——四川省瀘縣案例研究
本文基于作者對瀘縣改革試點的直接參與和跟蹤觀察，以瀘縣為案例分析傳統農區宅基地制度變革的需求和供給，剖析政府主導的宅基地制度供給的內涵與創新，探討傳統農區宅基地制度改革的可能路徑。
一、宅基地制度變革的內在需求
（一）鄉村經濟結構正在發生質變。
1.鄉村經濟結構的巨大變化。一是耕地稟賦劣勢下的農民出村。瀘縣農業人口人均耕地面積從0.67畝微增到0.73畝，全縣2015年外出務工占當年農村戶籍人口的52.11%。二是本地工業化。瀘縣三次產業對地區生產總值的貢獻率2016年分別為7.80%、68.20%、24.00%。三是農外就業。到2016年非農就業比例為58.15%。四是工資性收入居于支配地位。到2015年全縣勞務輸出收入占當年農民純收入的44.00%。五是農業發展方式轉變。全縣農業從業人員減少，農用機械總動力增長，承包地主要流轉給新型經營主體和村外人。
2.農民就業的代際差異拉大。一是 “農一代”回村、返農。瀘縣受訪的2016年在家務農者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的占受訪務農者總數的比例分別為12.25%、16.65%和71.10%。。二是“農二代”是外出務工的主力軍。2016年瀘縣“農二代”外出務工的比例比“農一代”高50.22個百分點。三是“農二代”常年外出務工特征明顯。18～36歲農民外出時長285天。
（二）村莊的分化與相對集聚。
1.村莊的分化。大部分村莊“衰而未亡”，2016年D級危房尚有9069戶，土瓦及以下結構住房占到瀘縣總農房戶數的12.14%。少部分村莊的復興，一些村莊由于地理位置、自然風貌、人文資源、歷史傳承、本地化產品等獨特性融入城鄉互動，鄉村價值被發現與提升，村莊得以復活。
2.村莊的集聚。農戶移建到聚居點的農戶數量從2012年的76戶增加到2016年的126戶，在聚居點新建住宅的農戶數量從2013年的42戶增加到2016年的122戶。
3.農民鄉村建房、城鎮購房與落戶。2012年，瀘縣農房擴（改）建戶數和面積分別為2023戶、356.86畝，到2016年下降至1282戶、214.68畝。2012-2016年農民到城市和鄉鎮購房戶數年均增長率分別為12.51%和7.22%，每年約有200余農戶將戶口遷至城鎮落戶。
（三）城鄉互動與宅基地價值顯化。
1.鄉村發展需求。一是農業附加值提高，農業形態發生變化；二是農業經營活動的空間需求變化；三是居民對鄉村旅游、休閑的需求上升，鄉村產業和業態發生變化。
2.城市建設要求城鄉建設用地優化配置。城市化對建設用地的需求上升，鄉村建設用地成為瀘縣解決城市化用地需求的重要途徑。
二、宅基地制度供給創新
（一）制度供給的地方路徑。瀘縣試點首先通過入戶訪談和問卷調查，清理出宅基地制度安排存在的問題：一是無償取得導致耕地占用。二是宅基地閑置和資源配置效率低。2012～2014年，瀘縣宅基地閑置率一直在4%左右，2015年突然增長至6.81%，到2017年，全縣宅基地閑置率為10%。三是“一戶多宅”普遍。2012～2015年瀘縣“一戶多宅”率維持在30%左右。四是宅基地私下出租、交易大量發生。2000～2016年，瀘縣戶均農房租賃收入年均增長15.63%，2016年瀘縣戶均農房租賃收入占農戶財產性收入的比重約為25%。在問題導向下，瀘縣明確宅基地改革試點的幾個方面：一是改革完善農村宅基地權益保障和取得方式；二是探索宅基地有償使用制度；三是探索宅基地有償退出機制；四是創新宅基地管理方式。先選取“四鎮八村”先行試點，再在全縣范圍內鋪開。
（二）制度供給的內容與創新
1.以人為單位的宅基地取得制度。一是定人定面積，瀘縣規定村民無償取得宅基地的法定面積為50平方米/人。二是成員資格認定。村民建房人口按照家庭常住農業人口確定，原籍農業戶口的軍人、大中專院校在校生、戶口遷移到城鎮但經“一事一議”認定為集體經濟組織成員等特殊情況的，也可計入其中。三是分戶家庭的宅基地取得。原戶籍人口按規定可使用面積的總和扣除原住房宅基地已使用面積之后有節余的，分出戶按其節余面積申請使用；如節余面積不夠建房或沒有節余的，按分出戶人口核定使用面積，由村集體經濟組織一次性收取占用土地資源建設用地復墾費。原戶面積因人口減少而形成的超占面積，每年按照所在村制定的超占面積有償使用標準收取有償使用費。四是對法定宅基地確權。
2.以激勵為導向的宅基地有償使用制度。一是“節約有獎”。對申請建房的農戶，如果使用宅基地的面積小于規定面積的，集體經濟組織按照每平方米100元的標準予以獎勵。二是“超占有償”。申請使用的宅基地面積超過分出戶人口核定面積的部分，按每年20元/平方米的標準向集體經濟組織繳納有償使用費。三是有償使用費繳納方式與不同優惠程度掛鉤。四是宅基地退出與有償使用費掛鉤。五是有償使用費的管理和利用與集體利益掛鉤。
3.允許跨區域使用的宅基地配置制度。一是允許農村居民跨區域使用宅基地。經過有節余宅基地的可建設地所在村民小組同意及村委會批準，農戶可跨區域有償使用宅基地，有償使用費由村民議事會決定。二是允許村民住宅在縣域范圍內流轉。
4.多路徑實施的宅基地退出制度。一是明確退出類型。退出“一戶多宅”或閑置宅基地、已在或有意愿在城鎮購房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各類困難戶或貧困戶退出宅基地。二是明確宅基地的有償退出方式。結余建設用地指標除當地留用外可由政府收儲或在瀘縣農村土地產權交易中心交易，也可調整為集體經營性建設用地入市。三是核定退出宅基地的補償標準。四是制定退出宅基地上房屋拆遷的補償標準。五是規范宅基地退出程序。農戶自愿申請、村組核查、鎮審核、縣人民政府批準。六是保障退出宅基地農戶的居住權。
5.以指標交易與利用為核心的宅基地財產價值顯化機制。宅基地退出之后，除部分由集體經濟組織再分配和利用之外，大部分經土地整治和拆舊復墾變為耕地。復墾形成的耕地交由原農戶耕種，由此產生的結余建設用地指標可通過交易實現異地使用，也可留在本集體用于產業發展。
6.宅基地與集體建設用地權利的平等安排。其一，農村退出宅基地結余指標一是由集體經濟組織同瀘縣土地統征和儲備中心之間進行的直接入市，二是以協議和招拍掛等方式異地入市的調整入市。其二，入市方式。宅基地轉為經營性建設用地之后，可以按出讓（協議和招拍掛）、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市。其三，地價和收益管理。地價由入市主體委托評估公司評估，入市主體向瀘縣人民政府繳納土地增值收益調節金，入市收益歸集體經濟組織所有。其四，允許一戶或多戶農戶以合法宅基地使用權獨資、聯合出資，或與社會資本結合共享居住、商住或經營，出資方獲得一定年限的集體建設用地使用權。
7.規劃管制下的宅基地基層治理制度。實行“規劃引領、總量管控、有償調劑、民主監督”的制度。兩項創新：一是改革審批程序，下放審批權限。二是實行總量管控和有償調劑。
三、兩點政策建議
（一）宅基地制度改革的必然性和階段性。不同世代的農民與宅基地的粘度不一，代際差異是決定宅基地改革進程和路徑的關鍵因素。宅基地制度改革應當以“農二代”為突破口，兼顧“農一代”對居住等功能的需求，按照經濟結構變革和村莊轉型的節奏和要求因地制宜、循序推進。
（二）傳統農區宅基地制度改革的路徑。一是以人為單位、以成員權為基礎細化宅基地取得制度和落實居住權利保障，對超出基本成員權利之外的宅基地實行有償取得；二是以區位為基礎區分增量和存量，以激勵為導向實行宅基地的有償使用與有償退出；三是以縣域為半徑、以農民身份為基礎實行宅基地的跨區域配置和跨區域有償使用；四是以閑置結余宅基地為對象實現宅基地與集體建設用地的權利平等，顯化宅基地價值；五是以村莊規模控制為前提、村莊規劃為龍頭，實行村內自治的宅基地管理與使用制度改革。
作者單位：中國人民大學經濟學院
原文刊發：《中國農村經濟》2018年第6期
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟 微信公眾號（原創）
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