摘要：“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依合同取得的耕地在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)既不應(yīng)定位為“權(quán)利用益物權(quán)”、也不應(yīng)定位為“債權(quán)”，而應(yīng)定性為“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容既有承繼也有續(xù)造，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及對(duì)本權(quán)的處分權(quán)等權(quán)能；“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法規(guī)制，在名稱上民法典物權(quán)編應(yīng)使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的立法表述。在權(quán)利變動(dòng)上，應(yīng)采行債權(quán)形式主義的變動(dòng)模式。在條款設(shè)置上，應(yīng)主要包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利取得以及權(quán)利限制等制度。
隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的逐步推進(jìn)，法學(xué)界越來越多的學(xué)者在關(guān)注這一改革。但“三權(quán)分置”的法律表達(dá)，學(xué)界并沒有形成共識(shí)。特別是對(duì)于在現(xiàn)行法中無明確依據(jù)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，無論是理論分析還是制度構(gòu)建，均存在較大分歧：如就其權(quán)利性質(zhì)而言，就有“權(quán)利用益物權(quán)”說以及“債權(quán)”說之分；就其制度設(shè)置而言，亦有“新設(shè)”經(jīng)營(yíng)權(quán)(或耕作權(quán))以及“完善”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之別。盡管2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，因?qū)Α巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”有明確之界定，故在一定程度上有利于消弭分歧。但政策規(guī)定終究不能代替法律規(guī)范，更何況《意見》本身可商榷之處較多。因此，可以斷言，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之諸多爭(zhēng)論并不會(huì)因《意見》之出臺(tái)而得以平息。考慮到制度變遷的路徑依賴，即我國(guó)農(nóng)村土地制度改革，其形成軌跡可歸結(jié)為實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)和法律兜底的“三部曲”模式。故在《意見》出臺(tái)后，“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之最終落實(shí)，需體現(xiàn)在相關(guān)法律的規(guī)定之中。但這些理論上的歧見和制度設(shè)置爭(zhēng)議的存在，不僅直接妨礙《農(nóng)村土地承包法》等法律的修改，而且還會(huì)對(duì)“三權(quán)分置”的推進(jìn)以及即將進(jìn)行的“民法典物權(quán)編”的編纂，帶來不利影響。因此，揭示“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的真實(shí)面相并形成相應(yīng)的共識(shí)，已成為當(dāng)務(wù)之急。是故，對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行相應(yīng)的法理分析并進(jìn)行合理的制度構(gòu)建，就顯得尤為重要。有鑒于此，本文擬通過對(duì)“三權(quán)分置”中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本要義、權(quán)利性質(zhì)以及權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行探討，并就“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的立法規(guī)制做些思考，以期對(duì)上述目的之實(shí)現(xiàn)有所裨益。
一、“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本要義
揭示“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的真實(shí)面相，首先須了解其含義，即應(yīng)明確何為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。與“土地承包權(quán)”不同， “三權(quán)分置”中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”在現(xiàn)行法中并沒有明確的依據(jù)。從淵源上講，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”來源于實(shí)踐探索，并得到政策的確認(rèn)。因此，對(duì)相關(guān)實(shí)踐和政策規(guī)定進(jìn)行分析，是弄清土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基本要義之關(guān)鍵。
(一)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱的由來
從實(shí)證層面上看，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一語(yǔ)，最早出現(xiàn)在用以指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的地方規(guī)范性文件之中，如早在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》出臺(tái)之前的2001年，廣東省委在《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的決定》中規(guī)定：“按‘穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、保護(hù)收益權(quán)’的原則，對(duì)有條件的地方，可依法鼓勵(lì)多種形式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)企業(yè)集中。”實(shí)際上，即便是在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》頒布之后，這一術(shù)語(yǔ)在各地的規(guī)范性文件之中仍然得以廣泛使用。
筆者認(rèn)為，地方規(guī)范性文件之所以使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一表述，究其原因，主要有三：
第一，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界提供了一定的理論依據(jù)。早在1990年，經(jīng)濟(jì)學(xué)界就有學(xué)者提出，以“三權(quán)分離”來促進(jìn)“農(nóng)地代營(yíng)”的思想，以此來加快土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；他們認(rèn)為，所謂農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，就是擁有農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。而與法學(xué)界不同，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界由于深度參與了經(jīng)濟(jì)體制改革，往往憑借其擔(dān)任政府“智囊團(tuán)”的角色，極易將其理論轉(zhuǎn)化為政策，從而對(duì)改革施加了較大影響。
第二，解釋了“土地承包人”與“土地經(jīng)營(yíng)人”的分離現(xiàn)象。國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，賦予農(nóng)戶“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其初衷是為了激發(fā)農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。為實(shí)現(xiàn)這一目的，故在設(shè)計(jì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”等相關(guān)制度時(shí)，“土地承包者”與“土地經(jīng)營(yíng)者”合一是制度常態(tài)，即“農(nóng)戶”在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度框架內(nèi)具有身份上的統(tǒng)一性。盡管《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”有所規(guī)定，但其遠(yuǎn)不是該制度的主導(dǎo)方面。客觀上講，這種制度安排是當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活條件的真實(shí)體現(xiàn)。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元格局逐漸被打破，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致人地分離的現(xiàn)象越來越普遍，相當(dāng)一部分農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，家家包地、戶戶種田的局面發(fā)生了較大變化。截至2016年6月，全國(guó)2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過了7000萬(wàn)，比例超過30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過50%，故土地承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離正逐步成為常態(tài)。因此，內(nèi)含身份統(tǒng)一的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度，無法解釋這一權(quán)利主體分離現(xiàn)象，而“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念的采用，則較好地滿足了這一需要。
第三，規(guī)避了現(xiàn)行法中的某些禁止性規(guī)定。在現(xiàn)行法中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度承載著一定的社會(huì)性功能，具有功能超載的制度缺陷。為發(fā)揮這一制度對(duì)農(nóng)民的保障作用，故《物權(quán)法》等法律明確禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。但近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地融資需求不斷擴(kuò)張，故上述規(guī)定已成為盤活農(nóng)村金融的較大障礙。為規(guī)避土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押的法律規(guī)定，各地紛紛尋求應(yīng)對(duì)之策，如吉林、山東等地在實(shí)踐中，就從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出“使用權(quán)”、“流轉(zhuǎn)權(quán)”，并以其辦理銀行質(zhì)押、抵押貸款。因此，“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念的采用，既回避了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否應(yīng)該抵押的理論爭(zhēng)議，也規(guī)避了現(xiàn)行法中禁止其抵押的制度性規(guī)定，較好地滿足了現(xiàn)實(shí)之需。
(二)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策內(nèi)涵
如上所述，盡管“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”一語(yǔ)，源于上世紀(jì)90年代農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索，并得到地方規(guī)范性文件的確認(rèn)，但真正將其上升為國(guó)家層面的政策用語(yǔ)并明確界定其內(nèi)涵，則是體現(xiàn)在黨的十八大以來的一系列有關(guān)“三權(quán)分置”改革的決議和決策之中：如2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議，首次提出把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，并明確要求“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》要求，“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。”2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》規(guī)定，“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。”
縱觀上述有關(guān)“三權(quán)分置”的政策性規(guī)定，比較而言，《意見》對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定更為具體和明確。依照該政策性規(guī)定，所謂“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依流轉(zhuǎn)合同取得的流轉(zhuǎn)土地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。由此可見，從民事權(quán)利的角度上看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有以下特點(diǎn)：
第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體為“受讓方”。即《意見》只承認(rèn)“受讓方”的主體地位，而將所有農(nóng)戶都排除在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體之外，即便是親自經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，亦不能成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。
第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體為“流轉(zhuǎn)土地”。《意見》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體限定為“流轉(zhuǎn)土地”，亦即，“未流轉(zhuǎn)的承包地”不能成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體。
第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式為“流轉(zhuǎn)合同”。《意見》規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體依“流轉(zhuǎn)合同”取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是說，依“承包合同”不能設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
(三)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的應(yīng)有涵義
從“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱的由來上看，盡管《意見》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定不乏事實(shí)依據(jù)，具有一定的合理性，而法學(xué)界也有學(xué)者與《意見》持相近似的觀點(diǎn)，但若對(duì)“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)范及其實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)性解讀，該界定則存在以下問題：
第一，背離了“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策規(guī)定。上述涉及“三權(quán)分置”改革的多個(gè)規(guī)范性文件(包括《意見》在內(nèi))，均明確要求“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，有些文件對(duì)其涵義專門作了界定，如2015年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》明確指出：“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”權(quán)威解釋也認(rèn)為，實(shí)施“三權(quán)分置”的重要目的，就是更好用活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)這一目的，旨在“放活”的應(yīng)是“土地承包人”的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而非流轉(zhuǎn)土地“受讓方”的該種權(quán)利。因?yàn)椋笆茏尫健钡摹巴恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)”是對(duì)已流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利確認(rèn)，是“土地承包人”放活其“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的結(jié)果。“三權(quán)分置”實(shí)踐中的放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的地方樣本，也足以說明這一點(diǎn)。而依語(yǔ)義和邏輯解釋，只有“土地承包人”能夠成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，才有“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的可能。因此，《意見》將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體僅限定為流轉(zhuǎn)土地的“受讓方”，顯然與“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定及其實(shí)踐相抵觸。事實(shí)上，《意見》有關(guān)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的規(guī)定，矛盾之處較多。如《意見》規(guī)定，“(承包農(nóng)戶)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮薄ⅰ俺邪r(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營(yíng)主體行使合法權(quán)利”。顯然，這些規(guī)定足以表明，“承包農(nóng)戶”享有“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但這又與《意見》對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的界定明顯不一致。
第二，忽視了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置的全局意義。2013年以來，“三權(quán)分置”改革在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話以及多個(gè)規(guī)范性文件中，均被定位為“是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國(guó)農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新”。這就表明，與“集體所有權(quán)”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“分置”一樣，包括“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”在內(nèi)的“三權(quán)”之“分置”，也應(yīng)具備“全局性”和“普遍性”的特點(diǎn)。亦即，“三權(quán)分置”應(yīng)成為農(nóng)村土地權(quán)利配置的常態(tài)。若如《意見》一樣，只對(duì)受讓人的“流轉(zhuǎn)土地”進(jìn)行權(quán)利確認(rèn)，則“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分置顯然不具普遍性。因?yàn)椋M管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度在加快，但截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的流轉(zhuǎn)面積為4.43億畝，占比僅達(dá)33.3%，而且，基于“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位”之需要，可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，家庭經(jīng)營(yíng)(即“農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng))仍居主導(dǎo)地位。故那種與《意見》的看法一致，認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在實(shí)踐中并非“必然發(fā)生分離”，即如果“農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)承包地或打算永久性地退出承包地，就不存在農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之分置”的觀點(diǎn)，顯然有違“三權(quán)分置”改革之本意。
基于《意見》對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”涵義的界定，并對(duì)該界定存在的上述不足進(jìn)行補(bǔ)正，筆者認(rèn)為，所謂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依合同取得的耕地，在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。具體而言，該權(quán)利具有以下特點(diǎn)：
第一，從主體的角度上看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體既包括“土地承包人”，也可能是流轉(zhuǎn)土地的“受讓人”。即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得不再受制于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一特定身份的限制，一般而言，“農(nóng)戶”與家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”均可成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。
第二，從客體的角度上看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是用于耕作的農(nóng)村土地。具體而言，在耕地未流轉(zhuǎn)的情況下，“承包地”即為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體；若耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，則“流轉(zhuǎn)土地”可成為該權(quán)利的客體。
第三，從權(quán)利成立的方式上看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得離不開當(dāng)事人的合意。詳言之，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶鑒訂的“農(nóng)地承包合同”，是農(nóng)戶取得“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的根據(jù)；而“流轉(zhuǎn)方”與“受讓方”訂立的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同”，則是受讓方享有“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原因。
二、“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)
從法理層面上看，權(quán)利性質(zhì)既決定權(quán)利效力和權(quán)利保護(hù)方式，也關(guān)乎權(quán)利配置的路徑選擇。因此，在明確“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本要義后，較為關(guān)鍵的問題是如何定位其權(quán)利性質(zhì)。目前，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)之認(rèn)識(shí)，分歧較大。
(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的理論爭(zhēng)議
就現(xiàn)有資料來看，法學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的認(rèn)定，較有影響的主要有以下兩種觀點(diǎn)：
第一，權(quán)利用益物權(quán)說。該說認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其權(quán)利上為第三人設(shè)定的一個(gè)具有物權(quán)效力和抵押功能的權(quán)利用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上也是權(quán)利人行使并實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。該說的主要理由是：其一，具有比較優(yōu)勢(shì)。即該種性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有期限更長(zhǎng)、可針對(duì)第三人主張權(quán)利、易于流轉(zhuǎn)且可設(shè)置抵押等法律制度上的優(yōu)點(diǎn)；其二，存在現(xiàn)行法依據(jù)。如依我國(guó)《物權(quán)法》136條之規(guī)定，在用益物權(quán)基礎(chǔ)上可再設(shè)用益物權(quán)；其三，不乏法理上的可行性。如在德國(guó)民法中，法律規(guī)定的地上權(quán)是用益物權(quán)，但是在地上權(quán)之上還可以設(shè)置“次地上權(quán)”，或者稱為“下級(jí)地上權(quán)”。
第二，債權(quán)說。該說認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包方基于土地流轉(zhuǎn)合同為第三人設(shè)定的一種債權(quán)。該說是在反駁“權(quán)利用益物權(quán)說”的基礎(chǔ)上提出了自己的觀點(diǎn)：認(rèn)為將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為權(quán)利用益物權(quán)存在理?yè)?jù)不足、制度設(shè)計(jì)悖論、語(yǔ)境缺失、背離“三權(quán)分置”的目的以及權(quán)利結(jié)構(gòu)復(fù)雜等弊端，而定性為債權(quán)則更有助于促進(jìn)農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利平衡以及規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育。
以上這兩種觀點(diǎn)，盡管在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)上截然不同，但在對(duì)該權(quán)利進(jìn)行定性的進(jìn)路上，卻有意無意地形成了以下共識(shí)：
其一，對(duì)土地承包權(quán)的共識(shí)。兩者均將“三權(quán)分置”中的“土地承包權(quán)”認(rèn)定為，是一種“分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱”，其性質(zhì)應(yīng)為用益物權(quán)。
其二，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的共識(shí)。兩者均認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地流轉(zhuǎn)中，為特定的第三人而設(shè)定的一種權(quán)利，其主體應(yīng)為流轉(zhuǎn)土地的受讓人。
(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)論之反思
上述有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的論斷，盡管立論者在各自的理論框架內(nèi)均作出了能夠自圓其說的論證，不乏合理性。但若從“三權(quán)分置”改革的政策意蘊(yùn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本要義以及權(quán)利分置的法理支撐等層面對(duì)其進(jìn)行審視，則上述觀點(diǎn)均存在較大問題：
第一，權(quán)利性質(zhì)定位的邏輯進(jìn)路存在錯(cuò)誤。因?yàn)椤巴恋爻邪鼨?quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利分置之基礎(chǔ)均為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，故對(duì)“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)的認(rèn)知，在較大程度上會(huì)影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的定位。而“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”均將“土地承包權(quán)”認(rèn)定為，是一種“分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱”，故其性質(zhì)應(yīng)為“用益物權(quán)”。這是兩者認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的邏輯起點(diǎn)。因“土地承包權(quán)”被其定位為用益物權(quán)，為回避“一物一權(quán)”原則，故“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不可再認(rèn)定為是同種類的用益物權(quán)。于是，“權(quán)利用益物權(quán)說”試圖從權(quán)利客體的角度尋求突破；而“債權(quán)說”則依循“物權(quán)和債權(quán)在同一物上可以并存”的法理順勢(shì)而為。實(shí)際上，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)在現(xiàn)行法中已有明確的含義，不應(yīng)界定為“分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱”，其性質(zhì)應(yīng)為成員權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，應(yīng)以此為邏輯起點(diǎn)，并統(tǒng)籌考慮其他因素，方能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。但“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”顯然沒有做到這一點(diǎn)，兩者在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)定位的邏輯進(jìn)路上均存在錯(cuò)誤。
第二，權(quán)利性質(zhì)定位的考量對(duì)象出現(xiàn)偏差。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的準(zhǔn)確定位，應(yīng)建立在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的正確認(rèn)知的基礎(chǔ)之上。“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”均將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為是在土地流轉(zhuǎn)過程中為受讓人而設(shè)定的一種權(quán)利，即將承包土地的農(nóng)戶和未流轉(zhuǎn)的承包土地，分別排除在該權(quán)利主體和客體范圍之外。但如前所述，這種認(rèn)知不僅背離了“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策規(guī)定，而且忽視了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置的全局意義。因此，基于這種認(rèn)知而設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，勢(shì)必發(fā)生功能限縮的問題。亦即，“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行定位時(shí)，只需考慮發(fā)揮流轉(zhuǎn)土地的效用和保護(hù)受讓方的利益，根本不用顧及該權(quán)利本應(yīng)負(fù)載的，實(shí)現(xiàn)未流轉(zhuǎn)土地的物盡其用以及維護(hù)承包農(nóng)戶的土地權(quán)利等制度目的。事實(shí)上，從目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況來看，盡管流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)范圍在不斷擴(kuò)大，但家庭承包經(jīng)營(yíng)仍居主導(dǎo)地位。因此，后者才是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)定位時(shí)應(yīng)該考量的主要對(duì)象。但“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”卻反其道而行之，以前者之考量為該權(quán)利性質(zhì)定位的主要依據(jù)，導(dǎo)致出現(xiàn)較大偏差。
第三，權(quán)利性質(zhì)定位的理?yè)?jù)支撐明顯不足。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的定位，離不開相應(yīng)的法理支撐。即便“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行定性的“邏輯進(jìn)路”和“考量對(duì)象”毫無瑕疵，兩者的論證也均存在理?yè)?jù)支撐明顯不足的問題：就“權(quán)利用益物權(quán)說”而言，不僅作為其立論基礎(chǔ)的多層權(quán)利客體理論頗值商榷，而且在現(xiàn)行法框架內(nèi)，其合法性也不無疑問。實(shí)際上，《物權(quán)法》117條已明確規(guī)定，用益物權(quán)的客體僅為不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)，不涉及權(quán)利。盡管依《物權(quán)法》136條之規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立，但也無法得出該條“就規(guī)定了在用益物權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)置用益物權(quán)的可能性和合法性的規(guī)則”的結(jié)論。因?yàn)椴煌慕ㄔO(shè)用地使用權(quán)的客體，盡管其表現(xiàn)形態(tài)可能不同，即地表、地上或者地下，但其本質(zhì)上均屬于可獨(dú)立支配的不同的“特定空間”而非“權(quán)利”，故根本不存在在建設(shè)用地使用權(quán)基礎(chǔ)上再設(shè)置建設(shè)用地使用權(quán)的情形。況且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因其目的和功能的緣故，其客體僅限于地表，不包含地上、地下，即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是空間權(quán)；至于“債權(quán)說”，其論證的著力點(diǎn)在于對(duì)“權(quán)利用益物權(quán)說”之批駁，但從邏輯層面上看，即便土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不宜定性為“權(quán)利用益物權(quán)”，也無法推演出其應(yīng)該為“債權(quán)”的論斷。更為關(guān)鍵的是，在現(xiàn)行法框架內(nèi)，“債權(quán)說”不僅無法解釋物權(quán)性流轉(zhuǎn)，而且還可能導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)不是“三權(quán)”而是“四權(quán)”的“分置”(即土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)—土地經(jīng)營(yíng)權(quán))。
(三)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)的應(yīng)然定位
如上所述，“權(quán)利用益物權(quán)說”和“債權(quán)說”均存在明顯不足，不能準(zhǔn)確闡釋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。基于對(duì)上述不足之彌補(bǔ)，并綜合考量“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的制度目的以及物權(quán)法理等因素，筆者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)是一種以農(nóng)地為客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。
依前述土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之基本要義，該權(quán)利有兩種類型：一是農(nóng)戶通過承包合同直接獲得的以承包土地為客體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可稱之為原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是受讓方基于土地流轉(zhuǎn)合同間接取得的以流轉(zhuǎn)土地為客體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可稱之為繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度底色是現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，故將其定性為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，不存在法理和法律上的障礙；而繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利依據(jù)則來源于現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之流轉(zhuǎn)，因流轉(zhuǎn)方式不同，故在現(xiàn)行法上有物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)之別。將基于物權(quán)性流轉(zhuǎn)而設(shè)立的繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，在現(xiàn)行法框架內(nèi)仍能得到合理解釋，而將依債權(quán)性流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也認(rèn)定為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，則顯然突破了現(xiàn)行法之規(guī)定。
實(shí)際上，將債權(quán)性流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，正是“三權(quán)分置”改革創(chuàng)新之所在，完全符合“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之政策需求：其一，可以規(guī)避《合同法》對(duì)租賃權(quán)期限的限制。依我國(guó)《合同法》214條之規(guī)定，租賃權(quán)不得超過20年期限。此種限制，違背了土地經(jīng)營(yíng)人之意愿，也不利于其權(quán)利的保護(hù)。而定性為用益物權(quán)，則不受此限；其二，能夠克服債權(quán)性流轉(zhuǎn)固有的弊端。比較而言，債權(quán)性流轉(zhuǎn)因不具有對(duì)抗第三人效力以及無須公示等特點(diǎn)，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，也極易導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。而將經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，不僅能彌補(bǔ)上述之不足，而且相關(guān)主體就權(quán)利期限、權(quán)利終止事由等事項(xiàng)仍有較大的意思自治空間；其三，正好符合政策規(guī)定和司法實(shí)踐的做法。一般而言，立法政策對(duì)權(quán)利的定性具有決定性意義。將此種繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，使得中央提出的“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”的政策性經(jīng)營(yíng)權(quán)在法律上能夠得以實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，這種定位，也符合各級(jí)司法機(jī)關(guān)在民事審判實(shí)踐中，以判例的方式確認(rèn)了該種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力的做法。
當(dāng)然，不區(qū)分物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)，將原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一定性為以農(nóng)地為客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，雖然符合“三權(quán)分置”改革中“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策意蘊(yùn)，是重大的制度創(chuàng)新。但其畢竟突破了現(xiàn)行法框架，需要法律作出相應(yīng)的回應(yīng)。特別是在對(duì)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行分置時(shí)，應(yīng)注意統(tǒng)籌考慮相關(guān)制度的銜接，尤其是有關(guān)主體之間的利益平衡。
三、“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容
權(quán)利內(nèi)容決定著權(quán)利的范圍和邊界，體現(xiàn)了權(quán)利質(zhì)的規(guī)定性。因此，在明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本要義和權(quán)利性質(zhì)后，最為重要的任務(wù)是厘定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。而從法理層面上看，權(quán)利內(nèi)容既受制于權(quán)利目的和權(quán)利性質(zhì)，又須有明確的權(quán)利依據(jù)。
(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容的“承繼”與“續(xù)造”
作為一種承載著物盡其用功能的用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容的確定，既離不開對(duì)現(xiàn)行法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)權(quán)利內(nèi)容的合理承繼，又應(yīng)當(dāng)有因應(yīng)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策目標(biāo)的新的續(xù)造：
從承繼的角度上看，因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)是現(xiàn)行法中用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，故對(duì)其同質(zhì)性部分的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)予以繼受，這是制度演進(jìn)的內(nèi)在邏輯之要求。由于存在特定的制度基礎(chǔ)以及受制于薄弱的理論研究等原因，致使現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍包含著成員權(quán)屬性的土地承包權(quán)，故對(duì)此異質(zhì)性部分的內(nèi)容，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予以摒棄，此為制度設(shè)置的科學(xué)性之保障。
從續(xù)造的角度上看，因“三權(quán)分置”的重要政策目標(biāo)是“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其創(chuàng)新要義在于優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)民有、農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，既促使提升土地產(chǎn)出率，又保障務(wù)農(nóng)者的勞動(dòng)效益和收入水平。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由于存在功能超載，且經(jīng)濟(jì)性功能受制于政治性功能和社會(huì)性功能等弊端，故體現(xiàn)效率價(jià)值的內(nèi)容性規(guī)定明顯不足；并且，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體一般局限于農(nóng)戶，涉及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利保護(hù)的內(nèi)容基本缺失。是故，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)若僅限于承繼土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同質(zhì)性部分的內(nèi)容，“三權(quán)分置”改革的政策目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益等方面，應(yīng)有權(quán)利內(nèi)容上的續(xù)造。
(二)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體權(quán)能
綜上所述，為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之制度目的，基于以上方法論之考量，并結(jié)合《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》以及《決定》等法律和政策之相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)具體包括以下幾方面的內(nèi)容：
第一，占有權(quán)。占有權(quán)是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依承包合同或流轉(zhuǎn)合同而取得的土地，有在事實(shí)上進(jìn)行管領(lǐng)和控制的權(quán)利。占有農(nóng)地既是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要前提，也是用益物權(quán)的支配性和排他性之直接體現(xiàn)。沒有占有權(quán)能，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的其他內(nèi)容便無從談起。因此，占有權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最為基礎(chǔ)的權(quán)利內(nèi)容。具體而言，此種權(quán)能主要有以下特點(diǎn)：其一，獨(dú)占性。從事實(shí)和法理層面上看，作為一種對(duì)農(nóng)地進(jìn)行管領(lǐng)的權(quán)能，占有權(quán)無疑具有獨(dú)占性特征。亦即，該權(quán)能只能由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所獨(dú)有，不應(yīng)成為土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。但有些學(xué)者在論及土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容之界分時(shí)，認(rèn)為兩者均應(yīng)包含占有權(quán)。顯然，這種觀點(diǎn)有違事實(shí)和法理。其二，直接性。從占有的類型上看，基于農(nóng)地使用的現(xiàn)實(shí)可能性之考量，構(gòu)成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的占有，應(yīng)為直接占有。亦即，占有人直接支配農(nóng)地，而農(nóng)地的間接支配應(yīng)排除在該種權(quán)能之外。正如有學(xué)者指出，“抽象地講，土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)質(zhì)上就是物權(quán)法理論中權(quán)利的理性占有或間接占有與事實(shí)占有或直接占有的分離問題”。在實(shí)踐中，對(duì)于確權(quán)確股不確地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即便已進(jìn)行了確權(quán)登記，但因承包人不直接占有承包地，故其享有的權(quán)利，應(yīng)為“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)而非土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
第二，使用權(quán)。使用權(quán)是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有對(duì)其直接占有的農(nóng)地進(jìn)行耕作的權(quán)利，是人對(duì)物支配關(guān)系內(nèi)容的體現(xiàn)。該權(quán)能以效率原則為其價(jià)值取向，以“物盡其用”為其制度目標(biāo)，故是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中較為重要的權(quán)利內(nèi)容。依照相關(guān)法律和政策之規(guī)定，該使用權(quán)具有以下特點(diǎn)：其一，經(jīng)營(yíng)自主性。即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在法律允許的范圍內(nèi)，可根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律和自己的意愿，自主組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。經(jīng)營(yíng)自主性體現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為自由，在使用權(quán)能中居主導(dǎo)地位，是最核心的要素，理應(yīng)得到尊重，任何人(包括各級(jí)政府、土地所有人與土地承包人)均不得侵犯。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在自主行使其經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，也負(fù)有依法保護(hù)和合理利用土地、不得給土地造成永久性損害的義務(wù)。其二，目的限制性。目的限制性是指，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途，不得將自主經(jīng)營(yíng)的土地用于非農(nóng)建設(shè)。目的限制性為上述經(jīng)營(yíng)自主性亦即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的行為自由劃定了范圍和邊界，是物權(quán)法定原則的直接體現(xiàn)，屬于權(quán)利內(nèi)在限制的范疇。此項(xiàng)特性既是由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的目的和功能所決定的，也是我國(guó)耕地有限，必須確保國(guó)家糧食安全的需要。在實(shí)踐中，有些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為追求高額利潤(rùn)，在行使其經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，有溢出目的限制而改變土地的農(nóng)業(yè)用途之現(xiàn)象。因此，為保障此項(xiàng)限制之落實(shí)，需要有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制與之配套。
第三，收益權(quán)。收益權(quán)是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人基于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)所依法獲得的相應(yīng)物質(zhì)利益的權(quán)利。從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的角度上看，設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的最終目的就是為了獲得相應(yīng)的收益，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。因此，收益權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中最核心的權(quán)利內(nèi)容。作為一種承載權(quán)利保障功能的權(quán)能，收益權(quán)具有以下特點(diǎn)：其一，獲益形式的多樣性。依照現(xiàn)行法律和相關(guān)政策的規(guī)定，收益權(quán)涵攝的范圍較廣，至少應(yīng)包含獲得經(jīng)營(yíng)地上的收獲物、經(jīng)營(yíng)地被征收時(shí)所獲得的補(bǔ)償、改良土壤和提升地力所獲得的補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼等方面的獲益。因此，其具有獲益形式較為多樣的特點(diǎn)。其二，獲益依據(jù)的法定性。不管是何種形式的獲益，從物權(quán)法定的視角上看，均應(yīng)有明確的法律依據(jù)。唯此，方能確保法政策的實(shí)現(xiàn)和相關(guān)主體利益之平衡。但從實(shí)踐層面上看，此種特性還并未完全落實(shí)，如對(duì)于上述農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼，在實(shí)踐中由土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲益的較少，由承包權(quán)主體享有的則較為普遍。而這種做法在司法審判實(shí)務(wù)中往往也能得到法院的支持。由此可見，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)能在實(shí)踐中并沒作明確的界分；而從政策層面上看，此種特性也未能得到足夠重視，如對(duì)于繼受經(jīng)營(yíng)權(quán)中流轉(zhuǎn)土地被征收的，其地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，《決定》卻規(guī)定應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同的約定來確定其歸屬。但顯然，此種收益應(yīng)屬土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益權(quán)能的法定內(nèi)容，不應(yīng)由當(dāng)事人的意思自治來決定。
第四，處分權(quán)。處分權(quán)是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法享有以流轉(zhuǎn)等方式變動(dòng)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。從法理層面上看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為他物權(quán)，權(quán)利人無處分土地之權(quán)利，即不能對(duì)土地進(jìn)行事實(shí)處分；但權(quán)利人應(yīng)有處分土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自身的權(quán)利，即變動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或?yàn)槠湓O(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)，此為用益物權(quán)支配性之具體體現(xiàn)。但如上所述，因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之分，而“三權(quán)分置”中“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)主要針對(duì)原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，故要實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策目標(biāo)，就必須賦予原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以充分的處分權(quán)能。但從現(xiàn)行法上看，盡管《農(nóng)村土地承包法》32條以及《物權(quán)法》128條等條款，已賦予原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以流轉(zhuǎn)權(quán)能，但基于對(duì)其所承載的保障功能之考量，故現(xiàn)行法在流轉(zhuǎn)對(duì)象和流轉(zhuǎn)方式等方面對(duì)此流轉(zhuǎn)權(quán)能設(shè)有較多限制，致使原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能并不充分。因“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)已承載保障功能，故應(yīng)解除對(duì)原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能方面的限制，以擴(kuò)大其處分權(quán)能，如應(yīng)賦予該權(quán)利抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。而對(duì)于繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為避免土地投機(jī)，大陸法系國(guó)家在法律中普遍限制或禁止繼受經(jīng)營(yíng)者對(duì)其受讓權(quán)利或權(quán)能再次流轉(zhuǎn)。但從目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐上看，繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)包含抵押權(quán)能，如2016年3月15日，在由中國(guó)人民銀行等五部門發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》中，就明確規(guī)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過合法流轉(zhuǎn)方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。不過，2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《決定》規(guī)定，繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮Ｒ虼耍容^而言，繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能受限較多，與大陸法系國(guó)家的普遍做法基本一致。綜上所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中的處分權(quán)能具有以下特點(diǎn)：其一，單一性。作為一種用益物權(quán)，盡管其具有處分權(quán)能不乏法理依據(jù)，但與土地所有權(quán)相比，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能較為單一，基本上只表現(xiàn)為流轉(zhuǎn)權(quán)能一種方式；其二，差異性。原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即便均具有流轉(zhuǎn)權(quán)能，但基于特定的法政策之考量，兩者的流轉(zhuǎn)權(quán)能之法定限制不同，表現(xiàn)出一定的差異性。
四、“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法規(guī)制
“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)，最終需要得到立法的確認(rèn)，故中央多次強(qiáng)調(diào)要抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律。盡管上文已厘清了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本要義、權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容，揭示了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的真實(shí)面相，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法規(guī)制奠定了必要的理論基礎(chǔ)。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律表達(dá)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等多部法律的修改，需要統(tǒng)籌兼顧。考慮到民法典物權(quán)編的編纂已較為緊迫，而作為用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)又是物權(quán)編的重要內(nèi)容，故下文僅就民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置作些探討。
(一)民法典物權(quán)編中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱的取舍
“三權(quán)分置”中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”在民法典物權(quán)編中的法律表達(dá)，最直面的問題就是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱如何定奪。
對(duì)于“三權(quán)分置”中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律命名，存在不同的立法建議：如有學(xué)者基于新設(shè)物權(quán)不得妨害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之考量，認(rèn)為可將中央文件中所說的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”；筆者在相關(guān)文章中也曾主張立法不宜用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念來取代“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱，建議“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”仍沿用現(xiàn)行法中“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述。
“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”較為形象地描述了“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的主要內(nèi)容，也不乏立法先例，故以其命名“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”原本無可厚非，但若在保留“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)法律概念不變的前提下，增設(shè)獨(dú)立章節(jié)專門規(guī)定“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”則存在較大問題：其一，違背了“三權(quán)分置”改革的政策規(guī)定。將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是“三權(quán)分置”改革的最核心內(nèi)容，其本質(zhì)不是妨害農(nóng)民現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而是對(duì)該權(quán)利的完善。若在立法上仍然保留“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念并對(duì)其內(nèi)容不作修改，則權(quán)利分置和制度完善的政策規(guī)定及其目標(biāo)就無從實(shí)現(xiàn)。其二，導(dǎo)致同一權(quán)利而使用不同的名稱。如前所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依取得方式之不同，可分為原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。依上文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)基本要義的分析，保留“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”不變，實(shí)際上就是將原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)命名為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而將繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)命名為“耕作權(quán)”或“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”。如前所述，原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容相同，應(yīng)為同一權(quán)利。因此，該種建議會(huì)導(dǎo)致同一權(quán)利用不同的名稱進(jìn)行表述。
在進(jìn)行“土地承包權(quán)”分置的前提下，仍沿用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念來表述“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，確有制度變遷的成本較低以及風(fēng)險(xiǎn)較小等優(yōu)點(diǎn)，也與各地目前正在進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證之實(shí)踐相一致，故該種建議不乏合理性。但從法理的層面上看，法律名稱是法律概念的形式載體，而法律概念是法律名稱的內(nèi)容表達(dá)。因法律概念是法的最基本構(gòu)成要素，故法律名稱與法律概念所涵攝的內(nèi)容應(yīng)名實(shí)相符，此為立法科學(xué)性的基本要求。若以此標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)該建議進(jìn)行審視，則沿用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的概念會(huì)存在以下不足：其一，名實(shí)不符。盡管該名稱的使用是在權(quán)利分置的前提下進(jìn)行的，故與“三權(quán)分置”改革的精神相一致。但既然“土地承包權(quán)”已獨(dú)立設(shè)置，仍用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱來表征余下的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”就顯得有些“名實(shí)不符”。其二，涵攝不足。“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念的沿用，只能涵蓋通過承包合同獲得的原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而基于流轉(zhuǎn)合同取得的繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)則在該概念的涵攝范圍之外。但繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法確認(rèn)，是“三權(quán)分置”改革的重大創(chuàng)新之所在。因此，采行“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述會(huì)因涵攝不足而存在重大遺漏。
綜上所述，基于“三權(quán)分置”改革的政策意旨以及法律概念科學(xué)性的要求之考量，筆者認(rèn)為，在民法典物權(quán)編中可直接使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律名稱，來表述“三權(quán)分置”中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
(二)民法典物權(quán)編中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”變動(dòng)模式的選擇
“三權(quán)分置”改革的重要目標(biāo)，就是旨在通過權(quán)利分置來促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，在該政策導(dǎo)向的推動(dòng)下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)勢(shì)必成為實(shí)踐中的常態(tài)。因此，民法典物權(quán)編中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”變動(dòng)模式的立法選擇較具實(shí)踐意義。
《物權(quán)法》127條第1款規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立”；第129條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”。由此可見，基于法律行為導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，屬于《物權(quán)法》9條中規(guī)定的“但書條款”的除外情形，采行的是債權(quán)意思主義的立法例，即登記是物權(quán)變動(dòng)的對(duì)抗要件而非成立要件。
對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式，民法典物權(quán)編是遵循《物權(quán)法》9條中的“但書條款”，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式與現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式作同樣對(duì)待，即仍定位為債權(quán)意思主義，還是將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)模式從《物權(quán)法》9條的“但書條款”中排除，將其作為債權(quán)形式主義來規(guī)制。對(duì)此，民法典物權(quán)編存在選擇的問題。
筆者認(rèn)為，民法典物權(quán)編不宜再繼續(xù)沿用債權(quán)意思主義模式來規(guī)制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，而應(yīng)采行債權(quán)形式主義的立法例。實(shí)際上，改采債權(quán)形式主義的變動(dòng)模式，在當(dāng)下既有必要性又不乏可行性：
第一，采行債權(quán)形式主義變動(dòng)模式的必要性。《物權(quán)法》制定時(shí)，考慮到我國(guó)農(nóng)村基本上還處于熟人社會(huì)形態(tài)，而在熟人社會(huì)，正如費(fèi)孝通先生所言，“鄉(xiāng)土社會(huì)的信任并不是對(duì)契約的重視，而是發(fā)生于對(duì)一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索的可靠性”， “在一個(gè)熟悉的社會(huì)中，我們會(huì)得到從心所欲而不逾規(guī)矩的自由。”與此同時(shí)，由于立法對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的限制，故因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而引起的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)一般只會(huì)發(fā)生在熟人之間。因此，立法不采取以登記作為變動(dòng)要件的債權(quán)形式主義的變動(dòng)模式，仍然不會(huì)發(fā)生交易安全的問題。但隨著城鄉(xiāng)分割二元體制的逐漸瓦解，農(nóng)村社會(huì)環(huán)境已發(fā)生較大變化，正由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)甚至是陌生人社會(huì)演變。在半熟人社會(huì)和陌生人社會(huì)，地方共識(shí)難以形成，傳統(tǒng)的道德規(guī)范也正在消失，人們之間很難再有熟人社會(huì)形態(tài)下的信任感。再加之，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)范圍的迅速擴(kuò)大，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷出現(xiàn)，故因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而導(dǎo)致的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)大多發(fā)生在非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的陌生人之間。因此，需要立法將登記作為物權(quán)變動(dòng)要件，即采行債權(quán)形式主義的變動(dòng)模式以保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易安全。
第二，采行債權(quán)形式主義變動(dòng)模式的可行性。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，《物權(quán)法》制定時(shí)我國(guó)尚未建立完整的地籍資料，如果強(qiáng)制要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)應(yīng)采行登記為變動(dòng)要件的債權(quán)形式主義，則缺乏物質(zhì)基礎(chǔ)難以推行。但隨著國(guó)力的日益增強(qiáng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記已成為各級(jí)政府的重要工作，如2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》中明確指示：“按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負(fù)責(zé)的要求，在穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。”而在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作也在不斷推進(jìn)，如2015年承包地確權(quán)登記繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在2014年進(jìn)行3個(gè)整省和27個(gè)整縣試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個(gè)省(區(qū))開展整省試點(diǎn)。其他省(區(qū)、市)根據(jù)本地情況，擴(kuò)大開展以縣為單位的整體試點(diǎn)。因此，可以預(yù)見，在進(jìn)行民法典物權(quán)編的編纂時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采行債權(quán)形式主義的物權(quán)變動(dòng)模式完全可行。
(三)民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條款設(shè)置
就立法資源的供給而言，為因應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利內(nèi)容上的承繼和續(xù)造，故《物權(quán)法》中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)條款以及《決定》中有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策性規(guī)定，應(yīng)成為民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度設(shè)置的最為重要的法律淵源。
就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體制度的設(shè)置而言，立法應(yīng)去除現(xiàn)行法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的身份限制，明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體包括原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體；前者為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶，后者為家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”。
就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容條款的設(shè)置而言，立法應(yīng)賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)經(jīng)營(yíng)土地的占有、使用、收益以及對(duì)本權(quán)的處分權(quán)能。在規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效力時(shí)，應(yīng)不再區(qū)分物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)；在規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式時(shí)，除保留《物權(quán)法》128條規(guī)定的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式外，還應(yīng)增加土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股、抵押等方式。
就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得制度的設(shè)置而言，立法應(yīng)規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得包括原始取得和繼受取得，原始取得方式為土地承包合同的鑒訂，繼受取得方式為土地流轉(zhuǎn)合同的訂立；此外，在該制度中，立法還應(yīng)明確土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立以及登記等制度。
就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利限制制度的設(shè)置而言，立法應(yīng)通過義務(wù)性條款規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在權(quán)利行使目的、行使方式及其權(quán)利存續(xù)期限等方面的限制。在設(shè)置權(quán)利行使目的的限制條款時(shí)，立法除應(yīng)明確權(quán)利行使限于“農(nóng)業(yè)用途”外，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制；立法在設(shè)置權(quán)利行使的限制條款時(shí)，應(yīng)明確原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)權(quán)等方面的限制不同；在規(guī)定權(quán)利期限條款時(shí)，應(yīng)結(jié)合《物權(quán)法》126條以及《決定》的相關(guān)規(guī)定，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存續(xù)期限及其續(xù)期的程序和條件等內(nèi)容。
五、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律表達(dá)，可以概括為以下兩方面：
第一，從法理層面上看，“三權(quán)分置”中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其依合同取得的耕地在一定期限內(nèi)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既包括農(nóng)戶通過承包合同直接獲得的以承包土地為客體的原始土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也包括受讓方基于土地流轉(zhuǎn)合同間接取得的以流轉(zhuǎn)土地為客體的繼受土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之所以應(yīng)定性為“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”，是基于對(duì)其制度目的以及物權(quán)法理等要素之考量；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造，既要有對(duì)現(xiàn)行法中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)內(nèi)容的合理承繼，又應(yīng)當(dāng)有因應(yīng)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策目標(biāo)的新的續(xù)造，故應(yīng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及處分權(quán)等權(quán)能。
第二，從立法層面上看，基于“三權(quán)分置”改革的政策意旨以及法律概念科學(xué)性的要求之考量，在民法典物權(quán)編中可直接使用“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律名稱，來表述“三權(quán)分置”中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)，不宜再繼續(xù)沿用債權(quán)意思主義而應(yīng)采行債權(quán)形式主義的立法例來進(jìn)行規(guī)制；民法典物權(quán)編中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)置，應(yīng)包含土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制等條款。
作者簡(jiǎn)介:丁文，華中師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《清華法學(xué)》2018年第1期
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