摘要：自20世紀(jì)80年代開始土地流轉(zhuǎn)以來，就出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象，客觀上要求在制度上進(jìn)行創(chuàng)新。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的邏輯必然。“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)，在法律上應(yīng)該界定其為用益物權(quán)。具體到操作層面上，建議界定土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)成立的條件；修改相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的底線，即不能動搖農(nóng)民集體所有權(quán)人的地位，不能損害承包人的利益。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；制度創(chuàng)新；土地經(jīng)營權(quán)；用益物權(quán)
本文系國家自然科學(xué)基金國際合作項(xiàng)目“變化市場中農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值鏈轉(zhuǎn)型及價(jià)格、食品安全的互動關(guān)系——以蔬菜、漁產(chǎn)品和乳制品為例”（項(xiàng)目編號：71361140369）及教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“財(cái)產(chǎn)權(quán)市場化、成員權(quán)二元化與農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型研究”（項(xiàng)目編號：15YJA790013）的研究成果。
2017年中央一號文件指出：“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法”，意味著中央政府即將出臺農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的具體操作辦法。這就需要在理論層面厘清一些重大問題，以便為操作層面的推進(jìn)打下基礎(chǔ)。
一、從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地制度改革的邏輯必然
農(nóng)村土地“三權(quán)分置”思想，是2013年7月習(xí)近平視察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)提出的，2014年中央一號文件正式以國家政策的形式發(fā)布。那么，這一政策思路提出的背景是什么？
始于20世紀(jì)80年代初期的農(nóng)村改革，以承包的形式把集體所有的土地分配到戶，農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營權(quán)，形成了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并被納入1993年版憲法修正案，農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”制度在法律上得以確立。之后，農(nóng)民的這一權(quán)利在政策上不斷強(qiáng)化，直到2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利”，農(nóng)民的這一權(quán)利在法律上得到了進(jìn)一步保護(hù)。
但是，由于家庭勞動力的豐裕程度差異較大，在這一制度確立的初期就存在著土地代耕乃至于后來稱之為“流轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。為此，1984年中央一號文件就提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”；1993年中央十一號文件，在提出土地承包期延長30年的同時(shí)，提出“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，從而確立了“二輪”承包期內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的政策框架；2002年的《農(nóng)村土地承包法》第十條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”；2005年1月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定了具體的流轉(zhuǎn)方式和政府管理辦法。土地流轉(zhuǎn)的政策、法律框架逐漸完善。2007年3月全國人大通過的《物權(quán)法》把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)界定為“用益物權(quán)”，使農(nóng)民的這項(xiàng)權(quán)利得到了法律保護(hù)，進(jìn)一步促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。2008年召開的中共十七屆三中全會提出：“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場……允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”2013年召開的中共十八屆三中全會指出：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。”這里的收益，當(dāng)然包括流轉(zhuǎn)承包土地所獲得的收入。此外，新世紀(jì)以來的14個(gè)中央一號文件也大都提出了推進(jìn)本年度土地流轉(zhuǎn)的舉措。
從本質(zhì)上看，土地流轉(zhuǎn)就是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，就是承包人把屬于自己的經(jīng)營權(quán)以有償?shù)姆绞阶尪山o他人的過程。從表1可以看出，30多年來，土地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)和完善的過程，就是對承包人權(quán)益保護(hù)不斷全面深化的過程；同時(shí)，也是不斷提高土地規(guī)模經(jīng)營水平、不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的過程。從1984年中央一號文件“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”，1993年中央11號文件“允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”，到2001年中發(fā)18號文件“農(nóng)戶……有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式”，以及2002年出臺的《土地承包法》和2007年出臺的《物權(quán)法》對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)的保護(hù)，再到2014年中央一號文件“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，農(nóng)民對于承包土地的權(quán)能不斷擴(kuò)大，國家對這一權(quán)能保護(hù)的力度也不斷增大。
從現(xiàn)實(shí)中看，只要出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，就存在著土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離問題，就存在著轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營者的權(quán)益保護(hù)問題。實(shí)際上，自20世紀(jì)80年代土地流轉(zhuǎn)還僅僅是個(gè)別現(xiàn)象的時(shí)候，轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的權(quán)益糾紛就開始出現(xiàn)并隨著流轉(zhuǎn)比例的擴(kuò)大而增加。不僅如此，由于轉(zhuǎn)入方的法律地位不明確，從而缺乏長期投資預(yù)期，大部分一年簽一次合同，對土地往往采取掠奪性使用方式，更無法進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
早在2008年前后，一些地方就開始了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，農(nóng)業(yè)部推行的29個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣也大都包含這項(xiàng)內(nèi)容。但即使在試點(diǎn)地區(qū)，這項(xiàng)工作也很難推進(jìn)，除非地方政府成立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)能夠完全消除金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，不然這樣的試點(diǎn)也就失去了意義。而福建、浙江等南方集體林區(qū)的林權(quán)抵押貸款卻進(jìn)展順利。不管林地流轉(zhuǎn)還是農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其實(shí)質(zhì)都是經(jīng)營權(quán)的讓渡，同樣是流轉(zhuǎn)后經(jīng)營權(quán)的抵押，為什么林權(quán)抵押受到金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，而農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押卻受到排斥？其根本原因在于，經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)出物的價(jià)值。林木的顯著特點(diǎn)是長期性，評估機(jī)構(gòu)便于評估，貸款人還不上貸款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也便于處理。而農(nóng)地上生長的作物具有極強(qiáng)的季節(jié)性，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)都較大，并且如前所述轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方大都是一年簽一次合同，或者即使所簽合同是長期的，土地租金也是一年一交。這種狀況對于金融機(jī)構(gòu)而言風(fēng)險(xiǎn)太大，從而造成了土地經(jīng)營權(quán)難以實(shí)現(xiàn)抵押的困境。
2009年以后，全國土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營總面積的比例在十位數(shù)的基礎(chǔ)上一路攀升，2014年、2015年、2016年分別達(dá)到了30.4%、33.3%和35%。土地流轉(zhuǎn)后形成的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量，對一般農(nóng)戶起到引導(dǎo)、示范和帶動作用，意義十分重大。截至2015年底，全國由于土地流轉(zhuǎn)而形成的30畝以上的專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場）達(dá)到1052.1萬戶①，農(nóng)民專業(yè)合作社153.1萬家②，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是商品農(nóng)產(chǎn)品供給的主體，也是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心主體。但在“兩權(quán)分離”的政策、法律框架下，這些主體經(jīng)營轉(zhuǎn)入土地的權(quán)益無法得到全面保護(hù)，積極性不能得到充分發(fā)揮，嚴(yán)重影響著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。這就在客觀上提出了把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來賦予單獨(dú)的權(quán)能，進(jìn)而強(qiáng)化和保護(hù)經(jīng)營權(quán)的要求。
可見，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”是大勢所趨，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迫切需要。理論研究認(rèn)為，細(xì)分的地權(quán)結(jié)構(gòu)可以通過作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的經(jīng)濟(jì)效率來影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。③當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)正處于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的大變革時(shí)期，作為基本制度之一的土地產(chǎn)權(quán)制度的演化，不僅決定著變革的方向，還決定著發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型能否順利推進(jìn)，決定著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的基本走向。
二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵和重點(diǎn)
2013年7月，習(xí)近平視察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，首次提出了“三權(quán)分置”的政策構(gòu)想；在2013年中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平進(jìn)一步闡述了這一思想；2014年中央一號文件提出了“三權(quán)分置”的政策思路，即“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”；2015年中央一號文件、2016年中央一號文件對此都有明確的要求；2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）；2017年中央一號文件再次明確要求“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法”）。
從上述文件尤其是《意見》看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”在政策上包括三方面內(nèi)容。
第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位。這是由我國的社會主義制度所決定的，不能因改革而動搖集體所有權(quán)的地位。習(xí)近平指出：“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)和本位。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，就要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。”④“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。”⑤據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國村級集體所有耕地占總集體耕地面積的39%，村內(nèi)各農(nóng)民集體所有(主要指村民小組級)的耕地占60%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的耕地占1%。⑥ 我國農(nóng)村土地集體所有制是歷史形成的，它兼顧了國家、集體、農(nóng)民等各個(gè)方面的利益，是符合我國國情的有效制度安排。作為土地的所有者，農(nóng)民集體的權(quán)能主要是對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等。《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包。”發(fā)包權(quán)是農(nóng)民集體作為土地所有者權(quán)能的最高體現(xiàn)，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)；如果遇到因自然災(zāi)害等因素造成土地?fù)p毀或承包人自愿申請時(shí)，農(nóng)民集體可以對承包人的承包土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；有權(quán)對承包人和經(jīng)營人對土地的使用行為進(jìn)行監(jiān)督，對土地非正常使用、非農(nóng)化、損毀耕地、拋荒性行為進(jìn)行糾正甚至收回承包地。從現(xiàn)實(shí)操作中看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)能的行使者在村一級一般為村黨支部和村委會，在村民小組一級一般會成立一個(gè)代行管理職能的小組或委員會。
應(yīng)該注意的是，農(nóng)村土地集體所有和集體經(jīng)濟(jì)是兩個(gè)維度的概念。按照2016年12月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的表述，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式”。集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，除了土地外，還包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，以及經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。從全國58萬個(gè)村看，2015年當(dāng)年無收益的村占55.3%，當(dāng)年收益額為5萬元以下的村占21.7%，年收益5萬元以上的村僅占23%。⑦這種狀況影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的發(fā)揮，但不影響農(nóng)民集體行使對集體土地的各項(xiàng)權(quán)能。
第二，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)。土地承包權(quán)是農(nóng)民作為集體組織的成員而天然獲得的權(quán)利。《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。”根據(jù)相關(guān)政策法律，承包集體土地的農(nóng)戶有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營活動，有權(quán)處置土地產(chǎn)出物；有權(quán)流轉(zhuǎn)承包的土地并收取相應(yīng)費(fèi)用；當(dāng)承包地被依法征用、占用時(shí)，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。中共十七屆三中全會指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”也就是說，農(nóng)民對于所在集體組織的土地承包權(quán)是長期而有保障的。然而，現(xiàn)實(shí)中侵犯農(nóng)民合法承包權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生，比如有些地方還出現(xiàn)過土地流轉(zhuǎn)者潛逃的行為，不僅租金無處討回，經(jīng)流轉(zhuǎn)者整理后連片的土地如何重新分配到原承包戶也是很復(fù)雜的工作。可見，農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)仍然需要強(qiáng)調(diào)并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策。
第三，加快放活土地經(jīng)營權(quán)。《意見》的貢獻(xiàn)之一是首創(chuàng)了“土地經(jīng)營權(quán)人”的概念，意指土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中的轉(zhuǎn)入方，即土地的具體經(jīng)營者。如果土地沒有流轉(zhuǎn)，則承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有分離，則為“承包經(jīng)營權(quán)人”，而不是“經(jīng)營權(quán)人”。根據(jù)《意見》，放活土地經(jīng)營權(quán)主要包括6個(gè)方面內(nèi)容：其一，土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。除非流轉(zhuǎn)合同另有規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在流轉(zhuǎn)的土地上種植相應(yīng)作物并獲取收益，土地所有權(quán)人和承包人不得干預(yù)經(jīng)營權(quán)人的合法經(jīng)營行為。其二，經(jīng)承包農(nóng)戶同意后，土地經(jīng)營權(quán)人可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，如在合同到期或強(qiáng)行終止后這些設(shè)施仍在繼續(xù)發(fā)揮作用，可以依照合同約定或協(xié)商獲得相應(yīng)補(bǔ)償。其三，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，土地經(jīng)營權(quán)人可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，但須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮Ｆ渌模?jīng)承包農(nóng)戶同意，土地經(jīng)營權(quán)人可以流轉(zhuǎn)土地入股企業(yè)或合作經(jīng)濟(jì)組織。其五，土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。其六，流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬。
在上述三方面內(nèi)容中，放活經(jīng)營權(quán)是《意見》的重點(diǎn)，盡管《意見》并沒有明確指出這一點(diǎn)。這是因?yàn)椋菏紫龋?/span>2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》盡管設(shè)置了“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”一節(jié)，但所規(guī)定的主要是流轉(zhuǎn)的方式、主體、發(fā)包方和承包方的責(zé)權(quán)利等，沒有涉及土地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)入方即經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利。《意見》中農(nóng)村集體所有權(quán)人和承包人的權(quán)利，在《農(nóng)村土地承包法》中基本都有體現(xiàn)。其次，2005年1月，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定了土地受讓方即經(jīng)營權(quán)人的責(zé)權(quán)利，但更多的是限制和責(zé)任，如“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”“受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途”等等，完全規(guī)定經(jīng)營權(quán)人權(quán)利的，只有一條，即“受讓方在流轉(zhuǎn)期間因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地流轉(zhuǎn)合同到期或者未到期由承包方依法收回承包土地時(shí)，受讓方有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。經(jīng)營權(quán)人的其他權(quán)利，只能在責(zé)任條款中看到，如“受讓方將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實(shí)行再流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)取得原承包方的同意”，可見經(jīng)營權(quán)人可以將轉(zhuǎn)入的土地再流轉(zhuǎn)，并且即使這樣，土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利也很有限。再次，現(xiàn)實(shí)中對土地經(jīng)營權(quán)人的限制較多，如一些地方要求經(jīng)營權(quán)人預(yù)交相當(dāng)于半年到一年租金的風(fēng)險(xiǎn)金或保證金，大大增加了經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，而土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款僅僅在某些試點(diǎn)地區(qū)推行。最后，很多地方性規(guī)定或做法不利于對土地經(jīng)營權(quán)人權(quán)利的保護(hù)。例如，大部分地區(qū)都要求專業(yè)大戶領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，而一般農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股時(shí)則要求合作社保底分紅，即先保證相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的“底”，年終有盈余時(shí)再進(jìn)行二次分紅。這樣的規(guī)定嚴(yán)重侵害了大戶的權(quán)利，也使其領(lǐng)辦的合作社難以規(guī)范發(fā)展。道理很簡單，合作社就應(yīng)該共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，“保底”相當(dāng)于成員在入股時(shí)就知道了基本收益，使合作社的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給少數(shù)核心成員，從而人為造成了合作社的不規(guī)范，也損害了土地經(jīng)營權(quán)人的利益。有些地方，當(dāng)?shù)卮迕窨吹酵恋亟?jīng)營者賺了錢，就設(shè)置各種障礙，迫使經(jīng)營權(quán)人不得不放棄部分利益。這些都是土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益得不到保障的表現(xiàn)，但根子上還是土地經(jīng)營權(quán)沒有在法律上得到保護(hù)。
在“三權(quán)分置”框架下，核心問題之一就是土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，即土地經(jīng)營權(quán)究竟是物權(quán)還是債權(quán)？相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，不是法律概念，“受制于物權(quán)法定原則，按照現(xiàn)行法律，土地經(jīng)營權(quán)只能是債權(quán)，不頒發(fā)權(quán)屬證書，不進(jìn)行確權(quán)登記。土地經(jīng)營權(quán)主要是基于租賃合同產(chǎn)生的，內(nèi)容和期限由雙方談判確定的”⑧；還有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律，土地經(jīng)營權(quán)不能是物權(quán)，只能是債權(quán)⑨。但也有一部分學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)。例如，有的觀點(diǎn)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是集體成員基于身份資格取得的土地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自愿有償流轉(zhuǎn)，在其土地承包經(jīng)營權(quán)上創(chuàng)設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。因此，土地經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利⑩；還有人認(rèn)為：“在‘三權(quán)分置’的法律實(shí)踐中，現(xiàn)在特別需要的，是將中央文件提到的經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利依法確定為物權(quán)”，“如果立法不能將土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，那么這樣的立法或者修法都沒有什么意義，因?yàn)榉俏餀?quán)化的土地經(jīng)營權(quán)在我國立法中已經(jīng)有明確規(guī)定了”。{11}
筆者認(rèn)為，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該是用益物權(quán)。理由如下：首先，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等5種土地流轉(zhuǎn)模式，以入股到農(nóng)民專業(yè)合作社為例，顯然合作社由于成員以土地承包經(jīng)營權(quán)入股而獲得了經(jīng)營權(quán)。該成員的出資額也是經(jīng)全體成員討論并同意后，以當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格為基礎(chǔ)確定，規(guī)范的合作社都是這樣操作的。{12}按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社對由成員出資、公積金、國家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)，享有占有、使用和處分的權(quán)利，并以上述財(cái)產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。”也就是說，成員以土地承包經(jīng)營權(quán)入股形成了合作社財(cái)產(chǎn)的一部分，合作社享有經(jīng)營權(quán)并對其具有占有、使用和處分的權(quán)利，并以包括成員入股的土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。如果經(jīng)營權(quán)僅僅是債權(quán)，則不可能具有上述功能；合作社也不可能對入股的土地經(jīng)營權(quán)行使上述權(quán)利。其次，《物權(quán)法》出臺時(shí)，土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)尚未分置，這是形勢使然，絕不能用2007年出臺的《物權(quán)法》來限制10年以后農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，相反，應(yīng)該適應(yīng)新形勢、新要求，適時(shí)對《物權(quán)法》進(jìn)行修改。再次，根據(jù)《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)，那么，從法理上看，其分離出來的權(quán)利就不能物權(quán)化，否則二者對立，違背了一物一權(quán)的基本原則。有學(xué)者認(rèn)為，物權(quán)具有排他的效力，同一物之上不得設(shè)立性質(zhì)相互矛盾的兩項(xiàng)物權(quán)。{13}問題在于，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，與《物權(quán)法》所確立的其他用益物權(quán)，如建設(shè)用地使用權(quán)等不一樣，它是農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員而天然獲得的一項(xiàng)權(quán)利，從而不同集體組織成員能夠承包的土地?cái)?shù)量是不一樣的。因此，如果由于流轉(zhuǎn)的需要，把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，前者實(shí)際上是成員權(quán){14}，后者的權(quán)利是無法與前者相抗衡的。還有學(xué)者認(rèn)為：“在承包與經(jīng)營兩權(quán)分離之后，承包權(quán)則更多表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益，典型的如繼承權(quán)、退出權(quán)等，相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益，如入股權(quán)、抵押權(quán)等。”{15}可見，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)并不是矛盾和排他的，經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利可以獨(dú)立成立。
三、對于落實(shí)“三權(quán)分置”的幾點(diǎn)建議
目前，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于大轉(zhuǎn)型、大變革時(shí)期，多種形式的規(guī)模經(jīng)營，資本、科技、金融等現(xiàn)代要素引入將成為不可阻擋的大趨勢，為此，必須對土地制度進(jìn)行相應(yīng)變革，以便使土地要素能夠和資本、科技等現(xiàn)代要素相融合。截至2015年底，土地流轉(zhuǎn)數(shù)量占家庭承包總量的比例達(dá)到33.3%，農(nóng)村土地“集體所有、家庭承包經(jīng)營”向“集體所有，家庭承包，多元經(jīng)營”轉(zhuǎn)化的態(tài)勢已經(jīng)十分明顯，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”已經(jīng)成為常見現(xiàn)象。在這種情況下，三權(quán)應(yīng)該如何分置，分置后三權(quán)如何界定和保護(hù)，《意見》的出臺確立了改革的原則和方向，在操作層面還需要修改相關(guān)法律法規(guī)或者出臺具體實(shí)施辦法。
第一，界定土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)成立的條件。從理論上講，只要發(fā)生了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，就存在著承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，土地經(jīng)營權(quán)就成立了。但通過法律等手段界定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，就是為了賦予其實(shí)際的效能，如抵押貸款、經(jīng)營人投資保護(hù)、國家政策支持等，這就需要界定其成立的條件，如流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格、租金交付的時(shí)間等，如果期限過短，如半年或一年，則受讓人對土地經(jīng)營的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)在流轉(zhuǎn)合同上注明就可以了，土地經(jīng)營權(quán)完全是一種債權(quán)，受《合同法》及相關(guān)法律的保護(hù)。如果流轉(zhuǎn)期限過長，則會出現(xiàn)經(jīng)營人的投資、抵押貸款等需求，則具有物權(quán)性質(zhì)，其責(zé)權(quán)利則需要在其他相關(guān)法律上予以明確。由于各地的情況千差萬別，土壤條件、經(jīng)營結(jié)構(gòu)等存在著差異，土地流轉(zhuǎn)5種形式對期限的要求也不完全一樣，但為了規(guī)則的統(tǒng)一性，建議流轉(zhuǎn)期限3年以上的土地經(jīng)營權(quán)才具有物權(quán)性質(zhì)，需要在法律上專門界定。當(dāng)然還應(yīng)該有其他條件，比如親朋、鄰里之間的代耕代種，不需要支付租金或租金很低，不是市場化行為，則不存在經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的問題。
第二，修改相關(guān)法律法規(guī)。包括《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包法實(shí)施條例》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等，也包括金融部門有關(guān)貸款抵押、質(zhì)押的法律、法規(guī)、制度等。要明確土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，及其與其他用益物權(quán)的區(qū)別，尤其是與土地承包權(quán)用益物權(quán)的區(qū)別；土地經(jīng)營權(quán)具有哪些權(quán)能，以及擁有這些權(quán)能的條件；土地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系；土地經(jīng)營權(quán)到金融機(jī)構(gòu)抵押質(zhì)押的條件及操作辦法等。
第三，“三權(quán)分置”、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化要有底線，就是不能動搖農(nóng)民集體所有權(quán)人的地位，不能損害承包人的利益。具體說來，經(jīng)營權(quán)人對土地的再流轉(zhuǎn)和抵押，需要經(jīng)過所有權(quán)人和承包權(quán)人的同意，行為發(fā)生后需要到所有權(quán)人處備案；土地流轉(zhuǎn)期限結(jié)束后，經(jīng)營權(quán)人是否需要把土地恢復(fù)原狀，要經(jīng)過承包權(quán)人的同意，或者在流轉(zhuǎn)合同上事先約定；經(jīng)營權(quán)人由于使用不當(dāng)造成土地?fù)p毀的，要予以賠償或承擔(dān)法律責(zé)任；等等。
作者簡介：孔祥智，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國特色社會主義研究》雜志2017年第3期
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