摘要:中國未來土地制度改革的一個核心突破口就在城鄉結合部的城中村與城郊村地段。城中村、城郊村改造首先要處理好被更新地段土地權利配置問題:以土地國有化為前提,原土地權利人村集體和村民上繳一部分公益事業用地和基礎設施融資用地后,對剩余部分土地使用權確權并進行開發,實現公有私用,最終建立政府、原土地權利人、外來人口、乃至開發商多方的利益均衡。中國未來的城中村、城郊村改造實踐要處理好所有權人過多導致的釘子戶問題和多重政府管制導致的規劃建設審批成本過高問題,并全面借鑒國際經驗和本土實踐,突破既有改造模式的局限,全面有效地處理好小產權房問題,實現中國土地制度改革的突破與新型城鎮化轉型。
關鍵詞:土地制度改革 城中村/城郊村改造 小產權房 城市更新
導語:在中國未來的城中村改造和城市更新中,首先要處理好被更新地塊的土地權利配置問題,要超越“公有、私有”的簡單兩分,在集體土地全部轉為國有土地的基礎上,合理配置土地開發權,最終實現有效的“公有私用”,并解決政府公共建設的補償難題。
進入本世紀以來,隨著中國工業化和城市化進程的加快,工業和城市發展占用了越來越多的土地。在中國的既有體制和政策下,滿足城市化和工業化用地需求的主要方法,是通過征收農地并將之轉化為非農建設用地。而在城市擴張的過程中,往往還會碰到農村宅基地,由于拆遷農村宅基地的成本一般要遠遠高于農地,所以很多城市在外延擴張時,一般會繞過農村宅基地,于是在一些大中城市出現了為數眾多的“城中村”現象。
在中國戶籍制度改革滯后、城市住房保障制度缺失、特別是城市政府提供的保障性住房基本上只面對本地戶籍人口的情況下,相當部分的外來農民工只有選擇城中村和城郊村居住,城中村和城郊村的本地農民也因此可以獲得相當可觀的房租收入。不可否認,城中村與城郊村在中國城市化過程中發揮了非常積極的作用,不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了可支付得起的住房,也為城市化擴張過程中的失地農民解決了失地后的收入來源問題,部分彌補了政府低價征地對其生活造成的困難。
然而,作為快速工業化與城市化的產物,大量外來人口的涌入以及在宅基地基礎上形成的競爭性出租屋市場,使得城中村在土地利用、建設景觀、社區文化等方面表現出強烈的城鄉差異及矛盾,普遍存在基礎設施缺乏、消防隱患突出、衛生狀況較差的問題,同時,由于缺乏規劃引導,城中村違建普遍,部分地段容積率也不足。面對不斷緊張的用地矛盾,尤其是土地利用密度已經較大的珠三角地區,城中村蔓延失控已經成為城市化和工業化發展的掣肘。在新增城市空間資源有限的條件下,通過城中村改造等城市更新活動,有效盤活存量土地,對破解土地資源瓶頸,提升城市建設品質,促進城市可持續發展具有重要意義。
但是,在很多城市的城中村改造過程中,由于土地歷史遺留問題數量龐大,類型錯綜復雜,牽涉面廣,與經濟發展、群眾利益等敏感問題交織在一起,處理難度非常大。尤其在珠三角地區,如深圳、廣州等城市,城中村居民房租收入很高,拆遷補償的價格很難談攏,一旦出現少數釘子戶抗拒拆遷或索要過高補償,處理起來就非常麻煩。為了解決釘子戶問題,地方政府在城中村改造過程中往往傾向于將拆遷問題完全下移至開發商等改造主體, 但這并沒有真正解決這一問題,開發商使用各種方法去鏟除釘子戶反而可能帶來的更多社會問題。更重要的是,即使政府和開發商主導的城中村改造模式能夠推進,改造后城中村地段的基礎設施和城市面貌得到了較大改善,但同時這些地段也就變成了中高檔商品房小區和商業開發區,基本上喪失了對流動人口的容納功能。因此,探索一種既能促進城中村基礎設施與公共服務有效改善、又能保留城中村對流動人口容納能力的改造模式,并在模式運行中形成政府、原土地權利人、外來人口、乃至開發商多方談判平臺,建立一個利益均衡分享的機制,對于中國城市化進程有序推進、對流動人口實現在遷入地城市的永久定居就具有重大意義。
珠三角的“三舊改造”與深圳的“城市更新”
深圳的城中村主要是在宅基地的基礎上發展起來的。其空間載體一般可以包括“舊村”、“新村”、“工業區”等幾個部分,也可以包括原村民的私人物業、原村集體的集體物業兩個部分。其中,新、舊村的“私房”建設集中區成為體現“城中村”建筑空間特性的主要代表,也是一般民眾和社會輿論對“城中村”的典型意象。
作為快速工業化和城市化的產物,深圳城中村主要存在以下問題:一是土地歷史遺留問題數量龐大,類型錯綜復雜,牽涉面廣,與經濟發展、群眾利益等敏感問題交織在一起,處理難度大;二是城中村內消防等各類安全隱患比較嚴重,各類配套設施缺乏;三是居住人口密集,衛生狀況總體來看比較差。在現有城市布局的前提下,提高土地利用效率、實現產業結構升級,一個重要的手段就是實施“三舊改造”,集約化經營現有土地,在空間上實現產業的合理布局。
所謂的“三舊”,是指舊廠房、舊村莊、舊城鎮。“三舊改造”是國土資源部給予廣東省的特殊政策。其基本思路是在“三舊”集中的地區,按城鎮或村莊要求做好規劃,將每一宗地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設施等明確規定,進行拆建改造。原則上說,原有土地使用者,既可以自行改造,也可以委托開發商改造,還可以交給政府改造。自行或委托改造的,政府可以返還多達60%的土地出讓金。因此,改造產生的收益多歸原有土地使用者。
“三舊改造”要處理諸多歷史遺留問題,概括起來是“三轉”,即:轉合法、轉性質、轉地類。轉合法指將一部分以往的違章占地轉為合法。首先要界定現有建設用地合法還是違法,廣東省農村建設用地很多,來源渠道不一,批準權限不同,手續檔案不清,甄別難度很大,又十分繁瑣。為支持“三舊改造”,國土資源部專門下達了用地指標用于處理過去遺留的違章占地,當地政府根據違章情節輕重也規定了處罰辦法。轉性質是指將列入城市規劃區的集體建設用地轉國有,這部分內容主要是補繳部分地價,辦理轉性手續。轉地類是指將一部分原有的工礦企業或公益用地轉為商業、商住等經營性用地,按照原來的辦法,土地使用類型轉換,必須將原有土地交還政府,由政府重新通過“招、拍、掛”程序開發。
為鼓勵自行改造,“三舊改造”政策允許經政府批準新建項目后,以協議轉讓形式,交給原有土地使用者或業主開發。在粵府[2009]78號文中,“三舊”改造的實施意見對現行國土資源政策有六大突破:一是簡化了補辦征收手續;二是允許按現狀完善歷史用地手續;三是允許采用協議出讓供地;四是土地純收益允許返撥支持用地者開展改造;五是集體建設用地改為國有建設用地,可簡化手續;六是邊角地、插花地、夾心地處理有優惠。
“三舊改造”主要針對的是“城中村”,以及新納入城市規劃區的農村產業和人口相對集聚區,和改造區以外的農村并不發生太多關系,可視為典型的城中村改造和城鄉結合部建設用地存量優化的探索。在一部分城鎮內部,建設用地存量仍然具有很大的挖掘潛力,而“三舊改造”最大的好處是能夠實現多方共贏,而不像征地政策那樣容易造成嚴重的利益失衡。廣東的試點做法的基本原則,是“誰改造誰受益”,充分利用市場手段,動員社會力量積極參與改造,而不是政府包辦。這也說明,城市建設用地的不足,可以也應該從政策制度改革上尋求解決辦法。
2004年,深圳宣布推動全面城市化,將寶安、龍崗兩區共約956平方千米土地轉為國有,通過“統征統轉”實現“全域土地國有化”。在政府看來,土地全盤國有、統一配置使用,可以消除城鄉二元體制,并免除農地轉用層層報批手續。但這里的關鍵問題,是深圳本地“原住民”,即原土地權利人,早就在集體土地上建設了大量小產權房,并進行了商、住與工業用途開發,村民和村集體并不會在政府宣布國有后直接把土地本身及其收益交給政府,政府也不可能直接承認這些土地利用的合法性。這樣做的結果是,盡管所有土地在法律上屬于國有,但建造在上面的房屋和土地使用權卻由原村民實際控制、受益和轉讓。因此,與其說真正終結城鄉二元體制,不如說這種土地國有政策最多是消除二元體制的一個起點。
為了實現深圳產業升級和經濟新發展,改善居民的生活環境,結合廣東 “三舊改造”政策,深圳市2009年12月推出了《深圳市城市更新辦法》(深府〔2009〕211號),2012年1月21日,進一步出臺了《深圳市城市更新辦法實施細則》(深府〔2012〕1號),作為當年市政府的一號文件下發,為深圳城市更新制定了基本的框架。從深圳現在已經出臺的城市更新政策來看,其基本目標是充分利用市場機制和機會,在更新改造的基礎上做大土地開發蛋糕,然后合理分配土地增值收益,使更新后的土地房屋都合規合法,實現原住民、開發商和政府的共贏。
被更新地塊的土地權利配置與改造模式選擇
要順利實現城市更新與城中村改造,必須解決被更新地段的土地權利配置問題。
具體而言,諸如城中村、城郊村等潛在被更新地段的土地權利,包括所有權和具體的發展權、收益權應該如何配置?是全部轉為國有土地,還是部分保留為集體建設用地?當前實踐中幾種主要的改造模式,包括政府主導、村集體自改,及開發商與村集體合作改造模式各有什么優劣?在當前整體性土地制度與規劃體制下,這些模式又存在哪些普遍性的局限?如何通過借鑒他地乃至他國經驗,實現有效的公私合作、各蒙其利,創新中國城市更新與城中村、城郊村的改造開發模式?
(一)所有權與使用權:超越兩分
新產權理論依據突破了所有權和使用權的兩分。在傳統理論中,尤其就土地資源利用的實踐而言,如果通過私人交易來完成土地資源的配置,就被稱為“私有化”;而如果通過國家征收完成土地資源整合,就被稱之為“國有化”。通常,解決問題的思路僅僅局限于“非此即彼”的選擇。但實際上,財產法的制度設計完全可以超越兩分,在特定制度背景下關注具體權利的運作機制及其可交易性與可抵押、可融資措施。
中國的特定制度背景,是城市土地歸國家所有,而農村土地歸集體所有。1980年代初,農村產權改革就是把人民公社運動中所剝奪的農民對土地的權利,在保持集體所有的前提下,部分歸還給農民,主要是其中的使用權。這次改革提高了農民的積極性,極大地解放了農村生產力。
當然,這次產權改革仍然有其局限性,主要是農民在獲得土地使用權的同時,并沒有獲得充分的土地轉讓權。1990年代以后,農地轉包開始出現, 但農地買賣、抵押仍然基本無法實現突破,而農村建設用地和房屋也一直被嚴格限制交易。農民有權無償申請和永久使用宅基地,但是不允許賣給城鎮居民,基本只能在本村內合法流轉。農民雖然不能通過市場交易集體建設用地獲得財產性收益,但卻可以無償占有,這也造成農村宅基地面積急劇擴張,至2006年底,中國農村人均宅基地面積已達到人均223平方米,超過城鎮人均住房建筑面積近八倍,不僅造成大量土地資源的浪費,而且政府規劃無從規制、基礎設施與公共服務難以覆蓋。
根據國家有關規定,集體建設用地流轉和抵押有著嚴格的條件,部分流轉方式,如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押,農村承包經營的荒地,鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制。
與本文所討論的城中村改造直接相關的,主要是農村集體建設用地與宅基地。由于轉讓權的缺失,農民無法直接分享城市化帶來的土地增值收益,必然與通過征地制度坐享土地收益的地方政府產生利益沖突。當集體建設用地通過轉讓直接入市非法時,集體土地權利人就無法通過抵押實現有效融資,也就極大地限制了權利人利用土地資產創造收益的能力。這不僅抑制了城市更新與城中村改造的質量,也降低了城市更新與城中村改造的速度。
反觀城市的產權改革,盡管起步晚,但卻更為徹底。1987年改革伊始,城市國有土地就開始了批租制。1998年房改啟動,尤其是2002年以后,隨著中國經濟重回高速增長軌道,大部分城市居民都能夠分享到城市房地產和資本市場繁榮帶來的土地增值,也可以抵押融資或轉讓獲利。雖然中國的城市土地屬于“國有”,但在憲法中,對“國家所有”的定義就是全民所有。而針對實物土地,顯然全民不可能擁有包含在私人住宅里的那一塊,因為全民不可能擁有每一個公民個人花錢購置的財產。因此,1990年代以來,城市新業主擁有的房產也同樣含有土地財產權,即目前被稱為可以“自動續期”的“土地使用權”,但實際上就是財產權意義上的土地權利。這些新業主一般被稱為“土地使用權人”,或在國土資源部公布的某些文件中被稱為“土地產權人”。
土地權利配置是不同利益主體博弈的結果,但不同利益主體間的博弈方式顯然受到土地相關法律法規的限制。2009年,國土資源部開始對《土地管理法》進行修訂,其中征地制度的改革是一個核心內容。或者說,集體建設用地入市不過是完成征地制度改革之后的一件“副產品”而已。如果征地制度改革能得以順利推進,那么集體建設用地入市中的很多問題就迎刃而解。目前看,新《土地管理法》草案基本上是以土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍為分界線,圈外集體建設用地可以流轉,圈內集體建設用地必須征收。
我們近年來在深圳多個城中村的調研表明,除極少部分年紀較大的村民外,絕大部分村民對城中村改造后土地完成征轉程序變性為國有土地不持反對態度。這里的關鍵問題,是土地轉為國有后的土地使用權授予誰進行開發的問題。如果除基礎設施改善和公益事業用地之外,相當部分被征轉的國有土地使用權授予村集體與原住村民,或者村集體與開發商進行合作,而開發商在開發后的物業和住宅中充分地保障了村集體與村民的利益,那么作為原土地權利人的村集體與原住村民實際上是受益的。這是因為,一方面基礎設施改善和公益事業用地提升了村集體與原住村民所使用土地的價值;另一方面,合法征轉的國有土地使用權本身可以用于抵押融資,為城市更新與城中村改造提供了資本。更重要的是,在合法征轉的國有土地上經過改造或重建的房屋具有大產權,這對村集體和村民無疑是一個巨大利好。因此,村集體和村民并不會反對國有,因為他們要求的就是獲得原有土地的部分合法開發權和相應收益權。
這里還存在一個國有土地使用權出讓年限的問題。比如,現有土地政策規定住宅用地使用權出讓年限為70年,那么到期后,村民所占有或開發的那部分土地是否需要收回?如果需要,又以什么方式收回?實際上,目前不僅對返還給村民的那部分土地存在這個問題,對城市居民購買的商品住宅及其附帶土地使用權也存在這個問題,這顯然需要未來制定相應政策來解決。我們的看法,是考慮到這個問題所涉及利益的廣泛性和如果出讓期限到期收回并重新出讓、或要求相關權利人新繳出讓金所可能引起的巨大矛盾,以及長期看中國地方財政將不再依賴土地出讓金,而轉向以財產稅為主體的土地稅收收入,未來政策必然是對住宅用地出讓到期后無償續期或補繳象征性出讓金后自動續期,否則政府將面臨執政合法性危機。
(二)不同主體開發模式的優劣比較
目前,全國各地的“城中村”改造存在政府主導、開發商主導,及村集體自改三種改造模式。以下具體分析目前存在的各種模式的特點。
1. 政府主導的開發模式
在這一模式中,地方政府作為改造主體和責任人負責改造政策、拆遷補償和村民安置方案的制定和實施。政府在制定改造方案后,由財政投資解決村民住宅拆遷補償。在該模式下,地方政府的利益體現在完成拆遷安置后通過招、拍、掛方式出讓剩余地塊獲得土地增值收益。但上述模式也往往導致兩個極端:在一些地方政府比較強勢的城市,地方政府以“改造城中村”、“提升城市形象”為名主導大規模、運動式拆遷,對農民補償嚴重不足,暴力拆遷、群體性事件發生頻率大大提高;而在地方政府較弱勢地區,卻往往出現部分村民要價過高、拆遷安置成本太大,政府和村民很難談攏,改造難以推進的情況。以深圳福田區崗廈村為例,2007年啟動改造,但拆遷談判一直僵持不下,政府不得不大幅度提高補償,崗廈原住民中補償過億元的達到10戶,全村每戶都超千萬。即使如此,很長時間內仍有5%的村民沒有簽約。
2.開發商主導的開發模式
由于城市更新需要大量資金,單就政府財力無法完成城市更新的任務,很多更新工程因此長期停滯,政府要加快更新就不得不引入私人資本。在城市更新項目中,政府資本往往是作為誘導,用以吸引大量的私人資本作為城市更新的主力。但是,私人資本投資往往要考慮改造地區潛在的開發價值、工程初期的投資數額、資金回報率和更新工程的地點選擇等因素,導致城市更新私人資本目標與政府目標未必一致。同時, 私人開發商在長時期開發中還會隨時遇到各種難以預料的困難,嚴重者甚至使其破產或退出這一行列,從而影響整個城市更新計劃的實現。
從深圳以及珠三角的情況來看,目前,開發商在三舊改造,包括現有的城市更新項目中,確實普遍存在“挑肥揀瘦”現象,即只選擇最具有商業價值的地段進行開發,而這些地段,往往是區位較好、原有容積率較低的城中村。結果造成不少改造價值稍差的村莊往往因不在核心地段無法實現改造,基礎設施與公共服務無法得到完善,即使進行有限的功能更新和綜合整治也難以進行,大量流動人口居住與生活品質得不到有效改善。
在珠江三角洲,特別是深圳,還存在另外一個更嚴重的問題,就是在那些具體推動改造或更新的城中村里,不僅有舊村居,而且還有舊廠房,而后者拆遷改造成本低、收益高,加上又基本上是作為村集體經濟權力行使主體的村股份有限公司所控制,因此,一些開發商就只選擇與村集體進行合作改造舊廠房,來獲得高額利潤,但卻無心改造密度更高、拆遷麻煩且補償更高的舊村居。考慮到舊村居往往建筑密度高,無論是拆除重建還是功能改變都需要一定的騰挪空間,而舊廠房改造所在地段就是潛在的騰挪空間,上述做法,不僅短期使得舊村居的改造無法實現,而且還因占用了舊廠房地段,直接減少甚至消除了未來舊村居改造過程中需要的騰挪空間,而且加大了村所在地段整體容積率,甚至占用了村里的非農用地指標,這就給未來舊村居改造制造了更大的麻煩。
除此之外,以開發商為主體的模式進行改造,即使改造過程中確實要改造舊村居,仍然可能存在多個問題。
首先,由于開發商必須在開發過程中滿足村集體和村民的利益,一般開發商在改造過程中所建設物業有40-50% 需要補償給被拆遷居民,所以往往被開發地段必須要很高的容積率,很容易突破城市規劃的要求。這樣不僅容易導致城市規劃難以在更大片區實現統籌,為未來周圍其他地段的改造制造困難,而且也容易滋生腐敗。其次,開發商以利潤為根本驅動,可能與村干部合謀,在改造過程中損害部分村民的利益,甚至可能以不利于社會和諧的方式進行改造。再次,開發商資本結構由少量自有資金加大額銀行貸款構成,對貨幣政策收緊敏感,可能因政策調整不能按期完成甚至中途退出改造,導致開發商對村民乃至村集體的承諾無法完成。最后,一個城市城中村數量眾多、規模大小不一,小村占地很小、且可能被城市道路切分成零碎地塊,對開發商缺乏吸引力。上述情況需要在城中村改造中對相鄰地段甚至不相鄰地段的城中村進行整體統籌改造,但開發商一般只能按行政村邊界拿地,對實現統一規劃和基礎設施建設造成困難。
3.集體自行改造模式
這種模式是以村集體為基礎,通常結合村集體股份制改造,由村集體自行籌資,完成拆遷安置、回遷和商品房建設全部工作。改造完成后村集體將剩余住房上市銷售,形成滾動開發。但該模式存在開發者在建設過程中難以獲取貸款、住宅開發質量不高,基礎設施難以到位,住宅為“小產權房”難以上市,政府也無從抽稅等問題,因此,這種模式只有極少數集體經濟實力雄厚的村莊才能推行。
目前,自建或自行改造模式完全由村集體依靠自身的經濟實力來進行項目運作,雖然村集體經濟收益率較高,經濟上可控性較強,但城中村改造和房地產開發確實可能存在投資規模相對較大,投資風險相對較高,且由于受村集體經濟決策人的閱歷、知識水平、能力等因素影響,一般在規模和檔次上存在較大的局限性。在實際操作中也有很多村集體因過于畏懼風險,只注重村干部自身利益的保護,缺乏互惠互利、共同發展或聯動發展的思路,怕吃虧而寧可不動,甚至錯失了發展機遇;而有的村集體卻過分漠視風險,盲目追求眼前利益,在項目的品位和檔次上選擇不當,留下了隱患。
這里的一個關鍵問題,就是目前政府鼓勵的村集體自主改造過程中的融資問題。實際上,據調查,目前大部分村集體之所以難以進行自主改造,一個重要原因還是集體建設用地在開發過程中難以獲得融資。但是,在廣東省三舊改造與深圳城市更新的政策突破下,這個問題也不是不可以解決。這是因為,政府在三舊改造過程中,主要是拆除重建類型的改造中,在集體土地補交出讓金方面進行了很大的讓步,而一旦補交出讓金后就可以轉為國有土地,土地開發者就可以利用所獲得的國有土地使用權證來進行融資,然后實施滾動開發。
在我們最近對佛山市禪城區石灣鎮街道石梁村的調研中,就發現該村成立的東江龍房地產開發有限公司通過補交政府優惠的土地出讓金,將集體建設用地轉為國有,然后實施滾動開發,為村集體和村民獲得大量現金利潤和物業資產,走上了一條可持續發展的路子。調研發現,由村集體進行的房地產開發,容積率往往遠遠低于由開發商主導的改造所需要的容積率,即使如此,在扣除各項稅費之后,村集體自主開發一畝地獲得的利潤仍然相當高。在滾動開發過程中,村集體首先進行的是舊廠房開發,這樣建設成本較低,當商業、房地產獲得理想利潤、對村民進行優厚分紅并取得村民支持和信任后,再進行農民公寓的開發,即建設高層公寓,以拆一補一的方式進行農民宅基地的改造,就能夠比較順利地騰出土地資源,并為未來的開發創造條件,在這個過程中,實現滾動開發帶來的高速更新、村民滿意、集體資產迅速增值目標。
(三)公私合作、各蒙其利,以區段征收創新城市更新模式
城中村改造作為一種城市更新的實踐,如美國、日本、中國臺灣等國家和地區進行的土地“增值溢價捕獲”、“區段征收”和“市地重劃”等,均可為之提供重要借鑒。這些政策工具可以成功地解決政府公共建設的補償難題,土地權利人可原地安置,改造后公共設施完善、生活質量提升、土地財產增值。
1 .區段征收的臺灣經驗
具體而言,臺灣地區的“區段征收”制度,是地方政府為了降低推進城市化的成本,由政府主導實施的帶有一定的強制性、自償性土地征收辦法。臺灣地區實施區段征收的主要是城市農業區、保護區土地變更為建筑用地或工業區變更為住宅區、商業區的土地。土地從原來的農用地變更為建設用地,土地大幅度升值。政府根據當地城市發展計劃,把一定范圍內的土地一次全部予以征收,重新加以規劃、整理后,其中,40%~50%的土地發還給土地所有權人;政府取得50%~60%的土地,這50%~60%的土地用于公共設施建設的土地約占35%~40%,剩余15%~20%的土地則被政府公開標售或出租,其收入用來支付土地開發成本與公共設施建設的費用。
臺灣進行區段征收制度的動因主要是兩個方面:一方面是快速城市化發展對土地的巨大需求。從1981年至2008年,臺灣城市人口從1261.7萬增長到1836.8萬人,人口增長575.1萬人,增長45.6%,快速城市化對土地的需求越來越大。另一方面,通過一般征收獲得土地越來越難。臺灣法律規定,一般征收只適用于公共事業,是純公益性質的。首先,一般征收對土地所有權人的補償值限于現金,補償水平較低,土地所有權人反抗激烈,不愿參與;其次,一般征收后政府要承擔公共事業設施建設,財政開支巨大,政府負擔沉重。
臺灣區段征收制度在實踐中逐步完善。區段征收后,土地所有權人買回或申領抵價地面積雖然有所減少,但因土地價值增加而增財富,土地所有權人積極性得以提高;其次,通過土地規劃、整理后,政府可以無償取得區段征收區域的公共建設用地,解決土地問題。最后,政府把剩余建設用地公開標售或出租,獲得較高收入,解決政府財政負擔問題。
2. 區段征收在大陸的創造性運用:一個初步思路
目前,中國仍然實行征地制度,結果是農地轉為非農用途并沒有形成市場價格。而政府出讓土地時,大量土地用于工業,而由于招商引資競爭,工業用地往往出讓價格很低,甚至在扣除征地和基礎設施成本后價格為零或者為負,這樣勢必逼迫地方低價征地,由此導致政府和被征地農民的沖突時有發生。如果改革征地制度,政府就可以在無償獲得部分基礎設施與公益事業用地的基礎上,讓被征地農民領回固定比例的抵價地,用于商住或者工業開發,這樣就確保農民在征地過程中的財產性收益,能夠有效保護農民土地財產權,讓農民共享城鎮化發展成果,減少社會矛盾。實際上,深圳和中國其他城市在城中村、城郊村改造中已經、未來也可以進一步借鑒上述政策工具,然后適當結合中國國情,特別是農村土地為集體所有這個國情,以土地國有化為前提,推進土地制度創新,最終建立政府、原土地權利人、外來人口、乃至開發商多方的利益均衡。可考慮如下操作模式:
1)首先將城中村集體土地進行國有化。這些土地既已納入城市范圍,將其國有化并無法律障礙,反而有利于產權明晰,并在現行政策法規框架不進行大規模調整的前提下進行賦權開發,可以有效地避免“小產權房”問題。
2)政府對被改造地段實行區段征收或類似操作。尤其是對于要拆除重建的推動,根據城市統一規劃,政府無償征收一定比例城中村土地,其中部分可作為城中村基礎設施,包括道路、公立學校與醫院、公共綠地與衛生設施用地,剩余部分拍賣獲取出讓金作為基礎設施改造與公共服務提供資金來源。征收比例視城中村實際情況(人口、密度、地價等)大致確定在30%~60%左右。
3)政府負責城中村基礎設施投資。靈活運用城市規劃手段適當提高地段容積率,確保村民剩余地段增值,從而使村民愿意無償讓渡部分土地給政府。
4)城中村村民保留經區段征收和基礎設施改造后大幅增值的剩余土地,并發放國有土地使用權證,對于少部分地段,在開發商或村集體補交部分因土地用途改善而需要繳納的土地出讓金后,直接開發商品房或商業地產,直接給予大產權,而對于大部分地段,允許村集體在一定的限定條件下進行出租屋開發,就是說村民或者村集體短期內只能或主要開發出租房,但長期(如10-15年后)可以上市交易。村民可自行組織向銀行貸款,或者引入房地產信托資金賦予固定收益率,或聯合其他主體,如房地產開發商甚至是建筑商進行合作開發,以此來解決集體建設用地開發難以獲得貸款問題。
5)政府可考慮在改造完成后的城中村建立一些城市公立學校,接受外來人口子女入學,其中學校用地可來自于區段征收的部分抵費地,學校建設費用來自于中央、地方相關土地稅收,而公立學校包括老師工資與辦公經費之類的運營經費,除了中央地方相關財政轉移支付和一般稅收收入外,也可以考慮部分來自于解決外來人口子女教育問題。
6)對于面積過小、或地塊被切割成畸零細碎的多個城中村,在較大區域范圍進行交換分合,重新整理后再分配給原土地權利人。
7)對改造后物業短期開征出租屋管理費或者出租屋租金收入所得稅,抽取的稅額可以在出租屋租金收入的10%左右,待政府公共財政體制完善后,政府依賴土地出讓金的程度有所有下降后,同時將出租屋管理費,或者出租屋收入所得稅按時繳納作為10-15年后轉為大產權的前置條件。政府也開始在未來10-15年內逐漸過渡到開征對物業稅,依據情況,物業稅可以考慮對二套或二套以上住房或一定面積以上住房進行征收,甚至在公共服務到位的情況下,直接對第一套住房開征。
在上述城中村改造的模式下,政府一方面不直接投入基礎設施改造,而且可在改造中抽取相關開發稅費,另外一方面,當改造完成后,地方政府可通過出租屋管理費、出租屋租金收入所得稅及最終實現的物業稅獲得較為長期和穩定的稅源。當然,上述措施首先需要更高層面的綜合配套改革,可能在實施中有改良版或變形版,但基本思路大致如此。
當然,區段征收操作中,政府拿走土地的比例會隨地段區位、地段原來容積率、地段規劃容積率、地段利用用途、乃至整體房地產業景氣情況等因素不同而有很大變化,所以實際操作方案核算也必因地制宜,隨時勢進行調整,但由于改造基礎是地段增值,所以只要建立合理的談判機制和利益分享平臺,在帕累托改進過程中實現效率改進與社會和諧是完全可行的。
如何建立不同主體利益良性協調的談判機制
如何建立城中村改造中不同利益主體的良性協調機制,始終是城中村改造中的關鍵問題。
(一)城市更新與城中村改造中的釘子戶問題及其解決
在城市更新或城中村改造過程中,改造區域內的企業主體,集體土地上“私宅”的所有者和其中的租住人(主要是外來務工流動人口)、外來開發商和當地集體經濟組織、以及當地政府和宗族核心人物,需要在一個更大的談判平臺上進行合作。其關鍵問題,是建立一個關于城中村改造如何進行的談判平臺,設計各種權利人的組織機制與集體談判模式,設計集體經濟組織由經營產業向經營物業轉型,并協調定位各級政府與不同機構間可以發揮的作用;同時,在改造過程中建立合理的機制去處理村集體經濟組織與各村民、各村民戶之間的利益分配問題等。其中,如何處理釘子戶問題,是城中村改造與城市更新過程中必須處理的一個最大挑戰。
一種解決方法是第三方介入。這時往往需要法律裁決、政府強制或者引入第三方評估的“合理價格”。 但這里的關鍵問題是,如果利害相關的當事雙方都沒有找到一個“合理價格”,那么就沒有理由認為第三方有能力或威望替他們找到;而且即便找到了所謂的“合理價格”,也還得通過政府或法律的強制力來強加給雙方。即使在法制完善程度較高、政府公信力較強時,這種第三方介入的模式都會遇到較大困難,更不用說上述條件并不完全具備時的結果了。
在實踐中,開發商和政府在征地拆遷過程中也往往想出一些應對辦法。比如,一般開發商未必要采用逐戶簽訂合同的策略,因為這很容易導致越拖到后面,對方要價越高。一些開發商可能考慮采取“同步拆遷”策略,即居民中達到一定比例的人都簽訂協議后,才實行同步搬遷,如果同意搬遷者達不到較高比例就停止搬遷。如是,開發商就不至于因為一戶一簽先期投入成本太高而被“敲竹杠”,而那些不同意搬遷條件的釘子戶面臨的將不是開發商或政府的壓力,而是那些急于得到拆遷所帶來好處的街坊鄰居的強大壓力,結果是開發商的交易成本變小,釘子戶的交易成本加大,雙方在談判的時候將能夠比較容易達成協議。
此外,一些地方政府在拆遷過程中也制定了一些鼓勵政策,對于那些先簽訂協議的人給予適當獎勵,對釘子戶施加經濟和心理壓力。當然,如果最終確實達不成協議,開發商有時候不得不修改規劃,繞開釘子,與旁邊其他住戶進行談判,或者干脆把釘子戶用高樓包圍,但這樣做往往成本較高。
我們提出的對中國城市更新、城中村改造與征地拆遷中解決釘子戶非常有價值的思路,就是讓原土地權利人和開發商合作開發土地,或者是村民和政府合作,其中政府負責基礎設施、村集體和村民負責自主開發的模式,或者是兩種模式的某種混合。總體來看,這些改造開發模式的本質,就是通過讓土地所有權人也分享開發收益來有效消解釘子戶現象。更具體地說,當政府仍然采用傳統的征地模式,或者讓開發商和釘子戶單個談判的時候,博弈就變成了政府或開發商和原土地權利人多個個體之間的單獨博弈。博弈人數增加就會直接增加交易成本,而各個個體在與作為外來者的政府或開發商進行博弈的時候,總會存在一定激勵去索要高價,發展到極端就成為所謂的釘子戶。
這種敲竹杠的行為之所以可以成功,是因為土地開發一般需要整片開發,或者說土地開發的外部效應很強,所以個別地段的土地權利人可以以此要挾“坐地要價”。而那些愿意接受補償協議的非釘子戶,雖然因釘子戶阻礙整個開發行為而在一定程度上損害了自身利益,但釘子戶行為所造成損害是間接的,其過高要價也是針對作為外來者的開發商或實施征地行為的政府。在這種情況下,那些非釘子戶雖然愿意及早得到拆遷帶來的好處,但也一般很難動員起強大的社會壓力。
(二)中國城市更新與城中村改造中的多重政府管制問題
政府管制的多重性也會導致城中村改造或城市更新無從起步,造成所謂的“多重管制困局”或者“法律反公地悲劇”。這里的“反公地悲劇”來自于政策制定權與批準權的分散化。首先是所謂的“橫向多重管制”,即同一級政府要求開發商一個部門、一個部門去征求批準;其次是所謂“縱向多重管制”,即開發商要拿到許可證,必須獲得從上到下各級政府機構的批準。在中國各地的城中村改造過程中,也出現了上述多重報批困難帶來的困局,導致各種本來可以進行的項目因為難以報批而無法建設,由于合法合規開發的代價過高,不少基層社區采取“快違建、快收益”的策略。
一個典型例子的中國新增建設用地計劃和用地報批程序。這里以報國務院審批土地規劃的城市為例。一般需要經過以下步驟:各縣、區(開發區管委會)上報下一年用地計劃——匯總擬定和上報全市年度土地利用計劃。——省廳批準下達年度用地計劃。省國土資源廳匯總各市(州)用地計劃需求,報國土資源部審批。——省廳再將獲批用地計劃分解下達市。市分解下達當年獲批新增建設用地計劃。——根據計劃報批各類用地——開展土地征收和一級開發,實施供地。
從時間上看,中心城區批次用地一般3月份報地,中間有個審查時間(部內各司局會審,如果有問題,比如規模過大還會反復溝通核減等),一般到下半年全部批給省里,省里再分下去。所以很多頭一年的計劃要到下一年才形成項目報地。單獨選址用地(交通、水利,外圍的其他項目比如電站、移動塔基等)還要有個用地預審的程序,預審完了,拿到發改委立項的批復后才正式批地,這個過程有長有短。如果中間缺材料的話可能會有四五年的過程。如果地方政府發現時間太長,就可能會違法用地,但違法用地往往也要付出代價,土地督察局、執法局執法嚴格的話還可能造成更大麻煩。實踐中就往往可能出現路修好了來補辦用地預審的違法情況,一般也是敦促省國土資源廳作出處理。
總體來看,上述審批程序首先要求用地必須要有計劃;其次,用地必須要符合規劃,否則就是違法。但這里的關鍵在于,上述從上而下進行的用地審批本身,是否具有很強的合理性? 由于上級政府主管部門很難完全了解各個城市與地方的用地需求,所以基本上很難具備足夠的信息來決定批還是不批。雖然土地利用規劃框定了一個15年的新增用地總規模。可以依據總規模來計算平均每年的用地規模, 但這個總規模的確定一般按照人口,城鎮化率等指標通過一定的公式來進行確定,但這些公式本身的制定與不同因素的權重設定本身就很可能存在巨大爭議,而經濟周期變化本身就要求上級主管部門不應該完全根據15年的土地利用總體規劃來測算每年平均大概要用多少地,或者根據過去幾年實際用地情況進行調整與核減。
再來看城中村改造與城市更新。不妨看一看廣州市城中村全面改造工作流程。整個改造工作分四個階段。在第一階段,是進行全面改造方案編制階段,第二階段是全面改造方案審批階段,第三階段為全面改造組織實施階段,完成組織實施后則進入第四階段即實施監管階段。應該說,任何城中村改造本身就是一個非常復雜、耗時的工程,從全面改造方案編制第一階段的現狀摸查,到確定改造規劃范圍,到最后編制改造方案;進入全面改造方案審批的第二階段后,還需要不同級別基層政府與相關部分進行規劃方案審批,然后依次進行用地預審和用地報批;完成用地預審與報批后才能進入全面改造組織實施的第三個階段,其中還分別明確規定了安置房建設、融資用地出讓,獨立公共設施和公益用地三個方面的工作流程;所有這些工作完成后,開始實施后政府相關部門還需要進行全面的實施監管。所有四個階段都涉及同級政府的多個監管、審批部門和不同級別政府的監管、審批。如果在不同政府部門間、不同級別政府間難以就審批與監管工作實現有效的協調整合,本應該可以更快進行的改造工作將變成一場拉鋸戰或馬拉松。
總體來看,無論是橫向政府多重管制、還是縱向政府多重管制而導致的土地開發利用困局,都會帶來對社會不利的結果,都會導致城市更新與城中村改造受阻,也就無法釋放本應可以釋放出來的土地供應。因此,面對中國城市更新、城中村改造乃至中國城市土地利用所面臨的各種困局,政策制定者必須要通過改革來簡化和消解橫向和縱向的多重政府管制,其中的關鍵還是政府應該把改革對象設定為自己,通過有效的體制改革來破除多重管制帶來的困局。
(三)破解空間反公地困局和法律反公地困局的幾個關鍵考慮
考慮中國城市更新與城中村改造實際情況,結合美國哥倫比亞大學法學院教授、“反公地悲劇”概念提出者Michael Heller 提出的解決困局方法,在解決城市更新與城中村改造困局時,必須考慮以下五個方面的問題:
1.所有者是公有還是私有?這是因為一般而言,與私人所有者進行談判往往比與政府和/或企業單位交涉要更容易。如果所有者或者土地原權利人是私人個體或者家庭,那么往往比土地權利人是企業、政府機構或準政府機構要更容易解決問題,因為這時候試圖整合土地的創業者、以及城中村的村集體及其他村民,更容易一致行動起來去對潛在的釘子戶去施加壓力,利用胡蘿卜加大棒的方法來避免釘子戶現象。反之,如果起初的業主或者原土地權利人業主大多是企業、政府機構或準政府機構,或者是市民,那么他們就更可能利用權力獲得保護,或缺乏相應的整合機制和壓力施加機制,結果是產權整合者難以輕易占上風,只能靠開發商或者政府勸誘的方式來想辦法克服,但很多時候,要找出關鍵人物并且一直讓他們接受相應的補償條件,難度會比較大。
2.是否存在許多利益各有分歧的所有者?反公有資源的所有者如果數量較少,雖然也會碰到同樣的議價問題,但基本上還可以想出辦法來進行管理和控制。畢竟整合所有者較少情況下的反公地悲劇的交易成本一般較低,比如城中村改造過程中的舊廠房與工業用地、或者集體控制的商業鋪面;反之,如果某種反公有資源上已經有了大量企業、家庭權利人乃至政府所有者,那么不同主體的利益千差萬別,要實現利益整合的難度往往就比較大。比如,在城市舊城區,特別是居住小區的改造中,住戶往往來自于不同的企事業單位,就可能出現這種情況。
3.產權邊界是否清晰?比如在深圳和珠三角很多城中村,對于村民集中居住的舊村居,尤其是所謂的老屋區,往往都能比較容易地劃定邊界。尤其在深圳城中村中的舊村居部分,土地權利人都知道各家宅基地的界限在哪里,而且法律也對相關建筑與用地的合法性有著比較清晰的認定。但與此相反,深圳還存在2004年后“統征統轉”尚有未了事宜的那部分土地,比如政府所說的“應(征)轉未(征)轉”、村民和村集體所說的“應補未補”等未能明確土地權屬的部分。產權邊界并不清晰,如果無法落實產權邊界,就會使得反公地資源開發的困局更加難以破解。
4.是空間產權分散,還是法律產權分散?克服空間困局如釘子戶問題,一般要比克服權利難以理解和交換的法律困局要容易一些。就城中村改造問題而言,如果建立合適的機制,比如本文后面介紹的深圳坪山新區改革實踐中的土地整備方法,利用村集體和其他愿意實施改造的村民施加的壓力,同時建立合理的利益激勵機制(主要是給村民與村集體更多的土地開發權利),那么空間產權分散這個問題就有辦法解決。而如果把法律權利乃至審批的權利交給了太多政府機構,這些分散的管制權利往往要比不連貫空間的物理控制權更難以克服,特別是各級政府以及同一級別政府不同部門間在整合中需要對自己進行改革的時候。
5. 初始產權完整程度如何?較之城中村的居民,中國城市舊城區的居民在住房市場化后所掌握的基本上是一般意義上比較完整的產權組合。當中國政府開始住房市場化后,基本上放棄了計劃經濟體制下對于公有房屋的控制權,而原來作為企事業單位職工的城市居民也就獲得了相對標準的法律權利組合,即絕大部分的正常所有權,包括對住房的物理占有、抵押權、住房出售權。反過來,作為城中村原土地權利人的村民,在目前的土地制度下,他們的宅基地還是集體所有,必須經政府征地程序首先轉為國有土地,然后通過以房換房的實物補償才能確定為國有大產權,或者在深圳通過拆除重建式的城市更新、土地轉為國有后獲得相應住房補償才能確認大產權。
中國目前已經存在大量小產權房的問題。一些城中村或者城郊村的居民, 把宅基地或者蓋好的小產權房以較低價格直接出售給外來人口,但政府并不認可、也無法從法律上來支持這種行為;與此同時,政府又難以遏制小產權房的泛濫,既無從規劃,也無從征稅,最后也談不上建設良好的基礎設施并提供相應公共服務。有意思的是,恰恰由于基礎設施與公共服務不足,加上政府法律無法確認所謂“大產權”,大部分城中村與城郊村地段的土地和房屋財產的價值無法充分體現出來,構成了城中村改造的一個特定的初始條件。這樣就可以在改造過程中通過建立理性博弈平臺與有效融資機制來提升基礎設施與公共服務,最終實現被改造地段的利用價值提升和完整產權組合。恰恰是改造后的利用價值提升與完整產權組合,構成了土地權利人和政府愿意參與改造的基本動因。如本文后面所述,深圳目前城市更新中,很多綜合整治類與功能改變類城市更新模式并沒有考慮到這個問題,未來可以充分利用此類初始條件來激發改造動力,實現城市的全面更新。
(四)城市更新與城中村改造:尋求破除困局之道
破解中國城鎮化過程中土地開發困局的關鍵,就是通過有效的制度改革,包括土地制度改革、規劃方式與審批體制創新,基層治理機制創新、財稅乃至戶籍制度改革,重新調整并理順城市政府、土地原權利人、開發商以及外來流動人口的利益分配和分享機制,實現中國城市更新與城中村改造模式的突破,最終推動中國新型城市化模式的構建,實現人口城市化與土地城市化的同步推進。
要實現上述目標,關鍵就是理解土地從農村土地到城市土地利用轉換、城市土地從舊有用途到新用途之轉換存在有顯著升值空間,而只要建立了一個合理的談判機制和利益分享平臺,這個升值空間就完全可以、也應該能夠為不同利益主體所共享。
1. 政府與原土地權利人之間的利益分享機制
在城市更新與城中村改造過程中,政府與原土地權利人之間的最關鍵問題,就是政府拿地比例與抽稅方式。
中國已有一些地方在征地過程中采取 “留地安置”的改革實踐:地方政府為保障被征地農民的長遠生計,一般規定按照農民集體被征土地面積一定的比例,在地段較好、交通方便的指定位置劃出部分土地,交由該農民集體按規劃用途開發建設商鋪、工業廠房等用于出租。如:遼寧省規定,留地比例為所征收土地的6%~10%;河北邢臺市規定,留地比例按不低于征地總量10%計算;浙江臺州市規定,留出征地面積5%~10%的土地,用于被征地村發展符合國家產業政策和規劃的產業;義烏市規定,土地70%以上被征收的行政村,實行留地安置政策,安排商服綜合用地的,須按受讓時基準地價的40%繳納出讓金;留地安置的商服綜合用地如需轉讓,按轉讓時標定地價的40%補足出讓金,余額部分返還集體經濟組織。從實踐來看,這一安置方式比較受歡迎,江西、遼寧、北京、湖南等省(自治區、直轄市)在地方法規、規章和其他規范性文件中明確規定了留地安置的政策。在既有留地安置中,仍存在幾個關鍵問題沒有解決。
一是留用地產權歸屬問題。從近年來各地的實際操作來看,留地安置中返還土地的產權歸屬存在著兩種截然不同的做法。一種是“產權保留”,即將土地返還給農民時,保留其集體土地產權,僅辦理農轉用手續,總結為“用途轉換,權屬不轉移”。另一種是“產權轉變”,即在將土地返還農民時,政府實行先征后返,將土地的集體所有轉變為國家所有,總結為“用途轉換,權屬轉移”。 這兩種操作模式優劣存在不少爭論,主要還是涉及到留用地是否應該轉換為國有產權,從而是否可以上市交易、抵押等方面的問題。
二是目前各地在實際操作留地安置時,政府和集體之間的比例分配存在較大爭議。各地對留地數量的規定,基本分為兩種—按比例留地和按固定數量留地。事實上,各地留地規模規定的不同正反映出土地增值收益分配比例的差異,總體來看,政府比例往往過高,而對村民和村集體留用地的規模和數量劃分標準不一,差距甚大,但基本上都較低。從各地區的實踐來看,一般都不超過10% ,最高往往也就15%~20%,而政府在拿走剩余土地之后,也只有少部分進行基礎設施建設與公益事業用途,大部分則用于工業與商業、住宅業開發。且不說給農民留用地的比例遠低于中國臺灣地區區段征收過程給被征地農民的留用比例,明顯構成與民爭利的行為,更重要的是政府在征地后實施土地出讓時對占大部分的工業土地進行低價出讓并過度供給,而同時高價限制性供給商、住用地,結果是催生房地產泡沫,并加劇了城中村違法建設與小產權房問題。 結果往往是城市中形成一個割裂的住房市場:一端是面向中高收入者的中高端合法商品房,另外一端是面向低端外來人的低端非法出租房或小產權房,成為典型的二元結構。
三是留用地安置過程中還存在一個集體與村民及村民之間的分配問題。在一些地區,由于采取的留用地安置措施往往是為了推動村集體配合政府征地,所以政府為了取得村干部的支持,往往在留用地安置上面給予村干部過高主導權。而在村民主機制不健全的情況下,村集體和村民之間的利益往往難以平衡,村集體占了大頭,有時還會出現與村干部關系較好的村民獲益較多,而其他村民獲益較少的情況。實際上,政府拿地比例過高也會直接導致村民獲益較少,因為如此一來,村集體和村民之間也必然存在如何分配一個小餅的問題,矛盾自然會更加尖銳,而強勢的地方政府為了降低征地成本,必然會希望推動村集體獲得留用地中間的大頭,這樣才能激勵村干部配合其征地行為。
四是留用地規劃也存在管理和規劃問題。留地安置一般在被征地集體土地范圍內或附近進行,但由于其時常與土地利用總體規劃和城市規劃發生矛盾而難以定點落實。在深圳,有些被征地村雖然拿到了留地安置的指標,卻往往因為項目性質不能同時滿足“兩規”要求而無法通過用地預審,也有部分已選址定點的土地存在著被蠶食甚至侵占的情況,部分勉強落實的留用地往往變成“插花地”或“飛地”,一方面給土地管理留下了隱患,另一方面使土地零碎,規模效益和集聚效益無法發揮,導致土地分割后的用地效率損失。這些都成為各地留用地無法高效利用的主要障礙之一。
我們認為,根據各國、各地經驗,應該確立的一個基本原則,是土地所有人和使用人應該通過抵價地為土地開發和增加的公共服務付費。而由于各個地段的區位不同,土地開發、基礎設施與公共服務建設的要求與成本各異,抵價地的比例也必然有所差別。在公共配套設施建設方面,政府提出可以考慮的一個原則,是 “政府主導、統一規劃、成片改造、分步實施、統一落實公共服務設施配套”。在確定了上述原則基礎上,再科學編制控制性詳細規劃,合理布局,完善城市公共服務設施配套。
2.區段征收中的兩步博弈處理原土地權利人之間利益關系
城中村改造的一種有效手段類似于前面討論的區段征收。而處理釘子戶的關鍵措施,就是將城中村改造的博弈分成兩個有區別、但又有所交互和聯系的階段,將政府征地帶來的與村集體及村民的矛盾轉化為村集體內部的協調問題。
第一個階段是政府和村集體進行博弈,計算和分享政府區段征收部分與村集體/村民/潛在開發商留用部分的大賬,算好大賬后草簽協議。第二個階段是村集體與村民之間進行博弈。其本質是在村集體與村民,村民之間,村集體與開發商之間算小賬,然后在各方平衡與妥協的基礎上村民、村集體、潛在開發商之間簽訂協議。
上述二階段博弈的基本前提,是在政府與村集體之間的博弈中給予村集體足夠的留用土地,讓村民和村集體的留用土地因政府區段征收部分的土地用于基礎設施及融資建設,加上適當放寬村民和村集體的留用土地建設容積率后能夠實現有效增值,從而促進政府和村集體/村民之間協議的達成。問題的關鍵,是當博弈進入第二階段時要充分利用村集體對村民、村民對村民之間的社會壓力,在民主決策基礎上形成統一意見,促進留用土地增值分享。由于之前第一階段的博弈中大帳已經算完,村民和村集體所獲得的蛋糕份額和大小已經基本固定,任何釘子戶提出不合理要價就會構成對全村其他所有人利益乃至村集體利益的侵犯,而這本身就會抑制村中釘子戶的出現。即使在此種局面下仍然出現了釘子戶,民主選舉的村委會,或村股份有限公司,也往往會有比政府更多的手段,比如利用村集體經濟組織、村股份有限公司、乃至村莊宗族力量和村民之間的相互壓力去做釘子戶的工作,從而把政府/開發商與村集體/被拆遷農戶之間的矛盾,轉化為村集體與被拆遷農戶,被拆遷農戶之間的內部矛盾。之所以這種矛盾轉化是合意的,恰恰是因為它是建立在村集體與村民的總體利益得到切實保障這個基礎之上,最終將有效處理釘子戶問題,并切實提升村集體與村民在城中村改造過程中所能實現的利益。
這里特別要討論一下我們認為有潛力成為深圳未來城市更新升級版的坪山新區土地整備實踐。在深圳坪山新區進行的土地整備過程中,就充分利用了所謂“整村統籌”、“大賬小賬分開算”的方法來巧妙化解矛盾,有效地遏制了城市更新與城中村改造中出現的釘子戶現象。
要了解坪山改革實踐的價值,首先需要進一步討論深圳既有城市更新實踐,尤其是拆除重建類城市更新過程中面臨的主要挑戰。如前所述,面對城市發展新的機遇和挑戰,為更好的挖掘存量土地潛力,拓展城市發展空間,深圳市委、市政府在2009年開始提出推動城市更新條例,但在實際操作層面,城市更新還是出現了如下問題:
一是是政府在城市更新管理和實施中的部分缺位。由于拆遷工作難度很大,釘子戶處理麻煩,政府基本上將拆遷問題完全下移至開發商等改造主體,而開發商為了達到順利更新的目標,同時為了消除釘子戶現象,就可能盲目提高拆遷補償的標準,導致整個拆遷市場對于拆遷補償標準的意愿畸高,最后的結果反而會影響房屋征收和拆遷活動。
二是目前城市更新中普遍采取的所謂“房地合一”的拆遷補償模式很容易導致村民搶建來博取更高賠償。一般而言,在城市更新項目拆遷補償中,都有所謂的政府指導價,這種指導價包含了地價,即原村民房屋每增加一平方米的建筑面積,就能得到政府一平方米包含地價的市場價補償款。結果是房屋建筑面積越大,獲得的賠償就越多。這就導致權利人在以差異不大的成本獲得宅基地后,勢必建的越多就越得利,造成了大量的違法搶建現象出現。當然,由于目前拆遷市場“房地合一”的拆遷補償模式的事實存在,往往使得政府很難對拆一補一的做法進行糾正,實際操作中,坪山新區政府只能要求社區在現有政策框架下自主決定。
三是完全以開發商主導下的城市更新,往往以容易改造地段或城中村開始,卻往往把改造難度更大或者容積率過高的地段和村莊留給政府和未來。
在局部地段推動城市更新的結果,結果經常是城市的整體利益讓步于局部利益和個體利益,片區土地的開發強度都傾斜于先更新的地塊,更新地塊內的違法建筑處理被忽略。以上城市更新政策雖然宣稱以市場為主導,各方利益協調卻更多局限在更新單元范圍內,對單元周邊地區及社區土地歷史遺留問題缺乏統籌。這種城市更新“見點不見面”的格局,往往導致更新范圍內補償標準遠遠高于周邊拆遷市場標準,對違法建筑處理的漠視又增強了違法建筑權利人的博賠預期。結果是既有城市更新項目雖然往往帶來了小地塊改造的成功、做活了一塊,卻同時也做死了一片,少部分人通過改造富裕了,卻無法實現共同富裕、更不用提全域城市化和公共服務均等化。
深圳坪山新區的改革,即以特區一體化社區轉型發展為目標的“整村統籌”土地整備新模式,基本思路是以土地權屬調查為基礎,以查違為保障,整合各方資源,綜合運用規劃、土地、產權及相關政策,一攬子解決土地歷史遺留問題,推動城市結構、社會結構再造和社區轉型發展。目前,在南布與沙湖兩個社區試點工作都取得了積極進展。如果操作得當,就有助于在土地開發、社區經濟轉型和社會建設三方面實現突破。
一是土地開發方面。充分應用規劃、土地、產權等相關政策,通過遷換方案、規劃提升、土地發展方案三方面的工作,形成統籌解決土地歷史遺留問題、規劃土地等政策統一的思路和方案。
二是在社區經濟轉型方面。制定了以清產核資為依據、以股權再造和資產置換為抓手、以社區經濟多元化發展為最終目標的《社區經濟轉型試點工作實施方案》、《關于引導支持社區經濟轉型發展的指導意見》等方案,著力解決社區股份公司股權結構封閉、經濟結構單一和土地利益的邊界不清等問題;
三是社區社會建設方面。制定了涵蓋社區公共服務設施建設、就業服務建設、社區公共服務建設、社區管理轉型和社會組織發展建設等相關內容的《社區社會事務轉型與民生保障方案》、《公共服務設施建設實施方案》等系列方案,超前規劃發展社區就業、教育、醫療衛生、文化生活等社會事業,著力解決經濟基礎決定的基層管理弱化、政企不分、公共服務低水平循環和社區自治力量弱等問題。
總體來看,坪山新區的探索實踐,確立了“整村統籌”土地整備新模式,相對于既有的城市更新,所提出的土地整備概念范圍更廣(基本上以社區為單元),內涵更廣泛(涉及規劃提升、土地發展、社區經濟社會轉型發展等),搭載責任更全面(要求一攬子解決土地歷史遺留問題)的城市更新,是 “自上而下”和“自下而上”工作方式的結合。
目前,深圳的城市更新政策在運作方式、規劃管理、改造范圍、土地出讓、地價優惠、搭載責任等方面均有明確的規定,而坪山新區的土地整備思路則是窮盡各項政策和措施為其所用;從某種意義上說,土地整備是一種更大范圍內的升級版城市更新。所不同的是政府需要將其拆遷補償價格控制在一定范圍,改造責任需要進一步明確和擴大,特別是在此過程中一攬子解決歷史遺留問題,用地指標需要在社區范圍內統一調配,避免指標騰挪造成新的歷史遺留問題和不公平現象,遏制作為公共資源的“容積率”盲目地向個別地塊傾斜的現象。在村莊整體更新甚至跨村統籌更新的框架下,實現已有各項政策和措施協調統一,構建公平合理分配土地增值收益的政策平臺,只有這樣,土地整備或城市更新才能真正保障城市可持續發展的目標。
從坪山實踐來看,城市更新與城中村改造過程中一個基本的改造原則應該是整村進行地段整體改造。只有這樣,才能將一個村內部的舊村居與舊廠房進行統一安排,實現統籌建設。在很多情況下,甚至還可以考慮進行跨村統籌,但這里就會涉及到土地發展權的跨村、跨地段轉移的問題。所謂的土地發展權轉移,就是對不同地段普遍授予一定土地發展權的基礎上,運用市場機制,允許根據規劃不能進行開發地段的土地發展權轉移到那些規劃允許的開發地段進行更高強度的開發,但必須通過市場機制對售出發展權的主體進行補償。比如,在深圳的拆除重建類城市更新中,就可以考慮允許開發者或發展商在法定圖則允許的范圍內從其他地段購買容積率,或者讓一些被規劃為公共空間地段的原土地權利人出售其土地發展權,甚至可以讓他們以土地發展權和其他自有資本入股,在獲得更高容積率的地段進行合作開發,從而形成多方主體共贏的局面。
坪山新區進行的土地整備,也恰恰有助于我們在三舊改造中開闊思路, 通過跨地段、跨村統籌改造與開發,通過兩步博弈方式巧妙調整博弈對象、充分利用村集體和村莊內部的社會結構化力量,以及市場機制來實現城市更新目標的實現。也正是從這個意義上講,坪山的“整村統籌”土地整備切實解決了既有“城市更新”政策考慮不足的問題, 即釘子戶問題和開發商挑肥揀瘦、難以統籌開發這兩個最難解決的關鍵問題。
3. 政府多重管制困局的破解之道
解決這一問題的關鍵自然是調整簡化相關規制和審批程序,但這就必然涉及到對不同級別政府之間、同一級別政府不同部門之間的關系調整,甚至涉及到一些更基本的經濟體制與行政管理體制改革。考慮到土地開發的外部性、整體性和用途管制、公益事業用地與公共服務的需要,政府該管的還是要管住,但必須要在怎么管、在發揮民間積極性與市場力量的基礎上切實管好方面做文章,這里能不能從審批的管制走向備案的監管是關鍵。比如說,政府應該明確告訴公眾,審批的事項應該達到什么樣的條件時即可備案,而不是目前的管法:即只要求申請方交相應的材料,但具體的審批內容、規定均不明確告知,而且在不同的部門之間往往出現重復審、交錯審,而不同部門在審批內容、要求方面還往往不一樣,讓申請者無所適從,結果是讓每一個環節審批的過程都成為協商的過程,這就容易帶來“多重管制困局”。另一方面,在形式上,市政府可以為許可證設立“一站式窗口”,開發者可以通過政府機構內的一個聯絡點,獲取所有相關部門的快速回復。因此,改革的一個考慮,是能不能讓政府的協商過程成為一個大的一次性過程,其后的審批則是備案制,政府更多的是做好監管,這是體現政府行政水平的關鍵。
坪山新區“整村統籌”土地整備的做法就試圖在這方面做出努力,并取得了一定的成效。比如,在坪山新區的土地整備改革實踐中,首先是對整個村的土地權屬進行全面調查,摸清整個村現有用地上建筑情況,把遺留問題全部反映出來,這樣就可以減少前面所述城市更新與“三舊”改造中許多權屬調查、審查的反復環節。其次,按照政府與社區一次性算大賬的思路,綜合運用規劃、土地、產權等政策,在土地整備審批方案時一并明確社區的規劃、留用地指標和收回土地的補償標準,一攬子解決歷史遺留問題。上述做法將有助于減少前面所述的規劃來回審批的問題。再次,政府按照土地整備方案與社區簽訂土地整備協議書,明確社區的開發方法、時序、政府的配合、資金和交地之間的銜接等。最后,就是社區開發地塊如何按照政府的審批流程申報,政府監督什么時候兌現交地、如何保證順利開發、保障村民和村集體利益的問題。因為政策大賬在前面已有審批,其中的許多環節就可以由審批轉為備案。
4.原住民與外來人口:改造過程中外來人口的居住保障
在城市更新與城中村改造過程中, 一個經常被忽視的問題是城中村改革和城市更新完成之后往往被改造地段會出現所謂的“紳士化”(gentrification)現象:原有低端居住人口因為房價房租上漲而被迫遷離。由于目前中國大批流動人口集中居住在城中村、城郊村地段,而目前城市房價高漲乃至泡沫化,政府熱衷于開發城中村地段并以土地財政牟利,改造后這些地段成為中、高端商、住區,結果是流動人口不得不向更遠的城中村進行轉移、或者直接轉入城市中的地下室,從“蟻族”變成“鼠族”。個別特大城市甚至展開對城市地下室清理的行動,導致流動人口要成為鼠族也難于登天。
城中村改造過程中如何保證外來人口的居住問題?解決這個問題是否與賦予原土地權利人一定的土地開發權有本質上的沖突? 這是一個非常值得深入討論的問題。實際上,在中國目前的城市土地制度下,如果在城市范圍內足夠多的地段,在村集體和村民與政府談判并上繳基礎設施與公益事業用地后,賦予其一定土地開發權,恰恰有助于打破地方政府對商、住用地的壟斷供應,緩解城市房地產泡沫泛濫。如是,就可以一方面實現土地轉用后相當程度的“漲價歸公”,另一方面也可以降低土地漲價幅度,從而最終降低作為購房和租房主體的外來人口所需支付的房價和房租。
不妨把大城市中及城郊各種建設密度有別的地段看成一個連續的光譜:在光譜的一個極端,是深圳等地高密度建設以出租屋為主體的小產權房;而在光譜的另一端,則是因政府控制較為有效、私搭亂建沒有全面展開、建設密度仍然較低的城中村、城郊村地段;在這兩個極端中間,也有一定的過渡類型,比如一些地段村民和開發商直接合作、往往為鄉鎮基層政府默許、作為沒有合法產權證的商品房出售的“小產權房”地段。
顯然,就這道光譜在中國城市的分布情況看,基本上還是一個“兩頭大,中間小”的“啞鈴型”結構。光譜的兩個極端都存在基礎設施建設嚴重不足,以及公共服務不到位的問題。而我們要推動的土地制度改革的最終目標,就是要將這“兩頭大、中間小”的“啞鈴型結構”逐步轉換為“中間大、兩頭小”的“紡錐形結構”,最終讓所有地段都通過有效的融資手段和土地利用改變,實現基礎設施完善、公共服務到位的城市更新改造和地段升值。
對于兩個極端,改造升級的方向正好相反:對密度較低地區的城市更新與城中村改造項目,需要加大建設密度和開發強度,同時提升基礎設施品質,確保公共服務融資;對既有建設密度過高、建筑間隔過小的地段,則需要適當提高建筑間隔,甚至有些地段可能還要適當降低建設密度。顯然,對于光譜中的原來沒有大規模建設的那個極端,可以考慮通過區段征收等方式鼓勵村民獲得部分土地的開發權,但對大部分此類地段,在短期內只允許開發出租屋,以防止村民為短期牟利而開發商品房,不僅對現有房地產市場造成巨大沖擊,而且也無法滿足絕大部分流動人口的居住需要;而對于光譜中已經進行了大規模、高密度建設的另外一個極端,操作方向正好相反,主要是完善基礎設施、降低建設密度。
實現從“啞鈴型結構”向“紡錐形結構”轉換的基本經濟基礎,就是目前這些地段都因為基礎設施與公共服務不足,而沒有真正實現土地和房地產開發的最佳用途和最高價值,因此,通過更新改造就可以實現總體土地價值的提升,而這個價值的提升,使得政府、開發商、村集體與村民可以通過談判來分享收益,所有利益相關者都可以比以前的處境更好。而一旦這些地段逐漸被改造好,市場機制供應的出租屋和商品房逐漸增加后,也會在提升流動人口居住品質的同時,讓這些地段仍然具有可支付性,最終有效解決流動人口的居住問題。
從“啞鈴型”結構向“紡錐形” 結構的轉換,必然是一個漸進的過程,這不僅是因為城市更新與城中村改造項目都需要較長時間才能完成,更重要的是,因為既有中國城市房地產泡沫的存在,使得上述轉換不得不漸進推動,否則就很難防止房地產泡沫破裂及其帶來的各種經濟損失。前面一種漸進是時間上的漸進,后一種漸進是方式上的漸進:就是在賦予農民一定土地開發權,或承認其在已經高密度建設地段相關土地收益權的同時進行有條件確權,并逐步承認可以轉讓的大產權。而其中的條件,就是被改造地段要實現一定的以上繳土地、或者以上繳稅收/補交出讓金、或者兩者混合方式進行改造和更新的“公私合作”。在達到更新改造標準后,可一次性或逐步賦予完全產權。
這里特別需要進一步考察深圳城市更新與城中村改造中的規定的三類更新方式,即所謂拆除重建、功能改變與綜合整治模式與外來人口的居住保障問題的關系。如果在這三種改造模式中實現合理的組合,將有利于協調原住民與外來人口在城市化過程中土地增值的利益分配,有利于解決城市更新與城中村改造中外來人口的居住保障問題,更與本文所提出的防止城市房地產泡沫破裂的漸進式土地制度改革緊密相關。
比如,深圳除了少部分地段通過拆除重建商住樓盤和高端工業樓宇可以一步到位賦予大產權外,大部分地段在未來相當一段時間內只需要進行局部功能改變甚至綜合整治,而不需要全部拆除重建。對于這些地段,政府可以繼續允許其進行出租,但也給其未來轉為大產權房的出路:基本思路就是鼓勵其通過自行改造、或公私合作改造來逐步降低建設密度,加大建筑間距,完善基礎設施,同時在補繳部分優惠土地出讓金,并在繳稅(如出租屋所得稅)達到一定年限之后,逐步賦予大產權,發放紅本,并最終實現完全確權。但對于原來就處于光譜中端的那些村民和開發商直接合作并以商品房方式出售的“小產權房”,由于其中一些地段本身在基礎設施條件方面并不差,但由于沒有繳納相關稅收和出讓金,且政府公共服務也不到位,就可以通過補交部分稅費或公益事業用地后逐步轉正,政府同時利用收繳的稅費和公益事業用地來為公共服務提供和進一步的基礎設施升級進行融資。
對于深圳和珠三角等地區而言,上述漸進式城市更新與城中村改造模式非常重要。一方面,這種方式可以避免城中村改造后出現大規模的改造地段“紳士化”現象,因為絕大部分地段在短期乃至中期內只是進行功能改變和綜合整治,因此就可以繼續成為外來人口的租住場所;另一方面,這種方式式既不會對既有的正規房地產市場形成巨大沖擊,又可以抑制正規房地產市場價格的虛高乃至泡沫化,甚至可以平緩地化解正規市場的泡沫:因為由小產權轉化為大產權必須經過改造更新,也必須滿足一些繳費、繳地條件才能夠實現,而這都需要一定時間,其進度甚至在很大程度上是政府可控的。存量小產權房和城中村地段可以在逐步更新升級后慢慢地釋放進入到城市正規房地產市場中去,最終會為外來人口提供價廉物美的購住房房源,從而為最終扭轉城市房地產市場二元化奠定基礎。
區段征收,統籌開發,“綜合整治、功能改變與拆除重建并舉”的城市更新與城中村改造模式,并不僅僅是賦予了被更新地段原土地權利人更多的土地發展權;更重要的,是它賦予了城市中符合規劃的所有城中村、城郊村以更多的土地發展權。這樣的操作實際上就打破了政府壟斷供地的局面。它不會帶來每個城中村、城郊村的村民與村集體暴富,恰恰可以抑制其暴富,讓土地開發的利潤率趨近于全社會的平均利潤率。如是,一方面作為住房購買者和租住者的外來人口可獲得可支付住房,另一方面,政府也通過區段征收實現了有效的部分漲價歸公。
5.原土地權利人與地產開發商之間的利益分配問題
當前深圳與珠三角的城市更新與三舊改造中,對于那些拆除重建類更新,政府通過在土地出讓金繳納方面給予的優惠政策可以更好地滿足開發商與原土地權利人的利益訴求,使得原來必須通過征地后招、拍、掛程序而無法完成的城市更新成為可能。
原土地權利人與地產開發商之間的利益分配問題則要更為復雜一些。對于拆除重建類的更新改造,由村集體進行的房地產開發所需容積率往往遠遠低于由開發商主導改造所需要的容積率。或者給定容積率,開發商沒有興趣主導開發的地段由村集體或者村民自行開發卻有利可圖。因此,如果可以推進村民自主融資改造,將可以有效降低改造贏利的邊際容積率門檻或者使得那些開發商不感興趣的地段也可以得到開發和改造。如果在規劃審批和融資方面為村民自主改造創造條件,就會使得一些開發商沒有興趣進行的拆除重建類更新改造地段現在就可能進行拆除重建類改造,而原土地權利人也可以獲得更多的利益。而對于一些短期乃至中期內只需要功能改變和綜合整治的城市更新項目,如果可以通過融資體制改革、簡化規劃開發審批程序,同時配合相應的基礎設施完善和補交稅費乃至部分公益事業用地政策,推動村民和村集體進行自主改造,也有利于排除地產開發商這個利益主體,最后讓原土地權利人獲得更多的改造收益。
6. 城中村與城郊村宅基地確權——速行還是緩行?
城市更新與城中村、城郊村改造的一個備擇思路,就是政策內只要以土地實物形式繳納一定數量的“確權稅”,“合法外”土地就可以實現確權,從而進入合法的市場再開發、再利用。比如,根據深圳歷次處理歷史遺留問題的文件,可以考慮承認原住民在一定限度內的土地房屋為合法。但對于違法超建,可以實行類似“累進稅”的政策,超限越多,“確權稅”率就越高。
本質上,上述思路是一種對既有城中村建設的事實進行承認、并同時賦權的思路。這種思路雖有一定道理,但就土地賦權問題而言,尤其是就深圳和珠三角的城中村改造而言,上述思路仍然存在以下兩個問題,使得這個政策思路不僅難以在實際中開始操作,而且會在操作之后給未來城市更新、地方公共服務提供帶來一系列難以處理的問題。
首先是這類政策建議因背后的政治經濟學背景,尤其是實施后所帶來潛在負面效果,很難具備實施方面的可行性。如果按照上述方案推動確權,首先很可能會對深圳現有的房地產市場造成巨大沖擊。因為即使是戶均獨棟480平方米的合法居住房屋,如果直接發放紅本,那么也很可能會因其數量巨大而對已經存在較為嚴重泡沫的城市商品房市場造成沖擊,甚至這種沖擊會在相關政策剛剛頒布、但還沒有實施的時候就已經產生。更進一步講,上述沖擊還可能會對那些原來從市場上招、拍、掛拿地的房地產商造成利益損失。同時,因為中國的房地產開發行業高度依賴金融系統,從而對既有的金融體制造成沖擊。也正因為如此,地方政府、房地產商及本地商品房購買者都會全力反對此方案。
其次,是這類政策建議對城中村改造、城市更新、地方稅制改革與轉型乃至公共服務提供機制建立所可能帶來的一系列未必合意的后果。與中國很多其他地區地方政府強勢壓制小產權房建設與違法建筑(效果總體來看比較明顯)的情況有所不同,珠三角地區,包括深圳、廣州,在很長一段時間內地方政府比較弱勢,外來人口又尤其多,村民早就大批量在自己的宅基地、甚至是占用或購買的村集體建設用土地乃至農地上建設了出租屋。雖然這些建設對容納巨額流動人口已經并將繼續發揮積極作用,但總體來看,由于缺乏規劃、建設時村民之間、村民與村集體間都沒有進行有效的協作,結果是這些城中村的大部分地段不可避免地存在基礎設施標準低下、公共服務不足、建設密度過高、道路過窄、安全隱患較為突出、地塊零碎利用等諸多問題,而隨著城市發展、空間擴張以及地方產業升級,目前看來很多地段中確實遠遠沒有達到最佳土地用途,也沒有實現最優的土地利用價值。因此,一旦按照上述思路進行較快的確權,甚至直接發放紅本,那么實際上就很容易出現土地所有權人過多,難以整合利用和改造、從而無法充分提升地段價值的“反公地悲劇”。就更容易給未來城市更新和城中村改造制造釘子戶,更難以建立有效的城市基礎設施與公共服務投融資體制,實際上也就是給未來更新改造以及綜合配套體制改革制造難題。
更廣義地看,這里涉及到一個中國土地制度改革究竟要實現什么目標,以及如何尋求實現這些目標的更有效途徑的問題。如果說土地制度改革的目標是為了給城中村與城郊村的農民充分賦權,同時兼顧地方政府的財政利益并實現基礎設施與公共服務的合理融資,那么在深圳和珠三角等已經進行了大規模建設、但缺乏規劃和基礎設施的城中村地段,給作為原土地權利人的農民賦權的最好方法,可能恰恰是在原土地權利人讓渡一部分土地作為公用,再賦予土地原權利人剩余部分土地的開發權后,鼓勵這些地段進行程度不同的改造,然后在改造之后再考慮進行房屋和相關土地使用權的確權,而不是在改造前,就對既有的、非最佳利用的土地和房屋進行確權。特別是考慮到既有的城市房地產泡沫及其破裂后所可能帶來的不利影響,賦權和確權也必須漸進式地去推動,防止既得利益集團因利益受損、或者出于經濟受到過度沖擊擔憂而反對本來應該推動的改革,最后導致改革根本無法啟動。
結論
城中村改造過程,可以超越所有權和使用權的兩分法,創造性地借鑒臺灣地區區段征收的方式,然后適當結合中國的特有國情,特別是農村土地為集體所有這個特有國情,以土地國有化為前提并要求作為原土地權利人的村集體和村民上繳部分公益事業用地和基礎設施融資用地后,進行剩余部分土地使用權的確權與房地產開發,由此推進土地制度創新,在有效改造基礎設施、全面提升公共服務基礎上,繼續讓“城中村”地段為低收入階層和流動人口提供廉價優質住房。
面對城中村改造中的釘子戶困局和多重管制困局,要借鑒國際經驗和本土實踐,包括深圳坪山新區的土地整備改革實踐經驗來破解困局。而其關鍵,就是通過有效的制度改革,包括土地制度改革、規劃方式與審批體制創新,基層治理機制創新、財稅乃至戶籍制度創新,重新調整并理順城市政府、土地原權利人、開發商以及外來流動人口的利益分配和分享機制,通過讓土地所有權人也分享開發收益來有效消解釘子戶現象,從而實現中國城市更新與城中村改造模式的重大突破,在城市更新、城中村改造建立有效的融資模式和開發機制,實現城市更新與城中村改造過程中不同利益主體的利益協調,最終推動中國新型城市化模式的構建,實現人口城市化與土地城市化的同步推進。
作者簡介:陶然,中國人民大學經濟學院;王瑞民,中國宏觀經濟研究院經濟所。
中國鄉村發現網轉自:《國際經濟評論》2014年第03期
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