農(nóng)地制度和基本經(jīng)營(yíng)制度的第一次重大創(chuàng)新。在這一基礎(chǔ)上,承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離,是我國(guó)農(nóng)地制度和基本經(jīng)營(yíng)制度的第二次重大創(chuàng)新。
農(nóng)地由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)到“兩權(quán)分置”是個(gè)飛躍,由“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”又是個(gè)飛躍。兩次飛躍,對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),都具有劃時(shí)代的里程碑意義。
一是進(jìn)一步豐富和完善了中國(guó)特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)置模式。世界上大多數(shù)國(guó)家,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主要是一元化或二元化的制度安排。我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)第一次分置,屬所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的二元制度安排。第二次分置,即“三權(quán)分置”,應(yīng)是農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行,屬三元制度安排。既堅(jiān)持了農(nóng)地集體所有,又維護(hù)了承包權(quán)人的法律地位,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)人的用益物權(quán)。這是我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的具有中國(guó)特色的重大創(chuàng)新和實(shí)踐。
二是進(jìn)一步解放“人”和“地”。“兩權(quán)分置”,農(nóng)民從“大幫哄”的統(tǒng)一勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)下解放出來(lái),實(shí)現(xiàn)了自主決策、自主勞動(dòng)、自主經(jīng)營(yíng),但人并未完全從土地和農(nóng)村解放出來(lái),地并未完全從不善經(jīng)營(yíng)和不愿經(jīng)營(yíng)的承包者手里解放出來(lái)。“三權(quán)分置”,進(jìn)一步將“人”和“地”解放出來(lái),人可以外出務(wù)工,地可以流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
三是進(jìn)一步厘清農(nóng)地主體和權(quán)利邊界。“兩權(quán)分置”,所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界是清楚的,但承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界是混合的。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)邊界不清,無(wú)法厘清和保證承包者和經(jīng)營(yíng)者的用益物權(quán),因而也模糊承包者、經(jīng)營(yíng)者的主體地位,影響經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。通過(guò)“三權(quán)分置”,可以清晰界定三類主體地位、權(quán)利邊界和權(quán)責(zé)利關(guān)系。
四是進(jìn)一步明確和強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的地位。“兩權(quán)分置”,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)模糊化設(shè)置,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)成為承包權(quán)的附屬權(quán)利,其隨意性和不穩(wěn)定性較大。通過(guò)“三權(quán)分置”,可以進(jìn)一步明確和強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立地位,有利于經(jīng)營(yíng)者獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期,促進(jìn)形成土地流轉(zhuǎn)新格局。
五是進(jìn)一步豐富和完善了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)權(quán)能。“兩權(quán)分置”,由于承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分開(kāi),農(nóng)地用益物權(quán)較為單一,擔(dān)保物權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)“三權(quán)分置”,可以豐富農(nóng)地用益物權(quán)內(nèi)容,增加農(nóng)地財(cái)產(chǎn)收益,又有利于農(nóng)地?fù)?dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。
第三,農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，順應(yīng)我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的新趨勢(shì)，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新需求
一是實(shí)行“三權(quán)分置”,是我國(guó)農(nóng)村綜合性改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化的需要。黨的十八大以來(lái),我國(guó)農(nóng)村綜合性改革力度加大,農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化,一些關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的改革取得突破性進(jìn)展。制度性改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義。實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,有利于優(yōu)化農(nóng)地資源配置,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式,促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。從土地承包經(jīng)營(yíng)看,實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制改革向產(chǎn)權(quán)制度改革的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利向用益物權(quán)保障的轉(zhuǎn)變。農(nóng)地“三權(quán)分置”既是農(nóng)村綜合性改革的重要內(nèi)容,又為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出了新任務(wù)新要求。
二是實(shí)行“三權(quán)分置”,是建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新提出了新要求。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化程度不斷提高,對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定、土地資源要素優(yōu)化配置提出新的要求。隨著種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、股份合作經(jīng)濟(jì)組織為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷成長(zhǎng),新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)加快發(fā)展,他們對(duì)充分而有保障的經(jīng)營(yíng)權(quán)有著較高期待和要求。通過(guò)“三權(quán)分置”,可以在穩(wěn)定所有權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步穩(wěn)定承包權(quán),活化經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)現(xiàn)土地穩(wěn)定性和流動(dòng)性的統(tǒng)一。
三是實(shí)行“三權(quán)分置”,適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的需要。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn),農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,農(nóng)村社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。一些地方村委會(huì)與部分村民相互分離,集體經(jīng)濟(jì)組織與部分集體成員分離,土地發(fā)包方與部分承包方分離,有的家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力與老人子女分離。這些新變化,給集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和土地發(fā)包方、承包方、經(jīng)營(yíng)方帶來(lái)許多新情況新問(wèn)題,“兩權(quán)分置”已難以持續(xù)穩(wěn)定地滿足需要。在這種情況下,既要堅(jiān)持土地集體所有,又要穩(wěn)定承包關(guān)系;既要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn),又要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。實(shí)行農(nóng)地“三權(quán)分置”有利于較好解決上述問(wèn)題。
四是實(shí)行“三權(quán)分置”,適應(yīng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地用益物權(quán)的利益期待。在“兩權(quán)分置”階段,承包者與經(jīng)營(yíng)者實(shí)現(xiàn)自己用益物權(quán)的手段受到制約。特別是隨著城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展,大量農(nóng)民離鄉(xiāng)離土、離地離農(nóng)、分工分業(yè),人們迫切要求把承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行,為承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的單獨(dú)行使和單獨(dú)實(shí)現(xiàn)提供條件。實(shí)行“三權(quán)分置”,可以進(jìn)一步穩(wěn)定承包關(guān)系,解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂,讓一部分農(nóng)民“帶著承包權(quán)進(jìn)城”,讓一部分農(nóng)民依靠經(jīng)營(yíng)權(quán)致富,使承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人都找到自己用益物權(quán)明晰、便捷、有效的實(shí)現(xiàn)途徑。
第四，“三權(quán)分置”，有利于催生和促進(jìn)農(nóng)村制度完善和創(chuàng)新
“三權(quán)分置”是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村改革的重大任務(wù)。不分置“三權(quán)”,農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)就難以有效推進(jìn),集體產(chǎn)權(quán)制度改革就難以完全到位,農(nóng)民土地用益物權(quán)就難以充分實(shí)現(xiàn)。因此,要把“三權(quán)分置”作為農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要任務(wù),把“三權(quán)分置”與農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
一是把“三權(quán)分置”與深化農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來(lái)。在分置“三權(quán)”的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)、規(guī)范流轉(zhuǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)收益權(quán),兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民三者的利益,活化權(quán)能,提高效率,釋放潛力,建立健全中國(guó)特色的農(nóng)村土地制度。
二是把“三權(quán)分置”與完善農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制結(jié)合起來(lái)。“分”和“統(tǒng)”是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的核心。“分”是“統(tǒng)”的基礎(chǔ)。在“三權(quán)”(所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán))上“分”,是高層次的“分”;在“三化”(規(guī)模化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化)上“統(tǒng)”,是高層次的“統(tǒng)”。實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”、“三化統(tǒng)籌”,是對(duì)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的重要完善。
三是把“三權(quán)分置”與深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都有“三權(quán)”問(wèn)題。農(nóng)地是農(nóng)村集體資產(chǎn)中規(guī)模最大、涉面最廣、管理最難的資產(chǎn)。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新必將帶動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革,為建立現(xiàn)代的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
四是把“三權(quán)分置”與建立新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系和社會(huì)化服務(wù)體系結(jié)合起來(lái)。“分”與“統(tǒng)”的提升,為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)育提供了發(fā)展機(jī)制和資源條件。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置,將有力催生和發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、股份合作組織等新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體,同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)體系和社會(huì)化服務(wù)體系的建立健全。
五是把“三權(quán)分置”與創(chuàng)新農(nóng)村金融制度結(jié)合起來(lái)。“三權(quán)分置”有著巨大的衍生效應(yīng)和溢出效益,使農(nóng)民在獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)上獲得貸款抵押、擔(dān)保權(quán)能、保險(xiǎn)保障。農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新、信貸條件、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等制度創(chuàng)新,應(yīng)與“三權(quán)分置”協(xié)調(diào)同步推進(jìn)。
第五，加快推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”立法建設(shè)，健全相關(guān)配套制度措施
一是提高戰(zhàn)略定位。把“三權(quán)分置”作為農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù),同當(dāng)年家庭承包經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新擺在同等重要地位,以此推進(jìn)農(nóng)村制度綜合改革。
二是提供法律保障。“三權(quán)分置”的提出,迫切要求現(xiàn)行法律修改和創(chuàng)新,適應(yīng)這一重大變化的需要。我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法、土地管理法、土地承包法等6部法律法規(guī),使用的概念都是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。實(shí)行“三權(quán)分置”,要系統(tǒng)地梳理和修改相應(yīng)法律法規(guī),實(shí)行承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置,并明確具體的法律條文和權(quán)利內(nèi)容,為“三權(quán)分置”提供法律保障。
三是加快土地確權(quán)。農(nóng)村土地確權(quán)是實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的重要基礎(chǔ)和具體體現(xiàn)。通過(guò)土地確權(quán),把土地權(quán)利明確到地、明確到戶、明確到人。建立涵蓋完全的權(quán)利、主體與內(nèi)容的物權(quán)登記制度。把確權(quán)證書作為相關(guān)權(quán)利主體享有權(quán)利、市場(chǎng)交易、抵押擔(dān)保、權(quán)利保護(hù)的有效權(quán)威憑證。
四是嚴(yán)格耕地保護(hù)。農(nóng)地“三權(quán)分置”,是堅(jiān)持農(nóng)地集體所有上的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置,是集體土地所有制的堅(jiān)持和完善。承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行,放活經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),要防止農(nóng)地非糧化、非農(nóng)化的傾向。要充分發(fā)揮集體土地所有權(quán)能,強(qiáng)化所有者地位,加強(qiáng)耕地用途管理,堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用,對(duì)違反農(nóng)地用途管制的要及時(shí)糾正或收回土地,嚴(yán)守耕地紅線和基本農(nóng)田底線。
作者系國(guó)務(wù)院參事室特約研究員；中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)；清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院指導(dǎo)委員會(huì)委員。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題2017年第9期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
