黨的十八屆四中全會作出了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為法治中國建設繪就了新的藍圖。《決定》提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需求”。這一要求，闡明了立法與改革決策的關系，對于我們做好有關深化農村改革工作具有重要指導意義。
深化農村土地制度改革是全面深化農村改革的重中之重。黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞深化農村土地制度改革作出了一系列重大決策部署。習近平總書記先后指出：“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”;“把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新”;“我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”。這是中央關于“三農”政策的重大創新，指明了農村土地制度改革的方向。準確把握農村土地“三權分置”政策的內涵，并把這一重大政策創新上升為法律，實現立法與改革決策相銜接，是當前我們學習貫徹四中全會精神、推進農村土地(僅指農地)制度改革的一項重要工作。
關于堅持農村土地集體所有權問題
農村土地集體所有權在“三權”格局中居于本源地位，是產生承包權和經營權的基礎。我國實行農村土地集體所有制度，國家從憲法和法律上對農村土地集體所有作出了一系列規定，確立了農村集體土地實行村級、村內和鄉鎮三級集體所有制度，即農村集體土地屬于本集體成員集體所有，由該農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組代表農民集體行使所有權。集體所有權的權能主要包括發包權、使用監督權、調整權、流轉管理權、收益和補償取得權、收回權等。據統計，2008年全國村級集體所有耕地占總集體耕地面積的39%，村內各農民集體所有(主要指村民小組級)的耕地占60%，鄉鎮集體所有的耕地占1%。實行這一制度，是歷史的選擇，是堅持農村基本經營制度的“靈魂”，是實現農民共同富裕的基礎，也是中國特色社會主義道路的重要制度特征。盡管這一制度存在某些缺陷，但在改變農村土地集體所有制性質上做文章行不通。深化農村土地制度改革，絕不是要把集體所有制改沒了，必須始終堅持農村土地集體所有不動搖。
根據《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》，目前對農村土地集體所有權的主體、權利、行使條件和程序等規定是比較完整的，但也有需要完善的地方。主要表現為兩個方面：一是農村集體經濟組織立法滯后。涉及成員權認定、成員權益被侵害的救濟、代表人行使所有權的監管等還缺乏具體規定。目前，中央已經同意開展農村集體產權制度改革試點，通過試點將為解決這些問題積累經驗。二是征地補償權不充分。《土地管理法》只賦予了農民集體對征地補償方案提出意見的權利，且規定征地補償、安置爭議不影響征地方案實施，這為強征濫征農地打開了制度缺口。黨的十七屆三中全會對改革農村征地制度作出了部署，黨的十八屆三中全會又提出了新的要求，目前亟須加快推進，并將行之有效的措施上升為法律規定。
當前，堅持農村土地集體所有，面臨的最大、最緊迫的問題，是如何明確土地承包關系長久不變的內涵及其具體實現形式。黨的十七屆三中全會《決定》提出：“保持現有土地承包關系穩定并長久不變，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”。此后，中央多個1號文件要求，“抓緊修訂、完善相關法律法規和政策”、“加快制定具體辦法”、“抓緊研究具體實現形式”，確保現有土地承包關系保持穩定并長久不變。然而，學術界、有關部門和基層干部、農民群眾對“長久不變”的理解不盡一致，有的認為指的是土地承包制度，有的認為指的是承包期限，還有的提出疑問“長久不變”是否意味著“私有化”。這是涉及農村土地制度改革方向的重大問題。
經過一段時間研究，初步認為：“長久不變”表明了黨的農村土地制度改革的政策取向，不能簡單理解為土地承包某一環節、某一方面的長久不變，更不能理解為搞土地私有化。其政策含義應主要包括：堅持農村土地集體所有制和家庭承包經營制度不動搖，依法賦予農民更加充分、更有保障的土地承包經營權，使現有土地承包形成的全部權利義務關系保持穩定，承包方在二輪承包期滿后繼續承包。
目前，爭議的焦點在于“長久不變”即二輪承包期滿后繼續承包是否設立承包期限。本人認為，設立承包期限有利于區分土地集體所有權與承包經營權邊界，維護農村土地集體所有制。集體所有權和承包經營權是建立在集體土地之上的不同層次的權屬類型。集體所有權是最重要的物權，具有絕對性、排他性和永續性，由農民集體行使，是承包經營權得以設立的源泉。承包經營權是用益物權，基于集體成員身份取得，由承包農戶行使。如果承包經營權沒有承包期限，就會模糊與集體所有權的邊界，容易引起公眾爭議，誤解為搞土地私有制。設立承包期限，符合土地承包經營權的用益物權性質，也易為社會公眾和廣大農民群眾所接受。具體期限宜按兼顧相關法律、穩定經營預期、方便土地流轉、促進農業生產的原則來確定。建議通過修改《農村土地承包法》予以明確并公布實施。
關于穩定農村土地承包(經營)權問題
承包權是土地承包經營權權能體系中的一種權利，也是首要權利。在農戶未將承包土地流轉的情形下，承包權與經營權集于一身，即為土地承包經營權。土地承包經營權是設立在集體土地所有權上的用益物權，農戶依集體成員身份通過承包取得該權，依法對承包土地享有占有、使用、收益等權利。按現行法律規定，土地承包經營權的具體權能主要包括承包權、經營自主權、收益權、補償權、流轉權、退出權等。
穩定農村土地承包關系，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，是改革開放以來中央的一貫方針。按照中央的部署要求，當前除在法律上需要明確“長久不變”具體實現形式外，主要是做好兩個方面工作：一是建立土地承包經營權登記制度。這是穩定農村土地承包關系、強化對農戶承包土地權益保護的重要基礎。2013年中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。習近平總書記指出，“要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上‘定心丸’”。目前農業部正會同有關部門穩步有序地推進此項工作。二是賦予土地承包經營權抵押、擔保和入股權能。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。賦予承包經營權抵押、擔保和入股權能，有利于搞活土地生產要素、緩解融資難，但存在農民失地風險。目前農業部正會同有關部門研究制定試點方案，并納入農村改革試驗區開展試點。在試點基礎上，可適時修訂相關法律。
立足于城鎮化快速發展的實際，在保持現有土地承包關系穩定、保障農民對承包土地的各項權利的同時，還必須高度重視建立健全土地承包經營權退出機制的問題。目前，我國有2.34億農民工及其家屬處于“兩棲”狀態，既在城鎮就業，又擁有一份承包地。到2020年，還要有約1億農村人口進城。在這個過程中，已經并將進一步出現一大批“有地市民”。除轉包、出租外，如何通過建立土地承包經營權退出機制，盤活進城落戶農民的承包地，讓穩定就業的進城農民割斷與承包土地的聯系，讓留在農村的農民種更多的地，將成為今后一個時期深化農村土地制度改革必須重視的重大問題。一方面，要考慮當前進城農民就業不穩，家中有一份承包地可進可退，有利于維護社會穩定;另一方面，也要考慮充分發揮土地的財產功能和生產要素功能，既為農民進城落戶提供原始積累，又有利于促進土地資源的優化配置。
按照現行法律，土地承包經營權退出的主要途徑有三個。一是自愿交回。《農村土地承包法》第29條規定：承包期內，承包方可以自愿交回承包地，但不得再要求承包土地。這種交回，對土地承包經營權沒有補償。二是轉讓。《農村土地承包法》第41條規定：承包方有穩定的非農職業或者穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將承包地轉讓給其他從事農業生產經營的農戶。現階段，中央政策的取向是強調向本村、本集體的農戶轉讓。中辦和國辦聯合下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(中辦發[2014]61號)提出，“以轉讓方式流轉承包地的，原則上應在本集體經濟組織成員之間進行，并需經發包方同意”。這是有償的。三是收回。《農村土地承包法》第27條規定：全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，承包方應當交回承包地。承包方不交回的，由發包方收回。這種收回對土地承包經營權也沒有補償，但可以對提高地力予以補償。目前，國家已出臺政策，對法律作出的因進入設區的市收回承包地的規定已停止執行。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發[2014]25號)已明確，“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件”。總體看，目前政策和法律對退出承包地的制度安排不夠完善，不利于進城落戶農民自愿退出承包地，不利于支持農民進城落戶，不利于優化配置承包地發展規模經營。
借鑒國際經驗，對建立和完善土地承包經營權退出機制提出以下建議：
一是探索建立農地保有制度。為解決集體普遍無財力補償承包農戶交回承包地問題，鼓勵農戶自愿有償轉讓承包地，增強集體對承包地源的控制能力，可以參照日本的農地保有制度，建立中國特色的農地保有制度。戰后，日本廢除了地主土地所有制，建立了農戶土地所有的自耕農制度。為防止農戶荒廢農地，促進土地資源合理利用，從1970年開始，日本建立了農地保有制度，在地方政府和村町設立農地保有機構作為公益法人，承擔農地改良事業，負責收購、租賃農地，再予以出售或者出租用于農業生產，所需資金由各級政府予以貼息貸款支持。1999年當年，日本全國收購農地8903公頃，出售8497公頃;租賃7738公頃，出租7483公頃。日本的情況與我國有相似之處。借鑒其經驗，可探索建立我國農地保有制度。(1)設立農地保有組織。依托各地農村土地流轉服務中心和農村經營管理機構成立。目前，全國縣鄉土地流轉服務中心超過1.8萬個。(2)賦予農地保有組織享有農地保有權。有權受讓和租賃農地，并享有保有權利。(3)出租用于農業生產。在不改變集體所有權、不改變農業用途的前提下，將受讓和租賃的農地出租用于農業生產，其收入扣除經營成本后，全部用于發展農村集體經濟。受讓、租賃農地所需資金由各級財政及貼息貸款解決。
二是完善轉讓制度。轉讓是對土地承包經營權的讓渡，意味著轉讓人不再享有對該承包地的各項權利，受讓人享有對承包地的各項權利。在積極鼓勵穩定就業的進城農民轉讓土地承包經營權的同時，要防止產生受讓人憑經濟實力無限擴大占有承包地的可能，出現新的“地主”。習近平總書記在2013年全國城鎮化工作會議上深刻指出，在土地流轉過程中，“要尊重農民意愿、保障農民權益，防止土地過度集中到少數人手中，防止土地用途發生根本變化，造成貧富差距過大”。如果不對轉讓實行嚴格的規范，就不能從根本上防止土地事實上的“兼并”。一要對轉讓規模進行控制。在我國人多地少的基本國情下，對通過轉讓取得土地承包經營權的規模必須嚴格控制。為防止出現新的“地主”，確保耕者有其田，臺灣1950年規定，農戶所有土地規模不得超過20英畝(折8公頃=120畝)，超過部分無償充公，放領給無地少地農民。在我們實行“長久不變”政策的情況下，農戶累計受讓土地規模應當實行上限控制，現階段可以參照大田作物農戶家庭適度規模經營面積作為上限。二要對轉讓對象實行限制。現行法律把轉讓對象明確為從事農業生產經營的農戶，但沒有明確這個農戶是本集體的，還是本集體以外的。非本集體成員受讓土地承包經營權，會導致征地補償安置權益外流，與本集體成員權利有沖突。因此，現階段轉讓對象應當限定在本集體成員內。但從長期看，宜堅持既搞活土地資源配置又防止土地投機的原則，可將轉讓對象限定為長期居住在本村的從事農業生產的農戶。
關于搞活農村土地經營權問題
土地經營權是通過土地承包經營權流轉，并從其中分離出來的一個特殊權利。這個權利是承包方與經營者經簽訂土地承包經營權流轉合同產生的，其權利義務由雙方根據合同約定;其權利性質因土地流轉形式不同而不同，其中轉讓、互換產生承包權利讓渡，具有物權性質，而轉包、出租不產生承包權利讓渡，具有債權性質。目前，以出租和轉包形式流轉的承包地占到總流轉面積的78.6%。通過這種流轉方式取得的土地經營權，不是以占有為目的，而是以使用土地獲得收益為目的，這是其區別于所有權、土地承包經營權的本質特征。目前，國家法律對涉及土地經營權的規定，除有農業用途管制的要求外，其他還屬于空白。在土地承包經營權流轉規模擴大、新型規模經營主體加快發展的新形勢下，加強對經營者合法權益保護、穩定土地流轉關系，已經成為推進農業經營方式轉變、發展農業適度規模經營繞不過去的又一個重大問題，通過完善法律明確經營者的土地權利性質及其權能至關重要。
當前，經營者面臨的主要問題是土地租金價格不斷上漲推動了農業生產成本的提高，土地租期短影響了經營者對農地的長期投入，這是影響我國新型農業經營主體培育的一個突出問題，從長遠看，對承租人取得的土地經營權實行物權化管理，賦予其一定的可對抗出租人的權利，有利于我國新型農業經營主體的培育和發展。為此，建議抓緊研究賦予農地租賃權的物權化問題。
租賃權的物權化，由過去偏重出租人權利保護向出租人和承租人權利保護并重轉變，體現了社會發展進步的需要。英國和德國雖分屬英美和大陸兩種法系，從本國國情出發，也分別強化了租賃權保護。1895年到1995年，租佃制農場是英國的主要農業經營形式。1941年英國《農業法》規定，農場主可獲得終身租期，1967年又把租期延后至農場主死后兩代人，1986年又對租金實行三年一評估調整，防止租金過高。德國有53%的土地實行租賃經營，1986年原聯邦德國制定了《農地用益租賃交易法》，規定租賃實行合同備案制，租期為12—18年。我國在《擔保法》和《合同法》立法時已經引入了擔保、轉讓不破租賃的原則，如“租賃物在租賃期間發生所有權變動的，不影響租賃合同的效力”;“抵押人將已出租的財產抵押的，應當書面告知承租人，原租賃合同繼續有效”。在不損害出租人利益的前提下，賦予承租人對抗出租人的權利，有利于充分發揮財產的使用價值。著眼于農業規模經營主體的培育和發展，要強化對土地經營者的權利保護。
一是限制租金。當前，農地租金上漲已經成為推動農產品成本上升的一個重要力量，需要考慮對土地租金實行必要的限制。據浙江調查，2008年，嘉興市糧田租地價格在每畝500元以下。隨著土地流轉市場化程度提高，租金年年上漲，2013年租地價格高于每畝700元，2014年平均達到800元左右，已占整個種糧成本的八成以上。這種情況，在全國具有普遍性。對土地租金進行限制，我國臺灣地區早在上世紀50年代就實行了“三七五減租”，要求“耕地地租額不得超過主要作物正產品全年收獲總量的375‰;原約定地租不到375‰的，不得增加”。從我國實際出發，可以選擇糧食主產區進行土地租金試點，探索防止土地租金過高的有效辦法。如以糧食目標價格為基準，綜合考慮糧食生產平均成本和平均畝產量，測算土地承包經營權租金最高限額，也可以定期評估調整。
二是強化租賃權。為保護承租人的合法權益，將“買賣和抵押不破租賃”的原則擴展應用到土地經營權，有利于保護經營者的合法權益，有利于穩定經營者的經營預期，有利于促進農業適度規模經營發展。可以完善有關法律，規定承包方轉讓、抵押、調整、收回土地承包經營權不影響土地承包經營權租賃合同效力。同時，在土地承包期屆滿繼續承包時，承租方享有租賃優先權。
三是租賃權登記。目前，《農村土地承包法》第37條規定，“采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案”。這是加強對承包方流轉承包地管理提出的要求，但對承租方而言，其獲得的租賃權并沒有得到法律上的確認。為強化對經營者農地租賃權的保護，可以考慮設立土地租賃權登記制度，采取登記對抗主義，通過登記公示，強化租賃權對抗土地承包經營權的效力。承包農戶將承包地出租給經營者，經營者辦理了土地租賃權登記，出租方在承租期內不得解除租賃合同，但承租方違反租賃合同和法律強制性義務規定除外。
最后，對土地經營權抵押談點看法。2014年中央1號文件提出“允許承包土地的經營權向金融機構抵押”，各地普遍視為允許“土地經營權”抵押。有的地方政府出臺文件規定，農村土地承包經營權確權登記頒證工作要給承包方發土地承包權證，給經營者發土地經營權證，允許經營者以土地經營權向銀行申請抵押貸款。這樣，在承包地的抵押權能設置上，出現了兩種抵押，一種是承包農戶的土地承包經營權抵押，一種是經營者的土地經營權抵押。前者，作為法定的用益物權，政策上可以賦予其抵押擔保權能，不存在法律制度上的沖突。后者，作為債權，政策上賦予其抵押權能，存在著法律沖突。而且，開辦土地經營權抵押風險較大。山東棗莊市嶧城區一個糧食種植專業合作社以流轉來的1600畝耕地經營權抵押貸款，2013年6月因還不上300萬元貸款，其理事長跑路。目前，全國農地抵押貸款規模持續擴大，其中大部分是經營者以流轉土地進行抵押，這種抵押如同將租來的房子抵押，給產權人帶來嚴重風險，必須引起高度重視。為解決融資困難，可允許承租人采取土地租賃合同質押貸款、土地經營收益評估貸款、經營者信用貸款等方式，而不宜簡單地允許其以土地經營權向金融機構申請抵押貸款。
建議把修訂《農村土地承包法》納入修法計劃，結合明確“長久不變”內涵，充分利用農村改革試驗成果，科學總結基層創造，爭取盡快完成修法工作。
（作者系農業部總農藝師）
中國鄉村發現網轉自：中國農村網
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