——四川省瀘縣案例研究
本文基于作者對(duì)瀘縣改革試點(diǎn)的直接參與和跟蹤觀察，以瀘縣為案例分析傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度變革的需求和供給，剖析政府主導(dǎo)的宅基地制度供給的內(nèi)涵與創(chuàng)新，探討傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的可能路徑。
一、宅基地制度變革的內(nèi)在需求
（一）鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生質(zhì)變。
1.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化。一是耕地稟賦劣勢(shì)下的農(nóng)民出村。瀘縣農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積從0.67畝微增到0.73畝，全縣2015年外出務(wù)工占當(dāng)年農(nóng)村戶籍人口的52.11%。二是本地工業(yè)化。瀘縣三次產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率2016年分別為7.80%、68.20%、24.00%。三是農(nóng)外就業(yè)。到2016年非農(nóng)就業(yè)比例為58.15%。四是工資性收入居于支配地位。到2015年全縣勞務(wù)輸出收入占當(dāng)年農(nóng)民純收入的44.00%。五是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。全縣農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少，農(nóng)用機(jī)械總動(dòng)力增長(zhǎng)，承包地主要流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體和村外人。
2.農(nóng)民就業(yè)的代際差異拉大。一是 “農(nóng)一代”回村、返農(nóng)。瀘縣受訪的2016年在家務(wù)農(nóng)者中，18～36歲、36～50歲和50歲以上的占受訪務(wù)農(nóng)者總數(shù)的比例分別為12.25%、16.65%和71.10%。。二是“農(nóng)二代”是外出務(wù)工的主力軍。2016年瀘縣“農(nóng)二代”外出務(wù)工的比例比“農(nóng)一代”高50.22個(gè)百分點(diǎn)。三是“農(nóng)二代”常年外出務(wù)工特征明顯。18～36歲農(nóng)民外出時(shí)長(zhǎng)285天。
（二）村莊的分化與相對(duì)集聚。
1.村莊的分化。大部分村莊“衰而未亡”，2016年D級(jí)危房尚有9069戶，土瓦及以下結(jié)構(gòu)住房占到瀘縣總農(nóng)房戶數(shù)的12.14%。少部分村莊的復(fù)興，一些村莊由于地理位置、自然風(fēng)貌、人文資源、歷史傳承、本地化產(chǎn)品等獨(dú)特性融入城鄉(xiāng)互動(dòng)，鄉(xiāng)村價(jià)值被發(fā)現(xiàn)與提升，村莊得以復(fù)活。
2.村莊的集聚。農(nóng)戶移建到聚居點(diǎn)的農(nóng)戶數(shù)量從2012年的76戶增加到2016年的126戶，在聚居點(diǎn)新建住宅的農(nóng)戶數(shù)量從2013年的42戶增加到2016年的122戶。
3.農(nóng)民鄉(xiāng)村建房、城鎮(zhèn)購(gòu)房與落戶。2012年，瀘縣農(nóng)房擴(kuò)（改）建戶數(shù)和面積分別為2023戶、356.86畝，到2016年下降至1282戶、214.68畝。2012-2016年農(nóng)民到城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)房戶數(shù)年均增長(zhǎng)率分別為12.51%和7.22%，每年約有200余農(nóng)戶將戶口遷至城鎮(zhèn)落戶。
（三）城鄉(xiāng)互動(dòng)與宅基地價(jià)值顯化。
1.鄉(xiāng)村發(fā)展需求。一是農(nóng)業(yè)附加值提高，農(nóng)業(yè)形態(tài)發(fā)生變化；二是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間需求變化；三是居民對(duì)鄉(xiāng)村旅游、休閑的需求上升，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)發(fā)生變化。
2.城市建設(shè)要求城鄉(xiāng)建設(shè)用地優(yōu)化配置。城市化對(duì)建設(shè)用地的需求上升，鄉(xiāng)村建設(shè)用地成為瀘縣解決城市化用地需求的重要途徑。
二、宅基地制度供給創(chuàng)新
（一）制度供給的地方路徑。瀘縣試點(diǎn)首先通過(guò)入戶訪談和問(wèn)卷調(diào)查，清理出宅基地制度安排存在的問(wèn)題：一是無(wú)償取得導(dǎo)致耕地占用。二是宅基地閑置和資源配置效率低。2012～2014年，瀘縣宅基地閑置率一直在4%左右，2015年突然增長(zhǎng)至6.81%，到2017年，全縣宅基地閑置率為10%。三是“一戶多宅”普遍。2012～2015年瀘縣“一戶多宅”率維持在30%左右。四是宅基地私下出租、交易大量發(fā)生。2000～2016年，瀘縣戶均農(nóng)房租賃收入年均增長(zhǎng)15.63%，2016年瀘縣戶均農(nóng)房租賃收入占農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的比重約為25%。在問(wèn)題導(dǎo)向下，瀘縣明確宅基地改革試點(diǎn)的幾個(gè)方面：一是改革完善農(nóng)村宅基地權(quán)益保障和取得方式；二是探索宅基地有償使用制度；三是探索宅基地有償退出機(jī)制；四是創(chuàng)新宅基地管理方式。先選取“四鎮(zhèn)八村”先行試點(diǎn)，再在全縣范圍內(nèi)鋪開(kāi)。
（二）制度供給的內(nèi)容與創(chuàng)新
1.以人為單位的宅基地取得制度。一是定人定面積，瀘縣規(guī)定村民無(wú)償取得宅基地的法定面積為50平方米/人。二是成員資格認(rèn)定。村民建房人口按照家庭常住農(nóng)業(yè)人口確定，原籍農(nóng)業(yè)戶口的軍人、大中專院校在校生、戶口遷移到城鎮(zhèn)但經(jīng)“一事一議”認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員等特殊情況的，也可計(jì)入其中。三是分戶家庭的宅基地取得。原戶籍人口按規(guī)定可使用面積的總和扣除原住房宅基地已使用面積之后有節(jié)余的，分出戶按其節(jié)余面積申請(qǐng)使用；如節(jié)余面積不夠建房或沒(méi)有節(jié)余的，按分出戶人口核定使用面積，由村集體經(jīng)濟(jì)組織一次性收取占用土地資源建設(shè)用地復(fù)墾費(fèi)。原戶面積因人口減少而形成的超占面積，每年按照所在村制定的超占面積有償使用標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。四是對(duì)法定宅基地確權(quán)。
2.以激勵(lì)為導(dǎo)向的宅基地有償使用制度。一是“節(jié)約有獎(jiǎng)”。對(duì)申請(qǐng)建房的農(nóng)戶，如果使用宅基地的面積小于規(guī)定面積的，集體經(jīng)濟(jì)組織按照每平方米100元的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)勵(lì)。二是“超占有償”。申請(qǐng)使用的宅基地面積超過(guò)分出戶人口核定面積的部分，按每年20元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納有償使用費(fèi)。三是有償使用費(fèi)繳納方式與不同優(yōu)惠程度掛鉤。四是宅基地退出與有償使用費(fèi)掛鉤。五是有償使用費(fèi)的管理和利用與集體利益掛鉤。
3.允許跨區(qū)域使用的宅基地配置制度。一是允許農(nóng)村居民跨區(qū)域使用宅基地。經(jīng)過(guò)有節(jié)余宅基地的可建設(shè)地所在村民小組同意及村委會(huì)批準(zhǔn)，農(nóng)戶可跨區(qū)域有償使用宅基地，有償使用費(fèi)由村民議事會(huì)決定。二是允許村民住宅在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。
4.多路徑實(shí)施的宅基地退出制度。一是明確退出類型。退出“一戶多宅”或閑置宅基地、已在或有意愿在城鎮(zhèn)購(gòu)房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各類困難戶或貧困戶退出宅基地。二是明確宅基地的有償退出方式。結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)除當(dāng)?shù)亓粲猛饪捎烧諆?chǔ)或在瀘縣農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心交易，也可調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。三是核定退出宅基地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是制定退出宅基地上房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。五是規(guī)范宅基地退出程序。農(nóng)戶自愿申請(qǐng)、村組核查、鎮(zhèn)審核、縣人民政府批準(zhǔn)。六是保障退出宅基地農(nóng)戶的居住權(quán)。
5.以指標(biāo)交易與利用為核心的宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化機(jī)制。宅基地退出之后，除部分由集體經(jīng)濟(jì)組織再分配和利用之外，大部分經(jīng)土地整治和拆舊復(fù)墾變?yōu)楦亍?fù)墾形成的耕地交由原農(nóng)戶耕種，由此產(chǎn)生的結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)可通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)異地使用，也可留在本集體用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
6.宅基地與集體建設(shè)用地權(quán)利的平等安排。其一，農(nóng)村退出宅基地結(jié)余指標(biāo)一是由集體經(jīng)濟(jì)組織同瀘縣土地統(tǒng)征和儲(chǔ)備中心之間進(jìn)行的直接入市，二是以協(xié)議和招拍掛等方式異地入市的調(diào)整入市。其二，入市方式。宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之后，可以按出讓（協(xié)議和招拍掛）、租賃、作價(jià)出資（入股）等有償使用方式入市。其三，地價(jià)和收益管理。地價(jià)由入市主體委托評(píng)估公司評(píng)估，入市主體向?yàn)o縣人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，入市收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。其四，允許一戶或多戶農(nóng)戶以合法宅基地使用權(quán)獨(dú)資、聯(lián)合出資，或與社會(huì)資本結(jié)合共享居住、商住或經(jīng)營(yíng)，出資方獲得一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)。
7.規(guī)劃管制下的宅基地基層治理制度。實(shí)行“規(guī)劃引領(lǐng)、總量管控、有償調(diào)劑、民主監(jiān)督”的制度。兩項(xiàng)創(chuàng)新：一是改革審批程序，下放審批權(quán)限。二是實(shí)行總量管控和有償調(diào)劑。
三、兩點(diǎn)政策建議
（一）宅基地制度改革的必然性和階段性。不同世代的農(nóng)民與宅基地的粘度不一，代際差異是決定宅基地改革進(jìn)程和路徑的關(guān)鍵因素。宅基地制度改革應(yīng)當(dāng)以“農(nóng)二代”為突破口，兼顧“農(nóng)一代”對(duì)居住等功能的需求，按照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革和村莊轉(zhuǎn)型的節(jié)奏和要求因地制宜、循序推進(jìn)。
（二）傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的路徑。一是以人為單位、以成員權(quán)為基礎(chǔ)細(xì)化宅基地取得制度和落實(shí)居住權(quán)利保障，對(duì)超出基本成員權(quán)利之外的宅基地實(shí)行有償取得；二是以區(qū)位為基礎(chǔ)區(qū)分增量和存量，以激勵(lì)為導(dǎo)向?qū)嵭姓氐挠袃斒褂门c有償退出；三是以縣域?yàn)榘霃健⒁赞r(nóng)民身份為基礎(chǔ)實(shí)行宅基地的跨區(qū)域配置和跨區(qū)域有償使用；四是以閑置結(jié)余宅基地為對(duì)象實(shí)現(xiàn)宅基地與集體建設(shè)用地的權(quán)利平等，顯化宅基地價(jià)值；五是以村莊規(guī)模控制為前提、村莊規(guī)劃為龍頭，實(shí)行村內(nèi)自治的宅基地管理與使用制度改革。
作者單位：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
原文刊發(fā)：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2018年第6期
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì) 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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