當今的歐盟，就嚴格監管食品安全、實現較高的公眾健康和消費者利益保護水平方面享有盛譽。然而，這些成就也不是一蹴而就的。在瘋牛病危機之前，有關食品安全保障的規則也是以頭痛醫頭、腳痛醫腳的問題導向方式確立的或者通過歐洲法院的判例確定。有鑒于此，《歐盟條約》賦予了歐盟規制統一的食品安全權限，以便確保公眾健康和保護消費者。
●單一機構為基礎的風險分析體系
在成為食品法的一項法律原則之前，歐盟已經逐步地在其決策中運用科學，從而為決策提供科學依據。就食品領域中的科學作用而言，早在20世紀70年代就在涉及食品安全的問題中運用科學建議。然而，食品安全問題的爆發，尤其是瘋牛病危機，使得歐盟意識到應該有序地應用風險分析這一結構化的決策體系，尤其是確保風險評估的獨立性。因此，當1997年對負責消費者保護的第XXIV總局(現稱為SANCO總局)進行重組時，一并對其管轄范圍內的科學委員會進行了重置。隨后，2002年的《通用食品法》進一步規定成立歐盟食品安全局，這一部門是針對風險評估以及構建風險分析框架而設立的。
就風險評估而言，歐盟食品安全局成立的目的是為了共同體就直接或間接影響食品和飼料安全的立法和政策提供科學建議以及科學技術支持。由于歐盟食品安全局具有獨立的法人人格，其成立對于風險評估的運用具有深遠的影響。就其組織結構而言，歐盟食品安全局主要有三個職能部門：行政方面，由負責決策的管理委員會和負責日常工作的執行主任構成；科學咨詢方面，咨詢論壇成立的目的在于通過歐盟食品安全局和其成員國的對應機構之間的交流促進科學合作；科學方面，多個常設科學小組在其職能范圍內開展風險評估工作，而科學委員會則是負責總體協調以確保科學意見形成中的一致性。
對于工作程序，需要重點指出的是，歐盟對于風險評估和風險管理職能的設置是平行而非“風險管理模式”的隸屬關系。也就是說，除了按照傳統的程序進行風險分析，即根據風險管理者的要求由風險評估者對涉及的風險進行評估之外，風險評估者本身可以根據事先預設的程序就涉及的安全問題開展評估工作并自行將結果告知公眾以及開展相關的交流。
就風險管理而言，食品供應鏈和動物健康常設委員會的成立取代了原先的食品常設委員會以及其他一些相關的委員會，如動物營養常設委員會，其作用是協助歐盟委員會針對食品供應鏈的各階段設立食品安全保障措施。食品供應鏈和動物健康常設委員會由成員國的代表組成，為了處理所有相關的問題，其進一步根據以下主題分為了八個機構，分別針對《通用食品法》、食品供應鏈中的生物安全、食品供應鏈中的毒理安全、控制和進口條件、動物營養、轉基因食品和飼料及環境風險、動物健康和動物福利、植物藥。值得一提的是，作為規制委員會，其決策應該遵循規制程序。
鑒于整個風險分析的過程都應該開展風險交流，風險評估和風險管理環節都構建了交流機制。在風險評估階段，上述提到的歐盟食品安全局與其成員國對應機構之間的咨詢論壇就可以針對潛在風險進行信息搜集以及知識匯集。此外，歐盟食品安全局還在2005年建立了利益相關者咨詢平臺，從而便于向食品供應鏈中的各類利益相關者組織搜集建議。在風險管理中，歐盟委員會應針對食品安全、飼料安全、食品和飼料標識立法和說明等問題向新成立的食品供應鏈和動植物健康咨詢小組進行咨詢。該咨詢小組的成員由來自于農業、食品行業、零售業、消費者等組織的利益相關者構成，是歐盟層面的咨詢體系，其工作便利了歐盟委員會與相關組織就食品安全政策的咨詢工作。
●歐盟的多層官方控制體系
根據歐盟《官方控制法規》，官方控制是指主管部門為核查食品法及動物衛生和動物福利規定合規情況而實施的任何形式的監管活動。對于確保食品安全，不同的利益相關者都有著各自的職責，包括食品從業者、國家主管部門和歐盟委員會。因此，他們的相互合作構成了歐盟多層級的控制體系。相對于食品從業者根據相關的衛生法規通過落實危害分析和關鍵控制點體系實施的自我規制，官方控制包含了兩個層級，包括第一層級由國家主管部門開展的官方控制，其目的是確保食品從業者符合食品法律的要求，如衛生規則。第二個層級是由歐盟開展的官方控制，其目的是對國家的官方控制開展審計，從而確保后者確實在其國家范圍內履行歐盟的法規、指令。值得一提的是，盡管歐盟的官方控制中的層級關系是縱向安排，但是歐盟設立的主管部門——食品和獸藥辦公室并不是控制者而是審計者。因此，歐盟的食品安全規則還是由成員國的主管部門執行，歐盟的角色僅僅只是監督前者的履行情況。為了確保獨立性、客觀性、等同性和有效性，歐盟委員會和成員國都改進了官方控制。
●歐盟層面的機構重組
對于歐盟的機構，歐盟委員會負責日常的管理，包括落實歐盟政策、執行歐盟法律。
為了履行這一職責，其內部又設置了諸多被稱為總局的部門和服務機構分別負責不同的職能。一直以來，食品監管涉及多個目標，包括共同農業政策、內部市場建設和公眾健康保護。因此，第三行業總局、第五健康總局、第六農業總局和第二十四消費者保護總局都涉及食品監管的職能。比較而言，第三總局和第六總局在食品領域內非常強勢，而第二十四總局則較為弱勢，其結果就是歐盟在執行相關政策和法律時以經濟發展為優先目標。然而，瘋牛病危機的爆發反映出了這一組織結構在安全保障方面存在的問題，即部門之間的責任推諉和無法開展聯合行動。為了解決這一問題，歐盟決定將公眾健康保護相關的權能整合在一個獨立的監管機構內，為此，第二十四總局進行了重組并由其單獨負責消費者保護的事宜。
就內部的機構設置來說，所有與食品安全相關的職能都整合到了第二十四總局。由于其他的總局，包括第三總局和第六總局都在職能的履行中涉及經濟利益，因此，第二十四總局的整合有利于通過歐盟的單一機構負責食品安全，從而避免利益沖突。在這個方面，原本由農業總司負責的歐盟獸藥和植物衛生檢疫和控制辦公室也劃分到了第二十四總局，并由其負責在成員國和第三國開展工廠內的檢查。目前，該機構已經更名為食品和獸藥辦公室。此外，第二十四總局也更名為消費者政策和消費者健康保護總局，其主要工作包括確保歐盟內銷售的食品和消費產品符合安全標準，歐盟內部市場的運作使消費者從中收益以及歐盟努力致力于提升和保護公民健康。
作為開展官方控制的主管部門，歐盟食品和獸藥辦公室通過審計、檢查以及相關的活動執行以下任務，包括歐盟內以及向歐盟出口的第三國對歐盟食品安全和質量、動物健康和福利以及植物健康法律的遵守情況，協助發展歐盟政策和有效的針對食品安全、動物健康和福利以及植物健康控制體系、告知利益相關者審計和檢查的結果。隨著歐盟《官方控制法規》的執行，控制體系的框架已經建立健全。然而，值得一提的是，歐盟的食品和獸藥辦公室并不是一個規制機構，因為其并不直接執行歐盟有關食品安全的法律要求而是對成員國的執行情況進行審計。
對于食品安全相關決策，食品供應鏈和動物健康常設委員會起著關鍵的作用，并協助歐盟委員會的相關工作。其成員由成員國的代表以及歐盟委員會的代表構成，根據歐盟的委員會體系，該委員會是一個規制性的委員會，這意味著在歐盟范圍內執行相關措施時他們具有監管責任。然而，瘋牛病的報告指出，政府機構管理無效的一個問題就是歐盟的委員會體系缺乏透明性，因此無法在理事會、歐盟委員會和相關常設委員會之間進行有效的責任分配。有鑒于此，食品供應鏈和動物健康常設委員會在重組后，取代了原先的食品常設委員會和其他相關的一些常設委員會，其目的就是它能夠以更為簡單、告知性的規制程序履行其執行權力。
●成員國層面的官方控制
在吸取瘋牛病危機的教訓后，許多成員國都重新整改了他們的控制體系，以便強化食品安全的保障工作。盡管《通用食品法》對此做出了基本規定，但是成員國依舊有權組織自己的控制體系，包括針對違法行為的處罰力度，但前提是這些處罰應該是有效、適宜和勸告性的，且能執行食品法律的規定以及監督和確保食品供應中的從業者符合相關規定。
為了開展官方控制，控制體系的一個環節就是設立主管部門。由于政治體系和法律體系的差異，成員國的組織安排也有不同。有的成員國是采用單一體系的，也有成員國是采用多部門體系。
作為實行單一機構規制食品安全的典型，愛爾蘭食品安全局成立于1998年，作為一個獨立的機構，其目的在于確保在愛爾蘭生產、流通和銷售的食品符合最高的食品安全標準以及食品安全相關立法的要求。比較而言，這是一個規制機構，其可以開展官方控制，并支持農業部和衛生部有關食品政策和立法的工作。在與農業部的配合下，由其制定了現行的跨年國家控制計劃，時間從2012年1月1日-2016年12月31日。相應的，愛爾蘭食品安全局作為主管部門全權負責食品法在愛爾蘭的執行。為此，它可以和官方機構簽訂合同，監督他們的工作并向主管部門報告。
同樣的，法國也設立了獨立的機構——國家食品、環境和工作安全局，來負責食品安全的風險評估。作為一個科學機構，其成立的目的在于確保風險評估和風險管理的分離。
就風險管理來說，法國的模式是多部門體系。其中，農業部下面的食品總局負責食品的安全和質量、動物的健康和福利以及植物的保護和健康。作為官方控制的執行手段，食品總局針對食品污染執行多項監測和控制計劃，并對所有食品供應鏈體系中的場所開展控制。
此外，競爭、消費和反欺詐總局也對其他食品和流通及消費環境開展官方控制，以及健康總局負責飲用水的質量控制。
中國鄉村發現網轉自：東方城鄉報2016年03月08日
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