2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。鄉村振興的核心是產業興旺，宅基地“三權分置”是實現農村產業振興的要素保障，是盤活農村閑置低效用地的重要抓手，是提升農村集體經濟組織收益的重要途徑，是增加農民可持續財產性收入的重要政策突破口。
一、農村宅基地利用的案例與現實困境
案例1：四川新都區斑竹園鎮三河村“劉家祠堂”村落自主改造利用模式。新都區位于成都北部區域，相距20公里左右，三河村與新都城區相距8公里左右。居民住宅以此劉家祠堂為中心分布在四周，農家院落和周邊高大喬木、竹林、河流及外圍耕地等自然環境有機融合，形成的農村居住環境形態，是典型的川西林盤?！皠⒓异籼谩痹郝淇傉嫉孛娣e350畝左右，其中宅基地面積150畝左右。 “劉家祠堂”成立村民自主改造委員會，以養老產業為主進行招商，形成水果農場、蔬菜農場、養老產業、文化產業四大板塊，規劃集中居住區80畝，對林盤、道路進行綜合整治，建設150畝養老院，整個院落建設用地不增加，不占用耕地。村民與招商企業聯合開發經營養老院，共同入股分紅。
案例2：四川邛崍市道佐鄉災后重建為平臺的宅基地退出模式。邛崍市位于成都市平原西南，山區、丘陵、平原區各占1/3，“4·20”蘆山地震造成道佐鄉1199戶、4142人受災，屬于重災區。在道佐鄉災后重建過程中，農戶可自主選擇房屋只拆不建模式，宅基地按30萬元/畝的價格進行補償（指標35萬元/畝掛鉤到成都一二圈層，5萬元用于宅基地復墾和基礎設施配套建設）。但是并不是所有農戶都可選擇這種方式，選擇的農戶必須具備兩個條件：一是必須在城鎮有戶主名字的房產證；二是簽訂承諾書，不再申請宅基地。選擇完全退出宅基地的農戶進城后其原有的承包地經營權、林權、集體股權等不變。
案例3：四川省閬中市農戶自住與經營并存的宅基地利用模式。閬中市是四川省南充市所轄縣級市，位于四川盆地北部，嘉陵江中游。閬中市沙溪街道辦廖某家共有6人，自家宅基地臨近小學，面積近200平方米，目前新蓋了三層住房，一樓作為底商出租，二樓自己居住，三樓住房對外出租。沙溪街道金鼓村村民馬某為了方便小孩讀書，欲購買廖某三樓住房一套，按照當前的政策無法實現，只能私下交易，但彼此都沒有法律保障。這對廖某來講，在自家宅基地滿足全家居住需求的基礎上，期望多余住房能夠合法交易；而對于馬某來講，期望能夠購買廖某家一套住房，既滿足自家小孩上學，又有產權證保障合法權益。
基于以上案例分析，有以下幾個特點：一是農村宅基地利用改革的現實需求是十分迫切的；二是都是在滿足農戶“住有所居”基礎上，對宅基地原有利用方式的變革；三是均能夠為宅基地使用權人（農戶）增加收益。三個案例面臨的共同困境是：能否合規合法地實現，宅基地所有權人、資格權人、使用權人權益是否都能有法律保障？同時，從鄉村振興的角度來看，鄉村產業發展既有現實需求，又有客觀市場，但是鄉村產業振興卻出現“一邊捆著草，一邊餓著?！钡膶擂尉置?。農村宅基地“三權分置”改革最大的意義就是破解了“一邊捆著草，一邊餓著?！钡睦Ь?，打通了“牛吃著草”的通道，“牛能吃著草”就應當是實現鄉村振興戰略的最佳狀態。同時，也有效解決了以上三個案例所描述的農村發展問題與土地利用面臨的困境。
二、宅基地“三權分置”權利流轉的范圍與途徑
一直以來，全國各地對農村宅基地改革探索從來沒有停滯過，如重慶“地票”模式、成都溫江“雙放棄”模式、浙江嘉興“兩分兩換”模式和天津“宅基地換房”模式等。但從國家層面來講，對宅基地管理制度改革仍然十分謹慎，特別是在宅基地流轉等關鍵制度上仍采取“穩中有進”的態勢。結合我國當前農村經濟社會發展的現實條件，宅基地對于大多數農民來講仍具有基本居住保障功能，嚴格規范宅基地管理十分必要。因此，宅基地從“兩權分離”到“三權分置”，增設了資格權，有效避免了宅基地使用權“一退了之”所帶來的系列風險。
1.資格權為宅基地流轉增加了“穩定器”
在“三權分置”的制度設計下，落實所有權和保障資格權的作用是保持穩定，維護農村社會傳統結構及人地關系的穩定性，底線是保證農民“戶有所居”；放活使用權是改變社會經濟結構，激發鄉村振興活力，實現農戶財產性權益。
資格權流轉應該限定范圍。就現階段來講，有必要將宅基地資格權限定在本集體經濟組織內部，農戶有權通過轉讓、互換、出租方式在本集體經濟組織內流轉宅基地資格權并獲得一定收益。
資格權退出必須設定條件。退出資格權就意味著宅基地權利的完全退出。對農戶退出資格權，不能“想退就退”，更不能“隨心所欲”，必須設定嚴格的退出條件：一是農民在城市里有穩定居住和穩定就業，具有農戶名字的房產證或不動產證，二是承諾退出之后不再申請新的宅基地。
2.“三權分置”突破了宅基地流轉范圍的制度障礙
過去宅基地的流轉范圍限定在本集體經濟組織內部，這種限定實質上等同于不讓流轉，也無法流轉，因為本集體經濟組織成員基本都有宅基地。
適度放活宅基地使用權內涵。適度放活宅基地使用權，包括允許農戶通過轉讓、互換、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉使用權，但是轉讓、互換等只能限定在本集體經濟組織內部，出租、抵押、入股、繼承可以在本集體經濟組織以外進行。
擴大宅基地使用權流轉范圍。宅基地使用權流轉范圍擴大，為城中村、城邊村、鄉村旅游資源豐富區的宅基地利用帶來了新的機遇。不論是自主開發建設經營還是合作開發經營，都為休閑農業、鄉村旅游、農村電商、農產品加工、物流倉儲等產業發展帶來了用地保障。但是，現階段放活使用權必須要做到“三個嚴格限定”，即期限、用途和產業形態，尤其要設定產業發展的“負面清單”。
三、宅基地“三權分置”改革的風險與制度供給
1.“三權分置”改革風險評估與管控
“三權分置”改革存在以下風險：（1）紅線突破風險，“三權分置”能否堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條紅線？（2）規劃失控風險，“三權分置”會放大利益增長空間，在利益驅動下是否會導致規劃失控？（3）權益分配風險，“三權分置”會形成新的利益格局，利益失衡是否會導致更大的社會矛盾？這些風險都需要從制度層面進行管控和規避。
2.“三權分置”改革的政策銜接與配套
建議界定超出標準的宅基地為經營性建設用地可入市流轉。按照宅基地使用面積標準，將農戶現有宅基地面積超出標準部分劃定為農村集體經營性建設用地，在符合地區土地利用總體規劃、產業發展規劃的前提下，允許這一部分經營性建設用地進行流轉，允許其轉讓、出租、入股等。
建議細化宅基地確權登記。將具有商住功能的宅基地確權為商住型集體建設用地，并可以進入市場，具有出租、轉讓、抵押等基本權能。
建議改革現行增減掛鉤實施機制。除傳統的增減掛鉤實施機制外，新增以縣域或者鎮域作為增減掛鉤項目區的實施機制，允許完全退出或部分退出宅基地的指標納入縣域或者鎮域指標“蓄水池”，在達到一定規模后，整體打包成增減掛鉤項目進行流轉使用。
毫無疑問，“三權分置”是農村宅基地制度的重大改革與創新。但是任何一個制度構建和良性運行，不僅僅取決于制度本身，更重要的是制度運行的環境。因此，一項好的制度設計，必須有相應的制度供給和政策配套來保證其實現的穩定性和持續性。
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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