馬良燦:中國鄉(xiāng)村社會治理的四次轉(zhuǎn)型

    原題:主體重建:中國鄉(xiāng)村社會治理的四次轉(zhuǎn)型

    從“官政自治”到“專政劣治”、從“集權(quán)統(tǒng)一”到“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)型。對于歷次治理轉(zhuǎn)型與巨變，應(yīng)放置在農(nóng)民、基層政權(quán)與國家之多維互構(gòu)關(guān)系的場域中加以認(rèn)知。“官政自治”突出國家治權(quán)與村治的對接，彰顯鄉(xiāng)村治理的主體性。“專政劣治”將鄉(xiāng)村治權(quán)納入國家管控中，依靠贏利型惡棍推進(jìn)村治，使農(nóng)民遭受雙重剝奪，鄉(xiāng)村治理惡化。“集權(quán)統(tǒng)一”通過縱向協(xié)調(diào)機(jī)制和運(yùn)動型治理實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的總體支配，造成村社組織、農(nóng)民主體性消解，鄉(xiāng)村關(guān)系更加紊亂。“鄉(xiāng)政村治”脫離村落文化傳統(tǒng)，村治被融匯到鄉(xiāng)政中，淪為權(quán)威自治，基層政權(quán)的利益共謀引發(fā)新的治理危機(jī)。歷次鄉(xiāng)村治理留下的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是對農(nóng)民主體性的漠視。將農(nóng)民社會權(quán)利置于鄉(xiāng)村治理的核心，重建農(nóng)民主體，通過社區(qū)組織能力建設(shè)實(shí)現(xiàn)國家治權(quán)與鄉(xiāng)村治權(quán)間的協(xié)商共治，是破解鄉(xiāng)村治理困境的重要思路。

一、基于農(nóng)耕文明的中國鄉(xiāng)村治理溯源

封建帝國時(shí)代鄉(xiāng)村社會治理的“官政自治”圖景傳統(tǒng)封建帝國建基在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)之上。廣袤的土地、眾多的人口、以儒家文化為基礎(chǔ)的禮俗制度、國家權(quán)力的有限性，是這一帝國時(shí)代最典型的特征。面對數(shù)以萬計(jì)的村落和億萬民眾，封建皇權(quán)可謂鞭長莫及，無法延伸至每個(gè)村落。皇權(quán)不下村，并不意味著國家治理與社會治理的脫節(jié)，更不能由此推斷封建國家鄉(xiāng)村社會治理的無效。在國家與社會之間存在著一個(gè)重要的中間階層或曰鄉(xiāng)紳、或曰族長、或曰鄉(xiāng)保、或曰村老，該階層作為鏈接國家與社會相互交織的“第三領(lǐng)域”和“第三區(qū)間”，是“具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”［1］，他們作為鄉(xiāng)村社會的自治主體和“國家權(quán)力與村莊共同體之間的重要交接點(diǎn)”［2］236，在鄉(xiāng)村社會與底層國家之間進(jìn)行斡旋，是鄉(xiāng)村治理中的主角。通過利用鄉(xiāng)村精英參與鄉(xiāng)村社會治理，將國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治有效結(jié)合起來，既是封建時(shí)代鄉(xiāng)村社會治理的突出特征，也是這一時(shí)代鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特之處。這種“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式確保了中國鄉(xiāng)村社會秩序兩千多年超乎尋常的穩(wěn)定，期間盡管經(jīng)歷了農(nóng)民的反叛、王朝的更替、帝國的輪回，但鄉(xiāng)村社會秩序依舊。

國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治的有效對接是“官政自治”的鮮明特征。封建帝國時(shí)代，國家治權(quán)一般只延伸到縣衙門即所謂“國權(quán)不下縣”，皇權(quán)對普通老百姓來說是一種想象。只有在交糧交租、征兵充軍、治水、賑災(zāi)時(shí)，老百姓似乎才會領(lǐng)略到國家的在場。即便這樣，國家和老百姓也不直接打交道，而是通過鄉(xiāng)村精英階層如族長、鄉(xiāng)紳士紳、長老等群體來完成國家對鄉(xiāng)村的汲取、攤派與公共事務(wù)分配，由此形成“官——紳（長老、族老）——民”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。國家盡可能將管理事務(wù)交給民間，盡量減少對民間事務(wù)的介入。因此，“在滿足國家對地方控制和財(cái)政稅收基本需要的前提下，最理想的治理方式，是盡量減少官府的直接介入以及由此帶來的流弊，轉(zhuǎn)而依靠民間力量管理地方，聽民自便”［3］102。讓村民自我管理、自我監(jiān)督，國家治權(quán)盡可能不干預(yù)村莊自治與村莊公共秩序，這既是儒家仁政思想在實(shí)踐中的體現(xiàn)，更是歷代帝王追尋的鄉(xiāng)村治理圖景。費(fèi)孝通先生將傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會治理的“官政自治”模式稱為“雙軌政治”。這種治理模式的核心，在于在自上而下的中央國家治權(quán)與自下而上的社區(qū)自治之間通過鄉(xiāng)紳階層的中介性角色尋找契合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)國家治理與鄉(xiāng)村社會治理之間的有效對接，進(jìn)而確保鄉(xiāng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定與公共事務(wù)的有序展開［4］。因此，國家治權(quán)與非正式的民間自治相并行的鄉(xiāng)村治理模式，既是封建帝國時(shí)代鄉(xiāng)村治理的特色，也是其優(yōu)勢所在。

突出鄉(xiāng)村社區(qū)治理的主體性，彰顯鄉(xiāng)村自治的價(jià)值，是這種“官政自治”模式的核心。傳統(tǒng)帝國時(shí)代的鄉(xiāng)村治理主張將中央集權(quán)的無為而治與鄉(xiāng)村社區(qū)的自主性治理結(jié)合起來，遵循鄉(xiāng)村治權(quán)的自主性治理邏輯。鄉(xiāng)村社會關(guān)系、社會矛盾、社會沖突的調(diào)適與鄉(xiāng)村社會秩序的維系不是靠皇權(quán)的威懾與專制權(quán)力，而是靠鄉(xiāng)村禮俗、村社倫理、非正式的村規(guī)鄉(xiāng)約。因此，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，國家盡可能把地方治理的很多功能讓渡給民間鄉(xiāng)村精英和基層組織，讓鄉(xiāng)村精英依照鄉(xiāng)村禮俗和鄉(xiāng)村倫理來解決糾紛，遵循的是一種“集權(quán)的簡約治理”［5］路徑。這種路徑中，國家將鄉(xiāng)村治理的權(quán)限下放到村莊，由村民推選和認(rèn)可的鄉(xiāng)村精英來自行行使治權(quán)，只有在民間調(diào)解機(jī)制失效時(shí)國家權(quán)力才介入，可謂“以禮治為主，禮法兼治”。國家既賦予鄉(xiāng)村社區(qū)較大的自治空間，又保留介入鄉(xiāng)村社會的必要治權(quán)［6］。國家、村內(nèi)精英、鄉(xiāng)民之間不是一種單向度的支配——服從關(guān)系，而是一種雙向的互動過程。因此，村莊的自主與自治，“并不意味著國家與社會的對立，相反，在正常情況下，它意味著這兩者之間的相互合作和相互依靠”［3］80，意味著皇權(quán)的“官政”與民間的“自治”的結(jié)合，體現(xiàn)的是“鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民合作的自治”［7］。

總之，封建帝國時(shí)代所形成的“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式，使國家治理成本大為降低，確保了中國鄉(xiāng)村社會兩千多年的和諧穩(wěn)定。這種社會穩(wěn)定的前提，建基在國家政治制度高度統(tǒng)一性、國家主權(quán)的完整性、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的滯后性、居住空間的固定性和土地政策的穩(wěn)定性基礎(chǔ)之上。近代以來，中國社會經(jīng)歷了從未有過的大變局，西方列強(qiáng)的殖民掠奪、晚清帝國的腐朽沒落、清末新政與民族救亡運(yùn)動、民主革命和民族復(fù)興運(yùn)動的興起，都在激烈地沖擊著傳統(tǒng)的封建王朝。隨著孫中山先生領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級民主革命的勝利和資產(chǎn)階級民主共和國的建立，在中國運(yùn)行了兩千多年的封建專制制度退出了歷史舞臺，而建基在這一制度基礎(chǔ)之上的“官政自治”的鄉(xiāng)村治理模式也逐漸走向了終結(jié)。然而，“官政自治”的終結(jié)，并沒使鄉(xiāng)村治理走向善治。民國年間國家治權(quán)的不斷深入和各大軍閥對鄉(xiāng)村社會的掠奪，致使鄉(xiāng)村社會面臨前所未有的危機(jī)，中國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“專政劣治”時(shí)代。

二、民國年間鄉(xiāng)村社會治理的“專政劣治”圖景

從清末新政到孫中山領(lǐng)導(dǎo)的民主革命的勝利及其“中華民國”的成立，中國社會掀開了現(xiàn)代社會發(fā)展的新篇章。

在新的社會發(fā)展階段，如何對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行有效治理，如何通過鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)國家意志，成為各種政權(quán)當(dāng)局者必須應(yīng)對的問題。民國年間，國家治權(quán)逐步向村落共同體延伸，各種政府試圖通過對鄉(xiāng)村社會的控制來達(dá)至截取更多財(cái)富和資源的目的，“強(qiáng)人和暴力是鄉(xiāng)村社會秩序的主導(dǎo)性力量”［8］42。它們推行的國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治運(yùn)動，蘊(yùn)含著國家對底層農(nóng)村社會的進(jìn)一步壓榨和剝奪。這些政府通過將鄉(xiāng)村地方自治納入政府的治權(quán)掌控之中，最終實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的控制和對鄉(xiāng)村物質(zhì)資源的索取。在這一過程中，由于國家依靠鄉(xiāng)村劣紳和無賴之徒來推進(jìn)鄉(xiāng)村自治，致使鄉(xiāng)村社會長期處于失序狀態(tài)，農(nóng)民成為土豪劣勢、痞棍惡徒的魚肉，農(nóng)村的衰敗與鄉(xiāng)村治理的惡化是當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村社會生活的常態(tài)［9］。

民國年間，南京臨時(shí)政府、北洋軍閥政府和國民黨政府等各種政權(quán)都先后推行了各種類型的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動，都企圖將鄉(xiāng)村治權(quán)納入國家管控中。因此，各種政府推行的鄉(xiāng)村自治運(yùn)動，盡管披上了一層現(xiàn)代民主政治的外衣，但有自治之名卻無自治之實(shí)，名為自治實(shí)則官治，其目的不是為民眾造福、維系鄉(xiāng)村秩序，而是最大限度地從鄉(xiāng)村索取資源。民間社會所認(rèn)可的保護(hù)型鄉(xiāng)村精英被官府安排的贏利型鄉(xiāng)村惡棍取代。這些鄉(xiāng)間無賴既是國家在最底層的代理人，又是村社領(lǐng)袖，這種雙重角色使他們成了典型的“官之差役”，扮演了“外界政府”向村莊“要錢、要糧、要人”和索取更多資源與利益的“贏利型經(jīng)紀(jì)”，他們早已將村莊公益建設(shè)拋之腦后。延續(xù)兩千多年的國家治權(quán)與“鄉(xiāng)民治鄉(xiāng)”相融合的“雙軌政治”出現(xiàn)了斷裂，鄉(xiāng)村政權(quán)“痞化”、無賴土豪痞棍充任公職，鄉(xiāng)村治理危機(jī)日益惡化［10］。

國家一方面盡可能將權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村并依賴土豪痞棍加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會的控制，一方面又無從對這一群體的鄉(xiāng)村治權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)管，造成國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治的脫域，使底層民眾遭受到各級政府和鄉(xiāng)村惡棍的雙重剝奪，國家政權(quán)建設(shè)在人民心中的合理性與合法性受到了普遍質(zhì)疑，“村莊與國家的關(guān)系仍處于緊張狀態(tài)之中”［2］34，國家威信更為降低。特別是國家政權(quán)的滲入與贏利型經(jīng)紀(jì)相互作用，加之土豪惡霸濫用職權(quán)踐踏村莊，最終導(dǎo)致舊日的鄉(xiāng)村關(guān)系發(fā)生質(zhì)變，完整的村落共同體在土豪劣紳和國家權(quán)力滲入的雙重壓力下瓦解崩潰了。因此，民國年間各種政權(quán)自上而下推行的國家治權(quán)與鄉(xiāng)村自治建設(shè)運(yùn)動，非但未樹立國家在底層民眾中的權(quán)威，反而對鄉(xiāng)村社會造成了新的困擾，出現(xiàn)杜贊奇所說的“國家政權(quán)‘內(nèi)卷化’”現(xiàn)象。在這一過程中，由于國家將鄉(xiāng)村治權(quán)轉(zhuǎn)交給以土豪劣紳為主體的“掠奪經(jīng)紀(jì)”；由于這一群體本身就是鄉(xiāng)村社會的吸血蟲，他們充任政府公職不是為了捍衛(wèi)國家利益和村莊利益，是為了追逐私利；由于鄉(xiāng)村治權(quán)落入這群貪求名利的地痞惡棍之手，因而“國家權(quán)力的延伸只能意味著社會的進(jìn)一步被壓榨和破產(chǎn)”［11］。

總之，民國年間各種政權(quán)自上而下推行的國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治運(yùn)動，破壞了傳統(tǒng)社會的“雙軌治理”之道，使鄉(xiāng)村治理陷入“專政劣治”的困境，導(dǎo)致底層農(nóng)村社會更加混亂。這樣的鄉(xiāng)村治理局面的出現(xiàn)與各種政權(quán)的掠奪性和贏利型土豪劣紳的貪婪性直接相關(guān)。因此，要改變鄉(xiāng)村治理的“專政劣治”局面，就應(yīng)當(dāng)從根本上顛覆國家政權(quán)性質(zhì)、根除土豪劣紳對鄉(xiāng)村社會秩序的破壞。伴隨國民黨政府的崩潰、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的勝利和中華人民共和國的成立，民國時(shí)代形成的“專政劣治”的鄉(xiāng)村治理模式走向了終結(jié)。

三、集體化時(shí)代“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理圖景

中華人民共和國的成立，不僅從根本上摧毀了封建主義和官僚資本主義對中國社會秩序的破壞和對普通民眾的壓榨，而且重構(gòu)了鄉(xiāng)村社會與國家、國家與農(nóng)民、鄉(xiāng)村精英與下層民眾之間的階級權(quán)力關(guān)系。隨著新生政權(quán)的穩(wěn)固、土改運(yùn)動的完成、人民當(dāng)家做主地位的逐步確立和一系列新的社會政治運(yùn)動的展開，鄉(xiāng)間土豪劣紳被徹底鏟除，廣大農(nóng)村社會的發(fā)展能量得到了充分釋放，中國鄉(xiāng)村社會治理邁向“集權(quán)統(tǒng)一”的單軌治理階段。集體化時(shí)代，自上而下的國家治權(quán)滲透到鄉(xiāng)村社會的每個(gè)毛孔之中，鄉(xiāng)村社會成為高度行政化、組織化和政治化的社會單元，“政治權(quán)力的高度滲透和嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使農(nóng)民失去了傳統(tǒng)的自由”［12］。作為國家與農(nóng)民之中介性存在的鄉(xiāng)村精英階層，要么作為土豪劣紳、權(quán)貴階層被打倒，要么作為地主、富農(nóng)被進(jìn)行政治改造與批斗，鄉(xiāng)村精英的中介性角色被徹底顛覆，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會形成的雙軌治理模式被自上而下的單向度的控制型治理模式所取代。國家通過采用“控制型治理”的單向度控制策略，形成了以集權(quán)主義和政治運(yùn)動為基礎(chǔ)的“集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制”［8］218。

新中國成立后，新生政權(quán)通過以“打土豪、分田地”為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地改革運(yùn)動，使以貧下中農(nóng)為主體的勞苦大眾真正成為土地的主人。然而，如何消解傳統(tǒng)小農(nóng)的私有化生存邏輯，如何將傳統(tǒng)分散的個(gè)體化小農(nóng)組織起來，如何將以家戶經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)民改造成為社會主義新型農(nóng)民，這是當(dāng)時(shí)黨和國家必須應(yīng)對的重大問題。因此，新生政權(quán)通過一系列的農(nóng)民合作化運(yùn)動，通過在廣大農(nóng)村先后成立互助組、初級社和高級社，農(nóng)村社會被徹底改造了，農(nóng)民被成功融合在國家治權(quán)的體制之中。農(nóng)民合作化運(yùn)動中，國家打破了常規(guī)權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的運(yùn)作邏輯，先后指派了政治忠誠、階級立場堅(jiān)定、代表國家“專斷權(quán)力”［13］的工作組（隊(duì)）直接主導(dǎo)了鄉(xiāng)村社會的改造過程。通過常規(guī)權(quán)力與專斷權(quán)力的有效配合，通過一系列的鄉(xiāng)村政治運(yùn)動，新生政權(quán)完成了對鄉(xiāng)村社會的集體化改造。隨著農(nóng)村高級社的建立和合作化運(yùn)動的持續(xù)展開，國家權(quán)力強(qiáng)制性地嵌入鄉(xiāng)村社會，這不僅改變了農(nóng)村基層社會的治理格局，而且從根本上顛覆了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)組織，使鄉(xiāng)村社會形成了“村社合一”的政治結(jié)構(gòu)。

可以說，到了高級社階段，國家專斷權(quán)力和國家權(quán)威已經(jīng)徹底摧毀了原有鄉(xiāng)村的社會組織基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村社會已完全整合到自上而下的國家治理體系中。然而，農(nóng)村高級社的建立不是農(nóng)民合作化運(yùn)動的終點(diǎn)。新生政權(quán)的主要目的在于實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村社會的高度政治化、組織化和社會化。最終，邁向人民公社成為農(nóng)民合作化運(yùn)動的歸宿。因此，“人民公社的建立，將國家行政權(quán)力體制與鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合在一起，真正實(shí)現(xiàn)了政社合一”［8］261。

以政社合一為基礎(chǔ)的人民公社直接取代了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，在農(nóng)村社會治理過程中扮演著底層國家治權(quán)代理人的角色。人民公社組織結(jié)構(gòu)中，中國鄉(xiāng)村社會形成了以公社——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層治理格局，三者通過自上而下的縱向權(quán)力整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的治理與改造［14］。在這種縱向秩序整合機(jī)制中，中國農(nóng)村社會形態(tài)呈現(xiàn)出組織規(guī)模擴(kuò)大化、日常管理軍事化、社會生活政治化、行政體制科層化等特征。以人民公社制度為基礎(chǔ)，新生政權(quán)形成了以集權(quán)統(tǒng)一為特征的“集權(quán)式鄉(xiāng)村動員體制”與單軌治理格局。在這種治理格局下，農(nóng)民與國家的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于不平等的關(guān)系結(jié)構(gòu)中。人民公社作為鄉(xiāng)村社會的政治、經(jīng)濟(jì)與社會組織，全面支配著農(nóng)民的社會生活，任何農(nóng)民都不可能離開公社而獨(dú)立生存。城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度，更是嚴(yán)格限制了農(nóng)民社會流動的可能，造成農(nóng)民對公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的高度組織性依附。

突出“以階級斗爭為綱”的政治運(yùn)動和泛政治化是人民公社時(shí)期鄉(xiāng)村農(nóng)民社會生活的常態(tài)。從人民公社的成立直至終結(jié)，各種政治運(yùn)動與階級斗爭從未停止過。農(nóng)民社會生活中充斥著革命、斗爭和紅色恐怖的陰影，農(nóng)民參與政治運(yùn)動表現(xiàn)出較強(qiáng)的盲從性、被動性和非理性。人民公社制度是一種通過紅色暴力對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行政治控制的治理體系，它不僅抑制了農(nóng)民的首創(chuàng)精神與農(nóng)民的自主性、消解了鄉(xiāng)村社會治理的社會組織基礎(chǔ)，而且一系列的政治運(yùn)動造成了鄉(xiāng)村社會生活、社會關(guān)系與社會秩序的高度緊張。

建立在集權(quán)主義政治基礎(chǔ)上的人民公社通過自上而下的縱向協(xié)調(diào)機(jī)制形成了對鄉(xiāng)村社會的全面管控。農(nóng)民合作化運(yùn)動中，“社會成為了政府的附屬物，社會的活力被大大地抑制了。”［12］369黨的十一屆三中全會后，隨著國家一系列農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)制度的變革，原來建立在集體經(jīng)營基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)被以家庭為基礎(chǔ)的家戶經(jīng)濟(jì)取代了。特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行和以追逐理性化、個(gè)體化為特征的市場觀念對農(nóng)民生活的滲透，使人民公社存在的合理性和合法性遭到普遍質(zhì)疑。廣大農(nóng)民逐漸擺脫了集權(quán)主義政治的羈絆，期盼著個(gè)體化、自主化和自由化時(shí)代的到來。因此，破除人民公社制度，成為民心所向，民意所歸。在農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)體制變遷的背景下，國家對以人民公社為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)組織進(jìn)行了改革，將原來的公社重新改建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將生產(chǎn)隊(duì)大隊(duì)改建以村民自治為核心的村民委員會。從此，國家權(quán)力收縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，國家盡可能減少對農(nóng)民社會生活的干預(yù)，建立在集權(quán)統(tǒng)一基礎(chǔ)上的農(nóng)村單軌治理模式退出了歷史舞臺。

四、改革開放后的中國鄉(xiāng)村治理

改革開放時(shí)代中國鄉(xiāng)村治理的“鄉(xiāng)政村治”圖景改革開放后，黨和政府為了從根本上釋放鄉(xiāng)村社會的發(fā)展能量、搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，決定廢止人民公社，建立以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)來行使國家治權(quán)，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實(shí)行村民自治，由村民自行選舉村干部組成村民委員會來自行管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)。從國家制度設(shè)計(jì)的初衷看，這種以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民政治參與權(quán)利的尊重，它“改變了新中國成立以來鄉(xiāng)村組織化的進(jìn)程，標(biāo)志著國家行政權(quán)與鄉(xiāng)村自治權(quán)的相對分離”［8］419。然而，國家治權(quán)與民間自治的分離并未使鄉(xiāng)村社會走向“善治”，鄉(xiāng)村自治的理想圖景與社會現(xiàn)實(shí)之間存在著巨大鴻溝，“鄉(xiāng)政村治”在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了名實(shí)分離。

“鄉(xiāng)政”即國家將原來的公社建制改造為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來實(shí)現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的社會管理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)既是國家在基層農(nóng)村社會的政權(quán)代理人，又是具有自身利益訴求的行動主體，這種雙重身份使其既可能成為國家與農(nóng)民之關(guān)系的協(xié)調(diào)者，也可能成為兩者之關(guān)系的離間者。事實(shí)上，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國家制度的保護(hù)下已蛻變?yōu)?/span>“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”［15］，他們兼具經(jīng)濟(jì)角色和政治身份為一體，通過利用政治身份直接從事經(jīng)營活動，為自身營造更大的利益空間和生存空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的這種經(jīng)營活動直接損害了其政治權(quán)威，使其與鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系處于“權(quán)威的分割結(jié)構(gòu)”中。在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，“國家總是一個(gè)力不從心的被動者”［16］，國家利益和基層社會的利益被基層政權(quán)所綁架，國家與農(nóng)民之關(guān)系被離間了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不僅利用政治權(quán)力參與經(jīng)濟(jì)活動，而且利用國家政權(quán)代理人的公共身份直接向農(nóng)村社會索取資源。

“村治”即撤銷原來的生產(chǎn)大隊(duì)的國家權(quán)力，將之改造成具有村莊自治性質(zhì)的村民委員會，由村民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理。鄉(xiāng)村自治是國家力量強(qiáng)行推動與建構(gòu)的產(chǎn)物。由于這種制度不是農(nóng)民自主選擇的結(jié)果，一開始便缺乏內(nèi)生性的社會組織基礎(chǔ)，暴露出先天性的組織缺陷。在急速變遷的鄉(xiāng)村社會中，村民自治已無從承載起社會治理的重任。由于這項(xiàng)制度并未真正根植于村落文化與鄉(xiāng)村社會的土壤之中，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了有自治之名而無自治之實(shí)的現(xiàn)象較為常見。在村民自治實(shí)踐中，由于村民缺乏自治的主體性，處于被動、單向和內(nèi)斂的弱勢地位［17］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通過對村黨支部和村落選舉過程的操縱，使村兩委直接受控于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使村治融匯于鄉(xiāng)政之中，成為受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的半行政組織。最終，“村治”中的“自治”與“鄉(xiāng)政”的“官治”合二為一，蛻變?yōu)橐环N自上而下的“權(quán)威性自治”，這種自治抑制了農(nóng)民公民權(quán)利的發(fā)展［18］。

以“鄉(xiāng)政村治”為特征的鄉(xiāng)村治理模式由于缺乏對農(nóng)民基本社會權(quán)利的尊重與保護(hù)，沒有從根本上緩解鄉(xiāng)村社會的矛盾與沖突，特別是基層政權(quán)的利益共謀行為引發(fā)了新的治理危機(jī)。20世紀(jì)90年代中后期，鄉(xiāng)村干部不是將精力花費(fèi)在農(nóng)村公共服務(wù)與社會建設(shè)事業(yè)上，而是想盡一切辦法加強(qiáng)對鄉(xiāng)村社會資源的掠奪，各種亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象盛行，廣大農(nóng)民形象地將基層政權(quán)的掠奪本性比喻為要錢、要糧、要命的“三要”政府。鄉(xiāng)村干部的掠奪行為不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家在農(nóng)民心中的形象，而且加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系惡化，引發(fā)了日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。加之家族勢力、黑惡勢力和鄉(xiāng)村混混充斥鄉(xiāng)間社會，致使整個(gè)中國鄉(xiāng)村社會基本上處于失序、甚至無序的狀態(tài)。

21世紀(jì)初，為調(diào)和干群關(guān)系、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、緩解日益突出的“三農(nóng)”問題，解決鄉(xiāng)村社會治理危機(jī)，中央先后采取了全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、國家政策與項(xiàng)目下鄉(xiāng)、新農(nóng)村社會建設(shè)等一系列惠農(nóng)舉措，試圖使鄉(xiāng)村社會秩序重新整合到國家治理體系中。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面廢止和取消切斷了基層政權(quán)向鄉(xiāng)村社會索取資源的可能，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，農(nóng)民再次感受到了國家給予的實(shí)惠，鄉(xiāng)村干群關(guān)系得到了一定程度的緩解。農(nóng)業(yè)稅廢止后，農(nóng)村基層政權(quán)的性質(zhì)由汲取型向與農(nóng)民關(guān)系較為松散的“懸浮型”轉(zhuǎn)化。在這一過程中，該組織非但未轉(zhuǎn)化為服務(wù)農(nóng)村的主體，而且正在脫離與農(nóng)民舊有的聯(lián)系，懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，陷入財(cái)政空殼化、社會管理職能單一化的半癱瘓狀態(tài)［19］。基層政權(quán)職能的弱化致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中斷，中國鄉(xiāng)村社會面臨前所未有的蕭條。在這樣的背景下，中央啟動了以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)的農(nóng)村社會建設(shè)，其目的在于通過財(cái)政資金的專項(xiàng)劃撥和涉農(nóng)項(xiàng)目投入的方式來重建國家、基層政權(quán)與農(nóng)民之間的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定。然而，農(nóng)村涉農(nóng)項(xiàng)目由于受到基層權(quán)力利益關(guān)系綁架，在一定程度上破壞了鄉(xiāng)村社會團(tuán)結(jié)，引發(fā)了新的社會矛盾和治理風(fēng)險(xiǎn)，致使鄉(xiāng)村社會治理問題更加復(fù)雜。

總之，在農(nóng)民生活個(gè)體化、農(nóng)民行為理性化、鄉(xiāng)村社會組織碎片化、人口流動超常規(guī)化、村落共同體空心化、農(nóng)村社會“過疏化”背景下，以鄉(xiāng)政村治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會治理模式面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。甚至可以說，這種較為僵硬的治理模式已無從應(yīng)對和適應(yīng)當(dāng)今急速變遷的鄉(xiāng)村中國，它所制造的治理問題遠(yuǎn)比它所能解決的問題多。

結(jié)語

千百年來、特別是近代以來中國鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)驗(yàn)留給我們最為寶貴的教訓(xùn)，便是缺失對廣大農(nóng)民群體主體性權(quán)利的保護(hù)與尊重。在鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐中，如若缺失對農(nóng)民基本社會權(quán)利的尊重與保護(hù)，一味地向鄉(xiāng)村社會索取資源，這種治理最終必然走向劣治，必然遭到底層民眾的唾棄與抵制。民國年間各級政權(quán)與贏利型經(jīng)紀(jì)對鄉(xiāng)村社會的剝奪、大集體時(shí)代國家對鄉(xiāng)村社會財(cái)富的無條件汲取、改革開放時(shí)代基層政權(quán)對農(nóng)村資源的掠奪，均只重視如何向鄉(xiāng)村社會獲取資源，而置農(nóng)民基本的社會權(quán)利于不顧。這種只注重國家利益或基層政權(quán)利益的治理邏輯而無視農(nóng)民主體性需求的做法，背離了鄉(xiāng)村社會既有的文化傳統(tǒng)和生存道義準(zhǔn)則。因此，將農(nóng)民群體的主體性權(quán)利置于鄉(xiāng)村社會治理邏輯中，從農(nóng)民的主體性需求出發(fā)改善當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的困境，是確保國家與農(nóng)民、農(nóng)民與基層政權(quán)之良性互動關(guān)系的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會“善治”不可或缺的條件。

尊重農(nóng)民主體性、重建農(nóng)民主體，就是要樹立農(nóng)民是鄉(xiāng)村社會治理的主體和直接受益人的價(jià)值理念，就是要將尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本的社會權(quán)利作為鄉(xiāng)村社會治理的目標(biāo)。在鄉(xiāng)村社會治理實(shí)踐中，國家和基層政權(quán)組織應(yīng)改變自上而下的思維邏輯，應(yīng)當(dāng)從鄉(xiāng)村資源的索取者轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村社會公共產(chǎn)品的供給者，應(yīng)當(dāng)多關(guān)注一下農(nóng)民需要什么樣的治理、他們對治理有什么要求，該群體面臨的主要困難和實(shí)際需求是什么，面對農(nóng)民的具體困難和需求國家和政府能做什么，該做什么。這種治理邏輯的轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是社會公平正義原則在鄉(xiāng)村社會治理中的具體運(yùn)用和體現(xiàn)。它要求從農(nóng)民群體最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最迫切需要解決的問題入手，將農(nóng)民基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會福利權(quán)置于鄉(xiāng)村社會治理的核心，通過國家與社會、基層政權(quán)與農(nóng)民的合作共治，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定與善治目標(biāo)。

同時(shí)，尊重農(nóng)民主體性，就應(yīng)當(dāng)重視村落內(nèi)生性組織的培育，使之成為鄉(xiāng)村社會治理的社會組織基礎(chǔ)和重要治理主體。面對鄉(xiāng)村公共性衰落、村落空心化、農(nóng)民個(gè)體化、社會組織松散化的困境，國家應(yīng)當(dāng)重視鄉(xiāng)村社會中自下而上的內(nèi)生性社區(qū)組織的培育，并通過社區(qū)組織的建設(shè)，來提升鄉(xiāng)村社會的治理能力、重建鄉(xiāng)村社會團(tuán)結(jié)。與懸浮在村落共同體之上的村民自治組織和基層政權(quán)不同，鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)生性組織是植根于村落社會文化、具有廣泛群眾基礎(chǔ)和社會認(rèn)同的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是村落共同體延續(xù)與發(fā)展的靈魂。通過社區(qū)組織能力建設(shè)提升鄉(xiāng)村社會與國家、與基層政權(quán)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)能力，形成自上而下的國家治權(quán)與自下而上的鄉(xiāng)村治權(quán)之間的協(xié)商共治，是破解當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理困境的重要路徑。這既是對封建時(shí)代形成的“官政自治”的雙軌治理模式的借鑒，又是對舊有模式的超越。如何通過“新雙軌治”重建和提升鄉(xiāng)村社會治理能力，形成多元主體參與共治的新局面，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會“善治”的組織保障。

總之，當(dāng)我們將農(nóng)民的主體性需求嵌入鄉(xiāng)村社會治理邏輯中，將實(shí)現(xiàn)公民基本的社會權(quán)利視為鄉(xiāng)村社會治理的目標(biāo)時(shí)，這就無疑跳出了“就治理論治理”的思維陷阱，進(jìn)而從更廣闊的社會視野中來探求中國鄉(xiāng)村社會治理之道。然而，中國鄉(xiāng)村社會治理何去何從、緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村危機(jī)的出路何在、能否找到一種更合理的社會治理新模式來替代現(xiàn)有的鄉(xiāng)政村治模式，這依然是一個(gè)在理論層面、特別是實(shí)踐層面沒有得到很好解決的重大問題。

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