【摘要】 政府主導的城市化在人類歷史上從未有過成功的先例。我國以往城市化的亂象,根子就出在"政府主導""政府全能"。必須加強民主法治建設,實行以創新政府管理體制機制、轉變政府職能為核心的"治理革命",實現對政府限權,對人民確權,才能確保新型城鎮化中的"市場主導、政府引導"模式,避免重蹈城市化的"拉美陷阱"。 更多還原
【關鍵詞】 新型城鎮化； 治理革命； 市場主導； 拉美陷阱；
眾所周知，改革開放30多年來中國經歷了快速的城市化進程，給中國社會各方面帶來了深刻的變化，也帶來一系列嚴重的問題，引起了各方面有識之士的深刻憂慮和反思。十八大以來，隨著中央決策層做出推進“新型城鎮化”戰略部署、提出“市場主導，政府引導”的城鎮化模式，如何把今后中國的城鎮化真正“化”出新意，避免前一輪城市化的種種失誤，就成為理論界和實際部門普遍關注和思考的問題。然而在當前的討論中，除了少數學者之外①，對于政府到底應該在新型城鎮化中扮演什么樣的角色，什么是市場主導、政府引導，如何保證政府在其中能夠守住本分，甘當“引導者”而不“越位”等問題，討論還是很不夠的。筆者認為，這一原則和模式的提出，實際上涉及城市化的深層和關鍵的問題。只有弄清楚這些問題，才能揭示問題的真相，找準城市化的病因，才有可能實現優質的城市化，避免新瓶裝舊酒，在“新型城鎮化”的名義下重走以往城市化的老路。
（一） 城鎮化的應然邏輯與政府角色定位
首先讓我們根據歷史經驗和相關理論，看看城市化的應然邏輯是什么，以及政府究竟應該在其中扮演什么樣的角色。
從國外的經驗看，一般認為存在著兩種城市化模式，一是以歐美為代表的發達國家的城市化，二是拉美國家的城市化。發達國家的城市化被公認是比較成功的。其奧秘和主要原因就在于，城市化的進程主要是在經濟發展特別是工業化的推動下，靠市場機制的主導作用，對城市化過程中各種復雜要素、各種復雜關系，在一定的區域內進行比較合理配置與重新組合，因而它是一個社會發展的自然演進過程，而不是被有計劃地“設計”出來的。當然在這一過程中，政府也并非完全無所作為，而是發揮守護者、引導者的作用，為城市化提供良好的外部環境和保障條件。對于在城市化過程中出現的問題，諸如土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題以及教育、環境等公共性問題，還是要由政府出面解決。但從根本上說，政府的引導乃至必要的干預并不是越俎代庖地“制造”城市化運動，并不改變市場主導下的城市化大方向。
經濟驅動、市場主導、政府引導的機制之所以能夠在歐美國家城市化過程中得到較好實現，政府之所以既不“越位”又不“缺位”，還有一個更為基礎的前提條件，即與城市化進程相適應的政治現代化過程，確立了民主法治的政治體制，形成了防止城市化進程過分畸形、“跑偏”的基礎性制度安排，如以憲法和法律明確界定了政府與市場、國家與社會的基本界限，確立了公民的基本人權和產權，賦予了公民的民主參與權利和一定范圍內的自治權，使得政府權力受到限制，同時賦予公民參與城市化進程中的利益博弈和選擇權利。在歐美國家的城市化過程中，也曾出現一些“市場失靈”問題，如美國在２０世紀４０年代以后的城市化發展中，曾出現過度的“郊區化”問題，表現為城市人口大量從中心向邊緣郊區擴散，城市布局沿公路線不斷向外無序蔓延，城市布局過于松散，土地資源浪費嚴重、生態環境破壞、城市基礎設施建設成本過高等。為此，美國政府采取一系列宏觀調控措施，如通過實行市縣合并、建立大都市區政府，以加強區域協調和管理；提出“精明增長”理念，強調土地集約利用，鼓勵乘坐公共交通工具和步行，加強土地利用的混合功能等，實現經濟、環境和社會的協調發展②。但是需要強調的是，美國政府所有這些調控活動都是在憲法和有關法律、制度的約束條件下，在政府、社區、專家、民間團體和居民的共同參與下實現的。而在英、法、德等歐洲國家的城市化進程中，一般認為政府的調控力度會更大些，但是政府的干預和引導作用也是在權力受到限制、公民的基本權利受到保障的前提下依法進行的。
拉美國家走的是一條脫離經濟發展水平的城市化道路，導致了“過度城市化”，人口的急劇膨脹超出了城市的吸納能力，造成失業、貧困、治安惡化、交通擁堵、環境污染等嚴重問題。在這一過程中，政府管理缺位和決策失誤同時存在，成為“過度城市化”的重要原因。一方面，二戰后拉美國家大都不切實際地將工業化等同于現代化，采取了優先發展工業的重工輕農戰略。另一方面，對農村和農業的發展放任自流。由于殖民統治等原因，拉美地區的土地占有高度集中，極少數人占有了農村大量的土地，并在農業技術現代化的條件下形成大種植園和大農場，擠壓小農迅速破產，大量剩余人口涌入城市。此時政府又誤以為，人口遷移是城市化的自然現象，且可緩解農村的社會沖突，因而任其無序發展，使得農村人口大規模、快速地轉移，遠遠超出城市承載能力。等到這種人口無序流動的惡果顯現、帶來一系列“城市病”時，政府只好加大城市基礎設施投資，改善城市生活條件，結果又增加了城市的吸引力，形成“抽水機效應”，帶來了更多移民的涌入，陷入過度城市化的惡性循環。從更深層次上看，這也跟處于政治轉型期的拉美國家時局動蕩、政府治理水平低下有關。
可見，在優質、健康的城市化進程中，政府既非無所作為，又不能干預過度，而是要在順應城市化發展的自然進程、發揮市場機制主導作用的前提下，適當引導和調控。要讓政府既不越位又不缺位，在干預力道上拿捏適當，則又取決于政府的權力能否在各種保障公民基本權利的基礎性制度安排下運行。
從理論上說，一個健康的、“活著”的城市空間首先是一個國家經濟與社會發展到一定階段上的產物，是通過各種生產要素、各種資源和利益需求相互組合、博弈，在復雜的集體理性選擇中“自然生成”的有機的社會空間。在這樣一種社會空間中，能夠實現人與環境的協調，人口聚集與經濟發展水平、政府的城市治理能力基本匹配，人和人之間雖然脫離了鄉土“熟人社會”，卻能大體形成對某種抽象規則的信任和對公共道德的信守，進而在城市“陌生人”之間形成某種心靈的或“想象的共同體”①。因此，優質的城市空間是一個有機的社會空間，是極其復雜而又有序的生態有機體，面對其復雜的演變生成機理，無論多么聰明的大腦都在根本上是“無知”的、信息不對稱的。這樣，人們只能尊重事物的發展規律，靠經濟發展的推動力，靠市場機制的天然優勢，去主導各種資源、各種要素在一定空間內的配置。政府只能順勢而為，在“市場失靈”的情況下干預，發揮“引導”職能，但為了防止政府“失靈”、化解政府權力“任性”帶來的風險，這種干預又必須在民主法治的框架內進行。
（二） 政府主導：我國城鎮化的現實圖景
無論是從“市場主導、政府引導”的應然邏輯出發，還是與國外的兩種城市化道路相比，我國過去３０多年、特別是近十余年來的城鎮化都顯示出無與倫比的獨特性：它是由中國各級政府主導的、沒有相應制度支撐的大規模、高速度城鎮化過程，有的學者稱之為“政府全面主導的城鎮化模式”②。
這一政府主導的城鎮化模式有幾個突出的特點。首先，城鎮化的“運動”或“議題”是由政府發動的，政府熱衷于城鎮化的主要動機是對政績的追逐和對土地財政的過度依賴，而作為被城市化的農民在這場運動中幾乎是失語的、毫無主動性的。其次，各級政府主導城鎮化的全過程，如對城鎮的設置、規劃、選址，對土地使用的審批、土地功能的改變、對規劃許可證、工程許可證、基礎設施的建設、改造拆遷等事務的審批，都有直接決定的權力，其中都缺少公民和其他社會力量的參與和監督。其三，這種城鎮化運動是在沒有戶籍制度、土地制度改革支撐，在社會保障制度尚不健全的情況下啟動的，這也意味著廣大農民是在城鄉二元結構中、在各級政府事實上掌握著土地支配權、公共服務不均等的情況下，被動地卷入城鎮化浪潮的。
總之，由政府扮演城鎮化進程中的全能角色，單打獨斗地操控一個復雜龐大的社會系統工程，可以說，這是一條與經驗和規律相悖反、在世界城市化歷史上沒有成功先例的城鎮化道路。
可想而知，這種城鎮化必然會帶來諸多弊端，留下許多隱患。比如，“造城運動”下的城市盲目擴張乃至出現“鬼城”現象，造成嚴重的土地資源浪費和環境破壞；由野蠻拆遷引起的社會矛盾與抗爭，在征地拆遷、土地交易、城市規劃中滋生的權力尋租與利益輸送；征地拆遷使有些人一夜暴富，造成嚴重的財富分配不公；“一任市長一個規劃”，長官意志主導下的城市規劃以及城市建設中的各種“面子工程”“形象工程”，還有失地農民在現有戶籍制度下“融不進城市，回不去鄉村”的尷尬，都是上一輪城鎮化浪潮經常引起各方面詬病與擔憂的問題。
如果進一步追問：在上一輪城鎮化過程中，為什么不是市場機制而是政府在起主導作用，為什么在缺乏起碼制度支撐、充滿風險的情況下，政府的權力可以一路狂奔，制造出這么大規模的城鎮化運動，產生如此嚴重的問題？說到根子上，還是在于民主法治的體制和機制不健全，公民的民主參與城鎮化進程的渠道和機制不順暢，政府權力得不到有效監督和問責。
（三） 治理革命與政府職能轉換
在政府全面主導下，中國的城鎮化已經走上一條充滿風險、前途堪憂之路，如不徹底反思，改弦易轍，很有可能重蹈拉美城市化的陷阱。正是在認真總結國內外城市化發展的經驗教訓基礎上，《國家新型城鎮化規劃》得以在２０１４年３月頒布。這一規劃勾畫了以人為核心、重視質量、符合國情的新型城鎮化目標，提出了“市場主導、政府引導”的城鎮化發展模式。該模式強調，在新型城鎮化過程中，政府應是在“市場主導”的前提下，發揮引導作用，既不越位，也不能缺位。筆者認為，這一模式的提出，可謂凝聚了以往城市化的慘痛教訓，抓住了問題的關鍵，應是做好新型城鎮化這篇大文章的重點。
為了貫徹《規劃》的要求，固然有很多工作要做，比如土地制度問題、戶籍制度問題、規劃問題、城鄉一體化問題。但是，要想避免穿新鞋走老路，真正寫出我國新型城鎮化這篇文章的新意出來，必須首先思考和解決新型城鎮化的先決條件，即首先解決如何實現“市場主導、政府引導”的前提條件。那么，究竟如何才能保證政府不再越位，權力不再裸奔？答案無非是，認真吸取國內外城市化經驗教訓，增強城市化進程中的風險意識，創新政府治理體制與機制，加強民主法治建設，把政府的權力關進制度的籠子里，通過法律、制度牢固確立公民的各項基本權利，給人民以更多的民主參與、民主監督的渠道和機會，特別是在城鎮化進程中給農民以更多的話語權和參與機會，進而切實轉變政府職能，重塑政府在我國新型城鎮化進程中的角色定位，使政府真正做到有所為有所不為，守住“政府引導”與“市場主導”的底線。一句話，要通過政府管理體制和機制的創新，通過政府的自我革命，對政府限權，對人民確權。除此之外，恐怕這場新型城鎮化沒有別的捷徑可走。
這也意味著，在推進新型城鎮化的問題上，首先必須轉換視角，進行戰略思路的調整。要跳出為城鎮化而城鎮化、就城鎮化而論城鎮化的思路，從外部制度環境、體制機制條件去思考問題。要在進入城鎮化的各種具體問題討論之前，首先追問：以目前各地政府的狀況，它們能否守住“引導者”的本分，能否擔當起新型城鎮化的大任？在開啟新型城鎮化這場深刻的社會變革之前，政府是否也要先來一場深刻的治理體制和機制的變革，實現一次自我革命？
新型城鎮化來了，我們的政府準備好了嗎？
作者單位：武漢大學政治與公共管理學院；
中國鄉村發現網轉自：武漢大學學報（人文科學版）2016年第2期
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