土地承包制是我國農業的基本制度，其通過所有權與經營權分離的方式“還田于民”，重構了農業的微觀制度基礎，極大地調動了農民在傳統體制下被長期壓抑的積極性，實現了中國農業令人矚目的突破性增長，但是，這一制度創新是在當時公平優先并且需要最大限度減少利益沖突的歷史背景下實現的，因而形成了按人口均分土地的基本模式，不僅家家包地，戶戶種地，而且普遍一戶多地、一地多戶，導致土地零碎化矛盾十分突出。在農業發展突破滿足溫飽的需求之后，以土地均分為基本特征的超小規模小農經營方式的局限性就必然日益充分地暴露出來，一是土地經營兼業化，來自于土地的收入有限，非農業收入逐步成為農民的主要收入來源。二是土地經營副業化，對土地收入的依賴度不斷降低，怱視農業現象日趨加重，農業逐漸由主業淪為副業。三是土地經營粗放化，種地日益粗放，撂荒現象日漸嚴重，土地利用效率下降?？傮w上判斷，由于自給性的小農經營難以吸納先進的農業技術，無法承擔采用新技術的技術風險，不能滿足農業標準化生產的基本規模需求，在解決農產品質量安全問題上面臨較大困難，因而小農經營方式的衰落成為普遍性態勢，事實上構成了當前農業供給端必須破解的重構農業經營方式的基本難題。
三權分置改革的現實需求
農村土地三權分置改革正是在這樣具有挑戰性的背景下啟動和向前推進的。
首先，三權分置改革是順應當前現實需求的政策選擇?，F在我國有2億多農民工進城，雖然其對土地依賴性大幅下降，但由于在現有體制下他們的市民化過程并不徹底，進城的穩定性缺乏保障，對大多數農民工而言，土地的保障性功能有所降低但依然存在，因此不放棄承包權而讓渡經營權，離地而不失地，就成為大多數進城農民具有現實合理性的必然選擇和基本趨勢。因此，由于我國城市化的轉型發展任務極其艱巨，進城農民的市民化面臨著經濟基礎和制度條件的雙重約束，因而必然是一個漸進的過程。在此背景下，土地三權分置改革通過保障進城農民的基本土地權益和放活經營權以提高極為稀缺的耕地利用效率，無疑為破解上述現實困境提供了有價值的政策選擇。
其次，三權分置改革是為解決土地流轉現實矛盾提供政策依據。盡管土地流轉已有較長時期發展并取得重要進展，對我國農業轉型發展發揮了重要促進作用，但普遍性存在三方面矛盾，一是集體經濟組織所有權主體虛置，對土地流轉后的使用“不知情”，對土地毀損、質量下降、改變用途等缺乏基本監管，所有權主體地位缺失。二是農民土地被流轉。由于土地權能殘缺，地方政府在土地流轉中代民做主，過度行政干預，農民獨立的土地承擔權益得不到有效保障，對土地流轉“不安心”。三是土地流轉后短期化利用問題突出。由于產權關系不清晰，流轉過程不規范，流轉協議缺乏法律約束力，土地流轉后必然存在不穩定現象，受讓土地的各種主體難以形成長期性土地投資行為，對土地流轉“不踏實”。
因此，在集體經濟組織“不知情”，農民“不安心”和經營者“不踏實”的背景之下，深化農村土地制度改革就必然地成為一項極為緊迫的任務。其關鍵點是必須重構讓集體經濟組織知情、農民安心和經營者放心的土地產權體系，穩定各個主體的利益預期，這正是當前深化農村土地三權分置改革的現實需求和實際價值。
明確三權的權能邊界
從現實看，規范土地三權分置改革的關鍵是明確三權的權能邊界和相互關系，堅持三權必須相互銜接，同等保護。
第一，堅持土地所有權的核心是處置權。集體經濟組織是農村土地的所有權主體，必須從根本上改變長期存在的產權主體虛置現象，實際控制承包權和經營權的具體行使過程。對土地流轉，集體經濟組織應有基本知情權，要有管理職能，要登記備案。對土地使用，集體經濟組織應有監督權，要防止毀損、閑置、改變用途，要有效保護農地，維護集體土地上承載的全體成員的共同利益。
第二，堅持土地承包權的核心是財產權。保障土地承包權首先必須做實農民承包權，其關鍵是三個方面：一是鎖定成員權，必須堅持只有集體經濟組織成員才能享有承包權，不能隨意變動或擴大，不能將集體經濟組織成員與開放度擴大條件下新進入的村民的身份相互混淆。二是擴大承包權權能。對集體經濟組織成員而言，除明確界定土地使用、收益、流轉權之外，還應賦予繼承、抵押等權能，改變目前農民土地承包權權能殘缺的現狀。三是農民自主轉讓。讓渡經營權是農民實現財產權的自主選擇過程，必須堅持充分尊重農民意愿的制度底線，不能以任何理由和任何方式干預和侵害。
第三，堅持土地經營權的核心是收益權。保障收益才能為土地集中和適度規模經營發展奠定基礎，在高度重視行使土地經營權不能改變集體所有性質，不能改變土地用途，不能損害農民承包權益三大基本前提之下，保障土地經營權主要有個五個重點：一是同等享受法律保護。二是同等享受農業扶持政策。三是同等享受抵押融資權力。四是經營權行使過程不受他人干預。五是合約期內承包權變動不能影響經營權存續。
在確切意義上，農村土地三權分置改革最重要的突破在于土地承包權與經營權的分離，其核心和關鍵就是從完善產權制度上為進一步放活經營權提供穩定的制度支撐。可以預見，在這一改革深化推進的過程中，由于產權更加清晰，產權保護更加有效，土地流轉規模會更大，流轉的穩定性會更強，土地利用效率將會更高。但是必須清醒地認識到，土地三權分置改革涉及多元主體之間的利益調整，特別是事關農民利益保護和農業安全等重大問題，必須堅守底線，防范風險，有序推進。
關注三個方面的關鍵問題
在當前推進農村土地三權分置改革中，需要重點關注三個方面的關鍵問題：
一是有效解除農民的后顧之憂。現實中農地三權分置改革的實際政策取向普遍傾向于強化經營權權能，以提高土地連片集中水平，加速土地規模化進程。在此情況下，有可能出現以擴大規模經營為由損害農民土地權益的現象。實踐中，農民的現實擔憂是普遍存在并且不應被忽視的。他們一方面是擔心轉讓經營權后失去原有的優惠政策，另一方面是害怕經營權抵押融資會導致自身的承包權受損。因此，必須合理區分惠農民政策和強農業政策的差異，一切以農村集體經濟組織成員為對象的惠農政策都應保持基本的穩定性，不能因轉讓經營權而轉移或減弱。同時，土地抵押融資如果發生按協議實施拍賣，其喪失的只應是土地承包期剩余時間的經營權，不能以任何方式影響農民的基本承包權利。
二是有效抑制地方政府的規模沖動。由于體制慣性作用和地方政府的規模偏好，如果缺乏有效約束機制，農地三權分置改革完全有可能因無序推進而變形走樣。在一些地方導致大規模圈占農地、大規模改變農地用途、大規模損害農民土地權益等現象發生，偏離激活土地資源和增進農民福利的改革目標。因此，應當在進一步完善土地產權改革基礎上，建立農民自主決策、集體經濟組織內部監督和政府部門外部監控三大機制，堅持因地制宜，循序推進。
三是有效防范經營權流轉的現實風險。土地經營權流轉越快，社會資本進入越多，融資的需求就越強，發生風險的可能性也越大。因此，必須建立體系化的防風險機制：在前端，應建立完備的征信體系，設立各種經營主體進入農業經營土地的準入門檻。在中端，要建立經營土地的風險保障金制度，約束各種可能發生的經營土地的短期化行為。在后端，重點是建立土地風險補償基金和農地收儲公司，一旦發生風險能及時予以相應補償或收回土地再次流轉，以保障流轉土地農民的基本利益。
作者系四川省社會科學院副院長
中國鄉村發現網轉自：社會科學報1574期第2版
(掃一掃，更多精彩內容！)
