歷史的演進充分證明，農地產權制度必須隨著社會經濟條件的變化作出相應的調整，農地的所有權與使用權的權利內容與歸屬主體會發生動態的變化。我國農民極具有創造精神，我國的改革更是起源于農村基層改革實踐。新世紀面對新的挑戰，廣大農民在土地經營方式和形式上進行了積極探索，從而使得“三權分置”實踐先于理論一步，走上歷史舞臺。
一、我國農村土地“三權分置”的整體情況
從產權的角度，各地在實踐中，結合實際探索出不同的“三權分置”模式，呈現出承包農戶與新型經營主體之間不同的權利分享關系。從實踐進程看，可以歸納為四種權利分享方式：一是土地經營權租賃形成的“三權分置”。承包農戶以獲得租金為代價，將土地經營權利出租或轉包給新的經營主體。這是一種最為簡單、最為普遍的權利義務讓渡關系，在租賃合同期內，只要新的經營主體不違背合同約定，其與承包農戶之間唯一打的交道就是按時繳納租金。實踐中，農戶租賃土地經營權大多數通過自發形式流轉，也有部分地方通過村集體來統一組織流轉，如上海等地。二是土地經營權入股形成的“三權分置”制度。承包農戶以土地經營權折價入股合作社或產業化組織等形式，將經營權利讓渡給合作社或產業化組織，實行風險共擔、利益共享。實踐中，農民入股合作社較多，而且大多數地方采取“保底+分紅”模式，降低了農民風險，從而促進入股形式在近年來增長較快，到2016年底，全國農村土地入股面積已達0.25億畝。三是土地經營權互換形成的“三權分置”。承包農戶在不放棄承包權的基礎上，將土地經營權在農戶之間通過互相交換使用，以實現規模經營的一種形式，如湖北沙洋等地。到2016年底，全國農村土地互換面積已達0.26億畝。四是土地經營權托管形成的“三權分置”。承包農戶將土地經營權委托服務組織來行使的一種形式。農戶仍然享有承包土地的種植決策權、產品處置權，但根據自己的需要，采取委托代耕、全程托管等多種形式與服務組織共享田間生產管理權。山東、河南等地近年來發展迅速。
二、關于租賃形成“三權分置”
承包土地租賃是當前“三權分置”最為普遍的一種模式。據農業部統計，到2016年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.6億畝。從流轉方式看，轉包、出租面積合計3.94億畝，占流轉面積的82.2%。從流入主體看，流轉到合作社的耕地面積1.03億畝，流轉到企業的耕地面積0.46億畝，流轉到農戶的耕地面積2.8億畝。
(一)租賃雙方約定權利義務關系。土地經營權的實質是流入土地從事農業的經營主體對土地享有的某種權利，他是由承包農戶與經營主體通過簽訂合同或口頭約定來明確雙方權利義務關系。從現階段看，這種權利義務更多是債權的一種表現形式。從權利內容看，經營主體享有的在一定期限內占用農村土地、自主組織生產耕作和處置產品、取得相應收益的權利。主要包括：一是占有使用權。經營者可以在合同確定的流轉期限內占有土地自主從事農業生產經營，不受任何組織和個人非法干預。二是獲得收益權。經營主體的收益權主要體現在通過農業生產經營獲得收益上。三是土地整理及建設設施權。經營主體為提高土地生產能力，可對土地進行投入，以及建設和完善農業生產、附屬、配套設施等權利。四是優先續租權。在流轉合同到期后，經營主體可在同等條件下優先續租土地。五是征收補償權。土地被征收時，經營者可以享有地上附著物和青苗的補償權。
(二)地方探索頒發土地經營權證書或合同鑒定來保障雙方權益。為保障新的經營主體對流轉土地經營權的權益，一些地方探索通過頒發證書、合同鑒證等形式來確認新的經營主體的合法權益。湖北武漢市成立了農村綜合產權交易所，通過為流轉雙方實行合同鑒定等方式，來明確雙方權利義務關系。通過武漢農交所鑒證，經營主體可以在當地農村商業銀行來進行經營權抵押貸款。
(三)土地經營權集中流轉的探索。伴隨土地流轉的進一步加速，一些地方積極探索開展通過村集體統一組織流轉，以實現更便利的規模經營。如上海市：經營權由村集體集中流轉給家庭農場主。松江區以尊重農民意愿為前提、以政府扶持資金為引導，充分發揮農村集體經濟組織的作用，初步探索了一套行之有效的做法。目前，全區家庭農場承包期在3年以上的達到1134戶，占89.5%。松江區還通過發布土地流轉指導價格(每年每畝500斤稻谷，調整幅度不得超過上下5%)的方式，將土地流轉費控制在合理范圍。
三、關于入股形成“三權分置”
受土地租賃費用增長，以及對農業發展的利好，土地經營權入股在當前已成為承包農戶和經營主體雙方共享土地經營權的一種新模式。從最初的“保底+分紅”，到真正意義上的風險共擔、利益共享，入股已經越來越多地成為新一代農民和經營主體的選擇。在實踐中，土地經營權入股合作社或村集體后，其實際生產經營中又有不同模式。
(一)崇州共營制：農民以土地經營權入股，引進職業經理人共同經營。2010年起，四川省崇州市引導農民以土地經營權入股成立土地股份合作社，引進種田能手進行水稻生產，開始了農業共營制模式的新探索。一是引導農民合作，建立土地股份合作社。到2015年，全市共發展土地股份合作社246個，入社耕地31.06萬畝，入社農戶9.09萬戶，均占全市耕地總面積、總農戶的59%。二是創新培育機制，建立農業職業經理人隊伍。職業經理人由合作社理事會聘用并簽訂經營合同，負責提出具體生產意見、生產成本預算、產量指標等，交由理事會討論通過后執行。合作社與職業經理人之間實行“除本分紅”的分配方式，即去除生產成本后，剩余收入按照一定比例分配，用于合作社公積金、職業經理人傭金和農戶土地入股分紅。三是推進農業綜合服務社會化，建立一站式服務超市。農業職業經理人執行合作社生產經營計劃，產生了越來越多的農業社會化服務需求。為滿足合作社服務外包需求，崇州市整合公益性服務資源，探索建設集公益性、專業化、信息化、產權交易等服務為一體的農業綜合服務中心，推進農業生產性服務向功能園區化、產業鏈條化、規模集群化發展。當地引進社會資金，引導3家農業公司建設覆蓋農業產前、產中、產后“全產業鏈”農業服務超市和“糧食銀行”各10個。
(二)克山仁發土地股份合作社：農民以土地經營入股組建土地股份合作社，合作社統一經營。黑龍江省克山縣仁發現代農機合作社2009年底組建，2010 年正式運營。2011年通過吸引農民帶地入社，把農民與合作社結成利益共同體，合作社煥發了生機。目前，入社社員已由最初的7 戶增加到2678 戶，經營土地由開始的1100 畝擴大到5.6萬畝，合作社由2010 年虧損到2015年的畝均分紅854元。一是創新分配機制，實現風險共擔。2012年以前，采取“土地保底和二次分紅”的分配方式，吸引不少農民帶地入社。2013年通過成員代表大會表決，取消土地保底金，實現了真正意義上的風險共擔和利益共享。提高了土地入社的分配比例，將總盈余的74%按土地分配、26%按資金分配。同時，還將國投資金平均量化給當年合作社社員作為分配依據，創新了公積金等同于投資參加下年分紅的機制，調動了農民入社并提取公積金的積極性，已累計提取公積金近3000萬元，合作社正常經營基本“不差錢”。二是實行一人一票，強化民主管理。合作社組建以來，在種植計劃、投資項目、收益分配等重大事項決策時，都召開成員代表大會，嚴格執行一人一票制，不按出資額表決，切實保障每個社員的民主權利。三是推行績效考核，做到按勞取酬。2013 年合作社實行工資與效益掛鉤，管理人員和工作人員由掙固定工資變為績效工資，經成員代表大會表決，拿出總盈余的3% 作為管理人員工資總額，其中，理事長掙20% ，其他人員掙80% 。改革農機管理模式，把農機具承包到人，劃分作業區，由機務經理統一指揮，統一供油，分片作業;確定年單車作業量1.4萬標準畝，完成作業量每名駕駛員每畝提取1.2元作為年工資，超出部分每畝提取1.4元，未完成作業量每畝提取1元;確定用油和修理費標準，實行節約歸己、滿獎滿罰的監督約束機制，充分調動了駕駛員工作積極性。
(三)蘇州村集體農莊：經營權入股村集體統一經營。蘇州市探索建立農村土地股份合作社始于2002年1月，至今已有15年時間。目前，蘇州全市組建土地股份合作社744家，其中工商登記備案的有517家，土地經營權入股面積突破118萬畝，入股面積分別占全市承包面積的62.6%、土地流轉面積的68.9%、規模經營面積的63.8%，其中259個土地股份合作社集體直接經營(又稱合作農場，以下簡稱“土地入股集體經營”)，經營面積28.3萬畝。特征一：轉變經營主體，土地入股集體經營。土地入股集體經營與專業大戶經營最大的區別，在于土地經營權入股而不是專業大戶承租，也代表著從土地獲得的產出效益由專業大戶向集體成員的轉移，由土地合作社所有成員共享，這本質上體現了一個受益群體的普惠和最大化的效應問題。特征二：改進經營方式，以市場化企業化為導向激活要素潛能。土地入股集體經營的創新，是在堅持農民土地承包權的基礎上，對經營權進行三個方面的制度創新。一是科學控制經營規模。包括土地規模和人員規模。充分考慮到生產人員的經營能力、土地分布情況，計算好成本投入與產出間的關系，科學控制單個生產組的土地規模和人員組成，最大程度發揮規模經濟效應。昆山市長云村每個田間管理員負責管理100-200畝;太倉市城廂鎮東林村機械化程度高、農業社會化服務能力強，每個種田能手能負責管理600畝。二是建立“定產包干”機制。通過加強對生產人員的管理，依照經營面積的實際情況，制定合理的生產考核標準和工資標準，建立有效的激勵與約束機制。如昆山市千燈鎮規定“定產、包本和全獎全賠”、錦溪鎮長云村規定“25%獎勵或賠付”、太倉市城廂鎮東林村規定“20%獎勵或賠付”等。三是加強農業社會化服務。昆山市錦溪鎮農服中心整合資源優勢，發揮專業技術平臺的協調功能，為土地入股集體經營試點村提供統一供應良種、統一施用化肥、統一防蟲治病、統一田間管理、統一成本核算的“五統一”服務，降低了集體經營成本，促進農業增產增效;太倉市城廂鎮東林村更是依托村辦公司——金倉湖農業科技股份有限公司，使農業服務涵蓋了合作農場的產前、產中、產后各個環節。
(四)廣東佛山：農戶承包土地股份制。1993-1997年，佛山推行農村股份合作制階段(增人增股，減人減股)。主要做法是將“股份合作”產權模式引入農村集體所有制，以“股權證”形式體現和確定成員個人對集體資產的收益權，并對股權進行定期調整。因此，在落實二輪承包政策時，采取了股權涵蓋土地承包經營權的做法，沒有發放土地承包經營權證書。1998年至今，完善農村股份合作制階段(探索股權固化，增人不增股，減人不減股)。隨著當地經濟社會發展水平提高和人口的大量城鎮化，股權調整頻繁，“增人增股，減人減股”的制度弊端日益顯現，出嫁女等流動人口權益問題成為影響社會和諧的重要因素。針對這些問題，股權固化到人、固化到戶擺上了佛山市部分村落的改革日程。如，南海提出了“確權到戶、戶內共享、社內流動、長久不變”的股權固化改革思路，并已經在部分村莊進行了試點。
四、關于互換形成“三權分置”
湖北沙洋“連片耕種”：承包權不變，交換經營權。沙洋縣結合確權登記工作開展“按戶連片”耕種試點。沙洋縣鄂冢村從實際出發，選擇了“各戶承包地承包權不變、通過交換經營權實現連片耕作”的辦法。交換經營權的大致做法是：如果哪個農戶家有比較大的地塊，即保留這個地塊的經營權，并以這個地塊為起始，通過協商把臨近這個大地塊的幾個小地塊的經營權交換到自家來，從而實現連片耕作。馬新村有15個村民小組。其中，第4、7、9、14四個組采取“重新分地、面積不變”的辦法(其實質是集體統一組織進行“承包經營權交換”)，其他十一個組采取“農戶間協商、交換承包地”的辦法。童沙村有12個村民小組。其中，第7、8、9、12四個組采取“重新分地、面積改變”(即增人增地、減人減地)的辦法，其他八個組采取“農戶間協商、交換承包地”的辦法。目前，沙洋縣已完成按戶連片耕地面積85.3萬畝，總體連片率已達89.6%。其中，采取“各戶承包權不變、農戶間協商交換經營權”模式的土地面積約75.9萬畝，占連片耕種總面積的89%;采取“農戶間協商交換承包經營權”模式的連片面積約6.8萬畝，占8%;采取“土地重分”(一般面積不變)模式連片面積約2.6萬畝，占3%。
五、關于托管形成“三權分置
山東濟寧農業生產托管：承包權保留，經營權共享。當地農業生產托管的基本做法是以流通和加工龍頭企業為依托，以供銷社鄉鎮基層社為服務載體，以合作社為紐帶，聯合村“兩委”，以合同約定服務內容，對小麥、玉米、水稻等大田作物開展統一管理服務。按帶動模式主要有五種類型。優勢服務項目帶動型。以優勢服務項目為切入點，逐步擴大托管服務內容和服務領域。嘉祥縣農家人種植合作社，從傳統農資經營入手，以農民需求為導向，以種肥同播為切入點，變賣商品為賣服務，逐步擴大服務范圍和服務領域，開展了寬幅精播、深耕疏松、病蟲害統防統治等環節服務。農民合作社帶動型。以基層供銷社為依托，發起成立農民合作社，由合作社負責農業生產經營，提供各項托管服務。龍頭企業帶動型。依托流通和加工龍頭企業，通過提供物資、技術、訂單和加工、銷售等，為農業生產托管提供支持，形成生產、加工、銷售及品牌培育、基地建設一條龍服務。部門協作型。農業、科技、水利、農機、糧食、供銷社等部門協調配合，充分發揮各部門政策資源、信息資源、技術人才資源、組織經營網絡，形成支持農業、服務農業的合力，推進了農業服務規模化。社村共建型。充分發揮基層供銷社的優勢，與村“兩委”密切配合，共同組織領辦合作社，構建基層供銷社+村級黨組織+合作經濟組織“三位一體”模式，開展農業生產托管服務，實現利益共贏。
六、思考及啟示
(一)基于不同探索形式的績效分析
1.“三權分置”實現形式多元化多路徑，但不同形式探索都歸向一個目標：促進農業生產，提升農業競爭力。當前，我國農業亟須在全球農業競爭中找準新的定位和提升競爭力。從各地實踐看，無論是崇州共營制、沙洋連片耕種、佛山股份合作，還是濟寧農業生產托管等，是各地實現“三權分置”的不同形式選擇。雖然方式不同，但沒有優劣之分，且都有一個共同目標，即將分散的農地進行集中，實現土地資源的優化配置，形成多種形式的適度規模經營，提升農業生產效率和規模效益。
2.不同形式探索基于當地生產力水平、人員結構和傳統習慣決定，應循序漸進。我國農村人口眾多，農業勞動力向非農產業、農業人口向城鎮轉移是一個漫長的歷史過程，在實踐中必然表現出漸進性、階段性，而在承包農戶脫農的不同階段，對轉移多少土地經營權就會有不同的選擇。從長遠看，在當前農地制度框架下，土地經營權流轉形成的連片成方式的規模經營是最徹底的農業規模經營方式，是發展的目標和方向。隨著承包農戶向二、三產業轉移穩定性的提升，權責關系簡單明確、規模經營效率較高的流轉方式將會逐漸占據更多的市場空間。同時，必須注意的是，由于農村勞動力轉移的漸進性、長期性和反復性，通過共享土地經營權，以組織或服務規模擴大形成的規模經營，將在相當長的時期內成為我國農業規模經營的重要路徑。
3.各地實現“三權分置”績效良好，體現了中國特色。從各地實踐看，雖然采用不同形式的“三權分置”，但都取得良好成效，實現了集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，促進當地規模經營，提升了農業生產效率和勞動生產率，增加了農民收入，促進城鄉、工農、區域協調發展，這為加快轉變農業發展方式，走出一條中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。
(二)兩點啟示
1.完善農村基本經營制度要因地制宜、循序漸進。各地的差異性決定了我國的農村土地經營方式和形式具有較強的區域多樣化特征，這也反映了我國農民與土地關系的多樣性。這種多元化、多形式的實踐特征表明，在完善農村基本經營制度方面要因地制宜，不能一刀切，同時也要循序漸進。
2.“耕者有其田(權)”的制度安排有利于現階段我國農業發展。“有恒產者有恒心”。無論是我國還是西方國家的歷史實踐都表明，建立勞動者直接占用土地或擁有土地使用權的“自耕農”制度，最有利于調動生產積極性。從我國農地制度變遷歷程看，只要“耕者有其田”的原則能夠落實，農業農村就能夠保持良好的發展，制度績效明顯。當然，在不同的時期，“耕者有其田”有不同的實現形式。我國農村集體土地所有制實行的以集體經濟組織為載體、以承包期滿按人口平均承包為路徑建立的“耕地有其田(權)”制度，在最大限度地保證社會公平基礎上，能夠充分發揮“統”與“分”功能，實現農業多種形式規模經營。
(作者單位：農業部經管司)
原刊于《農村經營管理》2018年第3期
中國鄉村發現網轉自：中國農村經營管理 微信公眾號（原創）
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