農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶城鎮(zhèn),原因無(wú)外乎就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、教育。假如有了這五個(gè)方面的公共服務(wù)的保障,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就可以在城市待下去,落戶城鎮(zhèn)也就沒(méi)有了阻礙。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委等15部委聯(lián)合印發(fā)的《推進(jìn)“三個(gè)一億人”城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》,山東省制訂了《促進(jìn)700萬(wàn)左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)實(shí)施方案》,積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常駐人口在城鎮(zhèn)落戶。
2015年,山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為57.01%,而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為47%,比常住人口城鎮(zhèn)化率低了10個(gè)百分點(diǎn)。這說(shuō)明我省還有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有市民化,城鎮(zhèn)常住人口中的“兩棲人”比例較高,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)還十分艱巨。
目前山東省人口流動(dòng)主要是在省域范圍內(nèi)尤其是以縣域內(nèi)流動(dòng)為主,也就是說(shuō)山東城鎮(zhèn)化的一大特點(diǎn)是就地就近的本地城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計(jì),全省1370萬(wàn)流動(dòng)人口中,在本省內(nèi)流動(dòng)的占到85%,在本縣內(nèi)流動(dòng)的占到50%以上,這意味著我省戶籍人口城鎮(zhèn)化率有著巨大的提升空間。
然而筆者在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前各地依然存在著諸多制約農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的因素。
第一,經(jīng)濟(jì)下滑因素。目前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L(zhǎng),去產(chǎn)能、去庫(kù)存、降成本的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,使得資源型、制造型城市諸多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)紛紛下馬。在這種背景下,二三線城市及各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力有所減弱,大量工人或者被迫轉(zhuǎn)移至外省市,或者因長(zhǎng)期領(lǐng)不到工資返回鄉(xiāng)村另謀職業(yè),“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn),城鎮(zhèn)化的速度有放緩趨勢(shì)。
第二,財(cái)政資金制約。人口的市民化需要巨大的財(cái)政投入,這對(duì)各級(jí)政府的財(cái)力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查,平均每個(gè)農(nóng)民工(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)市民化所需的公共支出成本約8萬(wàn)元～11萬(wàn)元不等,而社會(huì)資本基本不愿意投資長(zhǎng)期回報(bào)率較低的公共服務(wù)投資項(xiàng)目,就目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各市財(cái)政水平來(lái)說(shuō),這一成本和負(fù)擔(dān)是很難承受的。
第三,社會(huì)文化因素。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響,全國(guó)2.5億左右的農(nóng)民工及其隨遷家屬,未能在城市教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受到平等的基本公共服務(wù),城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元矛盾突出。雖然勞動(dòng)力市場(chǎng)的身份歧視、就業(yè)歧視等已經(jīng)逐漸淡化和消除,但是教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等二元分割依然嚴(yán)重,一方面是因?yàn)槌擎?zhèn)原有的資源緊張,難以容納更多的居民,承載力有限；另一方面吸納農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)化福利,將會(huì)一定程度上使原有城鎮(zhèn)居民的福利水平降低,這是原城鎮(zhèn)居民所不能接受的。此外,城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的銜接,也在制度、技術(shù)和資金支持上存在障礙,這些因素會(huì)進(jìn)一步阻礙我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
第四,政策差異因素。政策性因素主要表現(xiàn)在以下方面:一是農(nóng)業(yè)戶籍帶來(lái)的附帶福利,這原來(lái)體現(xiàn)在計(jì)劃生育政策對(duì)農(nóng)村戶口的寬容度,如今更多地體現(xiàn)在農(nóng)地承包收益、集體收益的分配和福利的發(fā)放等方面；二是社會(huì)保障體系的缺乏和勞動(dòng)就業(yè)權(quán)益保護(hù)不足,使農(nóng)民在城市缺乏安全感而不愿意進(jìn)城；三是上個(gè)世紀(jì)已經(jīng)改為城市戶口的部分農(nóng)村居民出現(xiàn)了回流現(xiàn)象,致使農(nóng)民對(duì)落戶城鎮(zhèn)的期望降低；四是土地制度的福利效應(yīng),隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)的取消和一系列惠農(nóng)政策的出臺(tái),農(nóng)民沒(méi)有理由放棄具有潛在價(jià)值的土地而選擇沒(méi)有多少現(xiàn)實(shí)利益的小城鎮(zhèn)戶口。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶城鎮(zhèn)的原因無(wú)外乎就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、教育。假如有了這五個(gè)方面的公共服務(wù)的保障,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就可以在城市待下去,落戶城鎮(zhèn)也就沒(méi)有了阻礙。今后,我省推進(jìn)戶籍城鎮(zhèn)化率可從以下幾個(gè)方面發(fā)力。
一是走產(chǎn)城融合之路,完成農(nóng)民的就業(yè)大計(jì)。產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的有力支撐。產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展,以產(chǎn)業(yè)為支撐,以城市為基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化,以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間持續(xù)健康發(fā)展的模式。具體來(lái)講,需逐步實(shí)現(xiàn)“三個(gè)結(jié)合”:一是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)與園區(qū)建設(shè)結(jié)合；二是園區(qū)與符合中心城區(qū)規(guī)劃的項(xiàng)目結(jié)合；三是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)要與本地資源的綜合開(kāi)發(fā)利用相結(jié)合。
二是走就地城鎮(zhèn)化之路。事實(shí)證明,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向大城市集中的異地城鎮(zhèn)化道路是不現(xiàn)實(shí)的,也不符合農(nóng)民的利益訴求。就地城鎮(zhèn)化是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要選擇。就地城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)就是以中小城鎮(zhèn)為依托,通過(guò)發(fā)展本地生產(chǎn)、鼓勵(lì)本地就業(yè),讓農(nóng)民工過(guò)上和城市人一樣的生活。要實(shí)施就地城鎮(zhèn)化,產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是根基,教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)服務(wù)體系是保障。
三是走制度改革之路。首先,要深化戶籍制度改革,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶,并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。其次,維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)不變”,支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。再次,繼續(xù)探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療異地銜接制度空間。最后,深化住房制度改革,完善城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村城邊村改造方案,加強(qiáng)改造力度。
四是走城鄉(xiāng)一體化之路。改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加快,常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)五成,但城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在一些誤區(qū)和隱患,如有的地方農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”,沒(méi)有真正享受城市居民的權(quán)利。只有積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),才能真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,使更多已經(jīng)完成了“土地城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)“戶籍城鎮(zhèn)化”。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日?qǐng)?bào)
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