摘要：體制障礙是目前我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的根本原因，行政管理體制是其中的關(guān)鍵。縣制改革不僅僅是縣域行政區(qū)劃的簡單變動(dòng)或行政管理手段的變革，而且是一場深刻的地方政府制度改革和政府權(quán)力的再分配。縣制改革對于我國正在進(jìn)行的體制改革、城市化進(jìn)程乃至整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，都有著極其重要的影響。縣制改革的總體要求是在保持相對穩(wěn)定的前提下，與整個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略相配套，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高國際競爭力。改革的總體思路是“縮省強(qiáng)縣、市縣分治、省縣直轄、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
關(guān)鍵字：縣制；“市管縣”體制；改革；原則；思路
一、縣制改革是壯大縣域經(jīng)濟(jì)的基本保障
可以說，中國歷來就是一個(gè)縣域的國度。縣制在中國已有2700多年的歷史，縣制作為國家與政權(quán)的基本組織形式已經(jīng)2300多年了。縱觀歷史，縣制是中國地方行政管理體系中最穩(wěn)定的一個(gè)層次，縣以上及以下的行政層次變化較大，而縣制卻在2000多年中基本穩(wěn)定。縣制的產(chǎn)生和發(fā)展為傳統(tǒng)中國中央集權(quán)的統(tǒng)一王朝的形成和壯大奠定了體制和社會(huì)基礎(chǔ)，也為統(tǒng)一的多民族國家的形成、發(fā)展和繁榮提供了制度保障。但隨著社會(huì)制度的變化，以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)管理體制改革的深化，在傳統(tǒng)理念（封建社會(huì)的“縣以牧民”、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“聽命”縣政）嚴(yán)重束縛下的現(xiàn)行縣制已經(jīng)不能適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，成為當(dāng)前阻礙縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。可以肯定，縣制改革將是我國下一步體制改革的重點(diǎn)。
目前中國縣域經(jīng)濟(jì)最突出的特征是落后性。縣域面積占全國的93%、人口占全國的74％，但目前GDP僅占全國的50％多一點(diǎn)，縣域財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入的23.6%、縣域年末金融機(jī)構(gòu)存款占全國總數(shù)的28%、縣域經(jīng)濟(jì)年度實(shí)際利用外資占全國總數(shù)的36%、基本建設(shè)投資占全國總數(shù)的1/3，這些數(shù)據(jù)都與縣域擁有的土地和人口比例極不相稱。根據(jù)2002年底的統(tǒng)計(jì)，縣域單位財(cái)政總支出超過總收入515億元，赤字縣比重達(dá)73%，赤字總量占地方財(cái)政總量的77%。目前縣域人均社會(huì)總產(chǎn)值僅相當(dāng)于大中城市的1/4、人均收入僅相當(dāng)于大中城市的1/3（農(nóng)民的實(shí)物收入計(jì)算在內(nèi)，如果不算農(nóng)民實(shí)物收入，城鄉(xiāng)收入是6:1）。根據(jù)蔡昉教授等人收集的36個(gè)國家農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)者的收入比率，1990年和1995年城市人均收入超過農(nóng)村1倍以上的國家分別只有5個(gè)和3個(gè)，而中國通常在2-3倍之間波動(dòng)。顯示中國城鄉(xiāng)差距十分突出。[1]P47-48 農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)體系中承擔(dān)的重要分工，嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問題是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的突出體現(xiàn)。目前全國約有55%的縣靠國家財(cái)政補(bǔ)貼，有2/3的農(nóng)民由于收入低而
缺乏基本的消費(fèi)能力。另據(jù)2003年社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查，目前全國僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站，83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，95%的村雖通電但電價(jià)普遍是城鎮(zhèn)的2倍以上，93%的村接收的電視信號相當(dāng)微弱，全國尚有207個(gè)縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，206個(gè)縣沒有律師。縣域經(jīng)濟(jì)的落后已經(jīng)成為我國建設(shè)全面小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)的基本障礙，也是當(dāng)前我國參與國際競爭提升綜合國力的重大制約。
形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的根本原因是體制障礙。城鄉(xiāng)分異的戶籍和土地管理制度，不僅直接造成縣域最大的兩種資源――人力資源和土地資源不能從根本上盤活，造成農(nóng)民不平等的“低國民待遇”身份、承擔(dān)比城市居民更重的稅收和各種非稅負(fù)擔(dān)，而且將70％多的國民束縛在十分有限的土地上，使他們的生存和發(fā)展受到根本性制約；長期失衡的產(chǎn)業(yè)政策和公共政策加劇了農(nóng)業(yè)的落后和農(nóng)村的封閉貧困；極不合理的財(cái)稅制度在進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，加劇“三農(nóng)”問題的嚴(yán)峻性；偏頗保守的金融管理制度使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展得不到現(xiàn)代金融服務(wù)的有力支持；還有嚴(yán)重滯后發(fā)育的農(nóng)村社會(huì)保障制度、人才管理制度等等都在阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的高快增長和可持續(xù)發(fā)展。[2]P105-107但最關(guān)鍵的障礙因素是縣域行政管理體制。
目前各地在組織發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)方面普遍存在一個(gè)的認(rèn)識誤區(qū)：過分注重政策的激勵(lì)作用而忽視制度的保障作用。各省、市政府在其促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方案中大都提到一個(gè)口號：“放權(quán)讓利”，但在現(xiàn)行體制下，可以說，真正能夠起到?jīng)Q定性作用的“放權(quán)讓利”政策幾乎是沒有。比如，對經(jīng)濟(jì)具有杠桿或刺激作用的政策和管理權(quán)，象稅收減免權(quán)，省級政府也沒有，談不上放下去；至于銀行貸款及其利息浮動(dòng)，隨著金融體制改革，政府已無權(quán)干涉，也談不上放下去；工商、電力、技術(shù)監(jiān)督等等，均屬于條條管理體制，也難以放權(quán)于縣；土地管理還面臨進(jìn)一步依法嚴(yán)格管理的趨勢，放的可能性更談不上。“放權(quán)讓利”方面做得最好的浙江，下放的權(quán)利不外乎是項(xiàng)目的直接申報(bào)權(quán)、出入境管理權(quán)、戶籍管理權(quán)、車輛管理權(quán)等，這些都是操作性的社會(huì)管理權(quán)，最多也就是產(chǎn)生局部性的影響。必須清楚，政策是一種手段，制度才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保證。社會(huì)發(fā)展是有組織的活動(dòng)，制度是規(guī)范人的行為、調(diào)節(jié)人際關(guān)系的手段，是發(fā)展由可能到現(xiàn)實(shí)的中介。近代以降，無論中西，生產(chǎn)力大的發(fā)展、社會(huì)的巨大變化和進(jìn)步均發(fā)生在制度變革之后，這類現(xiàn)象普遍存在，表明制度是制約發(fā)展的重要因素。制度在發(fā)展中的地位表現(xiàn)在人的活動(dòng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，器物、制度、文化是社會(huì)系統(tǒng)的三個(gè)基本要素，它們的關(guān)聯(lián)構(gòu)成社會(huì)基本結(jié)構(gòu)。[3]P5 1993年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的獲得者諾思認(rèn)為競爭力在于通過制度創(chuàng)新來營造促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)潛能發(fā)揮的環(huán)境，強(qiáng)調(diào)競爭力優(yōu)勢是制度安排的產(chǎn)物。他在1973年與羅伯特·托馬斯合著的《西方世界的興起：新經(jīng)濟(jì)史》中指出：“對經(jīng)濟(jì)增長起決定作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素”；“制度從均衡到不均衡又回到均衡的變遷過程構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長的決定源泉”。[4]P2-3 “從家庭承包制開始，中國發(fā)展出一種信念結(jié)構(gòu)，這種信念結(jié)構(gòu)無須借助任何西方的標(biāo)準(zhǔn)處方就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，如果中國想繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長勢頭，就必須在政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制，這可能需要建立那些更具西方社會(huì)的適應(yīng)性效率特征的制度”（道格拉斯·C·諾思：《理解經(jīng)濟(jì)變遷過程》，中國人民大學(xué)出版社，２００５年，１４３頁）
在世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的2006年度全球（國家或地區(qū)）競爭力排名規(guī)則中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)健的機(jī)構(gòu)環(huán)境”，說明制度保障是核心競爭力因素。
要壯大縣域經(jīng)濟(jì)并促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，必須全面深化縣域行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理體制改革。在目前中國政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制下，最關(guān)鍵和最迫切的是縣域行政管理體制改革。
二、縣制改革的必要性和緊迫性
（一）行政管理體制滯后已經(jīng)成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重瓶頸制約。目前我國縣域行政管理體制滯后突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政管理層次太多，導(dǎo)致縣級政府自主組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利太小；二是中國特色的“市管縣”體制。國際通行的地方行政層次是兩級，我國是四級，加之行政和社會(huì)管理權(quán)利的條塊分割，縣級政府的自主發(fā)展權(quán)已是微乎其微。“縣級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、行政權(quán)不對稱。由于體制改革，較多的職能部門的管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榇怪惫芾恚箍h級政府的自主權(quán)、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、社會(huì)事務(wù)統(tǒng)籌權(quán)和社會(huì)事務(wù)管理權(quán)被削弱，但仍然承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任，縣級政府在發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，處理本地事務(wù)時(shí)往往力不從心”。[5] 而“市管縣”體制更是不符合工業(yè)化中期以后城鄉(xiāng)分治的行政規(guī)則和國際慣例。
（二）新形勢下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局變化的客觀要求。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)作為地方經(jīng)濟(jì)的主要代表和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極，發(fā)展迅速，其格局已由行政區(qū)劃內(nèi)的“點(diǎn)狀輻射”向跨行政區(qū)域的“塊狀推移”變化，從而形成跨越縣域、市域甚至省域的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。目前，我國縣級行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相互涵蓋、相互包容的局面已非常明顯。而現(xiàn)行縣域行政管理體制同這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局很不適應(yīng)，嚴(yán)重阻礙縣域經(jīng)濟(jì)的橫向協(xié)作發(fā)展。
（三）現(xiàn)行的行政區(qū)劃嚴(yán)重不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制下區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作與發(fā)展的要求。我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃在很大程度上沿襲了元代行省制的格局。“犬牙相入”，大而雷同，它適合“大一統(tǒng)”的中央集權(quán)國家在交通和通訊不發(fā)達(dá)的情況下，管理簡單的以自然經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)，和市場經(jīng)濟(jì)以及工業(yè)經(jīng)濟(jì)要求的專業(yè)化和集聚化很不適應(yīng)。加之，建國后利用高度集權(quán)配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)布局的行政區(qū)劃調(diào)整，沒有考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場條件和競爭要求。在新形勢下，這種區(qū)劃格局同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的反作用日益明顯。行政區(qū)劃是體制要求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其設(shè)置模式除考慮地域范圍、自然地理狀況、生產(chǎn)力水平、交通通訊能力、民族分布等因素外，重要的還是有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾直接影響縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，阻礙縣域經(jīng)濟(jì)在資源整合、市場開拓、橫向協(xié)作等方面的發(fā)展。
三、縣制改革應(yīng)明確的原則
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善和現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)體系在職能結(jié)構(gòu)上逐漸集聚為兩個(gè)系統(tǒng)：城市經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)。未來的城市經(jīng)濟(jì)主要集聚要素職能，而縣域經(jīng)濟(jì)將從主體上承擔(dān)生產(chǎn)職能。縣域是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基本的區(qū)域單元，是政權(quán)組織的基本單元和國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。縣域經(jīng)濟(jì)不僅是國民經(jīng)濟(jì)的基本構(gòu)成，是建設(shè)全面小康社會(huì)的重要載體，而且也是中國的“國本經(jīng)濟(jì)”、“民生經(jīng)濟(jì)”、“穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)”、“最基本的生態(tài)經(jīng)濟(jì)”、“參與國際競爭的巨大市場后備”和工業(yè)化中期階段后中國經(jīng)濟(jì)新的增長極，更是未來中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展的主要基礎(chǔ)和未來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。[2]P32必須強(qiáng)調(diào)：縣制改革不僅僅是縣域行政區(qū)劃的簡單變動(dòng)或行政管理手段的變革，而且是一場深刻的地方政府制度改革和政府權(quán)力的再分配。縣制改革對于我國正在進(jìn)行的體制改革、城市化進(jìn)程乃至整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，都有著極其重要的影響。[6] 因此，必須從戰(zhàn)略的高度，從國家宏觀體制的高度，進(jìn)行認(rèn)真深入的研究和分析，慎重地有步驟推進(jìn)。從現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的角度講，縣制改革必須注意以下幾個(gè)原則：
（一）堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照構(gòu)建和諧社會(huì)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以有利于國際化競爭與協(xié)作提升綜合國力為原則，消除一切不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的體制和傳統(tǒng)障礙。
（二）縣制改革不是單一的縣級行政管理體制改革，而是以縣制改革為中心，啟動(dòng)全面的國家行政管理體制和行政區(qū)劃改革。要求全國行政管理系統(tǒng)按照健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的原則、適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，進(jìn)行全面的改革，從而建立起全國統(tǒng)一的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與協(xié)作體系。因?yàn)椋h域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)；縣，是我國行政管理的基本環(huán)節(jié)。縣域管理體制的改革必然要求省、市以至全國同步改革。改革的總體要求是在保持相對穩(wěn)定的前提下，與整個(gè)國家發(fā)展戰(zhàn)略相配套，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高國際競爭力。
（三）必須高度重視意識形態(tài)的先導(dǎo)作用。正如諾思所言：意識形態(tài)是人們關(guān)于世界的一套信念，它既是一種規(guī)范制度，又是一種世界觀，它能支配和解釋信念、制度的合法性；是一種行為方式，是個(gè)人與環(huán)境達(dá)成協(xié)議的一種節(jié)約成本的工具，這種方式通過提供給人們一種世界觀而使行為決策更為經(jīng)濟(jì)。在諾思看了，既然意識形態(tài)是經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)變量，人們就必須建立一個(gè)有利于增長的成功的意識形態(tài)；他認(rèn)為成功的意識形態(tài)不僅要使人們認(rèn)識到現(xiàn)行體制中可能存在的不公平和低效率，而且也要使人們確認(rèn)只有通過他所參與的改革活動(dòng)，才能創(chuàng)造出一個(gè)公正而有效率的體制。[4] P235加爾布雷斯認(rèn)為：“信念的解放是改革任務(wù)中最艱難的，也是其他變革所依賴的基礎(chǔ)。它之所以難以克服是因?yàn)椋⒃谛拍罨A(chǔ)上的權(quán)力具有獨(dú)特的專制性；當(dāng)權(quán)力充分發(fā)揮效力時(shí)，出于其本性它會(huì)排除一切可能削弱其控制的思想。” [7] P233 縣制改革，必須將以發(fā)展為大局的思想廣泛宣傳，讓國民普遍認(rèn)識到改革的重要和緊迫，掃除不利于改革的思想障礙和利益阻撓。
（四）縣制改革的核心問題是“市管縣”體制。
四、“市管縣”體制的弊端分析
作為推進(jìn)工業(yè)化和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，“市管縣”體制是在中國特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的，有其歷史的必然性。改革開放以來，隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革的深入和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，農(nóng)村因亟需獲得城市在技術(shù)力量、智力支持、信息服務(wù)、資金支援等方面的援助，對城市依賴大為加深；另一方面，城市的工業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)改革也迫切需要輻射到農(nóng)村，以保障城市的市場、勞務(wù)、原料及副食品供應(yīng)。城鄉(xiāng)一體化反映了商品經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密聯(lián)動(dòng)規(guī)律。作為這一客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用的產(chǎn)物，“市管縣”體制對于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、鞏固工農(nóng)聯(lián)盟、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等諸多方面都起到了一定的推動(dòng)作用。[6] 但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，尤其是市與縣經(jīng)濟(jì)差距的縮小，由于“市管縣”體制缺乏系統(tǒng)配套的城市發(fā)展機(jī)制和人口政策的平臺，該體制下的市縣矛盾已經(jīng)成為當(dāng)前我國城市群區(qū)行政區(qū)劃管理中的最突出矛盾。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，“市管縣”體制的弊端日益突出。具體而言，目前“市管縣”體制的弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
（一）造成虛假城市化現(xiàn)象。根據(jù)國際通用標(biāo)準(zhǔn)，城市作為一個(gè)涵蓋城市人文子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和公共設(shè)施子系統(tǒng)的人類社會(huì)生活載體，有其內(nèi)在規(guī)律性，而我國因“市管縣”體制一哄而起的地改市、地市合并、縣改市熱潮，盡管帶來了城市數(shù)目的急劇擴(kuò)張，卻違背了這種規(guī)律性。首先，我國的許多市已不再是一個(gè)城市型行政區(qū)，而是一個(gè)以廣大農(nóng)村為主體的區(qū)域型行政區(qū)。造成市轄區(qū)域和市區(qū)概念混淆，出現(xiàn)重慶一度成為“世界第一大城市”（將重慶市人口加上所轄縣市人口的統(tǒng)計(jì)）等怪誕的現(xiàn)象。其次，許多市仍是農(nóng)業(yè)主導(dǎo)，第二、三產(chǎn)業(yè)比重偏低，大量“市民”從事農(nóng)業(yè)，非農(nóng)業(yè)人口比率偏低。這種所謂的城市，實(shí)質(zhì)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)功能或至少是半農(nóng)業(yè)功能的超級“縣”，而非真正意義上的城市。以湖南省為例：1997年湖南省12個(gè)地級市轄區(qū)（不含市轄縣）農(nóng)業(yè)人口的比重高達(dá)48％，其中常德市鼎城區(qū)、張家界市永定區(qū)、益陽市赫山區(qū)的農(nóng)業(yè)人口比重分別高達(dá)88％、80％和75％。可見，它們并不是真正的“城市區(qū)”，而是典型的“鄉(xiāng)村區(qū)”，城市化的水分很大。[6]
（二）“市管縣”體制缺乏法律依據(jù)。《中華人民共和國憲法》規(guī)定中國行政區(qū)劃為省、縣、鄉(xiāng)三級，雖然《憲法》第30條第二款規(guī)定“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市”。目前實(shí)行地級市管縣體制的法律依據(jù)來源于此。但究竟怎樣算是“較大的市”？1959年國務(wù)院批準(zhǔn)青島、徐州、唐山、齊齊哈爾、淄博等18個(gè)市為“較大的市”，加上28個(gè)省會(huì)城市，“較大的市”共計(jì)46個(gè)。因此，只有46個(gè)“較大的市”和4個(gè)直轄市依據(jù)《憲法》可以實(shí)行“市管縣”。其他的市和縣是兩個(gè)平行的行政區(qū)域主體，有各自的轄區(qū)，它們都受省、自治區(qū)或其派出機(jī)構(gòu)（比如地區(qū)行政公署）的管轄。由于以前混淆了“地級市”與“較大的市”的概念，實(shí)行“市管縣”的地級市竟多達(dá)205個(gè)，結(jié)果“市管縣”名義上是市受省委托代管縣，但事實(shí)上市執(zhí)行的是真正意義上的管理，也就是說，實(shí)際上市已經(jīng)成為了一級行政區(qū)劃。這顯然違背《憲法》的規(guī)定。
（三）違背工業(yè)化中期以后城鄉(xiāng)分治的國際慣例。以前實(shí)行“市管縣”體制表明了政府的一種企圖通過城鄉(xiāng)合治實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)和城鄉(xiāng)一體化的努力。改革開放前，我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)分治體制，在管轄范圍上市政府一般只限于城區(qū)和郊區(qū)，在戶籍管理上實(shí)行市民和農(nóng)民分類管理，在政府體制上則實(shí)行一般區(qū)域性地方政府和市鎮(zhèn)政府兩套體制，在行政區(qū)劃管理體制上城市型行政區(qū)和地域型行政區(qū)并存。隨著“市管縣”體制的推行和深入，我國城鄉(xiāng)關(guān)系已由過去的城鄉(xiāng)聯(lián)盟發(fā)展到城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)合治的地方行政管理體制。但是，進(jìn)入工業(yè)化中期以后，由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混一走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，也是世界行政史揭示的一個(gè)客觀規(guī)律。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，“市管縣”體制，違背了城鄉(xiāng)分治的發(fā)展規(guī)律。因?yàn)椋S著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，城市和農(nóng)村逐漸成為兩個(gè)具有質(zhì)的差異的完全不同的領(lǐng)域。城市主要是集聚流通、科技和文化等要素職能，而農(nóng)村不僅有其特定的生產(chǎn)職能，還肩負(fù)保障國家糧食安全的重大職責(zé)，城鄉(xiāng)分治才是有效治理的正確方向。另外，從中國目前的實(shí)踐來看，所謂城鄉(xiāng)合治，基本上仍然是板塊式的合治，而不是真正有機(jī)的一體化合治。管縣的市政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置大都可以清晰地分成兩個(gè)系統(tǒng)，一是城市管理系統(tǒng)，二是農(nóng)村管理系統(tǒng)，兩者之間基本上互不相關(guān)。城鄉(xiāng)合治并不會(huì)帶來城鄉(xiāng)互補(bǔ)或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“外合內(nèi)分”的客觀事實(shí)。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當(dāng)代中國城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際狀況。[6]
（四）增加了一個(gè)地方行政層級，不僅多了一個(gè)財(cái)政上解層次，而且產(chǎn)生了新的條塊分割。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行考察團(tuán)的研究報(bào)告，按地方政府層級劃分的1993年中國財(cái)政收入構(gòu)成，省占16.7%，地級市占43.9%，縣（市）占24.2%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占16.7%；財(cái)政收支出構(gòu)成，省占23.8%，地（市）占31.7%，縣（市）占30.2%，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）占12.7%。實(shí)行分稅制后，地方財(cái)力進(jìn)一步向地級市集中，在1999年江蘇省地方稅收收入中，省、地級市、縣（市）分別占16.24%、59.91%和23.85%。[8]P47-51 目前，地級市財(cái)政是我國財(cái)政結(jié)構(gòu)中最大的部分。多了這一部分，對于縣域經(jīng)濟(jì)而言，增加了一個(gè)財(cái)政上解層次，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)。“市管縣”體制，使地區(qū)一級政權(quán)由過去的虛設(shè)變成實(shí)置，對縣的管轄由地區(qū)行政公署以省的名義管理(虛管)變?yōu)橛墒腥珯?quán)管理(實(shí)管)，行政區(qū)劃的層級由省縣鄉(xiāng)三級變?yōu)槭∈锌h鄉(xiāng)四級。凡是縣與省之間需要上情下達(dá)或下情上達(dá)的問題，無論是政策性的還是業(yè)務(wù)性的，本來可以直接溝通，但現(xiàn)在卻不得不經(jīng)由市一級中間層次，與地管縣時(shí)相比，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，降低了行政效率。“市管縣”體制，造成市視縣為附屬行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致這兩個(gè)利益主體的沖突，從而使得“市管縣”實(shí)際成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”和“市壓縣”。
（五）行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的強(qiáng)制性統(tǒng)一，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。實(shí)行“市管縣”體制，目的在于通過行政命令，使行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域達(dá)到一致，以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市輻射和帶動(dòng)周圍農(nóng)村鄉(xiāng)、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。但在現(xiàn)實(shí)中，市所轄的行政區(qū)域卻往往與經(jīng)濟(jì)區(qū)域不相一致。根據(jù)行政學(xué)的有關(guān)原理，一個(gè)下級只能服從于一個(gè)直接的上級，以避免多頭領(lǐng)導(dǎo)和政出多門。因此，在行政體制上，不允許兩個(gè)同級的地方政府共管一個(gè)縣，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要上看，有些縣的確需要多個(gè)中心城市的帶動(dòng)和輻射，甚至需要外省的市來帶動(dòng)。“市管縣”強(qiáng)化了一個(gè)市對所帶縣的壟斷地位，但卻限制甚至排斥了其它市對該縣的帶動(dòng)作用,“市管縣”體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)間的橫向協(xié)作。[6] 說到底，“市管縣”體制，是一種排斥市場機(jī)制的管理框架。在這樣的體制下，沒有實(shí)力的市也要維持著龐大的行政級別架構(gòu)，而一些有實(shí)力的縣級市——比如順德、南海、江陰，它們的GDP甚至比有些省還要高，但卻連設(shè)立銀行分行的資格都沒有。嚴(yán)格意義上講，在國家內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系的安排中，縣或者縣級市，還從來沒有像今天這樣處于弱勢地位。作為中國從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過渡中的交錯(cuò)地帶——縣，它的權(quán)益與作用正在受到現(xiàn)行體制的削弱。因此，要壯大縣域經(jīng)濟(jì)并可持續(xù)發(fā)展，“市管縣”體制到了非改不可的時(shí)候了。
五、國外縣制的借鑒
中國與西方國家的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)模式不同，西方國家是扁平式的，權(quán)力重心在地方州、縣一級，而中國是倒金字塔型的，行政權(quán)力自下而上集中。西方國家地方行政結(jié)構(gòu)多是二級制，縣一級大多是自治的。雖然中國在地方行政管理理念和模式上與西方國家有所不同，但“縣”級行政區(qū)劃和縣域經(jīng)濟(jì)并不是中國特有的現(xiàn)象，在發(fā)達(dá)國家如美國、德國和英國等同樣存在，發(fā)達(dá)國家（完成工業(yè)化的國家）的縣制經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。
從德、英、美、日四國的縣制及其職能可以看出：（一）在世界主要國家，縣是地方行政管理的重要組成部分，但是，在各州，縣級政府的數(shù)量一般由中央政府直接控制，以保持地方政府行政管理的穩(wěn)定性。（二）發(fā)達(dá)國家縣級政府的職能為：在公共事務(wù)方面主要是承擔(dān)維護(hù)法律秩序，進(jìn)行城市規(guī)劃、公共安全、社會(huì)福利、公共救濟(jì)、醫(yī)療服務(wù)、公共教育、衛(wèi)生監(jiān)督、防災(zāi)救災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、文化娛樂等方面的管理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，主要是編制經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策、進(jìn)行工商和投資管理、促進(jìn)居民就業(yè)以及實(shí)施稅收與財(cái)政預(yù)算管理等，縣級政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，并以此目的干預(yù)和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般不直接插手專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。（三）在實(shí)施公共事務(wù)管理上貫徹政府和社會(huì)合理分擔(dān)的原則，政府不獨(dú)立承擔(dān)。而是廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，將一部分事務(wù)轉(zhuǎn)交由社會(huì)志愿組織、私人企業(yè)和其他社會(huì)團(tuán)體共同承擔(dān)，以增強(qiáng)縣城居民參與社會(huì)公共事務(wù)管理與服務(wù)的意識，增強(qiáng)政府行政的民主性和透明度。（四）在財(cái)政收支上，中央（聯(lián)邦政府）、州和縣三級政府之間普遍實(shí)行分稅制，縣級財(cái)政收入主要來自中央和州的財(cái)政補(bǔ)助，同時(shí)，在事權(quán)上，縣與上級政府的分工十分明確。[9]中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)前正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代化進(jìn)程正在逐步加快，在此情況下，引進(jìn)或嫁接發(fā)達(dá)國家縣級政府的運(yùn)行機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)，完善中國縣域政府的經(jīng)濟(jì)管理功能，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，這對發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
六、縣制改革的思路探討
縣制改革，不能簡單的說是撤消地級市或市縣分離，而是要求全國行政管理系統(tǒng)按照健全和完善市場經(jīng)濟(jì)體制的原則、適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，進(jìn)行全面的改革，從而建立起全國統(tǒng)一的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與協(xié)作體系。改革的總體思路是“縮省強(qiáng)縣、市縣分治、省縣直轄、創(chuàng)新市制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
“縮省強(qiáng)縣”是目前縣制體制改革的前提和基礎(chǔ)。“縮省”是指擴(kuò)大省級行政建制的數(shù)量、縮小區(qū)劃范圍。目前我國的一個(gè)省，就管轄面積和人口而言，相當(dāng)于一個(gè)中等國家。目前中國的省級區(qū)劃，無論是國際比較還是歷史比較，都顯得太大。就國際比較而言，美國的國土面積沒有中國大，但有50個(gè)州；俄羅斯國土面積廣闊，但如果不考慮加盟共和國和西伯利亞的寒荒地帶，其省級區(qū)劃一般也沒有中國大。就省轄人口而言，全世界沒有任何一個(gè)國家能和中國比。就歷史比較來說，秦初設(shè)36郡，后增至48個(gè)；隋唐廢郡設(shè)州，州數(shù)100多個(gè)。中國封建時(shí)代的省級區(qū)劃一直都在50多個(gè)以上，而且當(dāng)時(shí)的版圖還沒有現(xiàn)在大。清朝雖設(shè)18個(gè)行省，但它是五級行政管理，下還有道、府、州（廳）、縣。中國目前的省級行政區(qū)劃不僅規(guī)模過大，而且區(qū)劃范圍基本上沿襲封建時(shí)代的劃分積弊“犬齒交錯(cuò)”。這既不利于有效管理，也不利于凝聚區(qū)域競爭力，對國家的長治久安也沒有好處。根據(jù)中國目前的人口、資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，將省級行政區(qū)劃增加到50個(gè)以上是比較合適的。中國科學(xué)院地學(xué)部委員譚其驤教授早在八十年代就向中央提出“廢除現(xiàn)有省制”的建議，并于1989年12月在民政部召開的行政區(qū)劃學(xué)術(shù)討論會(huì)上提出了劃全國為50個(gè)省的具體方案。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策研究中心主任李成貴教授也曾系統(tǒng)提出“縮省”的構(gòu)想。[10] 海南省和重慶市的設(shè)立，說明“縮省”的思路已經(jīng)在自覺或不自覺的展開。
“強(qiáng)縣”包括兩方面內(nèi)容：一是“并縣”，二是“擴(kuò)權(quán)”。我國縣市區(qū)規(guī)模不一，目前平均每個(gè)縣管轄30萬到40萬人。各省之間、省內(nèi)地區(qū)之間規(guī)模差別較大。少數(shù)縣規(guī)模過大，全世界2/3的國家沒有中國最大的縣大。而另有少數(shù)縣則規(guī)模太小，有的人口不足10萬人。相對于省級行政區(qū)劃規(guī)模，目前中國的縣級行政區(qū)劃規(guī)模普遍顯得小而弱。根據(jù)2002年底國家民政部的統(tǒng)計(jì)，全國20萬人口以下的縣、市轄區(qū)有720個(gè)，其中10萬以下的有314個(gè)。[9]縣域規(guī)模過小，不僅不利于壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也不利于推動(dòng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，而且還增加了行政成本，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。因此要對部分規(guī)模過小、人口較少的縣進(jìn)行“并”和“轉(zhuǎn)”，按照目前中等以上的規(guī)模要求設(shè)置縣。目前，要加大“并縣”的步伐，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢互補(bǔ)和區(qū)域資源的優(yōu)化配置，壯大縣域經(jīng)濟(jì)。“并縣”的思路：順應(yīng)地理、經(jīng)濟(jì)、文化習(xí)慣，注重歷史沿革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)布局和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)能力，著眼經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ瑓⒄战煌l件和資源基礎(chǔ)，大縣并小縣、強(qiáng)縣并弱縣、小城市并縣，促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)，科學(xué)、合理布局。“擴(kuò)權(quán)”，指擴(kuò)大縣級行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展和競爭的積極性，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。“擴(kuò)權(quán)”的根本措施是“市縣分治、省縣直轄”，減少行政管理和財(cái)政上解層次，便于政令通達(dá)、自主發(fā)展。
“創(chuàng)新市制”是目前縣制體制改革的核心環(huán)節(jié)和敏感環(huán)節(jié)。“創(chuàng)新市制”和“市縣分治”相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)“市管縣”體制改革不是簡單的撤消地級市或市縣分離，而是因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)施有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的行政區(qū)劃改革，面向全球化，凝聚競爭力。目前，“創(chuàng)新市制”的具體思路有三種：一是城市擴(kuò)容并縣，依靠大中城市的吸納力和輻射力將周邊縣（市）撤縣設(shè)區(qū)，并入城市。在城市化進(jìn)程加快的大背景下，特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著大交通的改善和城市能量的擴(kuò)張，作為區(qū)域中心的省轄市與其代管的周邊縣(市)關(guān)系正在發(fā)生改變，城市政府正在走向真正意義上的區(qū)域政府。在中心城市周邊的縣域，只要產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密、交通條件成熟、城區(qū)規(guī)劃允許，便可以成為中心城市的組成部分(撤縣設(shè)區(qū))。最近，長三角和珠三角的大中城市已經(jīng)開始城區(qū)擴(kuò)容，效果良好。江蘇大部分省轄市調(diào)整了行政區(qū)劃，將周邊的緊鄰縣(市)劃入城市范圍，拓展城市發(fā)展空間；浙江杭州市將蕭山、余杭并入市區(qū)，地域擴(kuò)大到3000平方公里，人口增加到450萬人，成為長三角地區(qū)城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力僅次于上海的第二大城市；地處我國南部的花都、番禺不久前也劃歸廣州市，使廣州地域面積達(dá)到7400平方公里，超過了上海，人口達(dá)到1000萬，接近北京，而佛山市則由于將南海、順德、三水和高明四縣(市)并入麾下，一躍成為廣東第三大城市。由此看來，地市級政府不全是有關(guān)學(xué)者認(rèn)為的那樣，是一個(gè)待撤消的多余層次，有的恰恰相反，正進(jìn)入一個(gè)全新的嬗變期，在城市化進(jìn)程的隆隆腳步聲中，猛然意識到應(yīng)有的作為，重新找到自己的定位。市級政府作為城市政府的概念也正在深化和更新，市縣兩級的關(guān)系將被全面刷新。市級政府也正在成為區(qū)域傲視群雄的主體，打造和展示自己的全新形象，吸納并聚合自身稀缺的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，向周邊拋射出強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能量。它對周邊的縣域已不再滿足于發(fā)揮行政性、單一化的代管職能，而是正在對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著綜合性、全方位的帶動(dòng)功能。它要把縣域經(jīng)濟(jì)融合在以市區(qū)為中心的一體化經(jīng)濟(jì)之中，并且在城市化發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中，通過市級政府的改革探索和職能創(chuàng)新，為中國政府層次過多的難題找到一個(gè)可行的解決辦法。城區(qū)擴(kuò)容并縣后，新的市政府在對其并入的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，至少可以發(fā)揮以下功能：（1）品牌功能。一般而言，省轄市都比縣級有較高的知名度和美譽(yù)度，它是區(qū)域內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)可資利用的一張名片。（2）集聚功能。市級政府可以利用自身行政影響力及城市投資環(huán)境吸引力幫助縣域吸引生產(chǎn)要素。（3）導(dǎo)向功能。市級政府通過示范導(dǎo)向、規(guī)劃導(dǎo)向、政策導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、重大活動(dòng)導(dǎo)向及輿論導(dǎo)向等來促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（4）整合功能。市級政府可以用行政、市場等手段來整合縣域的資源和優(yōu)勢，集中進(jìn)行策劃、運(yùn)作，變個(gè)體優(yōu)勢為集群優(yōu)勢。（5）輻射功能。市級擁有的要素富集度與縣級存在一個(gè)梯次，它具有向縣域輻射人才、項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)、信息等要素的能力。（6）統(tǒng)籌功能。統(tǒng)籌謀劃區(qū)域內(nèi)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的重大問題。強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃布局，幫助各并入縣(市)明確定位分工和發(fā)展方向。[11] 二是“城鎮(zhèn)組團(tuán)”，城鎮(zhèn)化水平高、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、與中心城市聯(lián)系緊密、所處區(qū)域靠近城市群落的，可以撤縣設(shè)市，組成區(qū)域城鎮(zhèn)集團(tuán)。加快市區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提高集聚力、輻射力和帶動(dòng)力。促進(jìn)資源共享，加快流通，完善要素市場，全面提高縣域競爭力和現(xiàn)代化水平。三是“市縣分治”，根據(jù)城鄉(xiāng)分治的原則實(shí)行市縣分治，市縣平級、省縣直轄。市和縣各自具有不同的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能：城市集聚要素市場，發(fā)揮流通、服務(wù)職能，發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)；縣域重在生產(chǎn)、資源開發(fā)，保障糧食安全。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”是縣制改革的長遠(yuǎn)思考。目前可以操作的是根據(jù)各縣特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路和資源分布狀況，進(jìn)行科學(xué)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，加大撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力度，取消經(jīng)濟(jì)集聚功能差的各種“麻雀鎮(zhèn)”，突出專業(yè)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的地位，再進(jìn)一步根據(jù)“強(qiáng)化條條，虛化塊塊”的原則，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)協(xié)作職能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出效益。縣級政權(quán)集中行政管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐漸向協(xié)作、中介、社會(huì)管理的職能轉(zhuǎn)化，最終達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。
雖然“省縣直轄”在理論上講得通，可以減少行政層次，便于政令暢通，節(jié)省財(cái)政開支等。但必須考慮中國國情，幅員遼闊，人口眾多，加之多民族大家庭，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不均衡。目前中國有8個(gè)省面積比歐洲最大的國家法國大，31個(gè)省，管理世界1/4的人口。我國大多數(shù)省都管轄100個(gè)左右的市、縣（區(qū)），加上省直機(jī)關(guān)幾十個(gè)廳局，省長可能連縣長的名字也記不全，如果斷然撤消地級市建制，省級政府的行政管理將在短期內(nèi)難以適應(yīng)。在目前我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、政府轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，冒然取消省與縣的銜接層次，將造成省對縣管理失控的局面，不利于穩(wěn)定和發(fā)展。地級行政建制由虛到實(shí)的演化，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)。不僅已經(jīng)有完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也已經(jīng)形成連通上下的管理和利益紐帶，而且這個(gè)紐帶目前正在流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上，自改革開放以來，政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)大幅度地從省級向地級轉(zhuǎn)移，地（市）已經(jīng)成為區(qū)域省縣之間的行政和經(jīng)濟(jì)核心。大批省屬國有企事業(yè)單位下放地級市管理。許多原來由省級掌握的計(jì)劃、財(cái)政和用人權(quán)也轉(zhuǎn)歸地級行政單位。近來，這種權(quán)力轉(zhuǎn)移之勢越來越盛。在九屆人大一次會(huì)議上，溫州市的負(fù)責(zé)人要求享有“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”可以制定地方性法規(guī)的權(quán)力，反映出地級行政單位積極謀求自治權(quán)的傾向。1997年底全國金融工作會(huì)議決定撤銷中國人民銀行省級分行，并將國有商業(yè)銀行的省級分行與省會(huì)分行合并，這一舉措勢必對今后的省地關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，在權(quán)力天平上為后者增添了一個(gè)很有份量的砝碼。[12] 為此，我認(rèn)為，縣域行政管理體制改革，必須注意以下四點(diǎn)：（一）“強(qiáng)縣”必須和“縮省”結(jié)合起來。“縮省”應(yīng)該首先進(jìn)行省管特大城市的直轄市改革，依托大城市的集聚和輻射功能，促使其“轄縣”“管區(qū)”“帶市”，通過省轄特大城市的分離先行縮小一些過大的省區(qū)，探索嘗試，積累經(jīng)驗(yàn)。然后再根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源分布和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的情況，對經(jīng)濟(jì)職能過于復(fù)雜的幾個(gè)大省（如安徽、河南、山東等）進(jìn)行區(qū)劃分縮。再在此基礎(chǔ)上根據(jù)國際慣例和我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行全國統(tǒng)一的省級區(qū)劃整合。（二）縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能必須在法律上全面規(guī)范。一方面要保證政策政令暢通，保證整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系健康可持續(xù)發(fā)展；另一方面，要建立健全縣級公務(wù)員聘任管理制度，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，防止機(jī)構(gòu)臃腫，“吏”多為患。（三）必須重視歷史遺留問題的解決。要在穩(wěn)定發(fā)展的大前提下有序推進(jìn)縣域行政管理體制改革。（四）“市縣分離”必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范建設(shè)為基礎(chǔ)。搞好鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，才能固本強(qiáng)基。
（規(guī)劃項(xiàng)目：本文為國家教育部2011年人文社科研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《新時(shí)期中國縣制改革與縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的適應(yīng)性研究》（項(xiàng)目編號：11YJAZH108）的階段成果）
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國地方治理網(wǎng)
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