農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶城鎮(zhèn),原因無外乎就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、教育。假如有了這五個方面的公共服務(wù)的保障,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就可以在城市待下去,落戶城鎮(zhèn)也就沒有了阻礙。
根據(jù)國家發(fā)改委等15部委聯(lián)合印發(fā)的《推進“三個一億人”城鎮(zhèn)化實施方案》,山東省制訂了《促進700萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)實施方案》,積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常駐人口在城鎮(zhèn)落戶。
2015年,山東省常住人口城鎮(zhèn)化率為57.01%,而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為47%,比常住人口城鎮(zhèn)化率低了10個百分點。這說明我省還有大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有市民化,城鎮(zhèn)常住人口中的“兩棲人”比例較高,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)還十分艱巨。
目前山東省人口流動主要是在省域范圍內(nèi)尤其是以縣域內(nèi)流動為主,也就是說山東城鎮(zhèn)化的一大特點是就地就近的本地城鎮(zhèn)化。據(jù)統(tǒng)計,全省1370萬流動人口中,在本省內(nèi)流動的占到85%,在本縣內(nèi)流動的占到50%以上,這意味著我省戶籍人口城鎮(zhèn)化率有著巨大的提升空間。
然而筆者在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前各地依然存在著諸多制約農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)化的因素。
第一,經(jīng)濟下滑因素。目前,我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L,去產(chǎn)能、去庫存、降成本的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,使得資源型、制造型城市諸多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)紛紛下馬。在這種背景下,二三線城市及各大鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力有所減弱,大量工人或者被迫轉(zhuǎn)移至外省市,或者因長期領(lǐng)不到工資返回鄉(xiāng)村另謀職業(yè),“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象開始出現(xiàn),城鎮(zhèn)化的速度有放緩趨勢。
第二,財政資金制約。人口的市民化需要巨大的財政投入,這對各級政府的財力是一個巨大的挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查,平均每個農(nóng)民工(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)市民化所需的公共支出成本約8萬元～11萬元不等,而社會資本基本不愿意投資長期回報率較低的公共服務(wù)投資項目,就目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和各市財政水平來說,這一成本和負擔是很難承受的。
第三,社會文化因素。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響,全國2.5億左右的農(nóng)民工及其隨遷家屬,未能在城市教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受到平等的基本公共服務(wù),城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元矛盾突出。雖然勞動力市場的身份歧視、就業(yè)歧視等已經(jīng)逐漸淡化和消除,但是教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等二元分割依然嚴重,一方面是因為城鎮(zhèn)原有的資源緊張,難以容納更多的居民,承載力有限；另一方面吸納農(nóng)民工享受城鎮(zhèn)化福利,將會一定程度上使原有城鎮(zhèn)居民的福利水平降低,這是原城鎮(zhèn)居民所不能接受的。此外,城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接,也在制度、技術(shù)和資金支持上存在障礙,這些因素會進一步阻礙我國的新型城鎮(zhèn)化進程。
第四,政策差異因素。政策性因素主要表現(xiàn)在以下方面:一是農(nóng)業(yè)戶籍帶來的附帶福利,這原來體現(xiàn)在計劃生育政策對農(nóng)村戶口的寬容度,如今更多地體現(xiàn)在農(nóng)地承包收益、集體收益的分配和福利的發(fā)放等方面；二是社會保障體系的缺乏和勞動就業(yè)權(quán)益保護不足,使農(nóng)民在城市缺乏安全感而不愿意進城；三是上個世紀已經(jīng)改為城市戶口的部分農(nóng)村居民出現(xiàn)了回流現(xiàn)象,致使農(nóng)民對落戶城鎮(zhèn)的期望降低；四是土地制度的福利效應(yīng),隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營負擔的取消和一系列惠農(nóng)政策的出臺,農(nóng)民沒有理由放棄具有潛在價值的土地而選擇沒有多少現(xiàn)實利益的小城鎮(zhèn)戶口。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶城鎮(zhèn)的原因無外乎就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、教育。假如有了這五個方面的公共服務(wù)的保障,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就可以在城市待下去,落戶城鎮(zhèn)也就沒有了阻礙。今后,我省推進戶籍城鎮(zhèn)化率可從以下幾個方面發(fā)力。
一是走產(chǎn)城融合之路,完成農(nóng)民的就業(yè)大計。產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是新型城鎮(zhèn)化的有力支撐。產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展,以產(chǎn)業(yè)為支撐,以城市為基礎(chǔ),產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化,以達到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間持續(xù)健康發(fā)展的模式。具體來講,需逐步實現(xiàn)“三個結(jié)合”:一是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)與園區(qū)建設(shè)結(jié)合；二是園區(qū)與符合中心城區(qū)規(guī)劃的項目結(jié)合；三是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)要與本地資源的綜合開發(fā)利用相結(jié)合。
二是走就地城鎮(zhèn)化之路。事實證明,將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向大城市集中的異地城鎮(zhèn)化道路是不現(xiàn)實的,也不符合農(nóng)民的利益訴求。就地城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化的一個重要選擇。就地城鎮(zhèn)化的特點就是以中小城鎮(zhèn)為依托,通過發(fā)展本地生產(chǎn)、鼓勵本地就業(yè),讓農(nóng)民工過上和城市人一樣的生活。要實施就地城鎮(zhèn)化,產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵,城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是根基,教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會服務(wù)體系是保障。
三是走制度改革之路。首先,要深化戶籍制度改革,促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶,并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。其次,維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)不變”,支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。再次,繼續(xù)探索城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療異地銜接制度空間。最后,深化住房制度改革,完善城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村城邊村改造方案,加強改造力度。
四是走城鄉(xiāng)一體化之路。改革開放30多年來,我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快,常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過五成,但城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在一些誤區(qū)和隱患,如有的地方農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”,沒有真正享受城市居民的權(quán)利。只有積極推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè),才能真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化,使更多已經(jīng)完成了“土地城鎮(zhèn)化”的農(nóng)民盡快實現(xiàn)“戶籍城鎮(zhèn)化”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：大眾日報
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