2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，這是中央審時度勢作出的重大決策，是對長期來農民宅基地流轉實踐的認可，也是對人們爭論的回應，更為今后改革指明了方向，具有重大意義。
但是由于實踐中有關方面多年來嚴控宅基地流轉，以致于把宅基地弄成了一個討論禁區。因此，貫徹落實中央要求的“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，尚有個統一認識以及怎么個“適度放活”、“適度放活”到什么地步等問題，都需要在充分討論基礎上形成共識并轉化為行動。
一、中央要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，是對長期來農民宅基地使用權流轉實踐的認可
我國現有的宅基地法律法規規定，農村農戶宅基地使用權只有占有權和使用權，沒有收益權和轉讓權，更沒有抵押權，也即只有居住權沒有財產權，不得轉讓、抵押、收益。但是隨著市場經濟的發展，實踐中農民們早已突破這些法律法規規定，農戶宅基地進入市場已呈普遍化趨勢，被學界改革派稱為繼土地林地責任制后“農民的又一個創造”。
實踐中農民宅基地進入市場有以下途徑：
一是租賃。宅基地租賃有四類形式：一類是在城鄉結合部地區，政府在征用農民耕地后，將宅基地留下來，農民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮化進程中進城流動人口的居住問題，俗稱“城中村”；另一類是在廣大沿海地區，農民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業化下大量外地農民工的居住問題；第三類是在有旅游資源的鄉鎮村，當地農民利用宅基地建蓋房屋，出租給會經營者；第四類是在廣大農區，一些舉家進城的農戶在城鎮有穩定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農戶。
二是共享，即與外人合伙，利用宅基地上的房屋進行經營。主要是在城郊結合部、交通沿線及有旅游資源的鄉鎮村，當地農民利用宅基地建蓋房屋，和城市城鎮居民、商人合伙經營商店、加工作坊、農家樂等，既解決了城市城鎮居民、商人下鄉經營的場地問題，又解決了當地農民利用宅基地及其房屋增值賺錢的問題，還解決了當地政府通過鄉村旅游發展當地經濟的問題，實現了一舉多得多贏。
三是村民間買賣。村民間買賣宅基地及其房屋由于不合法，交易都在暗中進行，且不過戶。有幾種情 況;一類是一些舉家搬遷到外地、或進城的農戶在城鎮有穩定的工作和居所后，將宅基地私下賣給需要宅基地蓋房的農戶；另一類是城郊結合部有的農戶將宅基地及其房屋賣給城里或外地人，供其在當地做生意；再一類是有的農戶在主人過世后，其親屬有自己的宅基地與房屋，而把宅基地及其房屋賣給其它農戶。
四是子女或親友繼承。新中國60多年來，我國農村歷經土地改革—合作化—人民公社—家庭承包制的頻繁制度變遷，宅基地制度變遷經歷了與農地承包經營權制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，而農戶對宅基地的使用權一直隨房屋的存在而存在。期間，隨著農戶家庭老人的去世，隨之發生了子女或親友的繼承，被農民們認為是理所當然。
五是民間借貸中的抵押。由于正規的國有或股份制金融機構服務覆蓋的殘缺，我國各地普遍存在著民間借貸，當借方還不起款時，借方家中的房屋及其房屋之下的宅基地便順理成章地成為了抵押物。
上述宅基地在不同類型地區大量入市流轉的好處很多，主要是解決了農戶緊缺資金的變現問題，受到農民歡迎，隨之解決了工業化城鎮化進程中原住民的財產增值、收入增加問題，也解決了遷徙人口的居住問題，從而都降低了工業化城鎮化的成本，意義不可低估。
有趣的是，在上述宅基地在不同類型地區大量入市流轉的過程中，出現了三種值得研究的現象：第一種是當地村干部和村民都認為這種流轉理所應當；第二種是決策層、法律法規和有關官員的態度是嚴厲禁止，這從前幾年不準小產權房生存可見一斑；第三種是縣和鄉鎮兩級政府及其官員都對決策層、法律法規視而不見、聽之任之，從而使決策層、法律法規和有關官員嚴厲禁止，成為了無人執行、無法執行“空話”“空文”。當然，鄉鎮兩級政府官員這種對宅基地流轉的態度還與他們都是本地人，自己家庭大都有房屋及宅基地在流轉，有利益在里面有關。
2918年中央一號文件首次要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，是對長期來農民宅基地流轉實踐的認可。有的學者把這種認可和1980年代初期農村農民自發搞包產到戶包干到戶責任制的情形相比較，發現政策都經歷過從不允許到開了一個小口子的過程，似無不可。
不過，現在宅基地流轉與1980年代初期農民自發搞包產到戶包干到戶責任制時的情況不同，沒有人再揮舞極左意識形態的大帽子嚇人整人打人了！
二、中央要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，是中央審時度勢做出的決策，體現了市場化配置資源改革的決心
宅基地制度是中國土地制度中非常獨特的一項制度安排。由于歷史形成的這特殊性以及它所承載的政治和社會功能，決定了要改革這項制度的難度和敏感度都很大，特別是學界討論較少，不同意見沒有交鋒，利弊分析不充分，從而使決策層難以決斷。現在中央審時度勢做出了改革決策，正逢其時，具有其內在的必要性和迫切性，體現了堅持改革、以市場化配置資源改革的決心。
那么，中央審時度勢了那些變化了情況？
一是農村宅基地大量閑置造成極大浪費。
據劉守英的研究發現，從上世紀90年代至今，農村正在發生一場“結構革命”，即新生代農民工離土、出村、不回村。農民不斷離開村莊，而且有一種一去不復返的勢頭，但是他們不能轉讓自己的宅基地及其房屋，“空心化”使得不少村莊破敗。而全國農村宅基地有2.5億畝，有人估計如果允許流動，將有數萬至數十萬億元價值。特別是總數2.5億畝中估計有5000多萬畝處于閑置與低效率利用狀態，完全閑置不用狀態的至少有3000多萬畝。這些閑置與低效率利用狀態，農戶財產權不能變現，建房投入不能收回，造成極大浪費。現在中央決策適度放活宅基地及其房屋使用權，將改變宅基地閑置與低效率利用狀態，解決村莊“空心化”問題。
二是宅基地財產權收益無法變現，使城鄉居民財富差距愈拉愈大。
我國近年來十分重視解決城鄉居民財富差距問題，在提升農民財產收益方面做出不少努力，但是收效并不令人滿意。主要原因還是農民最重要的宅基地這塊大資產的真正的價值并沒有顯現出來，成為一直沉睡的資產。從而出現這樣的狀況：城市居民房屋及其其下的國有土地通過交易，使其價值充分顯現出來，而且逐年升值，但是農民居民的房屋及其宅基地一直沉睡，不能通過市場交易而發現價值、實現價值，這就使農民居民與城鄉居民的財產數量差距愈拉愈大。
三是農民工無法賣宅進城買房，成為受盡欺辱的“低端人口”。
自1980年代放開政策、允許農民進城打工至今，由于多年來的等級身份歧視、戶口嚴管和收入低等原因，真正能夠在城市購買房屋安家的農民工很少，鄭風田等學者估計不到1%。農民工在城市城鎮除了大都從事簡單勞動、收入不可能高、買不起商品房以外，另一個重要原因是無法賣掉老家宅基地及其房屋作為首付進行置換。這就出現兩個惡性循環：一個是農民工在城市賺的錢不得不帶回老家蓋房，越蓋越多，空心房越來越多；另一個是為城市做出巨大貢獻的農民工在城市買不起房，不能成為城市常住人口，被歧視為“低端人口”，只能住在城中村，還經常被“驅趕”，受盡種種欺辱。
四是宅基地財產權不能抵押，缺失了振興鄉村的抓手。自2005年10月8日中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》提出扎實推進社會主義新農村建設以來，取得了舉世矚目的成就，但是由于政府財政不能有大的投入，社會資本下鄉限制，農民宅基地財產權不能抵押貸款，缺失了振興鄉村的金融抓手。如果把全國2.5億畝宅基地這個沉睡的巨額財富搞活，把它作為一種質押，來撬動銀行貸款和社會投資，可以打開農村這個巨大的市場，這顯然是振興鄉村的大抓手。
三、中央要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，是對長期來過時認知的反思與擯棄
過去有關部門對宅基地制度之所以以不動應對變化的強制管理，主要是受長期來形成的一些過時認知影響。現在中央要求“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，也是對長期來過時認知的反思與擯棄。
那么，在宅基地問題上有那些過時的認知需要反思與擯棄呢？
一曰宅基地和房屋是農民的命根子，不能放。
這種認識表面上看是從農民的利益出發，為農民著想，實際上恰恰違背了農民的利益。
一方面，這種認識的錯誤是把農民當成了沒有理性的人。這種認識的潛臺詞在于，農民不會理性消費，出賣宅基地和房屋得到的錢就會亂花，錢花完后就會陷入無法生存的狀態。受這種認識誤導的人常常愛舉出的例子就是農民特別是窮人愛喝酒，“今朝有酒今朝醉”就是他們的口頭禪。實際上完全不是這么回事。凡是從事過農村調查的人都會發現，農民并不是經常喝酒的，更不要說酗酒了，僅有個別人偶爾喝酒致醉。據我們在云南省30多個調查村中的農民飲酒，除過年買酒外，平時飲酒主要發生在親屬間舉辦紅白喜事時，此外還有不少貧困農戶一年中都沒有飲酒，表明他們由于太貧窮了，不但過年買不起酒，而且也沒有參加過親屬間的紅白喜事飲酒。與貧困農戶極少飲酒形成鮮明對照的是，我國有些縣、鄉、村干部特別是城市，飲酒卻非常頻繁，許多人做到了天天飲酒。當然，干部們飲的是公款可以報銷的酒（十八大后有收斂），有別人請飲的，有自己請別人飲的，大量的是陪飲的。在全國老百姓中流行很廣的一首民謠曰：“當官不怕吃喝難，千杯萬盞只等閑，鴛鴦火鍋騰細浪，生猛海鮮走泥丸，桑拿按摩全身暖，舞到三更不覺寒，更喜小姐白如雪，三陪過后盡開顏”，就是腐敗官員們飲酒的生動寫照。官員們飲酒致死的案例屢屢發生，以至于社會見慣不驚。
實際上，農民和城里人一樣，都是理性經濟人，很會算計自己家庭經濟，甚至比城里人還精明。這是國際上流行的窮人經濟學的基本原理論支柱之一。
另一方面，這種認知沒有看到我國社會保障制度正在逐步健全之中，一旦社會保障制度健全之后，流轉了宅基地和房屋使用權的農民，假如生活沒有著落，可以進入社會保障之中，并不會陷入無人管的地步。雖然我們現在社會保障還不健全，但是我們是要努力改進的。
總的看，這種認知還是過去城鄉分割時的舊思維習慣。在過去城鄉分割時有兩種狀態，一是政府財政連城里人的福利還顧不過來，哪里有財力顧及農民？！二是說起社會保障，改革開放前，被斥之資本主義，不能搞；改革開放后又被有人斥之福利主義，不愿搞，從而出現秦暉教授稱之的“低人權優勢”。更要不得的是，這種認知把社會福利固化，不思改革擴大，并以此作為不逐步增加農民福利的理由，實在荒唐。
二曰宅基地涉及農村安定，不要放。
反對放活宅基地者提出的另一個理由是，宅基地涉及農村安定和政權穩定。這種看法的邏輯推理是，如果農民失去宅基地就喪失掉最基本的生存權，變成無家可歸的游民，就是社會不穩定因素。有人還論證出中國歷史上的農民起義，都是游民起義。這是不符合歷史事實的。歷史事實是，中國歷史上的農民起義，都是封建王朝實行苛刻暴政，農民活不下去了，“官逼民反”，才舉行起義。我們現在放活宅基地，是順應農民要求，又有社會保障跟上，不用擔心流轉出宅基地的農民會成為流離失所的游民，更不會影響社會穩定。
其實，這種擔心流轉出宅基地的農民會成為流離失所的游民，影響社會穩定，是重復了1990年代城市放開房地產時反對者的論點。1990年代城市放開房地產時，有人就認定有些賣掉房屋者會變成社會游民，成為社會不安定因素，危及政權穩定。而現實的情況完全不是這種預測，城市居民都很理性，房子賣不賣、買與不買，都經過好多次家庭論證和多方咨詢，結果是賣掉房屋者一個社會游民都沒有出現。
三曰放活宅基地會沖擊房地產市場，不敢放。
放活宅基地對于房地產市場當然有影響，但是我們不能夸大這種影響。
首先要看到，宅基地入市將是漸進式的。受制于嚴格的用途管制與規劃管制，資本不會那么容易大規模入市。特別是地方政府還可以憑借國有土地價格、銀行貸款、優惠政策等工具直接或間接掌控房地產市場的供給、價格與市場。因此，說放活宅基地就會沖擊房地產市場，有點危言聳聽，不能成為不放活宅基地的理由。
其次，考慮到土地的區位性，不是所有的宅基地都能用來建商品房子。能夠用來建商品房的只能是城中村、城邊村、城郊村以及適合鄉村旅游的村莊的宅基地，而且按照現行政策這些房子也只能進入到租賃房市場。從市場角度看，大量供給租賃房對租賃價格會造成影響，對商品房的影響也會有，但是不會太大。那種將宅基地入市視為刺激房價上升或下降的兇器，只是一廂情愿。
再次，宅基地放開后，供應主體多元化，打破了地方政府壟斷土地一級市場的格局，對地方政府財政收入的影響是難免的。但是我們還應看到，地方政府財政收入一是與經濟放活成正比的，放活宅基地，能培育更多財源主體。此外，目前大家已經形成了共識，即地方政府財政收入嚴重依賴“賣地”是不正常，必須轉變。
五曰放活宅基地會導致宅基地管理失控 亂占有耕地。
應該承認，我國宅基地管理長期來是有些失控。過去，我們雖然制定不少嚴格的管控宅基地的法律法規，但在實踐中實施并不理想，主要表現：一是鄉鎮以上實施機制缺乏，管理成本高昂。一個鄉鎮土地管理所人員有限，很難對全鄉鎮幾萬農戶進行監管，有些違規建房，往往只能在事后象征性罰款了事。二是現行的土地集體所有制實踐中往往異化成村干部所有，在村干部既是土地所有權主體，又是宅基地管理一方的情況下，礙于鄉親街臨的面子，對有的農戶違規建房往往睜一只眼閉一只眼，上面盯得不緊時，更傾向于閉上管理之眼。
還應該看到，即使是長期來宅基地失控管理，我國農民的宅基地除了少數村干部和強勢人群外，基本上仍然是“一戶一宅”、宅面合理，并沒有達到亂占耕地的地步。在此的原因，還是回到農民都是理性經濟人的判斷，從總體上看他們建房并沒有超出使用的范圍，（至于有些城中村城郊村農民為了多得拆遷費補償而隨意在房子上加層，另當別論），特別是在人多地少的地區，農民根本不會占用大量良田好土建房，更不會在自己承包耕地上大量占地建房，在那些非農產業不發達、仍然依靠土地為生的大部分村莊，畢竟他們還要用耕地生產糧食以填飽肚子，種植經濟作物以換錢，否則生存就會出現問題。
至于放寬宅基地將會出現大量的城市居民和城市資本到農村搶購、囤積宅基地、導致亂占有耕地問題，也是不用擔心的。一方面我們有嚴格地禁止城里人下鄉政策，另一方面從實踐中看占有耕地的大多數恰恰不是農民，而是有的開發商和農村里的干部等強勢人群。
有的質疑黨國英教授主張的城里人到鄉下建單家獨院式別墅，其實他的主張是到非耕地的荒山上建。這里指得荒山，是那些即不能用作耕地，也沒有條件種植樹木與草的地方。放開這些地方建房，既滿足了這些居民需求，又沒有占用良田好土，而且還會美化荒山。
四、賦予農戶宅基地哪些產權？
依據健全成熟的市場經濟要求，農戶宅基地產權也屬于十八屆三中全會決定要求的“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”。因此，需要按照健全成熟的市場經濟的通行原則來賦予農戶宅基地完整的產權。
但是，考慮到現實環境條件，賦予農戶宅基地產權不可能一部到位，應該分步驟逐步實施。當前的任務，是落實好“決定”提出的“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”
那么，按照十八屆三中全會決定要求的“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”，需要賦予農民宅基地哪些產權呢？
(一)修改《物權法》，明確宅基地的用益物權性質。
現行《物權法》“第十三章 宅基地使用權”“第一百五十二條”規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。” “宅基地使用權不得抵押。”按照這一規定，宅基地的用益物權只有占有和使用權，沒有收益權，宅基地使用人不能以此獲取收益。按照這樣的規定，農民對宅基地的用益物權事實上就是一個居住權，而且是按照規定面積的一戶一宅的居住權。停留在居住權意義上的宅基地制度，既與法律規定其為用益物權不符，也與現實相差懸殊，急需修改。
（二）農村宅基地權利體系
一是取得權。
改革開放以來一條重要經驗就是尊重歷史，“老人老政策，新人新政策”，宅基地的取得也應這樣。以一個時點為界，界定集體合法成員權，集體合法成員一次性獲取均等的無償的宅基地，新成員或立新戶者以有償方式取得宅基地。在此基礎上，本著城市不動產登記的原則，獲得的宅基地及其之上的房屋納入不動產統一登記，讓農民拿到宅基地土地使用權證及房產證，保證農民的宅基地權益。
二是長久使用權。
農民取得的宅基地使用權，應是長久使用權。至于長久使用權是多久，有兩種意見，一種是70年，和城市居民商品房下國有土地使用權保持一致；另一種意見是不規定年限，不再留下扯皮后患。
三是排他權。
這里講的排他權，是指宅基地使用權人之外的一切人都是義務主體，負有尊重他人物權，不干涉不妨礙物權人自主行使用益物權的義務。宅基地之上不容兩個以上的相同內容的物權并從。宅基地用益物權具有排除他人侵害、干涉、妨礙的性質。宅基地使用權人有權禁止和排除他人的任何方式的不當干預和妨礙，并可請求法律的救助。
四是擔保權或抵押權。
根據現行擔保法的規定，農民抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝等荒地的土地使用權以及依法可以抵押的其他財產可以作為抵押物。
城鎮居民可以以首付加上抵押貸款住上房屋，農村的宅基地改革也應該讓農民獲得同等的權力。應該建立農村宅基地的抵押擔保制度，讓農民以宅基地的不動產權證作為抵押獲得抵押貸款，將農民的沉睡資產喚醒。當然也建立抵押物處置機制、貸款風險分擔機制、緩釋和補償機制，宅基地抵押做貢獻制度可持續性，防范控制并化解風險。
五是置換權。
所謂宅基地置換權，是指具有宅基地的農民可以在一定區域內相互置換。由于農村地域發展的差別，農民因工作、婚姻等原因需要遷移居住，從而發生宅基地置換。
探索宅基地置換制度好處很多，將有利于實現農民在一定區域（例如本縣域范圍內）的自由遷移流動，特別是將結婚女子的權益保障落在了實處。
六是轉讓權。
現行法律規定，農民作為經濟組織的成員，対于宅基地擁有的是用益物權，即使用和收益的權利，其處分宅基地使用權的行為屬于無權處分。但是根據《合同法》第五十一條，無處分權人處分他人財產，經權利人追認或者無處分權的人訂立合同后取得處分權的，該合同有效。所以，農戶轉讓宅基地如果事后經過農村集體組織同意，應當認定合同有效。反之，則應認定其合同無效。也就是說，對于農民處分宅基地是否合法，以取得農村集體經濟組織的同意為有效的前提。
主流意見主張宅基地的使用權流轉僅在本村莊內部流轉，這種流轉實踐幾乎沒有經濟意義。有的試點把范圍擴大到在縣域農村戶籍內部流轉，進了一大步。從長期看，宅基地應該允許在城鄉間流轉，形成城鄉統一的建設用地市場。
七是繼承權。
法律上的繼承權是指繼承人依法取得被繼承人遺產的權利。宅基地的繼承權也包括兩種含義：（1）客觀意義上的繼承權，即繼承開始前依照法律的規定或者遺囑的指定而接受被繼承人遺產的資格。（2）主觀意義上的繼承權，當法定的條件具備時，繼承人對被繼承人留下的遺產已經擁有的事實上的財產權利，即已經屬于繼承人并給他帶來實際財產利益的繼承權。這種繼承權同繼承人的主觀意志相聯系，不僅可以接受、行使、而且還可以放棄，是具有現實性、財產權的繼承權。
宅基地的繼承權受法律保護，不能隨意剝奪，只有在《繼承法》規定的嚴重違反人倫道德的罪行或嚴重不道德的行為才喪失繼承權。鼓勵在城市城鎮有固定工作、落戶的農民工自愿放棄無償取得的宅基地繼承權。
八是有償退出權。
目前，農民宅基地退出機制中，只有村集體這個具有壟斷權力的唯一退出交易人。村集體壟斷的結果是產生壟斷低價，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農民在城鎮購房獲得首付資金。
允許農民居民把農村的宅基地流轉出去，獲得收入，以供在城鎮購買宅基地之用的好處很多：一是促使農民在城鎮買房的比率大幅度地提升；二是盤活宅基地這座沉睡的資產；三是實現了城鄉居民的房屋及其之下的土地的平等交易。
（三）明確宅基地的集體所有權
宅基地的集體所有權，是我國獨特的一項制度設計，它在體現社會主義的優越性、保障本集體內的農戶的平等權力、公平分配宅基地、維護社會穩定等方面發揮著重要作用。
宅基地的集體所有的內容，同土地林地的集體所有一樣目前尚有個實踐論證問題。學界有不同意見：一種意見是內涵廣泛集體所有，包括公平分配給成員權，少量調整權，國家征地時出售權，收益分配權等；另一意見內涵限制的集體所有，即只有少量的權力；第三種意見是虛化派，即除了原始分配權外不再有其它權力。
總的看，集體所有的利益分配權學界的意見分歧較小。利益分配權基于集體經濟組織成員身份產生的，并不考慮集體經濟組織成員對集體經濟組織的貢獻大小，只要具有集體經濟組織成員資格，就應當享有均等參與分配的權利，這也是法律面前人人平等的體現。例如，根據我國現有法律法規的規定，國家征用土地給付的補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費等。歸農村集體經濟組織依據所有權取得后，在征得農村集體經濟組織成員三分之二以上多數同意后，可以將其平均分給農村集體經濟組織成員。
（四）建立宅基地民主管理制度
建立農村宅基地的民主管理制度，應納入農村土地林地水體等集體所有的財產統一管理體系，促進農村基層管理的民主決策、民主管理、民主監督。
一是健全包括宅基地在內的農村土地管理議事決策機制、民主監督機制；
二是健全包括宅基地在內的農村土地林地以及其它財產的管理機制，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地；
三是健全服務機制，包括規劃管控機制、使用權評估機制、轉讓權交易機制等。規劃管控農村宅基地利用與鄉村建設，建立健全鄉村建設規劃與服務制度。加強農村土地利用、鄉村建設規劃與管理工作，通過強化和優化規劃來管控農村宅基地利用。
四是矛盾糾紛調處機制。包括鄉村調解員機制、司法判決與救助機制等。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：新浪
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