您現在的位置: 鄉村發現 > 首頁 > 主編推薦
2025年1月7日 星期二

孔祥智:新中國成立70年來城鄉關系的演變

[ 作者:孔祥智  文章來源:中國鄉村發現  點擊數:2331 更新時間:2019-10-15 錄入:王惠敏 ]

新中國成立70年來,城鄉關系發生了轉折性變化,可以分為三個時期:一是改革前的嚴重偏斜時期,在由統購統銷制度、人民公社制度、戶籍制度“三大支柱”構成的傳統體制下,農民通過農業稅、工農產品價格“剪刀差”為國家工業化積累資金,造成了城鄉關系的嚴重偏斜和農業農村自我發展能力的喪失;二是自改革開放到中共十九大召開前的改善時期,由于一系列“三農”政策的實施,城鄉關系從改革初期的“恢復性緩和”到20世紀末期的緊張加劇,再到新世紀以來由于政策、體制、機制的變化導致的“實質性改善”;三是中共十九大提出鄉村振興戰略,中國的城鄉關系進入融合發展時期。預計2035年基本實現現代化時,城鄉關系整體上達到當前發達縣市的水平。

2017年10月,中共十九大報告提出:“要堅持農業農村優先發展,按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,加快推進農業農村現代化。”這是黨的文件第一次明確提出農業農村優先發展問題,標志著中國城鄉關系開始出現轉折性變化。2019年是新中國成立70周年,回顧70年來中國城鄉關系的演變,對于理解十九大以來一系列政策的實質,推進鄉村振興戰略的實施具有重要意義。

一、改革開放前嚴重偏斜的城鄉關系:1949—1978年

20世紀50年代初期,百廢待興的新中國面臨著工業化、城市化的資金來源問題。由于當時的工業基礎十分薄弱,工業化、城市化的資金只能從農業中來。于是,20世紀50年代,中國政府實行了以重工業為中心的“傾斜發展戰略”,以及包括價格、財政、金融和科學技術在內的較為完整的政策體系。在這個發展戰略和政策體系下,從三個方面構建了農業農村經濟運行的基本框架,即傳統農業經營體制的“三大支柱”。

一是統購統銷制度。這一制度形成的主要原因是糧食供應局面的緊張。根據陳云在1953年10月全國糧食會議上的講話,“全國糧食問題很嚴重”,主要是“收進的少,銷售的多”,盡管全國糧食豐收,但收入提高后農民自己吃掉的糧食數量增加了;糧食產區的糧販子跟國家搶購糧食,導致北京、天津等大城市的面粉不夠供應。按照陳云的計算,即使完成了收購計劃,1953年國家糧食銷售也會比收購多87億斤,這在當時是一個很大的數量。陳云認為:“在糧食問題上,有四種關系要處理好。這就是:國家跟農民的關系;國家跟消費者的關系;國家跟商人的關系;中央跟地方、地方跟地方的關系。……處理好了第一種關系,天下事就好辦了,只要收到糧食,分配是容易的。”“處理這些關系所要采取的基本辦法是:在農村實行征購,在城市實行定量配給,嚴格管制私商,以及調整內部關系。”根據陳云的建議和會議的決定,1953年10月16日,中共中央作出《關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》,確定在當年11月底之前完成動員和準備,12月初開始在全國范圍內實現糧食統購統銷。同年11月19日,政務院第194次政務會議通過,并于11月23日發布《政務院關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》,正式實行了糧食統購統銷政策。1953年11月15日,中共中央作出《關于在全國實行計劃收購油料的決定》,1954年9月9日,政務院發布《關于實行棉花計劃收購的命令》,自此,糧棉油全部由國家統一收購和銷售。1957年8月9日,國務院發布《關于由國家計劃收購(統購)和統一收購的農產品和其他物資不準進入自由市場的規定》,正式規定烤煙等重要農產品、集中產區的重要木材、38種重要中藥材、供應出口的蘋果和柑橘、供應出口和大城市的水產品等,屬于國家統一收購的農產品。1957年10月26日,國務院又將核桃列入統一收購物資。可見,國家計劃收購和統一收購(后稱“派購”)的產品占農產品中的大多數,規定即使完成了國家計劃收購或統一收購任務,也不能在市場上自由銷售,必須賣給國家及其委托的收購商店。

但是,當時國家收購的價格都比較低,而且,國家的收購計劃或任務不是收購農民的剩余農產品,往往是必需品。國家強行征購,降低了農民的生活水平,必然使得農民產生抵觸情緒,而且農村干部的抵觸情緒很大,一些縣、區級干部甚至部分省部級干部也不理解,從而影響政策實施效果。因此,毛澤東提出,要各級干部聯系過渡時期總路線來理解和執行,在操作過程中采取“全黨動員,全力以赴”的做法,1953年10月部署的糧食征購任務如期并超額完成。但“統購中國家同農民的關系是緊張的,強迫命令、亂批亂斗、逼死人命等現象都發生過。個別地方還發生了聚眾鬧事的事件。”可見,主要農產品計劃收購和統一收購制度是城鄉關系轉化的開始,這一轉化的特征就是前述“傾斜戰略”,即農業向工業傾斜,農村向城市傾斜,以剝奪農民利益的方式促進工業化、城市化的實現。

二是人民公社制度。實行計劃收購和統一收購的核心是確定每一個農戶的實際產量。1953年3月3日,中共中央、國務院發布了《關于迅速布置糧食購銷工作,安定農民生產情緒的緊急指示》,指出:“必須進一步采取定產、定購、定銷的措施,即在每年的春耕以前,以鄉為單位,將全鄉的計劃產量大體上確定下來,并將國家對于本鄉的購銷數字向農民宣布,使農民知道自己生產多少,國家收購多少,留用多少,缺糧戶供應多少。”“各鄉要用最快的方法傳達到每家農民”,可見,農戶是統購計劃的最終承擔者。而當時全國共有1億多農戶,其工作量之大,可想而知。 

因此,盡管當時的黨和國家領導人設想用10—15年時間完成過渡時期總路線的任務,“我國在經濟上完成民族獨立,還要一二十年時間。我們要努力發展經濟,由發展新民主主義經濟過渡到社會主義。”《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃(1953—1957)》也明確規定到1957年農村入社戶數達到總戶數的1/3左右。但實際上到1956年4月底就基本上實現了初級形式的合作化,10月底,多數省市實現了高級形式的合作化。具體原因很多,但實現合作化后,糧食統購工作重點由農戶轉到合作社從而大大減輕基層政府的工作量是一個重要原因。“合作化后,國家不再跟農戶發生直接的糧食關系。國家在農村統購統銷的戶頭,就由原來的一億幾千萬農戶簡化成了幾十萬個合作社。這對加快糧食收購進度、簡化購銷手段、推行合同預購等都帶來了便利。”1956年10月6日,國務院發布《關于農業生產合作社糧食統購統銷的規定》,要求:“國家對農業社的糧食統購、統銷數量,不論高級社或初級社,一般以社為單位。”“農業社在進行社內糧食分配的時候,必須保證完成國家核定的糧食征購任務。”1956—1958年,全國范圍內由初級社過渡到高級社,再過渡到人民公社,實現了農村所有制形式從私有制、半公有制到公有制的根本性變化,國家完全掌控了農產品生產的全過程。

三是戶籍制度。由于主要農產品的國家計劃收購和統一收購在一定程度上損害了農民的利益,而合作化、人民公社化又必然帶有一定強迫的性質,這就必然引起部分農民的消極抵抗,如宰殺耕牛、人口外流等。尤其是人口外流,影響了農業生產力的發展。因此,1957年12月18日,中共中央、國務院聯合發布《關于制止農村人口盲目外流的指示》,指出:“去冬今春曾有大量農村人口盲目流入城市,雖經各地分別勸阻和遣送返鄉,但是還沒有能夠根本阻止。今年入秋以來,山東、江蘇、安徽、河南、河北等省又發生了農村人口盲目外流的現象。……農村人口大量外流,不僅使農村勞動力減少,妨礙農業生產的發展和農業生產合作社的鞏固,而且會使城市增加一些無業可就的人口,也給城市的各方面工作帶來不少困難。”要求各地采取教育、勸阻、動員返回、禁止招工、遣返等多種方法把人口留在農村。1958年1月9日,第一屆全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》,把人口分為城市戶口和農村戶口兩大類,并嚴格限制城鄉之間的遷徙。1963年3月3日,中共中央、國務院聯合發布《關于嚴格管理大中城市集市貿易和堅決打擊投機倒把的指示》;1963年3月8日,國務院發布《關于打擊投機倒把和取締私商長途販運的幾個政策界限的暫行規定》,規定嚴禁“社員棄農經商”,嚴禁農產品“長途販運”,確保主要農產品的計劃和統一收購。

上述三個方面互為支撐,一起構成了傳統農村體制的完整框架。1978年以來的改革對象正是這個制度框架。正是這個制度保證了國家工業化的資金來源,奠定了國家工業化的基礎。在這個制度框架下,農業不僅通過農業稅(明稅)為工業化積累資金,還通過工農產品價格“剪刀差”(暗稅)為工業化積累更多的資金。嚴瑞珍等學者的研究表明,1978年是新中國成立后中國歷史上工農產品價格“剪刀差”最大的年份,絕對量為364億元,相對量為25.5%,即農業部門新創造價值的1/4以上都以“剪刀差”的形式流出了農業部門。上述數字是驚人的,這也造成了城鄉關系的嚴重偏斜和農業農村自我發展能力的喪失。到了20世紀70年代末期,全國29個省市自治區中,有11個由糧食調出變成糧食調入,只有3個省能夠調出糧食,說明制度的凈收益已經為零甚至為負,這種嚴重偏斜的城鄉關系無法繼續維持。正是在這樣的背景下,當安徽等地農民冒著坐牢的危險私下把土地承包到戶時,盡管中央高層存在著激烈的爭論,但基于對上述嚴峻現實的認知,理性最終突破了意識形態的禁錮,改革的大幕終于拉開了。

二、改革開放后趨于改善的城鄉關系:1978-2017年10月

改革開放以來,中國的城鄉關系發生了重大變化。概括起來就是:20世紀80、90年代從開始緩和到趨緊,世紀之交發生轉變,新世紀以來逐漸趨于改善,呈現出馬鞍形變動趨勢。在下面的內容中,我們先對第一階段進行簡要分析,然后重點討論新世紀以來城鄉關系改善的理念、措施及過程。

(一)第一階段:1978—1999年

鑒于前文分析的農業發展形勢的嚴峻性,1978年12月召開的中共十一屆三中全會提出了發展農業生產力的25條政策措施,其中之一就是國家對糧食的統購價格從1979年夏糧上市起提高20%,超購部分加價50%。根據《中國統計年鑒(1979年)》的數據,1979年糧食收購價格比1978年實際提高130.5%。同時,大幅度降低了農業機械、化肥、農藥、農用塑料等農用工業品的價格。這些措施具有明顯的讓利特征,在一定程度上緩解了當時城鄉關系的緊張局面,也激發了安徽省小崗村等村隊把集體所有的土地承包到戶經營的沖動。改革開放40多年來的實踐證明,價格改革始終是矯正城鄉關系天平的利器之一,也是這一階段的重點改革內容。當然,農產品價格改革的基礎是土地制度改革,而后者的成功又推動了勞動力制度改革。下面重點分析這三項改革對城鄉關系變化帶來的影響。

1.土地制度改革。這項始之于安徽省小崗村改革的實質是實行大包干責任制,即把農村集體所有的土地承包到戶,分戶經營。由于意識形態的原因,盡管這項改革在農民層面極受歡迎,而在政府層面,尤其在高層,則存在著極大的爭議。1982年中央一號文件指出:“包干到戶這種形式,……是建立在土地公有制基礎上的,……所以它不同于合作化以前的小私有的個體經濟,而是社會主義農業經濟的組成部分”。在中央高層和基層農民的雙重推動下,到1983年春季,實現“雙包”責任制的農村基本核算單位(主要是生產隊)達到95%以上。1983年10月12日,中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》,要求在1984年底之前取消人民公社,成立鄉鎮政府,并明確指出村民委員會為自治組織,不再是鄉鎮政府職能的延伸,這是國家調整城鄉關系的重要環節。1991年11月29日,中共十三屆八中全會通過了《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》,把這一體制正式表述為“統分結合的雙層經營體制”,并寫入1999年修改的《憲法》。

2.農產品價格改革。工農產品價格“剪刀差”只有在國家控制價格的前提下才有可能實現。土地制度改革后,農民有了生產自主權,糧食的供給很快就得到了滿足,而且還由于倉儲、運輸等原因一度造成了“賣糧難”。在這樣的背景下,1985年中央一號文件提出:“除個別品種外,國家不再向農民下達農產品統購派購任務”,“糧食、棉花取消統購,改為合同定購”,“生豬、水產品和大中城市、工礦區的蔬菜,也要逐步取消派購,自由上市,自由交易,隨行就市、按質論價”,“其他統派購產品,也要分品種、分地區逐步放開。”此后,除了主要糧食品種(稻谷、小麥、玉米、大豆),全部農產品都實現了市場定價和市場化流通。這一政策客觀上推進了農業結構調整,加上20世紀80年代末期推進的“菜籃子工程”,到了90年代中期,幾乎所有農產品都出現了供過于求的局面,直接推動了90年代后期的農業結構戰略性調整。

在市場化的大背景下,工農產品價格“剪刀差”逐漸消除。我們以前的研究表明,1978—1997年國家以工農產品價格“剪刀差”方式從農村抽離資金9152億元,平均每年457.6億元。從1993年起“剪刀差”的相對量(“剪刀差”與農業創造的所有價值的比值)逐漸下降,1997年降到2.2%。因此,我們認為,到了20世紀末期,工農產品價格“剪刀差”總體上趨于消失了。

3.勞動力管理制度改革。對農村勞動力的嚴格管理是傳統體制的顯著特征之一。按照杜潤生的估計,在生產隊體制下,勞動力剩余就達到了1/3,實現家庭承包經營以后,勞動力的剩余問題更加突出。據白南生等人估算,改革初期的安徽省滁縣地區(后改為滁州市),按耕地計算,勞動力剩余量可達到30%左右,多的達到35%—40%。這么多勞動力,必然要從農村流向城鎮尋找就業出路。從邏輯上看,是否允許這些勞動力進入城鎮,以及如何對待進入城鎮以后的部分農村剩余勞動力,是判斷當時城鄉關系是否融洽的重要內容。1983年12月,國務院發布《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》,限制農村勞動力進入城鎮。但如此大量的剩余勞動力不允許進入城鎮自謀職業,必然會帶來一系列社會問題。1985年中央一號文件第一次提出:“在各級政府統一管理下,允許農民進城開店設坊,興辦服務業,提供各種勞務。”算是開了一個口子。但1989年,國務院辦公廳發布《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》,要求各地嚴格控制民工盲目外出;1991年,國務院頒布《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》,規定城鎮企業必須按國家計劃招用農民工;1994年,勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》,要求農村勞動力到城鎮就業必須證卡合一(即身份證或戶口本和外出人員就業登記卡合一),實際上采取了“卡”的態度。這一政策的變化自1993年中共十四屆三中全會開始。這次會議提出:“逐步改革小城鎮的戶籍管理制度,允許農民進入小城鎮務工經商,發展農村第三產業,促進農村剩余勞動力的轉移。”1997年6月,國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度意見》,允許符合條件的農村勞動力到小城鎮落戶。可見,這一階段國家對于農村剩余勞動力進入城鎮的政策前期限制、后期放寬,根本原因在于這一大趨勢無法阻擋,而且城鎮建設也需要大量的勞動力。這一階段外出打工的農村勞動力和城鎮勞動力待遇的差距很大,一般是“同工不同酬”,并無法享受城鎮職工的公共福利待遇。在某些行業(如建筑業),拖欠農民工工資的現象經常發生,以至于到了新世紀,幾屆總理為農民工討薪,充分說明這個問題的嚴重性。

改革初期,家庭承包經營制度的推行,使得農民收入大幅度提高,1979—1983年5個年份中,有4個年份農民人均純收入增長速度超過10%,為歷史上最好水平,從而使城鄉居民收入差距一度縮小。這一階段城鄉關系的緩和實質上是“恢復性緩和”。1978年,城鎮人均可支配收入和農村居民人均純收入之比為2.57∶1,1983年下降到1.82∶1,但1986年就達到了2.13∶1,此后一直呈上升趨勢,到了1999年達到2.65∶1,城鄉關系呈現惡化趨勢。在此期間,農民人均純收入的實際增長速度只有少數年份超過城鎮居民;而城鄉居民收入之比經過20年的改革居然回到了原點(1999年的城鄉居民收入之比實際上高于1978年),充分說明了傳統體制的頑固性。

不僅如此,這一階段也是農民負擔最重的階段。所謂農民負擔,指的是農民除了向國家繳納稅金后,依法承擔的村組提留、鄉(鎮)統籌費、積累工、義務工及其他費用。農民負擔問題的實質是收入再分配問題。20世紀80年代中期以后,農民負擔問題開始顯現,此后愈演愈烈,1990年,僅全國農民人均村提留和統籌就達到上年農民人均純收入的7.88%,還不包括其他負擔。據國家統計局數據,“七五”期間(1986—1990年)全國農民共上交提留和統籌881億元,比“六五”時期(1981—1985年)的462.2億元多414.8億元,年均增長20.1%,高于同期農民人均純收入實際增長速度16.4個百分點。面對這一嚴峻的現實,1990年2月,國務院發布《關于減輕農民負擔的通知》,1991年2月發布《農民承擔費用和勞務管理條例》,嚴格規定了農民應負擔的項目和金額。此后,黨和國家領導人多次批示要求減輕農民負擔,國務院及其相關部門也多次下發文件。1996年12月,中共中央、國務院聯合發布《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》,提出了減輕農民負擔的13條具體措施。1998年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于切實做好當前減輕農民負擔工作的通知》,要求嚴格控制1998年農民承擔提留統籌的絕對額在上年人均純收入的5%以內。在政策的不斷推動下,從1994年到1996年,全國農民人均負擔的村提留和鄉統籌費占上年人均純收入的比例分別為4.81%、4.92%、4.66%,此后各年都嚴格控制在5%以內。但“九五”時期(1996—2000年),農民人均收入增長速度呈下降態勢,加劇了這一時期城鄉關系的惡化,由此導致了21世紀初期的農村稅費改革。

(二)第二階段:2000—2017年

為了從根本上減輕農民負擔,緩解城鄉關系,2000年3月,中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》,決定在安徽以省為單位進行農村稅費改革試點,其他省、自治區、直轄市可選擇少數縣(市)進行試點。試點工作取得了積極成效并逐漸鋪開。2005年12月29日十屆全國人大常委會第十九次會議做出了自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定,農民種地納稅自此成為歷史。

執政理念的轉變是這一階段城鄉關系改善的基礎。2002年11月召開的中共十六大提出:“統籌城鄉經濟社會發展,建設現代農業,發展農村經濟,增加農民收入,是全面建設小康社會的重大任務。”首次提出以統籌城鄉為手段解決農業農村農民問題。2005年10月,中共十六屆五中全會提出了“扎實穩步推進新農村建設”的歷史性任務。2007年10月召開的中共十七大提出:“建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”,首次提出城鄉經濟社會發展一體化理念。中共十八大提出工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步的理念,推動城鄉發展一體化,“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”城鄉統籌、城鄉發展一體化是遞進關系,既表示不同時期的執政理念,又蘊含著執政理念形成背后城鄉關系的變化。這一階段,在上述執政理念的主導下,中央政府和地方實施了一系列有利于城鄉關系改善的農業農村農民政策。

1.農業政策:新世紀以后,中央政府在取消農業“四稅”的基礎上,實施了一系列農業支持保護政策,基本形成了完整的政策體系。

一是農產品價格支持政策。價格支持依然是農業支持保護的重要內容。當然,在WTO框架下,價格支持不再是單純的提價,而是具有更加豐富的內涵。主要包括:(1)2004年和2006年,分別實施了稻谷和小麥的最低收購價格制度。(2)從2009年起,逐步實施玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等重要農產品的臨時收儲價格。按照2014年中央一號文件精神,國務院于當年取消了大豆和棉花的臨時收儲政策,并對新疆棉花、東北和內蒙古大豆實施目標價格政策。同時,取消了食糖的臨時收儲政策,改為企業收儲,并由財政給予一定的貼息補貼。按照2015年6月國家發改委等部門文件精神,國家于當年起取消油菜籽的臨時收儲政策,改為由地方政府負責組織各類企業進行油菜籽收購,中央財政對主產區予以適當補貼。2016年,國家改革了玉米臨時收儲制度,按照“市場定價、價補分離”的原則,將以往的玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“定向補貼”的新機制。2017年3月23日,國家發改委發布消息,將在東北三省和內蒙古自治區調整大豆目標價格政策,實行市場化收購加補貼機制。(3)2009年1月9日,經國務院批準,國家發改委、財政部、農業部、商務部、國家工商總局、國家質檢總局制定了《防止生豬價格過度下跌調控預案(暫行)》,規定當豬糧比價低于5∶1時,要較大幅度增加中央凍肉儲備規模。(4)2015年中央一號文件指出:“積極開展農產品價格保險試點”,并在山東省及其他一些省市開始了試點。2016年,安徽省在部分市縣開展了玉米價格保險試點工作。上述試點都取得了比較良好的效果,有效保護了農民的利益。

二是農業補貼政策。主要是2004年開始實施的種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼,2006年開始實施的農業生產資料價格綜合補貼,合稱“四大補貼”。2016年,在前一年試點的基礎上,國家財政部、農業部聯合發布了《農業支持保護補貼資金管理辦法》,把除農機具購置補貼之外的三項補貼合并為“農業支持保護補貼”,主要用于支持耕地地力保護和糧食適度規模經營,以及國家政策確定的其他方向。此外,中央還于2005年起陸續出臺了奶牛良種補貼、生豬良種補貼等一系列畜禽養殖補貼政策,有力地促進了養殖業的健康發展。

三是農業基礎建設補貼政策。如根據2005年中央一號文件精神,當年啟動了測土配方施肥補貼項目,對農業等部門開展的土壤成分檢測和配方施肥工作予以經費補貼。這項政策擴大了測土配方施肥補貼的范圍和規模,有力推動了農產品產量的提高和品質改善。2005年中央一號文件提出認真組織實施“科技入戶工程”,扶持科技示范戶,并提出設立小型農田水利設施建設補助專項資金,對農戶投工投勞開展小型農田水利設施建設予以支持。此外,生態效益補償機制的建立健全也是新世紀以來農業支持政策的重要方向。自2006年中央一號文件要求建立和完善生態補償機制以后,幾乎每年的一號文件都在生態補償方面作出了新的探索,基本構建了新世紀以來農業生態環境保護的政策框架。

總起來看,新世紀以來,以10余個中央一號文件為核心內容的一系列農業支持保護政策的出臺,調整了國家財政支出的結構,不斷加大了財政對農業投入的力度,初步建立了財政支農穩定增長機制,改變了國民收入分配的格局。政策調整的結果,使農業由21世紀初的糧食總產量下降、農民收入徘徊到糧食綜合生產能力穩定在6億噸、農民人均可支配收入(純收入)增長水平連續8年超過城鎮居民,為農業可持續發展和城鄉關系改善奠定了堅實的基礎。

2.農村、農民政策:新世紀以來,隨著“以工補農、以城帶鄉”政策的確立,各級政府促進農村發展、改善農民生存環境的政策不斷出臺,初步扭轉了“傾斜發展戰略”的制度慣性。

一是農村人居環境政策。2005年10月,中共十六屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》,提出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整治、管理民主”的要求,扎實穩步地推進社會主義新農村建設。會議把“村容整潔”作為五項要求之一,對于此后的鄉村建設起到了極大的推動作用。2006年中央一號文件對村莊規劃、鄉村基礎設施建設、農村人居環境治理、農村社會事業等都做了具體部署。此后的多個中央一號文件都對上述工作進行了詳盡安排。

二是提升農村公共服務水平政策。2005年中央一號文件提出要落實新增教育、衛生、文化、計劃生育等事業經費主要用于農村的規定,用于縣以下的比例不低于70%;2006年中央一號文件提出加快發展農村社會事業,重點是農村義務教育、衛生事業、文化事業等;2007年中央一號文件提出在全國范圍內農村義務教育階段學生全部免除學雜費,對家庭經濟困難學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費;建立農村基層干部、農村教師、鄉村醫生、計劃生育工作者、基層農技推廣人員及其他與農民生產生活相關服務人員的培訓制度,加強在崗培訓,提高服務能力;2008年中央一號文件用一個部分篇幅強調要逐步提高農村基本公共服務水平,包括農村義務教育水平、基本醫療服務能力、穩定農村低生育水平、繁榮農村公共文化等內容;2009年中央一號文件提出建立穩定的農村文化投入保障機制、提高農村學校公用經費和家庭經濟困難寄宿生補助標準、2009年起對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生實行免費;2010年中央一號文件提出繼續實施中小學校舍安全工程,逐步改善貧困地區農村學生營養狀況;2014年中央一號文件強調城鄉基本公共服務均等化,提出要加快改善農村義務教育薄弱學校基本辦學條件,適當提高農村義務教育生均公用經費標準;2016年中央一號文件提出把社會事業發展的重點放在農村和接納農業轉移人口較多的城鎮,加快推動城鎮公共服務向農村延伸;2017年中央一號文件提出全面落實城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制,加強鄉村教師隊伍建設。

三是農村社會保障制度的建立和逐步完善。這一制度具體包括三大部分。

(1)新型農村社會養老保險制度。2009年9月,國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,標志著中國農村社會養老保險制度的建立。文件要求建立新型農村社會養老保險制度(以下簡稱“新農保”),從2009年開始試點,覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗),2020年之前實現對農村適齡居民的全覆蓋。2014年,國務院頒布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》,提出在2020年之前建立“新農保”與城市居民社會養老保險制度(簡稱“城居保”)合并實施的城鄉居民基本養老保險制度。至此,中國農村養老保險在政策上從“新農保”過渡到“城居保”,完成了養老保險的城鄉一體化發展。

(2)新型農村合作醫療制度。2002年10月,中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》,提出“逐步建立新型農村合作醫療制度”,要求“到2010年,在全國農村基本建立起適應社會主義市場經濟體制要求和農村經濟社會發展水平的農村衛生服務體系和農村合作醫療制度”,即“新型農村合作醫療”(以下簡稱“新農合”)。2003年1月,國務院辦公廳轉發《衛生部等部門關于建立新型農村合作醫療制度的意見》,正式開展“新農合”試點工作,并確立了2010年實現全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度的目標。2016年1月,國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》,要求從完善政策入手,推進城鎮居民醫保和“新農合”制度整合,逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。

(3)農村最低生活保障制度。2007年7月,國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》,決定在全國建立農村最低生活保障制度,對符合標準的農村人口給予最低生活保障。隨著經濟發展水平的提高,農村低保標準從2007年的70元/人、月提升到2017年的358元/人、月。

總的來看,新世紀以來,農村人居環境不斷改善,公共服務水平不斷提升,社會保障體制基本建立。盡管城鄉之間依然存在著明顯的差距,但城鄉統一的政策和制度體系已經初步形成。由于一系列對“三農”利好政策的實施,這一時期農民收入增長很快。2001年,農民收入實際增長4.5%,遠超過了2000年的2.7%。2004年起,農民收入進入較高速增長階段;2010年以后,農民收入增長速度開始持續超過城鎮居民,而且少數年份超過了GDP增長速度。這一階段,由于慣性的因素,城鄉居民收入差距在2007年之前持續擴大,2007年達到改革開放以來的最高點(3.14∶1),此后呈下降趨勢,到2017年達到了2.71∶1,城鄉關系改善的趨勢十分明顯。這是由于政策、體制、機制的變化導致的改善,是“實質性改善”。

三、新時代走向融合的城鄉關系:2017年10月以后

2017年10月,中共十九大報告正式提出把中國的城鄉關系從統籌發展、一體化發展推進到融合發展階段。按照十九大報告精神,融合發展的途徑就是堅持農業農村優先發展,實施鄉村振興戰略。2018年中共中央一號文件對鄉村振興戰略的實施進行了部署,提出了2020年、2035年、2050年三個時間節點的目標任務,即“到2020年,鄉村振興取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成。……城鄉基本公共服務均等化水平進一步提高,城鄉融合發展體制機制初步建立……”“到2035年,鄉村振興取得決定性進展,農業農村現代化基本實現。……城鄉基本公共服務均等化基本實現,城鄉融合發展體制機制更加完善……”“到2050年,鄉村全面振興,農業強、農村美、農民富全面實現。”城鄉融合當然是一個長期而艱巨的任務,但按照上述部署,當2035年中國基本實現現代化時,城鄉融合的任務應該基本實現。

2019年4月15日,《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)發布,從城鄉融合角度對上述三個階段目標進行了細化和具體化。即:“到2022年,城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通,城市落戶限制逐步消除……”“到2035年,城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期,城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。”“到21世紀中葉,城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合,鄉村全面振興,全體人民共同富裕基本實現。”《意見》從要素配置、基本公共服務、基礎設施、鄉村經濟多元化發展、農民收入持續增長等方面提出了具體要求,是未來一定時期內促進城鄉融合發展的總綱領。城鄉融合既是未來的美好愿景,又滲入到每一個政策、每一項具體工作之中。由于城鄉關系內容龐雜,很難設計出一套指標予以反映。本文前面的分析也主要運用城鄉居民收入之比,盡管這一指標不可能全面反映城鄉關系,但卻是城鄉關系的核心內容之一。2007年以后,城鄉居民收入比開始下降,2017年為2.71∶1,僅為20世紀90年代中期的水平。2007—2017年,城鄉居民收入之比平均每年僅下降0.043,盡管比較緩慢,但應該看到2015、2016、2017三個年度每年僅下降0.01,2018年也僅比上年下降0.02,達到2.69。筆者認為,在鄉村振興的大背景下,城鄉關系可能得到更快的改善,可能會略超上個10年的均值(盡管很不容易),假設為0.05,則到2035年基本實現現代化時的城鄉居民收入比可能降到1.9—2.0∶1,這實際上是當前蘇、浙、魯等地發達縣(市)的水平。也可以說,按照中共十九大的規劃,2035年基本實現現代化,在某種程度上就是在未來十余年間,全國經濟社會發展追趕當前發達縣、市的過程。

通過對新中國成立70年來城鄉關系的回顧,我們可以得到以下幾點結論:第一,70年來,中國農民為國家工業化、城鎮化作出了巨大貢獻。當前,中國已經成為世界上第二大經濟體,轉變城鄉關系的時機已經成熟,這是中共十九大提出建立健全城鄉融合的體制機制的基礎。第二,70年來,中國的城鄉關系從改革之前的嚴重偏斜到改革之后的城鄉統籌、城鄉一體化和城鄉融合,盡管經濟實力是基礎,但執政理念的轉變是根本原因。能否如期實現十九大提出的各個時期的目標任務,各級黨政主要領導的執政理念仍然是關鍵因素之一。第三,在城鄉融合的體制機制下,各類要素都能夠充分流動,能夠發揮最大的潛能,這是中國進入發達國家行列、實現民族復興的最根本動能,也是中國改革最艱巨的任務。


中國鄉村發現網轉自:《教學與研究》2019年08期


(掃一掃,更多精彩內容!)

免責聲明:中國鄉村發現網屬于非盈利學術網站,主要是為推進三農研究而提供無償文獻資料服務,網站文章、圖片版權歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權問題請及時聯系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
亚洲国产精品综合久久 | 综合激情久久综合激情 | 日本一本之道高清不卡免 | 天堂va中文在线官网 | 亚洲综合欧美日韩国产一区二区桃 | 中文字幕亚洲日本韩无线码 |