一、當前中國的縣域經濟及其發展特征
隨著市場經濟體制的健全和發展，我國國民經濟體系在職能結構上將逐漸集聚為兩個地域系統單元：城市經濟和縣域經濟。城市經濟主要集聚要素職能，而縣域經濟將從根本上承擔生產職能。縣域經濟是指以具有獨立規劃和財政職能的行政縣（包括縣級市、旗等）為地理空間，以市場為導向，以縣級政權為調控主體優化配置資源，功能完備并具有地域特色的區域經濟系統。[1]縣域經濟屬行政性區域經濟概念，是國民經濟的中觀層次，相對具有基礎性、區域性、層次性、綜合性、樞紐性、農村性、集聚性、擴散性等特點，是一個功能相對完備和健全的經濟系統。縣域經濟是中國的“國本經濟”、“民生經濟”、“穩定經濟”、“最基本的生態經濟”和進入工業化中期后我國經濟新的增長極和區域協調發展的推進器，是未來推動經濟發展的生力軍。目前我國的“縣域經濟”單位約2050個。縣域經濟不僅是國民經濟的重要構成部分，也是國民經濟最基本的運行單元，是我國建設全面小康社會的基本載體和國家政策最直接最主要的操作平臺。[2](p14)
目前我國縣域經濟具有三大基本特征：一是典型體現中國轉軌經濟的三元結構：城市、鄉鎮、農村；二是典型反映中國傳統社會經濟的二元結構矛盾（主要指城鄉二元結構矛盾）；三是縣域經濟的核心問題是“三農”問題。我國縣域經濟發展的總體特征目前表現為差異性、不平衡性、自組織性、整體落后性和高成本低效率的管理體制。[2](p18-23)其中最顯著的特征是落后性。
形成目前中國縣域經濟發展落后狀況的原因很多。有歷史方面的原因，長期封建統治的愚民政策和“只取不予”的管理意識，是造成縣域基層經濟社會長期落后的重大因素；還有建國以后國家工業化為了工業資本積累而實行的工農業產品“剪刀差”政策以及長期對農副產品的統購統銷，是造成農業滯后發展的根本原因。但從現實情況及可持續發展的要求分析，目前縣域基礎設施落后、人力資源素質低、技術環境差等，都是發展中直接的表面的問題，制約縣域經濟發展的根本因素是體制問題：層級繁多、條塊分割的行政管理體制嚴重制約縣域經濟的自主發展；失衡的產業、公共政策加劇農業的落后和農村的封閉貧困；極不合理的財稅制度在進一步擴大城鄉差距，加劇“三農”問題的嚴峻性；偏頗保守的金融管理制度使縣域經濟發展得不到現代金融服務的有力支持；還有嚴重滯后發育的農村社會保障制度、人才管理制度等等都在阻礙縣域經濟的高快增長和可持續發展。[2]P105-107隨著國家經濟實力的增強和縣域經濟的發展壯大以及區域經濟的競爭發展，縣域經濟發展的體制問題已經由原來的基礎障礙轉變為“瓶頸”制約。我國縣域資源豐富，從國際經濟競爭發展格局看，未來的市場前景也很廣闊，但現行管理體制嚴重障礙著縣域資源向競爭力的優勢轉化。體制“瓶頸”是當前縣域經濟發展的最大障礙。
二、當前縣域經濟發展面臨的體制障礙分析
目前各地在組織發展縣域經濟方面普遍存在一個重大的認識誤區：過分注重政策的激勵作用而忽視制度的保障作用。各省、市政府在其促進縣域經濟發展的方案中大都提到一個口號：“放權讓利”。但在現行體制下，可以說，真正能夠起到決定性作用的“放權讓利”政策幾乎是沒有。比如，對經濟具有杠桿或刺激作用的政策和管理權，象稅收減免權，省級政府也沒有，談不上放下去；至于銀行貸款及其利息浮動，隨著金融體制改革，政府已無權干涉，也談不上放下去；工商、電力、技術監督等等，均屬于條條管理體制，也難以放權于縣；土地管理還面臨進一步依法嚴格管理的趨勢，放的可能性更談不上。[4]“放權讓利”方面做得最好的浙江，下放的權利不外乎是項目的直接申報權、出入境管理權、戶籍管理權、車輛管理權等，這些都是操作性的社會管理權，最多也就是產生局部性的影響。必須清楚，政策是一種手段，制度才是經濟發展的基本保證。社會發展是有組織的活動，制度是規范人的行為、調節人際關系的手段，是發展由可能到現實的中介。近代以降，無論中西，生產力大的發展、社會的巨大變化和進步均發生在制度變革之后，這類現象普遍存在，表明制度是制約發展的重要因素。制度在發展中的地位表現在人的活動的社會結構中，器物、制度、文化是社會系統的三個基本要素，它們的關聯構成社會基本結構。[5]P51993年諾貝爾經濟學獎的獲得者諾思認為競爭力在于通過制度創新來營造促進技術進步和經濟潛能發揮的環境，強調競爭力優勢是制度安排的產物。他在1973年與羅伯特·托馬斯合著的《西方世界的興起：新經濟史》中指出：“對經濟增長起決定作用的是制度性因素而非技術性因素”；“制度從均衡到不均衡又回到均衡的變遷過程構成了經濟增長的決定源泉”。[6]P2-3在世界經濟論壇公布的2006年度全球（國家或地區）競爭力排名規則中，重點強調“穩健的機構環境”，說明制度保障是核心競爭力因素。
目前障礙縣域經濟發展的根本原因是體制改革的滯后。現行的脫胎于計劃經濟時期的政治、經濟、社會事業管理體制，由于各種歷史原因，帶有明顯的重工輕農、重城市輕縣域的傾向，同壯大縣域經濟的客觀要求以及縣域經濟社會和諧發展的要求很不適應，嚴重障礙縣域經濟的發展。
（一）政治體制
首先是城鄉分異的戶籍和土地管理制度（在我國土地制度不是單純的經濟問題），不僅直接造成縣域最大的兩種資源――人力資源和土地資源不能從根本上盤活，而且使農民承擔比城市居民更大的稅收和非稅負擔，造成本身已經在經濟體制改革中被邊緣化的弱勢群體生存和發展環境更加不平等。還有在這種戶籍制度下形成的農民“低國民待遇”的政治地位，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第十四條規定：“省、自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數八倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”這等于以法律的形式規定農民參與國家政治管理的權力是城市居民的八分之一，明顯違背《憲法》“人人平等”的原則。還有，農民參與國家管理的渠道也不暢，代表農民利益的社會團體在國家管理體系中缺失，工人有法定的工會組織，但農民卻沒有農會組織。這些已經充分體現了政治管理體制農民的“低國民待遇”身份。
其次是縣域行政管理體制。目前我國的縣域行政管理體制問題集中表現在兩個方面，一是行政管理層次太多，導致縣級政府自主組織經濟發展的權利太小；二是中國特色的“市管縣”體制。國際通行的地方行政層次是兩級，我國是四級，加之行政和社會管理權利的條塊分割，縣級政府的自主發展權已是微乎其微。“縣級政府事權、財權、行政權不對稱。由于體制改革，較多的職能部門的管理體系轉變為垂直管理，使縣級政府的自主權、經濟決策權、社會事務統籌權和社會事務管理權被削弱，但仍然承擔著相應的責任，縣級政府在發展本地經濟，處理本地事務時往往力不從心”。[7]而“市管縣”體制更是不符合工業化中期以后城鄉分治的行政規則和國際慣例。
應該肯定，“市管縣”體制在改革開放初期一定程度上消除了城鄉對立的矛盾，促進了城鄉一體化，對于密切城鄉關系，加強城鄉合作，鞏固工農聯盟，促進城鎮化和工業化方面起了一定的作用。但進入工業化中期以后，這種體制明顯地對縣域經濟發展造成行政制約。首先，造成虛假城市化和城市對縣域資源的壟斷性掠奪，是明顯的“市卡縣”“市吃縣”體制；其次，多了一個地方行政層次，產生了新的條塊分割，對于縣域，增加了一個財政上繳層次，加重了財稅負擔；再次，市對縣的行政壟斷，不利于經濟全球化背景下的縣域經濟橫向合作。另外，這種體制，一是違背了市場經濟國家城鄉分治的國際慣例；二是缺乏法律依據，我國《憲法》規定我國行政區劃為省、縣、鄉（鎮）三級。因此，“市管縣”體制必須從根本上改革。強調依法治國，增強縣域經濟發展的自主性。但必須清楚，作為我國政治體制改革的一個重要組成部分，“市管縣”體制改革，不僅僅是行政區劃的簡單變動或行政管理手段的變革，而是一場深刻的地方政府制度改革和政府權力的再分配。對于我國正在進行的行政體制改革、城市化進程及整個社會主義現代化建設進程，有著極其重要的影響。因此，必須從戰略高度、從國家宏觀體制完善高度，進行深刻研究和慎重的變革。[8]
（二）經濟管理體制
首先是財稅管理體制。目前我國向上集中的財稅體制已經造成縣鄉財政普遍拮據，無法有效發揮應有的政府職能。雖然以前很不合理的農業特產稅已經取消，農業稅也正在取消，但稅收管理體制與縣域經濟發展的內在矛盾仍然沒有解決，從征收體制來講，好的稅種歸屬國稅，比較難征的稅種屬于縣鄉地方稅種；從稅收分配體制來講，應該是取得稅收資源多的負責的事務就多，但我國現在的實際情況是縣域政府負責的事務最多，但在稅收分配中的比例最小。就拿義務教育經費投入來講，目前無論是發達國家還是發展中國家，都是由中央和地方財政共同承擔義務教育的全部或主要費用，特別是中央政府和省級財政承擔更大責任，例如日本（1980年）中央財政承擔初、中等教育的25.4%，縣財政（相當于中國的省）承擔67.8%；美國（1979年）聯邦承擔8.5%，州承擔40.1%；德國（1978年）聯邦承擔0.3%，州承擔74.2%。而我國目前的義務教育投入中，鄉鎮負擔78%左右，縣財政承擔約9%，省地（市）負擔約11%，而中央財政只負擔2%。另外，財稅體制配合國家產業政策，上個世紀末以來，國家財稅傾向扶持高新科技和要素領域，但對公認的基礎產業農業卻沒有有效投入。農業是公認的弱勢產業，世界各國無不對農業給予不同形式的補貼。國際上通常用“生產者補貼等值”（PSE）來衡量一個國家對于農業的保護水平。比如日本的PSE值為75%，美國為42%，而中國多年來始終為負值。農業是縣域經濟在國民經濟中承擔的重要分工，縣域經濟肩負著保障國家糧食安全的重大職責，同時，農業也是縣域經濟發展依托的主要產業，現行的漠視農業基礎作用的財稅政策從根本上制約縣域經濟的發展。
其次是金融管理體制。融資困難是當前縣域經濟發展普遍面臨的一個直接問題。現代金融體系的五大塊：銀行、保險、證券、期貨、信托，由于我國縣域經濟的市場化、貨幣化正在完成，金融化水平還很低，目前縣域經濟的主要融資途徑是銀行信貸。處于金融安全的需要，銀行業強調“零風險”，商業銀行的縣級機構發放貨款權限被上收，基本上成為吸注機構，農村信用社由于管理體制問題不僅能力有限而且運轉不靈，郵政儲蓄只吸不貸，民間信貸又被視為非法，加之央行貨幣政策在縣域傳導不暢以及金融服務手段單一，縣域經濟發展基本上失去了現代金融服務體系的支持，總體上已陷入拉格納·納克斯的“貧困惡性循環”。
縣域經濟發展面臨的金融困境問題的實質是金融體制功能缺失。中小企業和農業是縣域經濟的兩大核心，但中小企業和農業的金融需求并不是大型商業銀行的服務方向，這種金融職能是政策性銀行和中小型金融機構發揮的。目前我國和縣域經濟關系密切的政策性銀行是農業發展銀行，但農業發展銀行為了保障國家糧食安全，職能重心放在糧食收購方面。2006年底，我國雖然放開了中小型金融機構的許可限制，但相應的規范管理還沒有落實。民間信貸本來是基層社會尤其農村的一種低成本金融服務，但長期以來以“地下錢莊”的名稱被視為非法，受到嚴厲的打擊。
（三）社會事業管理體制
首先是教育管理體制問題。目前我國的高等教育和職業技術教育分布很不均衡，不僅高等院校集中在大城市，中等職業技術學校也往大城市集中，一般中心城市（地級市）的職業技術教育都很缺乏，縣域就更加缺乏，好的縣可能有一個技術學校，大多數縣一個都沒有。這不僅直接造成縣域人力資源的職業技術培訓非常困難，縣域經濟發展所需的技術環境惡化，而且也不利于職業技術教育的產學研結合。農業是縣域經濟在國民經濟中承擔的重要分工，但我國的農業院校卻大都分布在大城市，農業院校的占地面積一般都很大，現行布局不僅加大大城市的建設負擔，而且直接造成農業生產和技術環境脫節，對農業生產和研發都不利。這種不合理的布局是高職教育的行政化運作造成的。義務教育是縣域財政負擔最重的一塊，理論和輿論界強調義務教育的“義務”似乎僅僅是家長和地方政府（尤其是縣域政府）的責任，目前有些省已經實行義務教育經費落實縣級主要領導一票制，但卻忽視了中央政府作為財稅主要征管者的“義務”責任。另外，中小學教師編制的規定是以城市情況為基礎的，沒有考慮農村中小學的分散性，35個學生配備一個教師，有些山區小學總共才20多個學生，但必須配備兩個以上的教師。本來縣鄉財政就很緊張，教育經費安排困難，這樣的管理體制迫使縣鄉中小學不得不大量聘用民辦教師。
其次是社會保障。社會保障水平是一個國家社會文明進步的重要標志，也是構建和諧社會的基本指標。我國城市居民已經有了最低生活保障和失業救濟等，醫療保險已經普及，但廣大農村醫療保險剛剛起步，最低生活保障制度還沒有建立，失業問題更沒有被提起。人力資源是經濟發展的核心依托，社會保障體系沒有建立，人力資源的社會性就沒有充分實現，縣域經濟可持續發展的社會活力就沒有從根本上激活。
再次是公共基礎設施問題。我國的財政體制向上集中，轄縣的地級市和省財政公共基礎設施建設經費主要安排在省會城市和中心城市，縣級財政本來緊張，縣城的公共基礎設施建設已經難以完成，鄉鎮以下就根本顧不上。我國的財政還不是完整的公共財政。公共圖書館在許多縣還沒有，鄉村中小學破舊不堪，公路建設還沒有完全到村，網絡化設施在大多數鄉鎮還沒起步。更影響縣域經濟發展的還是水電問題，現行的統一電網制度，使縣域電費高出中心城市許多，水電費用是產業成本因素，水電費用的居高不下，嚴重影響縣域招商引資，滯化了縣域經濟工業化進程。
最后是技術和人才管理體制。目前我國的大專院校、科研院所基本上都集中在大中城市，縣級管理部門連基本的初級職稱認定權利都沒有，科技人才管理機制基本上和縣域絕緣，這和縣域承擔國民經濟基本的生產職能和絕大多數國民就業發展很不對稱。我國目前的人事管理將國民分為干部、工人、農民等，工人有技術職稱，甚至有教授級技工之說，但農民卻沒有技術職稱。一種人才管理體制將占國民總數70%的人排除在外，那是絕對不合理的！而且我國現行的人才管理理念很僵化，學歷被作為唯一的認定標準，而縣域主要是應用人才，以學歷為標準，就等于將縣域主體人才排除在人才管理體制以外，這很不利于縣域技術環境的建設和發展。
三、改革的思路探索
（一）高度重視科學理論的導向性。科學發展觀高度強調科學理論的指導作用，改革更加需要科學理論的指導。我國的體制改革已經進行了近30年，改革初期“摸著石頭過河”的作法已經過時。在市場經濟體制健全和發展的進程中，體制問題的解決必須以理論創新作為前提和基礎。縣域經濟的基礎性和民生性要求體制改革必須以科學理論作為指導。目前我國縣域經濟發展迫切需要三個理論和改革創新：土地、社會保障和工業化理論。
雖然2003年3月起實施的《農村土地承包法》已經將農民的土地使用權界定為物權，也明確以法律的形式確認保護農民的土地使用權、收益權和轉讓權，但范圍限定在“土地的農業用途”以內，農地非農化只承認國家強制性征地為唯一合法途徑。這就是說，在理論上，土地作為一項重要的生產要素還沒有得到完全確認。土地具有資源和資產的雙重功能，是縣域經濟發展最基本的依托。城鄉二元化的土地管理體制以及對農用地實行的用途管制，不僅使縣域經濟發展在資源利用上受到根本性的制約，而且也是導致官員腐敗行為和侵農行為的重要根源。一方面，城鄉二元化的土地管理體制造成城鄉土地的經濟社會負擔不一樣，農村土地不僅承擔保障國家糧食安全的重大職責，而且還負擔農民個人和家庭的生存發展問題。農村土地的多重負擔導致土地經營的低效益甚或負效益，為農地非農化的暗箱操作帶來了利益動力，而國家強制性征地這唯一合法途徑又為權利尋租和官員腐敗提供了操作空間，直接導致“圈地”運動和大量的土地征用腐敗案件發生。據國土資源部公布的數據，截止2003年，各地開發區總數5524個，占地面積3.51萬平方公里，已經超過全國城鎮建設用地面積的總和。經濟并不發達的江蘇泗陽縣經濟開發區規劃面積就有43.3平方公里，當年就占用基本農田4000多畝。[9](P29)據全國政協經濟委員會統計，1998至2004年，全國土地違法案件達80萬宗，造成失地農民4000多萬。另一方面，農業用地不能市場化交易，使縣域經濟發展最大的依托資源不能從根本上盤活，直接制約農業產業化的規模發展，也使農村人力資源素質難以從根本上提高。因此，社會科學工作者必須創新建立在市場經濟體制下土地多元化所有制的市場流通理論，促進土地管理體制的改革。
根據《中國勞動和社會保障狀況》白皮書公布的數據：“僅2001年一年，中央財政用于社會保障支出的資金就達982億元，占當年財政收入的11.4%，而其保障人口只占全國人口的1/10”。這就是說，如果按照目前“城保”的標準來搞“農保”，那么將全部中央財政的錢用上也不夠！必須承認，在我國人多地少，國力、財力、生產力水平和市場發育都相對較低的特殊條件下，要將9億農民納入社保體系，確實是一個沒有先例的世界性難題。傳統經濟學認為，固定收入（貨幣收入）是社保制度的唯一基礎，但我國農村的商品化、貨幣化、市場化程度都很低，如果按照傳統理念來搞“農保”，目前確實無從入手。建立農村社會保障體系，不僅要探索有效的實施方法，更重要的是必須有完善的理論依據。有專家提出農村以“實物”換保障的構想，即以農產品、股權、土地經營權換保障：年輕農民可以以農產品換保障、老年和被征地農民以土地收益權換保障、進城農民以產品和土地經營權換保障、鄉鎮企業職工以股權和產品換保障。這種構想不僅實施起來非常麻煩，而且實施成本高風險大，只能作為一種探索方法。目前，緊迫的是如何將建立農村社會保障和縣域經濟組織發展有效結合起來，更新思維，轉變傳統的社保理念，有效解決農村社會保障體系建立和農業產業化、市場化滯后的矛盾，在理論上解決集體經濟組織和土地收益制度同農村社會保障體系相聯系的問題，讓幾億農民真正感受社會進步和政府努力給予他們的生存關懷，奠定縣域和諧發展的群眾基礎，促進縣域經濟可持續發展。
工業化是現代化不可超越的階段，是科技化、信息化、知識化的基礎。工業革命以后，“發展的觀念常常被作為工業化過程的同義詞看待”。[10]我國目前正處于工業化中期階段，全面推進工業化是現代化建設的基本主題。我國絕大多數縣域經濟尚處于工業化初始階段或前工業化階段，推進工業化發展的任務非常艱巨。而我國的工業化實現路徑目前正在由國家工業化向社會工業化轉化，結合新型工業化的要求，創新發展我國所有制多元化的社會工業化理論體系，是非常緊迫的。目前許多地方提出什么“適度工業化”的口號，這在理論是錯誤的。我國著名的經濟學家張培剛教授早在上個世紀四十年代就全面而深刻的闡述了工業化的內涵：“是一系列基本生產函數連續發生變化的過程”；“包括農業及工業兩方面生產的現代化和機械化”；“農業本身就包括在工業化過程之內，并且是這個過程內在的不可分割的一部分”。[11](p192)因此，縣域經濟必須“全面深入的推進工業化”。工業化和經濟發展以工業為主體是兩碼事。縣域經濟工業化的內涵非常廣闊，既包括工業布局和裝備，也包括農業生產的工業化裝備、農產品的工業化深加工、農村人口的工業化轉移、工業化推動產業結構的升級換代等。
（二）強調“缺口”突破和配套推進相結合的改革思路。中國的經濟體制改革是從增量改革入手，然后逐步配套推進，這種改革路徑實踐證明是正確的。目前已經成功推進到國有大型企業和要素領域轉制。縣域經濟社會管理體制改革也必須強調“缺口”突破和配套推進的穩健思路。“缺口”應該是“三農”問題的制度解決，由戶籍、稅費、財政制度、產業政策、社會保障到農村金融，進而到縣域行政管理體制以及經濟和社會事業領域。
當前取消農業稅只是政府的政策性承諾，還沒有以法律和制度的形式最終確認。稅費改革，根據國際規則，首先考慮農民承包土地的數量，判斷到底屬于生活資料還是生產資料。如果人均1畝地左右，屬生活資料，免征一切稅費。其次，積極嘗試以新的“稅市”制度代替傳統的“稅畝”制度，即將征稅環節由農業生產環節轉到流通環節，凡是在農業生產環節上，一律免稅，也就是農產品不上市就不征收任何稅，將稅負轉向流通、消費環節。這樣既能涵育稅源，也能從根本上切斷基層政府直接“到農民兜里掏錢”發工資的這種極不規范、極易引發沖突的做法。同時農產品流通環節的稅費也需切實減輕，應將由按噸位征收改為按市值征，這樣才能有效保證農產品流通。積極擴大財政對農業、農村的支持力度：一是要貫徹十六屆三中全會《決定》中的要求：“國家新增教育、衛生、文化等公共事業支出主要用于農村”。農村中小學教師工資可以由省一級財政統一安排發放，在落實對農村農業的各項轉移支付資金的同時，大力搞好農村基礎設施建設和公共事業建設，這部分資金同樣要求由中央及省級財政統一籌措安排。二是要用足用活WTO所允許的政府對農業的補貼，即用好“綠箱政策”和“黃箱政策”。我國已經進入工業化中期，有實力“以工哺農”。而且，政府對農業實行必要的支持和保護，是世界各國通行的作法。以上兩點，必須從體制上予以確認。
（三）關鍵是縣域行政管理體制改革。中國屬于政府主導型市場經濟國家，行政管理體制對經濟發展的影響巨大。縣域行政管理體制改革，不能簡單的說是撤消地級市或市縣分離，而是要求全國行政管理系統按照健全和完善市場經濟體制的原則、適應區域經濟發展和經濟全球化的要求，進行全面的改革，從而建立起全國統一的縣域經濟發展與協作體系。改革的總體思路是“縮省強縣、市縣分治、省縣直轄、創新市制、鄉鎮自治”。
“縮省強縣”是目前縣制體制改革的前提和基礎。“縮省”是指擴大省級行政建制的數量、縮小區劃范圍。目前我國的一個省，就管轄面積和人口而言，相當于一個中等國家。目前中國的省級區劃，無論是國際比較還是歷史比較，都顯得太大。根據中國目前的人口、資源和經濟發展格局，將省級行政區劃增加到50個以上是比較合適的。中國科學院地學部委員譚其驤教授早在八十年代就向中央提出“廢除現有省制”的建議，并于1989年12月在民政部召開的行政區劃學術討論會上提出了劃全國為50個省的具體方案。中國社會科學院農村發展研究所農村政策研究中心主任李成貴教授也曾系統提出“縮省”的構想。[12]海南省和重慶市的設立，說明“縮省”的思路已經在自覺或不自覺的展開。“強縣”包括兩方面內容：一是“并縣”，二是“擴權”。我國縣市區規模不一，目前平均每個縣管轄30萬到40萬人。各省之間、省內地區之間規模差別較大，有些縣規模過大，而有些縣則規模太小，甚至不足10萬人。相對于省級行政區劃規模，目前中國的縣級行政區劃規模普遍顯得小而弱。縣域規模過小，不僅不利于壯大經濟實力，也不利于推動城鎮化和農業產業化，而且還增加了行政成本。“擴權”，指擴大縣級行政區的經濟和社會管理權限，調動地方發展和競爭的積極性，激發縣域經濟發展活力。“擴權”的根本措施是“市縣分治、省縣直轄”，減少行政管理和財政上解層次，便于政令通達、自主發展。
“創新市制”是行政管理體制改革的核心環節和敏感環節。“創新市制”和“市縣分治”相結合，強調“市管縣”體制改革不是簡單的撤消地級市或市縣分離，而是因地制宜、與時俱進地實施有利于促進縣域經濟大發展的行政區劃改革，面向全球化，凝聚競爭力。目前，“創新市制”的具體思路有三種：一是城市擴容并縣，依靠大中城市的吸納力和輻射力將周邊縣（市）撤縣設區，并入城市。在城市化進程加快的大背景下，特別是東部沿海發達地區，隨著大交通的改善和城市能量的擴張，作為區域中心的省轄市與其代管的周邊縣(市)關系正在發生改變，城市政府正在走向真正意義上的區域政府。在中心城市周邊的縣域，只要產業聯系緊密、交通條件成熟、城區規劃允許，便可以成為中心城市的組成部分(撤縣設區)。最近，長三角和珠三角的大中城市已經開始城區擴容，效果良好。二是“城鎮組團”，城鎮化水平高、現代產業基礎好、與中心城市聯系緊密、所處區域靠近城市群落的，可以撤縣設市，組成區域城鎮集團。加快市區經濟建設，提高集聚力、輻射力和帶動力，促進資源共享，加快流通，完善要素市場，全面提高競爭力和現代化水平。三是“市縣分治”，根據城鄉分治的原則實行市縣分治，市縣平級、省縣直轄。市和縣各自具有不同的經濟職能和社會職能：城市集聚要素市場，發揮流通、服務職能，發展現代產業；縣域重在生產、資源開發，保障糧食安全。
“鄉鎮自治”是縣制改革的長遠思考。目前可以操作的是根據各縣特色經濟發展思路和資源分布狀況，進行科學鄉鎮規劃，加大撤并鄉鎮的力度，取消經濟集聚功能差的各種“麻雀鎮”，突出專業鎮、中心鎮的地位，再進一步根據“強化條條，虛化塊塊”的原則，改革鄉鎮行政管理體制，強化鄉鎮的經濟協作職能，促進鄉鎮企業和民營經濟發展，提高縣域經濟的產出效益。縣級政權集中行政管理職能，鄉鎮一級逐漸向協作、中介、社會管理的職能轉化，最終將村民自治推進到鄉鎮自治。
（四）高度認識壯大縣域經濟的重要性，強化各領域各部門為縣域經濟發展的服務意識。各行政、經濟主管部門和社會事業機構必須高度認識縣域經濟在國民經濟發展和國際競爭中的重要性，強化為縣域經濟發展的服務意識，以有利于縣域經濟高快增長和可持續發展以及經濟社會和諧穩定為目標，加大各自領域的改革力度，以體制動力從根本上促進縣域經濟的發展。
其中需要強調的是金融體制改革。我國金融機構面對全球化競爭的壓力很大，這是事實。但也必須清楚，我國的金融企業不管是從歷史還是經營素質上都與西方先行市場經濟國家有很大差距，過分強調外向型競爭是己短比人長。而縣域則是我國金融企業強化素質、自主創新的廣闊天地。縣域經濟發展未來的金融市場很大，如果中國金融企業不率先進入，而讓外資金融企業占領，那我國金融企業就失去了堅實的后方基礎。因此，必須積極改革現行金融管理體制，強化風險意識，加大現代金融服務對縣域經濟的支持力度，積極開拓適應中小企業和縣域經濟特點的信貸品種、融資產品，建立和完善適合中小企業和縣域經濟特點的評級和授信制度，建立和完善“國有商業銀行+農村信用社+政策性金融機構+其它非銀行金融機構”的縣域金融服務體系，促進縣域經濟發展充分和現代金融服務網絡接軌。
（規劃項目：本文為國家教育部2011年人文社科研究規劃基金項目《新時期中國縣制改革與縣域經濟科學發展的適應性研究》（項目編號：11YJAZH108）的階段成果）
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2013年2月6日
（作者系嘉應學院縣域經濟研究所所長、“客商”研究所所長，經濟學教授）
中國鄉村發現網轉自：愛思想
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