黨的十八屆五中全會提出，穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法。近日，中辦國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確指出“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。“三權分置”下，所有權、承包權和經營權既存在整體效用，又有各自功能。從當前實際出發，實施“三權分置”的重點是放活經營權，核心要義就是明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。
“三權分置”架構下的土地經營權定位
放活經營權是實施“三權分置”的基本出發點。從農村改革沿革看，在改革開放之初，通過賦予廣大農民承包權利和經營自主權，解決了當時困擾農民最基本的動力問題，極大解放了生產力發展，土地集體所有、家庭承包經營的基本制度也被確立下來，成為黨在農村政策的基石，為改革向更多領域延伸奠定了基礎。當前，我國經濟社會發展進入新的歷史階段，“三農”問題面臨的形勢也發生深刻變化，通過實施“三權分置”，從賦予廣大農戶土地承包經營權，到允許更多愿意從事農業的生產經營主體擁有土地經營權，推進農村改革進一步深化。
放活經營權是實施“三權分置”的重要目標。合適的產權安排，是通過穩定預期對人們經濟行為施加影響，從而促進各主體的經濟活動能夠在可控的范圍內開展。從產權制度演變規律看，現代產權制度要與社會化大生產和現代市場經濟相適應，其主要特征是歸屬清晰、權能完整、流轉順暢和保護嚴格。“三權分置”通過落實所有權、穩定承包權，并對經營權定界賦能，最主要的目的和成果就是使土地資源合理配置，經營權得以靈活高效施行。
放活經營權是實施“三權分置”的實踐依據。隨著工業化、城鎮化深入推進，大量農業人口轉移到城鎮，農村土地經營權流轉規模不斷擴大，土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍，各類新型經營主體蓬勃發展，已經成為發展現代農業的一支有生力量。“三權分置”的實施符合基層實踐，順應了農民集體、承包農戶和經營主體各自需求，通過合理界定他們在經營土地上的權利內容，厘清與土地所有權、承包權之間的關系，極大地促進了規模經營形成和現代農業發展。
放活經營權與堅持所有權、穩定承包權的關系
實施“三權分置”，處理好“三權”關系是個難點，目標是形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。
經營權的權屬性質。“三權分置”提出以來，一些學者將焦點放到土地經營權權屬性質上，提出了“物權說”“債權說”“實行物權保護債權說”等不同觀點。目前看，將土地經營權定性為債權，同時完善其權能設置并加強保護比較符合實際。而且，從我國經濟社會發展階段和土地經營制度演變過程看，可行又比較穩妥的方案，并不一定非要通過法律形式將權屬性質確定為唯一形態，而是從問題出發、從實踐需要出發，解決土地細碎化、小規模經營制約現代農業發展、經營主體需要穩定經營預期等具體問題即可，為實踐留下靈活空間。還要注意的是，無論經營權性質如何確定，其具體施行都不能影響農民集體和承包農戶的合法權益。
經營權與承包權的關系。“兩權分置”下所有權派生承包權，已經得到各界廣泛認同理解。當承包農戶將土地租賃出去，轉移部分權能而產生了相對獨立的經營權，帶來了“三權”問題。“三權分置”與“兩權分置”一脈相承，而不是推倒重來，因此承包權派生經營權是符合邏輯且易于接受的。現實中，經營權的具體內容是承包農戶與經營主體在協商一致下產生的，其權能設定是開放、豐富、個性、無限變化且存在多種可能的。因此，經營權的具體實現形式也不是唯一固化的，土地出租、土地入股、土地托管、聯耕聯種、代耕代種等都有其適應性，鼓勵通過多種方式進行積極探索。
經營權與所有權的關系。對于已經實行家庭承包的農村土地，所有權不直接派生經營權，但在各自行權過程中仍會相互制約。一方面，所有權的行使不得阻礙經營權的正常行使，例如農民集體不能無故干預、阻撓、破壞經營主體的生產經營行為；另一方面，經營權的行使要受制于所有權，例如農民集體有權阻止經營主體損害破壞土地和農業資源的行為，再流轉或抵押經營權的要經農民集體備案。從現實看，因一些流轉土地的承包農戶常年在外生活務工，農民集體還要承擔起監督、管護、協調等責任。
“三權分置”下經營權權利內容設置
經營權權利設置的出發點是在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保護其發展農業生產的積極性和穩定預期。與土地所有權、承包權一樣，經營權內涵也極為豐富，最根本的是耕作并獲得收益的權利，最重要內容集中在以下方面。
一是利用土地進行耕作的權利。允許并鼓勵承包農戶將土地流轉出去，目的是吸引更多有能力、有意愿的經營主體發展農業生產。因此，應當明確無論是流轉出土地經營權的承包農戶，還是以其他方式租賃出土地的農民集體，都不得妨礙經營主體自主利用流轉土地從事農業生產經營并獲得相應收益的權利，以保護好經營主體自我決策、自主經營的積極性，靈活應對市場風險變化并作出理性決策。要注意的是，經營主體要在遵守流轉合同約定和國家土地管理有關規定的前提下，行使這些權利。同時，隨著國家支農惠農政策的貫徹實施，經營主體也被納入覆蓋范圍，既要發揮財政支持政策的正向激勵作用，還要警惕騙取國家資金、侵害承包農戶利益的現象。
二是合理利用土地的權利。《合同法》規定，承租人應當按照約定的方式使用租賃物，經出租人同意，可以對租賃物進行改善或者增設他物。與傳統承包農戶不同，通過流轉土地發展農業生產的新型經營主體，往往需要通過改良土壤、建設基礎設施，甚至構筑附屬設施，以最大程度提高土地的農業產出效用。因此，應該鼓勵經營主體合理利用土地資源，提高農業生產效益。同時，按照“誰受益誰補償”的原則，引導流轉雙方在合同中約定有關事項，對經營主體投入改良地力的，支持其在流轉到期后獲得合理補償。在政策允許范圍內，還應當引導符合條件的經營主體承擔基礎設施建設項目，合理管護項目形成的資產。
三是再流轉土地經營權或設定抵押的權利。十八屆三中全會首次明確“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。2014年中央1號文件進一步明確“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。實踐中，一些經營主體為了提高土地產出效率或勞動生產率，需要再流轉土地，以降低交易成本，發揮規模經營效益，其目的是發展農業生產，這也是“放活經營權”的具體方式之一，應當允許。2015年，國務院下發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）部署開展農村承包土地經營權抵押貸款試點，在232個試點縣（市、區）暫時調整實施《物權法》《擔保法》關于集體所有的耕地使用權不得抵押的規定。2016年，人民銀行會同農業部等相關部門出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》（銀發〔2016〕79號），對承包農戶和農業經營主體以承包土地的經營權向銀行業金融機構申請抵押貸款的條件、操作規程等作出了具體的規定。考慮到經營權是從承包權派生而來，再流轉涉及承包農戶的利益，因此必須經承包農戶書面同意，也避免出現經營主體以此囤地居奇、從中牟利。要注意的是，在抵押物處置中，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。
四是流入土地被依法征收的，可以獲得相應補償。土地被國家依法征收后，土地權屬、性質將發生根本性變化，原有的承包關系不再存在，因此在承包權上派生出的經營權也自然不復存在。目前，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及相關法律政策中明確的補償對象，主要是針對農民集體和承包農戶，不涉及經營主體，補償內容涵蓋土地補償費、安置補助費、地上附著物、青苗補償費等。從法律關系看，流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補助費應該按照合同約定確定其所有。考慮到很多經營主體在改良地力、建設設施方面投入很大，應鼓勵雙方在簽訂合同時，合理公平地確定相關問題。
實施“三權分置”，最終是通過法律形式，對“三權”相互關系、權能設置和權利構架等予以確認。目前，《農村土地承包法》《物權法》中涉及經營權的內容，均是從承包方角度進行闡述，即“通過家庭承包方式取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，在下一輪法律修訂中，應當補充完善經營權的有關內容，明確經營主體在流轉土地上的相應權利，以穩定各方預期，促進土地流轉和規模經營健康發展。
作者單位：農業部農村經濟體制與經營管理司
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2016年11月05日
(掃一掃，更多精彩內容！)
