習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出,現階段深化農村土地制度改革,要更多考慮推進中國農業現代化問題,既要解決好農業問題,也要解決好農民問題。要在堅持農村土地集體所有的前提下,促使承包權和經營權分離,形成所有權、承包權、經營權“三權分置”、經營權流轉的格局。這一重大論斷,為全面推進土地制度創新和完善農村基本經營制度指明了方向,具有重大意義。
第一，農地“三權分置”，是我國農村土地制度的重大創新
2015年中央“一號文件”提出,抓緊修改農村土地承包方面的法律,界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的權利關系。1978年以來,我國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,建立了具有中國特色的農地制度和農村基本經營制度。這一制度的核心是“分”和“統”。
第一次“分置”,是“兩權分置”,即把農村土地所有權與土地承包經營權進行分置。通過“分”和“統”,堅持集體土地所有制,把集體土地的承包經營權落實到承包戶,實現家庭承包經營。第一次“分置”,是在農村集體與農戶之間進行的,是農戶與集體之間農地產權的重新配置,是農地制度的第一次創新,奠定了農村基本經營制度的基石,極大地解放了農村生產力,促進了農業農村經濟加快發展。
現在提出的“三權分置”,是第二次“分置”,即在農村土地所有權與承包經營權分置的基礎上,促使承包權與經營權再分置,實現所有權、承包權、經營權相互分置和并行,賦予集體、承包戶、經營者各自對應的權利主體、權能結構、權屬關系和保護手段。第二次“分置”,是在承包經營權內部進行的,是承包者與經營者之間農地關系與相關權利義務的重新配置。第二次“分置”,分置的層次更高,分置的邊界更清晰,分置的意義更深遠,將從更高層次上創新和完善農地制度和農村基本經營制度。
第二，“三權分置”是土地所有權與承包經營權“兩權分置”的延伸和提升，是我國基本經營制度的重要完善
20世紀80年代初,農地所有權與承包經營權分置,是我國農地制度和基本經營制度的第一次重大創新。在這一基礎上,承包權與經營權再分離,是我國農地制度和基本經營制度的第二次重大創新。
農地由集體統一經營到“兩權分置”是個飛躍,由“兩權分置”到“三權分置”又是個飛躍。兩次飛躍,對我國農業農村發展、對維護農民權益和現代農業建設,都具有劃時代的里程碑意義。
一是進一步豐富和完善了中國特色的農地產權設置模式。世界上大多數國家,農地產權主要是一元化或二元化的制度安排。我國農地產權第一次分置,屬所有權與承包經營權分離的二元制度安排。第二次分置,即“三權分置”,應是農地所有權、承包權與經營權分置并行,屬三元制度安排。既堅持了農地集體所有,又維護了承包權人的法律地位,實現了經營權人的用益物權。這是我國農地產權制度的具有中國特色的重大創新和實踐。
二是進一步解放“人”和“地”。“兩權分置”,農民從“大幫哄”的統一勞動經營下解放出來,實現了自主決策、自主勞動、自主經營,但人并未完全從土地和農村解放出來,地并未完全從不善經營和不愿經營的承包者手里解放出來。“三權分置”,進一步將“人”和“地”解放出來,人可以外出務工,地可以流轉規模經營。
三是進一步厘清農地主體和權利邊界。“兩權分置”,所有權與承包經營權的邊界是清楚的,但承包權與經營權的邊界是混合的。承包權與經營權邊界不清,無法厘清和保證承包者和經營者的用益物權,因而也模糊承包者、經營者的主體地位,影響經營權的順暢流轉。通過“三權分置”,可以清晰界定三類主體地位、權利邊界和權責利關系。
四是進一步明確和強化經營權的地位。“兩權分置”,農村土地承包經營權模糊化設置,導致經營權成為承包權的附屬權利,其隨意性和不穩定性較大。通過“三權分置”,可以進一步明確和強化經營權的獨立地位,有利于經營者獲得長期穩定的經營預期,促進形成土地流轉新格局。
五是進一步豐富和完善了農地產權的用益物權和擔保物權權能。“兩權分置”,由于承包權與經營權沒有分開,農地用益物權較為單一,擔保物權難以實現。通過“三權分置”,可以豐富農地用益物權內容,增加農地財產收益,又有利于農地擔保權能的實現。
第三,農村土地“三權分置”，順應我國農村改革發展的新趨勢，符合現代農業發展的新需求
一是實行“三權分置”,是我國農村綜合性改革和農業供給側結構性改革不斷深化的需要。黨的十八大以來,我國農村綜合性改革力度加大,農業供給側結構性改革不斷深化,一些關鍵領域和環節的改革取得突破性進展。制度性改革是農業供給側結構性改革的題中應有之義。實行農村土地“三權分置”,有利于優化農地資源配置,創新農業經營方式,促進適度規模經營。從土地承包經營看,實現了從生產經營責任制改革向產權制度改革的轉變,實現了從經營自主權利向用益物權保障的轉變。農地“三權分置”既是農村綜合性改革的重要內容,又為農業供給側結構性改革提出了新任務新要求。
二是實行“三權分置”,是建設中國特色現代農業的需要。現代農業發展對農地制度創新提出了新要求。農業生產經營規模化、專業化、集約化、標準化程度不斷提高,對農村土地承包關系穩定、土地資源要素優化配置提出新的要求。隨著種糧大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業、股份合作經濟組織為代表的新型農業經營主體不斷成長,新型農業規模經營加快發展,他們對充分而有保障的經營權有著較高期待和要求。通過“三權分置”,可以在穩定所有權的基礎上,進一步穩定承包權,活化經營權,實現土地穩定性和流動性的統一。
三是實行“三權分置”,適應農村經濟結構和社會組織結構調整變化的需要。隨著工業化、城鎮化的加快推進,農村大量勞動力轉移,農村社會組織結構發生深刻變化。一些地方村委會與部分村民相互分離,集體經濟組織與部分集體成員分離,土地發包方與部分承包方分離,有的家庭主要勞動力與老人子女分離。這些新變化,給集體經濟組織的經營管理和土地發包方、承包方、經營方帶來許多新情況新問題,“兩權分置”已難以持續穩定地滿足需要。在這種情況下,既要堅持土地集體所有,又要穩定承包關系;既要規范農地流轉,又要實現財產權利。實行農地“三權分置”有利于較好解決上述問題。
四是實行“三權分置”,適應農民實現土地用益物權的利益期待。在“兩權分置”階段,承包者與經營者實現自己用益物權的手段受到制約。特別是隨著城鄉一體化加快發展,大量農民離鄉離土、離地離農、分工分業,人們迫切要求把承包權與經營權分置并行,為承包權、經營權的單獨行使和單獨實現提供條件。實行“三權分置”,可以進一步穩定承包關系,解除農民流轉土地的后顧之憂,讓一部分農民“帶著承包權進城”,讓一部分農民依靠經營權致富,使承包權人和經營權人都找到自己用益物權明晰、便捷、有效的實現途徑。
第四，“三權分置”，有利于催生和促進農村制度完善和創新
“三權分置”是當前我國農村改革的重大任務。不分置“三權”,農業適度規模經營就難以有效推進,集體產權制度改革就難以完全到位,農民土地用益物權就難以充分實現。因此,要把“三權分置”作為農村改革的一項重要任務,把“三權分置”與農業農村制度創新有機結合起來。
一是把“三權分置”與深化農村土地制度改革結合起來。在分置“三權”的基礎上,堅持所有權、穩定承包權、強化經營權、規范流轉權、實現收益權,兼顧國家、集體和農民三者的利益,活化權能,提高效率,釋放潛力,建立健全中國特色的農村土地制度。
二是把“三權分置”與完善農村“統分結合”的雙層經營體制結合起來。“分”和“統”是農村雙層經營體制的核心。“分”是“統”的基礎。在“三權”(所有權、承包權、經營權)上“分”,是高層次的“分”;在“三化”(規模化、集約化、標準化)上“統”,是高層次的“統”。實現“三權分置”、“三化統籌”,是對農村雙層經營體制的重要完善。
三是把“三權分置”與深化農村集體產權制度改革結合起來。農村集體經營性資產都有“三權”問題。農地是農村集體資產中規模最大、涉面最廣、管理最難的資產。農地“三權分置”制度創新必將帶動農村集體經營性資產改革,為建立現代的農村集體資產產權制度提供經驗和借鑒。
四是把“三權分置”與建立新型農村經營體系和社會化服務體系結合起來。“分”與“統”的提升,為新型農業經營主體的發育提供了發展機制和資源條件。承包權與經營權分置,將有力催生和發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業、股份合作組織等新型規模經營主體,同時促進農村新型經營體系和社會化服務體系的建立健全。
五是把“三權分置”與創新農村金融制度結合起來。“三權分置”有著巨大的衍生效應和溢出效益,使農民在獨立的經營權上獲得貸款抵押、擔保權能、保險保障。農村金融產品創新、信貸條件、農業保險等制度創新,應與“三權分置”協調同步推進。
第五，加快推進農地“三權分置”立法建設，健全相關配套制度措施
一是提高戰略定位。把“三權分置”作為農村改革發展的一項重要任務,同當年家庭承包經營制度創新擺在同等重要地位,以此推進農村制度綜合改革。
二是提供法律保障。“三權分置”的提出,迫切要求現行法律修改和創新,適應這一重大變化的需要。我國現行物權法、土地管理法、土地承包法等6部法律法規,使用的概念都是“土地承包經營權”。實行“三權分置”,要系統地梳理和修改相應法律法規,實行承包權與經營權分置,并明確具體的法律條文和權利內容,為“三權分置”提供法律保障。
三是加快土地確權。農村土地確權是實現“三權分置”的重要基礎和具體體現。通過土地確權,把土地權利明確到地、明確到戶、明確到人。建立涵蓋完全的權利、主體與內容的物權登記制度。把確權證書作為相關權利主體享有權利、市場交易、抵押擔保、權利保護的有效權威憑證。
四是嚴格耕地保護。農地“三權分置”,是堅持農地集體所有上的承包權與經營權分置,是集體土地所有制的堅持和完善。承包權與經營權分置并行,放活經營權,促進土地流轉,要防止農地非糧化、非農化的傾向。要充分發揮集體土地所有權能,強化所有者地位,加強耕地用途管理,堅持農地農用,對違反農地用途管制的要及時糾正或收回土地,嚴守耕地紅線和基本農田底線。
作者系國務院參事室特約研究員；中國農業經濟學會會長；清華大學中國農村研究院指導委員會委員。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2017年第9期
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