摘要：體制障礙是目前我國縣域經濟發展滯后的根本原因，行政管理體制是其中的關鍵。縣制改革不僅僅是縣域行政區劃的簡單變動或行政管理手段的變革，而且是一場深刻的地方政府制度改革和政府權力的再分配。縣制改革對于我國正在進行的體制改革、城市化進程乃至整個現代化進程，都有著極其重要的影響。縣制改革的總體要求是在保持相對穩定的前提下，與整個國家發展戰略相配套，適應經濟社會發展的需要，有利于區域經濟發展和提高國際競爭力。改革的總體思路是“縮省強縣、市縣分治、省縣直轄、創新市制、鄉鎮自治”。
關鍵字：縣制；“市管縣”體制；改革；原則；思路
一、縣制改革是壯大縣域經濟的基本保障
可以說，中國歷來就是一個縣域的國度。縣制在中國已有2700多年的歷史，縣制作為國家與政權的基本組織形式已經2300多年了。縱觀歷史，縣制是中國地方行政管理體系中最穩定的一個層次，縣以上及以下的行政層次變化較大，而縣制卻在2000多年中基本穩定。縣制的產生和發展為傳統中國中央集權的統一王朝的形成和壯大奠定了體制和社會基礎，也為統一的多民族國家的形成、發展和繁榮提供了制度保障。但隨著社會制度的變化，以及當前經濟管理體制改革的深化，在傳統理念（封建社會的“縣以牧民”、計劃經濟的“聽命”縣政）嚴重束縛下的現行縣制已經不能適應目前經濟社會發展的需要，成為當前阻礙縣域經濟發展的關鍵。可以肯定，縣制改革將是我國下一步體制改革的重點。
目前中國縣域經濟最突出的特征是落后性。縣域面積占全國的93%、人口占全國的74％，但目前GDP僅占全國的50％多一點，縣域財政收入占全國財政總收入的23.6%、縣域年末金融機構存款占全國總數的28%、縣域經濟年度實際利用外資占全國總數的36%、基本建設投資占全國總數的1/3，這些數據都與縣域擁有的土地和人口比例極不相稱。根據2002年底的統計，縣域單位財政總支出超過總收入515億元，赤字縣比重達73%，赤字總量占地方財政總量的77%。目前縣域人均社會總產值僅相當于大中城市的1/4、人均收入僅相當于大中城市的1/3（農民的實物收入計算在內，如果不算農民實物收入，城鄉收入是6:1）。根據蔡昉教授等人收集的36個國家農業與非農業標準勞動者的收入比率，1990年和1995年城市人均收入超過農村1倍以上的國家分別只有5個和3個，而中國通常在2-3倍之間波動。顯示中國城鄉差距十分突出。[1]P47-48 農業是縣域經濟在國民經濟體系中承擔的重要分工，嚴峻的“三農”問題是縣域經濟社會落后的突出體現。目前全國約有55%的縣靠國家財政補貼，有2/3的農民由于收入低而
缺乏基本的消費能力。另據2003年社會科學院的調查，目前全國僅有1/3的鄉鎮有供水站，83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，95%的村雖通電但電價普遍是城鎮的2倍以上，93%的村接收的電視信號相當微弱，全國尚有207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉鎮沒有文化站，206個縣沒有律師。縣域經濟的落后已經成為我國建設全面小康社會和構建和諧社會的基本障礙，也是當前我國參與國際競爭提升綜合國力的重大制約。
形成縣域經濟發展落后的根本原因是體制障礙。城鄉分異的戶籍和土地管理制度，不僅直接造成縣域最大的兩種資源――人力資源和土地資源不能從根本上盤活，造成農民不平等的“低國民待遇”身份、承擔比城市居民更重的稅收和各種非稅負擔，而且將70％多的國民束縛在十分有限的土地上，使他們的生存和發展受到根本性制約；長期失衡的產業政策和公共政策加劇了農業的落后和農村的封閉貧困；極不合理的財稅制度在進一步擴大城鄉差距，加劇“三農”問題的嚴峻性；偏頗保守的金融管理制度使縣域經濟發展得不到現代金融服務的有力支持；還有嚴重滯后發育的農村社會保障制度、人才管理制度等等都在阻礙縣域經濟的高快增長和可持續發展。[2]P105-107但最關鍵的障礙因素是縣域行政管理體制。
目前各地在組織發展縣域經濟方面普遍存在一個的認識誤區：過分注重政策的激勵作用而忽視制度的保障作用。各省、市政府在其促進縣域經濟發展的方案中大都提到一個口號：“放權讓利”，但在現行體制下，可以說，真正能夠起到決定性作用的“放權讓利”政策幾乎是沒有。比如，對經濟具有杠桿或刺激作用的政策和管理權，象稅收減免權，省級政府也沒有，談不上放下去；至于銀行貸款及其利息浮動，隨著金融體制改革，政府已無權干涉，也談不上放下去；工商、電力、技術監督等等，均屬于條條管理體制，也難以放權于縣；土地管理還面臨進一步依法嚴格管理的趨勢，放的可能性更談不上。“放權讓利”方面做得最好的浙江，下放的權利不外乎是項目的直接申報權、出入境管理權、戶籍管理權、車輛管理權等，這些都是操作性的社會管理權，最多也就是產生局部性的影響。必須清楚，政策是一種手段，制度才是經濟發展的基本保證。社會發展是有組織的活動，制度是規范人的行為、調節人際關系的手段，是發展由可能到現實的中介。近代以降，無論中西，生產力大的發展、社會的巨大變化和進步均發生在制度變革之后，這類現象普遍存在，表明制度是制約發展的重要因素。制度在發展中的地位表現在人的活動的社會結構中，器物、制度、文化是社會系統的三個基本要素，它們的關聯構成社會基本結構。[3]P5 1993年諾貝爾經濟學獎的獲得者諾思認為競爭力在于通過制度創新來營造促進技術進步和經濟潛能發揮的環境，強調競爭力優勢是制度安排的產物。他在1973年與羅伯特·托馬斯合著的《西方世界的興起：新經濟史》中指出：“對經濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術性因素”；“制度從均衡到不均衡又回到均衡的變遷過程構成了經濟增長的決定源泉”。[4]P2-3 “從家庭承包制開始，中國發展出一種信念結構，這種信念結構無須借助任何西方的標準處方就實現了經濟的快速發展。然而，如果中國想繼續保持經濟增長勢頭，就必須在政治經濟結構中構建激勵機制，這可能需要建立那些更具西方社會的適應性效率特征的制度”（道格拉斯·C·諾思：《理解經濟變遷過程》，中國人民大學出版社，２００５年，１４３頁）
在世界經濟論壇公布的2006年度全球（國家或地區）競爭力排名規則中，重點強調“穩健的機構環境”，說明制度保障是核心競爭力因素。
要壯大縣域經濟并促進可持續發展，必須全面深化縣域行政、經濟、社會管理體制改革。在目前中國政府主導型的市場經濟體制下，最關鍵和最迫切的是縣域行政管理體制改革。
二、縣制改革的必要性和緊迫性
（一）行政管理體制滯后已經成為縣域經濟發展的嚴重瓶頸制約。目前我國縣域行政管理體制滯后突出表現在兩個方面：一是行政管理層次太多，導致縣級政府自主組織經濟發展的權利太小；二是中國特色的“市管縣”體制。國際通行的地方行政層次是兩級，我國是四級，加之行政和社會管理權利的條塊分割，縣級政府的自主發展權已是微乎其微。“縣級政府事權、財權、行政權不對稱。由于體制改革，較多的職能部門的管理體系轉變為垂直管理，使縣級政府的自主權、經濟決策權、社會事務統籌權和社會事務管理權被削弱，但仍然承擔著相應的責任，縣級政府在發展本地經濟，處理本地事務時往往力不從心”。[5] 而“市管縣”體制更是不符合工業化中期以后城鄉分治的行政規則和國際慣例。
（二）新形勢下縣域經濟發展格局變化的客觀要求。隨著市場經濟體制的確立和發展，縣域經濟作為地方經濟的主要代表和國民經濟發展新的增長極，發展迅速，其格局已由行政區劃內的“點狀輻射”向跨行政區域的“塊狀推移”變化，從而形成跨越縣域、市域甚至省域的經濟區域。目前，我國縣級行政區域與經濟區域相互涵蓋、相互包容的局面已非常明顯。而現行縣域行政管理體制同這種經濟發展格局很不適應，嚴重阻礙縣域經濟的橫向協作發展。
（三）現行的行政區劃嚴重不適應市場經濟體制下區域經濟協作與發展的要求。我國現行的行政區劃在很大程度上沿襲了元代行省制的格局。“犬牙相入”，大而雷同，它適合“大一統”的中央集權國家在交通和通訊不發達的情況下，管理簡單的以自然經濟為主的農業社會，和市場經濟以及工業經濟要求的專業化和集聚化很不適應。加之，建國后利用高度集權配合計劃經濟布局的行政區劃調整，沒有考慮區域經濟發展的市場條件和競爭要求。在新形勢下，這種區劃格局同區域經濟發展與社會進步的反作用日益明顯。行政區劃是體制要求和社會經濟發展的產物，其設置模式除考慮地域范圍、自然地理狀況、生產力水平、交通通訊能力、民族分布等因素外，重要的還是有利于經濟社會的可持續發展。目前，行政區劃與經濟發展的矛盾直接影響縣域經濟的發展，阻礙縣域經濟在資源整合、市場開拓、橫向協作等方面的發展。
三、縣制改革應明確的原則
隨著我國市場經濟體制進一步完善和現代化建設的發展，國民經濟體系在職能結構上逐漸集聚為兩個系統：城市經濟和縣域經濟。未來的城市經濟主要集聚要素職能，而縣域經濟將從主體上承擔生產職能。縣域是中國經濟社會發展最基本的區域單元，是政權組織的基本單元和國家治理的基礎環節。縣域經濟不僅是國民經濟的基本構成，是建設全面小康社會的重要載體，而且也是中國的“國本經濟”、“民生經濟”、“穩定經濟”、“最基本的生態經濟”、“參與國際競爭的巨大市場后備”和工業化中期階段后中國經濟新的增長極，更是未來中國區域經濟合作與發展的主要基礎和未來推動經濟發展的生力軍。[2]P32必須強調：縣制改革不僅僅是縣域行政區劃的簡單變動或行政管理手段的變革，而且是一場深刻的地方政府制度改革和政府權力的再分配。縣制改革對于我國正在進行的體制改革、城市化進程乃至整個現代化進程，都有著極其重要的影響。[6] 因此，必須從戰略的高度，從國家宏觀體制的高度，進行認真深入的研究和分析，慎重地有步驟推進。從現代化建設和可持續發展的角度講，縣制改革必須注意以下幾個原則：
（一）堅持以科學發展觀為指導，按照構建和諧社會和統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，遵循市場經濟規律，以有利于國際化競爭與協作提升綜合國力為原則，消除一切不利于區域經濟協調可持續發展的體制和傳統障礙。
（二）縣制改革不是單一的縣級行政管理體制改革，而是以縣制改革為中心，啟動全面的國家行政管理體制和行政區劃改革。要求全國行政管理系統按照健全和完善市場經濟體制的原則、適應區域經濟發展和經濟全球化的要求，進行全面的改革，從而建立起全國統一的縣域經濟發展與協作體系。因為，縣域經濟是國民經濟的基礎；縣，是我國行政管理的基本環節。縣域管理體制的改革必然要求省、市以至全國同步改革。改革的總體要求是在保持相對穩定的前提下，與整個國家發展戰略相配套，適應經濟社會發展的需要，有利于區域經濟發展和提高國際競爭力。
（三）必須高度重視意識形態的先導作用。正如諾思所言：意識形態是人們關于世界的一套信念，它既是一種規范制度，又是一種世界觀，它能支配和解釋信念、制度的合法性；是一種行為方式，是個人與環境達成協議的一種節約成本的工具，這種方式通過提供給人們一種世界觀而使行為決策更為經濟。在諾思看了，既然意識形態是經濟增長的一個變量，人們就必須建立一個有利于增長的成功的意識形態；他認為成功的意識形態不僅要使人們認識到現行體制中可能存在的不公平和低效率，而且也要使人們確認只有通過他所參與的改革活動，才能創造出一個公正而有效率的體制。[4] P235加爾布雷斯認為：“信念的解放是改革任務中最艱難的，也是其他變革所依賴的基礎。它之所以難以克服是因為，建立在信念基礎上的權力具有獨特的專制性；當權力充分發揮效力時，出于其本性它會排除一切可能削弱其控制的思想。” [7] P233 縣制改革，必須將以發展為大局的思想廣泛宣傳，讓國民普遍認識到改革的重要和緊迫，掃除不利于改革的思想障礙和利益阻撓。
（四）縣制改革的核心問題是“市管縣”體制。
四、“市管縣”體制的弊端分析
作為推進工業化和發展商品經濟的產物，“市管縣”體制是在中國特定的政治經濟環境下，在傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中產生的，有其歷史的必然性。改革開放以來，隨著農村生產關系改革的深入和農村經濟的發展，一方面，農村因亟需獲得城市在技術力量、智力支持、信息服務、資金支援等方面的援助，對城市依賴大為加深；另一方面，城市的工業生產、經濟改革也迫切需要輻射到農村，以保障城市的市場、勞務、原料及副食品供應。城鄉一體化反映了商品經濟條件下城鄉關系的緊密聯動規律。作為這一客觀經濟規律作用的產物，“市管縣”體制對于密切城鄉關系、加強城鄉合作、鞏固工農聯盟、促進城鄉一體化進程等諸多方面都起到了一定的推動作用。[6] 但隨著區域經濟和城市化的發展，尤其是市與縣經濟差距的縮小，由于“市管縣”體制缺乏系統配套的城市發展機制和人口政策的平臺，該體制下的市縣矛盾已經成為當前我國城市群區行政區劃管理中的最突出矛盾。尤其在經濟發達的東部沿海地區，“市管縣”體制的弊端日益突出。具體而言，目前“市管縣”體制的弊端主要表現在以下幾個方面。
（一）造成虛假城市化現象。根據國際通用標準，城市作為一個涵蓋城市人文子系統、政治子系統、經濟子系統和公共設施子系統的人類社會生活載體，有其內在規律性，而我國因“市管縣”體制一哄而起的地改市、地市合并、縣改市熱潮，盡管帶來了城市數目的急劇擴張，卻違背了這種規律性。首先，我國的許多市已不再是一個城市型行政區，而是一個以廣大農村為主體的區域型行政區。造成市轄區域和市區概念混淆，出現重慶一度成為“世界第一大城市”（將重慶市人口加上所轄縣市人口的統計）等怪誕的現象。其次，許多市仍是農業主導，第二、三產業比重偏低，大量“市民”從事農業，非農業人口比率偏低。這種所謂的城市，實質仍然是一個農業功能或至少是半農業功能的超級“縣”，而非真正意義上的城市。以湖南省為例：1997年湖南省12個地級市轄區（不含市轄縣）農業人口的比重高達48％，其中常德市鼎城區、張家界市永定區、益陽市赫山區的農業人口比重分別高達88％、80％和75％。可見，它們并不是真正的“城市區”，而是典型的“鄉村區”，城市化的水分很大。[6]
（二）“市管縣”體制缺乏法律依據。《中華人民共和國憲法》規定中國行政區劃為省、縣、鄉三級，雖然《憲法》第30條第二款規定“直轄市和較大的市分為區、縣，自治州分為縣、市”。目前實行地級市管縣體制的法律依據來源于此。但究竟怎樣算是“較大的市”？1959年國務院批準青島、徐州、唐山、齊齊哈爾、淄博等18個市為“較大的市”，加上28個省會城市，“較大的市”共計46個。因此，只有46個“較大的市”和4個直轄市依據《憲法》可以實行“市管縣”。其他的市和縣是兩個平行的行政區域主體，有各自的轄區，它們都受省、自治區或其派出機構（比如地區行政公署）的管轄。由于以前混淆了“地級市”與“較大的市”的概念，實行“市管縣”的地級市竟多達205個，結果“市管縣”名義上是市受省委托代管縣，但事實上市執行的是真正意義上的管理，也就是說，實際上市已經成為了一級行政區劃。這顯然違背《憲法》的規定。
（三）違背工業化中期以后城鄉分治的國際慣例。以前實行“市管縣”體制表明了政府的一種企圖通過城鄉合治實現城鄉互補和城鄉一體化的努力。改革開放前，我國一直實行城鄉分治體制，在管轄范圍上市政府一般只限于城區和郊區，在戶籍管理上實行市民和農民分類管理，在政府體制上則實行一般區域性地方政府和市鎮政府兩套體制，在行政區劃管理體制上城市型行政區和地域型行政區并存。隨著“市管縣”體制的推行和深入，我國城鄉關系已由過去的城鄉聯盟發展到城市領導鄉村，基本實現了城鄉合治的地方行政管理體制。但是，進入工業化中期以后，由城鄉合治走向城鄉分治，由城鄉混一走向城市自治、農村自治，是許多國家城鄉治理的成功經驗，也是世界行政史揭示的一個客觀規律。目前，我國已經進入工業化中期階段，“市管縣”體制，違背了城鄉分治的發展規律。因為，隨著工業化和城市化的發展，城市和農村逐漸成為兩個具有質的差異的完全不同的領域。城市主要是集聚流通、科技和文化等要素職能，而農村不僅有其特定的生產職能，還肩負保障國家糧食安全的重大職責，城鄉分治才是有效治理的正確方向。另外，從中國目前的實踐來看，所謂城鄉合治，基本上仍然是板塊式的合治，而不是真正有機的一體化合治。管縣的市政府的機構設置大都可以清晰地分成兩個系統，一是城市管理系統，二是農村管理系統，兩者之間基本上互不相關。城鄉合治并不會帶來城鄉互補或城鄉一體化。在不徹底改革城鄉二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農、重城輕鄉觀念的情況下，任何形式的城鄉合治都改變不了“外合內分”的客觀事實。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實現城鄉合治，既違背了城鄉分治的國際慣例，又不符合當代中國城鄉發展的實際狀況。[6]
（四）增加了一個地方行政層級，不僅多了一個財政上解層次，而且產生了新的條塊分割。根據亞洲開發銀行考察團的研究報告，按地方政府層級劃分的1993年中國財政收入構成，省占16.7%，地級市占43.9%，縣（市）占24.2%，鄉（鎮）占16.7%；財政收支出構成，省占23.8%，地（市）占31.7%，縣（市）占30.2%，鄉（鎮）占12.7%。實行分稅制后，地方財力進一步向地級市集中，在1999年江蘇省地方稅收收入中，省、地級市、縣（市）分別占16.24%、59.91%和23.85%。[8]P47-51 目前，地級市財政是我國財政結構中最大的部分。多了這一部分，對于縣域經濟而言，增加了一個財政上解層次，影響經濟發展的自主權。“市管縣”體制，使地區一級政權由過去的虛設變成實置，對縣的管轄由地區行政公署以省的名義管理(虛管)變為由市全權管理(實管)，行政區劃的層級由省縣鄉三級變為省市縣鄉四級。凡是縣與省之間需要上情下達或下情上達的問題，無論是政策性的還是業務性的，本來可以直接溝通，但現在卻不得不經由市一級中間層次，與地管縣時相比，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度，降低了行政效率。“市管縣”體制，造成市視縣為附屬行政單位，要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要，導致這兩個利益主體的沖突，從而使得“市管縣”實際成了“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”和“市壓縣”。
（五）行政區域與經濟區域的強制性統一，不利于經濟社會發展。實行“市管縣”體制，目的在于通過行政命令，使行政區域和經濟區域達到一致，以經濟比較發達的城市輻射和帶動周圍農村鄉、鎮經濟的發展，逐步實現城鄉一體化。但在現實中，市所轄的行政區域卻往往與經濟區域不相一致。根據行政學的有關原理，一個下級只能服從于一個直接的上級，以避免多頭領導和政出多門。因此，在行政體制上，不允許兩個同級的地方政府共管一個縣，但從經濟發展的需要上看，有些縣的確需要多個中心城市的帶動和輻射，甚至需要外省的市來帶動。“市管縣”強化了一個市對所帶縣的壟斷地位，但卻限制甚至排斥了其它市對該縣的帶動作用,“市管縣”體制不利于縣域經濟間的橫向協作。[6] 說到底，“市管縣”體制，是一種排斥市場機制的管理框架。在這樣的體制下，沒有實力的市也要維持著龐大的行政級別架構，而一些有實力的縣級市——比如順德、南海、江陰，它們的GDP甚至比有些省還要高，但卻連設立銀行分行的資格都沒有。嚴格意義上講，在國家內部結構體系的安排中，縣或者縣級市，還從來沒有像今天這樣處于弱勢地位。作為中國從農業社會向工業社會過渡中的交錯地帶——縣，它的權益與作用正在受到現行體制的削弱。因此，要壯大縣域經濟并可持續發展，“市管縣”體制到了非改不可的時候了。
五、國外縣制的借鑒
中國與西方國家的政府權力結構模式不同，西方國家是扁平式的，權力重心在地方州、縣一級，而中國是倒金字塔型的，行政權力自下而上集中。西方國家地方行政結構多是二級制，縣一級大多是自治的。雖然中國在地方行政管理理念和模式上與西方國家有所不同，但“縣”級行政區劃和縣域經濟并不是中國特有的現象，在發達國家如美國、德國和英國等同樣存在，發達國家（完成工業化的國家）的縣制經驗值得借鑒。
從德、英、美、日四國的縣制及其職能可以看出：（一）在世界主要國家，縣是地方行政管理的重要組成部分，但是，在各州，縣級政府的數量一般由中央政府直接控制，以保持地方政府行政管理的穩定性。（二）發達國家縣級政府的職能為：在公共事務方面主要是承擔維護法律秩序，進行城市規劃、公共安全、社會福利、公共救濟、醫療服務、公共教育、衛生監督、防災救災、環境保護、文化娛樂等方面的管理。在經濟發展方面，主要是編制經濟發展規劃、制定相應的產業政策、進行工商和投資管理、促進居民就業以及實施稅收與財政預算管理等，縣級政府的經濟職能主要是維護市場經濟秩序，并以此目的干預和促進地方經濟發展，一般不直接插手專業領域內的具體經濟活動。（三）在實施公共事務管理上貫徹政府和社會合理分擔的原則，政府不獨立承擔。而是廣泛動員社會力量，將一部分事務轉交由社會志愿組織、私人企業和其他社會團體共同承擔，以增強縣城居民參與社會公共事務管理與服務的意識，增強政府行政的民主性和透明度。（四）在財政收支上，中央（聯邦政府）、州和縣三級政府之間普遍實行分稅制，縣級財政收入主要來自中央和州的財政補助，同時，在事權上，縣與上級政府的分工十分明確。[9]中國縣域經濟發展當前正處在轉型時期，現代化進程正在逐步加快，在此情況下，引進或嫁接發達國家縣級政府的運行機制和經驗，完善中國縣域政府的經濟管理功能，維護市場經濟秩序，這對發展壯大縣域經濟具有重要的現實意義。
六、縣制改革的思路探討
縣制改革，不能簡單的說是撤消地級市或市縣分離，而是要求全國行政管理系統按照健全和完善市場經濟體制的原則、適應區域經濟發展和經濟全球化的要求，進行全面的改革，從而建立起全國統一的縣域經濟發展與協作體系。改革的總體思路是“縮省強縣、市縣分治、省縣直轄、創新市制、鄉鎮自治”。
“縮省強縣”是目前縣制體制改革的前提和基礎。“縮省”是指擴大省級行政建制的數量、縮小區劃范圍。目前我國的一個省，就管轄面積和人口而言，相當于一個中等國家。目前中國的省級區劃，無論是國際比較還是歷史比較，都顯得太大。就國際比較而言，美國的國土面積沒有中國大，但有50個州；俄羅斯國土面積廣闊，但如果不考慮加盟共和國和西伯利亞的寒荒地帶，其省級區劃一般也沒有中國大。就省轄人口而言，全世界沒有任何一個國家能和中國比。就歷史比較來說，秦初設36郡，后增至48個；隋唐廢郡設州，州數100多個。中國封建時代的省級區劃一直都在50多個以上，而且當時的版圖還沒有現在大。清朝雖設18個行省，但它是五級行政管理，下還有道、府、州（廳）、縣。中國目前的省級行政區劃不僅規模過大，而且區劃范圍基本上沿襲封建時代的劃分積弊“犬齒交錯”。這既不利于有效管理，也不利于凝聚區域競爭力，對國家的長治久安也沒有好處。根據中國目前的人口、資源和經濟發展格局，將省級行政區劃增加到50個以上是比較合適的。中國科學院地學部委員譚其驤教授早在八十年代就向中央提出“廢除現有省制”的建議，并于1989年12月在民政部召開的行政區劃學術討論會上提出了劃全國為50個省的具體方案。中國社會科學院農村發展研究所農村政策研究中心主任李成貴教授也曾系統提出“縮省”的構想。[10] 海南省和重慶市的設立，說明“縮省”的思路已經在自覺或不自覺的展開。
“強縣”包括兩方面內容：一是“并縣”，二是“擴權”。我國縣市區規模不一，目前平均每個縣管轄30萬到40萬人。各省之間、省內地區之間規模差別較大。少數縣規模過大，全世界2/3的國家沒有中國最大的縣大。而另有少數縣則規模太小，有的人口不足10萬人。相對于省級行政區劃規模，目前中國的縣級行政區劃規模普遍顯得小而弱。根據2002年底國家民政部的統計，全國20萬人口以下的縣、市轄區有720個，其中10萬以下的有314個。[9]縣域規模過小，不僅不利于壯大經濟實力，也不利于推動城鎮化和農業產業化，而且還增加了行政成本，加重了農民負擔。因此要對部分規模過小、人口較少的縣進行“并”和“轉”，按照目前中等以上的規模要求設置縣。目前，要加大“并縣”的步伐，促進縣域經濟發展的優勢互補和區域資源的優化配置，壯大縣域經濟。“并縣”的思路：順應地理、經濟、文化習慣，注重歷史沿革，根據經濟布局和經濟帶動能力，著眼經濟發展潛力，參照交通條件和資源基礎，大縣并小縣、強縣并弱縣、小城市并縣，促進優勢互補，科學、合理布局。“擴權”，指擴大縣級行政區的經濟和社會管理權限，調動地方發展和競爭的積極性，激發縣域經濟發展活力。“擴權”的根本措施是“市縣分治、省縣直轄”，減少行政管理和財政上解層次，便于政令通達、自主發展。
“創新市制”是目前縣制體制改革的核心環節和敏感環節。“創新市制”和“市縣分治”相結合，強調“市管縣”體制改革不是簡單的撤消地級市或市縣分離，而是因地制宜、與時俱進地實施有利于促進縣域經濟大發展的行政區劃改革，面向全球化，凝聚競爭力。目前，“創新市制”的具體思路有三種：一是城市擴容并縣，依靠大中城市的吸納力和輻射力將周邊縣（市）撤縣設區，并入城市。在城市化進程加快的大背景下，特別是東部沿海發達地區，隨著大交通的改善和城市能量的擴張，作為區域中心的省轄市與其代管的周邊縣(市)關系正在發生改變，城市政府正在走向真正意義上的區域政府。在中心城市周邊的縣域，只要產業聯系緊密、交通條件成熟、城區規劃允許，便可以成為中心城市的組成部分(撤縣設區)。最近，長三角和珠三角的大中城市已經開始城區擴容，效果良好。江蘇大部分省轄市調整了行政區劃，將周邊的緊鄰縣(市)劃入城市范圍，拓展城市發展空間；浙江杭州市將蕭山、余杭并入市區，地域擴大到3000平方公里，人口增加到450萬人，成為長三角地區城市規模和經濟實力僅次于上海的第二大城市；地處我國南部的花都、番禺不久前也劃歸廣州市，使廣州地域面積達到7400平方公里，超過了上海，人口達到1000萬，接近北京，而佛山市則由于將南海、順德、三水和高明四縣(市)并入麾下，一躍成為廣東第三大城市。由此看來，地市級政府不全是有關學者認為的那樣，是一個待撤消的多余層次，有的恰恰相反，正進入一個全新的嬗變期，在城市化進程的隆隆腳步聲中，猛然意識到應有的作為，重新找到自己的定位。市級政府作為城市政府的概念也正在深化和更新，市縣兩級的關系將被全面刷新。市級政府也正在成為區域傲視群雄的主體，打造和展示自己的全新形象，吸納并聚合自身稀缺的優質生產要素，向周邊拋射出強大的經濟能量。它對周邊的縣域已不再滿足于發揮行政性、單一化的代管職能，而是正在對縣域經濟發揮著綜合性、全方位的帶動功能。它要把縣域經濟融合在以市區為中心的一體化經濟之中，并且在城市化發展進程當中，通過市級政府的改革探索和職能創新，為中國政府層次過多的難題找到一個可行的解決辦法。城區擴容并縣后，新的市政府在對其并入的縣域經濟發展中，至少可以發揮以下功能：（1）品牌功能。一般而言，省轄市都比縣級有較高的知名度和美譽度，它是區域內縣域經濟可資利用的一張名片。（2）集聚功能。市級政府可以利用自身行政影響力及城市投資環境吸引力幫助縣域吸引生產要素。（3）導向功能。市級政府通過示范導向、規劃導向、政策導向、服務導向、重大活動導向及輿論導向等來促進縣域經濟的發展。（4）整合功能。市級政府可以用行政、市場等手段來整合縣域的資源和優勢，集中進行策劃、運作，變個體優勢為集群優勢。（5）輻射功能。市級擁有的要素富集度與縣級存在一個梯次，它具有向縣域輻射人才、項目、產業、信息等要素的能力。（6）統籌功能。統籌謀劃區域內與縣域經濟發展密切相關的重大問題。強化區域內經濟和社會發展的規劃布局，幫助各并入縣(市)明確定位分工和發展方向。[11] 二是“城鎮組團”，城鎮化水平高、現代產業基礎好、與中心城市聯系緊密、所處區域靠近城市群落的，可以撤縣設市，組成區域城鎮集團。加快市區經濟建設，提高集聚力、輻射力和帶動力。促進資源共享，加快流通，完善要素市場，全面提高縣域競爭力和現代化水平。三是“市縣分治”，根據城鄉分治的原則實行市縣分治，市縣平級、省縣直轄。市和縣各自具有不同的經濟職能和社會職能：城市集聚要素市場，發揮流通、服務職能，發展現代產業；縣域重在生產、資源開發，保障糧食安全。
“鄉鎮自治”是縣制改革的長遠思考。目前可以操作的是根據各縣特色經濟發展思路和資源分布狀況，進行科學鄉鎮規劃，加大撤并鄉鎮的力度，取消經濟集聚功能差的各種“麻雀鎮”，突出專業鎮、中心鎮的地位，再進一步根據“強化條條，虛化塊塊”的原則，改革鄉鎮行政管理體制，強化鄉鎮的經濟協作職能，促進鄉鎮企業和民營經濟發展，提高縣域經濟的產出效益。縣級政權集中行政管理職能，鄉鎮一級逐漸向協作、中介、社會管理的職能轉化，最終達到鄉鎮自治。
雖然“省縣直轄”在理論上講得通，可以減少行政層次，便于政令暢通，節省財政開支等。但必須考慮中國國情，幅員遼闊，人口眾多，加之多民族大家庭，經濟發展又不均衡。目前中國有8個省面積比歐洲最大的國家法國大，31個省，管理世界1/4的人口。我國大多數省都管轄100個左右的市、縣（區），加上省直機關幾十個廳局，省長可能連縣長的名字也記不全，如果斷然撤消地級市建制，省級政府的行政管理將在短期內難以適應。在目前我國經濟轉軌、政府轉型的特殊時期，冒然取消省與縣的銜接層次，將造成省對縣管理失控的局面，不利于穩定和發展。地級行政建制由虛到實的演化，已經歷了半個多世紀。不僅已經有完整的機構設置，也已經形成連通上下的管理和利益紐帶，而且這個紐帶目前正在流暢運轉。事實上，自改革開放以來，政治經濟實力已經大幅度地從省級向地級轉移，地（市）已經成為區域省縣之間的行政和經濟核心。大批省屬國有企事業單位下放地級市管理。許多原來由省級掌握的計劃、財政和用人權也轉歸地級行政單位。近來，這種權力轉移之勢越來越盛。在九屆人大一次會議上，溫州市的負責人要求享有“經國務院批準的較大的市”可以制定地方性法規的權力，反映出地級行政單位積極謀求自治權的傾向。1997年底全國金融工作會議決定撤銷中國人民銀行省級分行，并將國有商業銀行的省級分行與省會分行合并，這一舉措勢必對今后的省地關系產生深遠影響，在權力天平上為后者增添了一個很有份量的砝碼。[12] 為此，我認為，縣域行政管理體制改革，必須注意以下四點：（一）“強縣”必須和“縮省”結合起來。“縮省”應該首先進行省管特大城市的直轄市改革，依托大城市的集聚和輻射功能，促使其“轄縣”“管區”“帶市”，通過省轄特大城市的分離先行縮小一些過大的省區，探索嘗試，積累經驗。然后再根據區域經濟資源分布和產業發展布局的情況，對經濟職能過于復雜的幾個大省（如安徽、河南、山東等）進行區劃分縮。再在此基礎上根據國際慣例和我國國民經濟的發展規劃進行全國統一的省級區劃整合。（二）縣的社會經濟管理職能必須在法律上全面規范。一方面要保證政策政令暢通，保證整個國民經濟體系健康可持續發展；另一方面，要建立健全縣級公務員聘任管理制度，嚴格機構設置和人員編制，防止機構臃腫，“吏”多為患。（三）必須重視歷史遺留問題的解決。要在穩定發展的大前提下有序推進縣域行政管理體制改革。（四）“市縣分離”必須以鄉鎮的規范建設為基礎。搞好鄉村經濟社會建設，才能固本強基。
（規劃項目：本文為國家教育部2011年人文社科研究規劃基金項目《新時期中國縣制改革與縣域經濟科學發展的適應性研究》（項目編號：11YJAZH108）的階段成果）
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：中國地方治理網
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