當(dāng)今的歐盟，就嚴(yán)格監(jiān)管食品安全、實現(xiàn)較高的公眾健康和消費者利益保護水平方面享有盛譽。然而，這些成就也不是一蹴而就的。在瘋牛病危機之前，有關(guān)食品安全保障的規(guī)則也是以頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的問題導(dǎo)向方式確立的或者通過歐洲法院的判例確定。有鑒于此，《歐盟條約》賦予了歐盟規(guī)制統(tǒng)一的食品安全權(quán)限，以便確保公眾健康和保護消費者。
●單一機構(gòu)為基礎(chǔ)的風(fēng)險分析體系
在成為食品法的一項法律原則之前，歐盟已經(jīng)逐步地在其決策中運用科學(xué)，從而為決策提供科學(xué)依據(jù)。就食品領(lǐng)域中的科學(xué)作用而言，早在20世紀(jì)70年代就在涉及食品安全的問題中運用科學(xué)建議。然而，食品安全問題的爆發(fā)，尤其是瘋牛病危機，使得歐盟意識到應(yīng)該有序地應(yīng)用風(fēng)險分析這一結(jié)構(gòu)化的決策體系，尤其是確保風(fēng)險評估的獨立性。因此，當(dāng)1997年對負責(zé)消費者保護的第XXIV總局(現(xiàn)稱為SANCO總局)進行重組時，一并對其管轄范圍內(nèi)的科學(xué)委員會進行了重置。隨后，2002年的《通用食品法》進一步規(guī)定成立歐盟食品安全局，這一部門是針對風(fēng)險評估以及構(gòu)建風(fēng)險分析框架而設(shè)立的。
就風(fēng)險評估而言，歐盟食品安全局成立的目的是為了共同體就直接或間接影響食品和飼料安全的立法和政策提供科學(xué)建議以及科學(xué)技術(shù)支持。由于歐盟食品安全局具有獨立的法人人格，其成立對于風(fēng)險評估的運用具有深遠的影響。就其組織結(jié)構(gòu)而言，歐盟食品安全局主要有三個職能部門：行政方面，由負責(zé)決策的管理委員會和負責(zé)日常工作的執(zhí)行主任構(gòu)成；科學(xué)咨詢方面，咨詢論壇成立的目的在于通過歐盟食品安全局和其成員國的對應(yīng)機構(gòu)之間的交流促進科學(xué)合作；科學(xué)方面，多個常設(shè)科學(xué)小組在其職能范圍內(nèi)開展風(fēng)險評估工作，而科學(xué)委員會則是負責(zé)總體協(xié)調(diào)以確保科學(xué)意見形成中的一致性。
對于工作程序，需要重點指出的是，歐盟對于風(fēng)險評估和風(fēng)險管理職能的設(shè)置是平行而非“風(fēng)險管理模式”的隸屬關(guān)系。也就是說，除了按照傳統(tǒng)的程序進行風(fēng)險分析，即根據(jù)風(fēng)險管理者的要求由風(fēng)險評估者對涉及的風(fēng)險進行評估之外，風(fēng)險評估者本身可以根據(jù)事先預(yù)設(shè)的程序就涉及的安全問題開展評估工作并自行將結(jié)果告知公眾以及開展相關(guān)的交流。
就風(fēng)險管理而言，食品供應(yīng)鏈和動物健康常設(shè)委員會的成立取代了原先的食品常設(shè)委員會以及其他一些相關(guān)的委員會，如動物營養(yǎng)常設(shè)委員會，其作用是協(xié)助歐盟委員會針對食品供應(yīng)鏈的各階段設(shè)立食品安全保障措施。食品供應(yīng)鏈和動物健康常設(shè)委員會由成員國的代表組成，為了處理所有相關(guān)的問題，其進一步根據(jù)以下主題分為了八個機構(gòu)，分別針對《通用食品法》、食品供應(yīng)鏈中的生物安全、食品供應(yīng)鏈中的毒理安全、控制和進口條件、動物營養(yǎng)、轉(zhuǎn)基因食品和飼料及環(huán)境風(fēng)險、動物健康和動物福利、植物藥。值得一提的是，作為規(guī)制委員會，其決策應(yīng)該遵循規(guī)制程序。
鑒于整個風(fēng)險分析的過程都應(yīng)該開展風(fēng)險交流，風(fēng)險評估和風(fēng)險管理環(huán)節(jié)都構(gòu)建了交流機制。在風(fēng)險評估階段，上述提到的歐盟食品安全局與其成員國對應(yīng)機構(gòu)之間的咨詢論壇就可以針對潛在風(fēng)險進行信息搜集以及知識匯集。此外，歐盟食品安全局還在2005年建立了利益相關(guān)者咨詢平臺，從而便于向食品供應(yīng)鏈中的各類利益相關(guān)者組織搜集建議。在風(fēng)險管理中，歐盟委員會應(yīng)針對食品安全、飼料安全、食品和飼料標(biāo)識立法和說明等問題向新成立的食品供應(yīng)鏈和動植物健康咨詢小組進行咨詢。該咨詢小組的成員由來自于農(nóng)業(yè)、食品行業(yè)、零售業(yè)、消費者等組織的利益相關(guān)者構(gòu)成，是歐盟層面的咨詢體系，其工作便利了歐盟委員會與相關(guān)組織就食品安全政策的咨詢工作。
●歐盟的多層官方控制體系
根據(jù)歐盟《官方控制法規(guī)》，官方控制是指主管部門為核查食品法及動物衛(wèi)生和動物福利規(guī)定合規(guī)情況而實施的任何形式的監(jiān)管活動。對于確保食品安全，不同的利益相關(guān)者都有著各自的職責(zé)，包括食品從業(yè)者、國家主管部門和歐盟委員會。因此，他們的相互合作構(gòu)成了歐盟多層級的控制體系。相對于食品從業(yè)者根據(jù)相關(guān)的衛(wèi)生法規(guī)通過落實危害分析和關(guān)鍵控制點體系實施的自我規(guī)制，官方控制包含了兩個層級，包括第一層級由國家主管部門開展的官方控制，其目的是確保食品從業(yè)者符合食品法律的要求，如衛(wèi)生規(guī)則。第二個層級是由歐盟開展的官方控制，其目的是對國家的官方控制開展審計，從而確保后者確實在其國家范圍內(nèi)履行歐盟的法規(guī)、指令。值得一提的是，盡管歐盟的官方控制中的層級關(guān)系是縱向安排，但是歐盟設(shè)立的主管部門——食品和獸藥辦公室并不是控制者而是審計者。因此，歐盟的食品安全規(guī)則還是由成員國的主管部門執(zhí)行，歐盟的角色僅僅只是監(jiān)督前者的履行情況。為了確保獨立性、客觀性、等同性和有效性，歐盟委員會和成員國都改進了官方控制。
●歐盟層面的機構(gòu)重組
對于歐盟的機構(gòu)，歐盟委員會負責(zé)日常的管理，包括落實歐盟政策、執(zhí)行歐盟法律。
為了履行這一職責(zé)，其內(nèi)部又設(shè)置了諸多被稱為總局的部門和服務(wù)機構(gòu)分別負責(zé)不同的職能。一直以來，食品監(jiān)管涉及多個目標(biāo)，包括共同農(nóng)業(yè)政策、內(nèi)部市場建設(shè)和公眾健康保護。因此，第三行業(yè)總局、第五健康總局、第六農(nóng)業(yè)總局和第二十四消費者保護總局都涉及食品監(jiān)管的職能。比較而言，第三總局和第六總局在食品領(lǐng)域內(nèi)非常強勢，而第二十四總局則較為弱勢，其結(jié)果就是歐盟在執(zhí)行相關(guān)政策和法律時以經(jīng)濟發(fā)展為優(yōu)先目標(biāo)。然而，瘋牛病危機的爆發(fā)反映出了這一組織結(jié)構(gòu)在安全保障方面存在的問題，即部門之間的責(zé)任推諉和無法開展聯(lián)合行動。為了解決這一問題，歐盟決定將公眾健康保護相關(guān)的權(quán)能整合在一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)，為此，第二十四總局進行了重組并由其單獨負責(zé)消費者保護的事宜。
就內(nèi)部的機構(gòu)設(shè)置來說，所有與食品安全相關(guān)的職能都整合到了第二十四總局。由于其他的總局，包括第三總局和第六總局都在職能的履行中涉及經(jīng)濟利益，因此，第二十四總局的整合有利于通過歐盟的單一機構(gòu)負責(zé)食品安全，從而避免利益沖突。在這個方面，原本由農(nóng)業(yè)總司負責(zé)的歐盟獸藥和植物衛(wèi)生檢疫和控制辦公室也劃分到了第二十四總局，并由其負責(zé)在成員國和第三國開展工廠內(nèi)的檢查。目前，該機構(gòu)已經(jīng)更名為食品和獸藥辦公室。此外，第二十四總局也更名為消費者政策和消費者健康保護總局，其主要工作包括確保歐盟內(nèi)銷售的食品和消費產(chǎn)品符合安全標(biāo)準(zhǔn)，歐盟內(nèi)部市場的運作使消費者從中收益以及歐盟努力致力于提升和保護公民健康。
作為開展官方控制的主管部門，歐盟食品和獸藥辦公室通過審計、檢查以及相關(guān)的活動執(zhí)行以下任務(wù)，包括歐盟內(nèi)以及向歐盟出口的第三國對歐盟食品安全和質(zhì)量、動物健康和福利以及植物健康法律的遵守情況，協(xié)助發(fā)展歐盟政策和有效的針對食品安全、動物健康和福利以及植物健康控制體系、告知利益相關(guān)者審計和檢查的結(jié)果。隨著歐盟《官方控制法規(guī)》的執(zhí)行，控制體系的框架已經(jīng)建立健全。然而，值得一提的是，歐盟的食品和獸藥辦公室并不是一個規(guī)制機構(gòu)，因為其并不直接執(zhí)行歐盟有關(guān)食品安全的法律要求而是對成員國的執(zhí)行情況進行審計。
對于食品安全相關(guān)決策，食品供應(yīng)鏈和動物健康常設(shè)委員會起著關(guān)鍵的作用，并協(xié)助歐盟委員會的相關(guān)工作。其成員由成員國的代表以及歐盟委員會的代表構(gòu)成，根據(jù)歐盟的委員會體系，該委員會是一個規(guī)制性的委員會，這意味著在歐盟范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)措施時他們具有監(jiān)管責(zé)任。然而，瘋牛病的報告指出，政府機構(gòu)管理無效的一個問題就是歐盟的委員會體系缺乏透明性，因此無法在理事會、歐盟委員會和相關(guān)常設(shè)委員會之間進行有效的責(zé)任分配。有鑒于此，食品供應(yīng)鏈和動物健康常設(shè)委員會在重組后，取代了原先的食品常設(shè)委員會和其他相關(guān)的一些常設(shè)委員會，其目的就是它能夠以更為簡單、告知性的規(guī)制程序履行其執(zhí)行權(quán)力。
●成員國層面的官方控制
在吸取瘋牛病危機的教訓(xùn)后，許多成員國都重新整改了他們的控制體系，以便強化食品安全的保障工作。盡管《通用食品法》對此做出了基本規(guī)定，但是成員國依舊有權(quán)組織自己的控制體系，包括針對違法行為的處罰力度，但前提是這些處罰應(yīng)該是有效、適宜和勸告性的，且能執(zhí)行食品法律的規(guī)定以及監(jiān)督和確保食品供應(yīng)中的從業(yè)者符合相關(guān)規(guī)定。
為了開展官方控制，控制體系的一個環(huán)節(jié)就是設(shè)立主管部門。由于政治體系和法律體系的差異，成員國的組織安排也有不同。有的成員國是采用單一體系的，也有成員國是采用多部門體系。
作為實行單一機構(gòu)規(guī)制食品安全的典型，愛爾蘭食品安全局成立于1998年，作為一個獨立的機構(gòu)，其目的在于確保在愛爾蘭生產(chǎn)、流通和銷售的食品符合最高的食品安全標(biāo)準(zhǔn)以及食品安全相關(guān)立法的要求。比較而言，這是一個規(guī)制機構(gòu)，其可以開展官方控制，并支持農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部有關(guān)食品政策和立法的工作。在與農(nóng)業(yè)部的配合下，由其制定了現(xiàn)行的跨年國家控制計劃，時間從2012年1月1日-2016年12月31日。相應(yīng)的，愛爾蘭食品安全局作為主管部門全權(quán)負責(zé)食品法在愛爾蘭的執(zhí)行。為此，它可以和官方機構(gòu)簽訂合同，監(jiān)督他們的工作并向主管部門報告。
同樣的，法國也設(shè)立了獨立的機構(gòu)——國家食品、環(huán)境和工作安全局，來負責(zé)食品安全的風(fēng)險評估。作為一個科學(xué)機構(gòu)，其成立的目的在于確保風(fēng)險評估和風(fēng)險管理的分離。
就風(fēng)險管理來說，法國的模式是多部門體系。其中，農(nóng)業(yè)部下面的食品總局負責(zé)食品的安全和質(zhì)量、動物的健康和福利以及植物的保護和健康。作為官方控制的執(zhí)行手段，食品總局針對食品污染執(zhí)行多項監(jiān)測和控制計劃，并對所有食品供應(yīng)鏈體系中的場所開展控制。
此外，競爭、消費和反欺詐總局也對其他食品和流通及消費環(huán)境開展官方控制，以及健康總局負責(zé)飲用水的質(zhì)量控制。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：東方城鄉(xiāng)報2016年03月08日
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