中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱“三權分置意見”）。不少市場人士持樂觀態度，認為該意見將大幅放寬資本進入農業的門檻，是第二次“土地革命”。
對此，21世紀經濟報道專訪了中國社科院學部委員、全國人大農業與農村委員會委員張曉山，他表示，三權分置意見的作用并沒有市場想象得那么大。
他的核心觀點是：三權分置意見是對各地現行探索經驗的追認，并沒有提出多少改革的新內容。而此前重點提出的土地承包經營權“長久不變”還未作出界定，這將影響資本下鄉的進程。另外農村集體經濟組織的性質、農民作為農村集體經濟組織成員的資格也還未作出界定，還需要政策進一步明確。
資本下鄉的難度正在提高
《21世紀》：市場很多觀點認為，三權分置相當于為工商資本進入農業領域進行松綁，對資本下鄉是重大利好，甚至有新的“土地革命”的說法。站在三農問題研究的角度，你怎么看？
張曉山：我不認同這樣的觀點。三權分置意見出臺的意義，沒有市場想象得那么大。
工商資本下鄉需要考量的重要因素是產權“長久不變”的定義問題。十七屆三中全會和十八屆三中全會明確提出“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。“長久不變”具體指的時間跨度及雙方確權主體都沒有明確的解釋。新出臺的三權分置意見仍未解決該問題。工商資本經營目前也僅能進行至第二輪土地確權的2028年，往后的經營情況仍不明朗。
目前流轉土地占耕地約30%，工商資本參與的約10%，約為三分之一。國務院辦公廳、農業部對工商資本進入土地流轉都有相關政策通知，這些政策的共同特點是：保護農戶利益不受損。一方面鼓勵并強調工商資本應進入適合企業化經營的種糧業，另一方面要加強對工商資本下鄉的管理，對工商資本下鄉務農動態監控，避免“非糧化”與“非農化”傾向。具體措施包括承包經營資格審查、農戶租金落實監督、違規非農懲罰等。同時，人力成本與土地租金成本的升高使得工商資本獲利空間被壓縮，資本下鄉的難度正在提高。
《21世紀》：那么三權分置意見出臺的具體意義在哪里？
張曉山：土地流轉“三權分置”的情況在意見出臺前確實已經客觀存在，文件更多是事后的追認，而沒有提出新的內容。不過，這份文件依然有積極意義。
文件出臺前，已有《中華人民共和國農村土地承包法》對農民承包土地的使用進行規范，但這次的三權分置意見較前者更為具體細化。這份文件雖然還沒有明確產權時間“長久不變”的問題，但把土地所有權、承包權與經營權各自的權能以政策文件的形式解釋清楚，是一種進步。通過清晰與合法化土地承包政策，中央政府釋放出鼓勵土地流轉的政策信號。
三權分置兩大突破
《21世紀》：從以往的土地所有權、土地承包經營權兩分到所有權、承包權和經營權三權分置。承包權被獨立出來后，其權利性質應該如何界定，物權還是債權？
張曉山：目前法學界認為不存在三權分置，僅有土地所有權與承包經營權。而另一種觀點認為三權的地位并不平等，土地所有權應是三權的根本，承包經營權是由土地所有權衍生出的物權。其中土地所有權歸集體，承包經營權作為物權歸承包戶。當承包戶自己經營，承包權與經營權在這種情況下是統一的，若承包戶把自己的承包經營權中的經營權分離出來，該經營權應視為債權或次生物權。
對于產權問題，三權分置意見文件中有兩個突破。
第一，文件中還提到“在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權”，其中“派生”二字給地方實施政策提供政策依據與空間。
第二，原來的“集體”現改為“農民集體”，把農民與集體進行統一。集體與農民本身應是一體的，并不存在利益沖突。但目前，有些地方的農村集體變成某些人把持的“家族企業”，集體的異化導致集體脫離于農民，成為凌駕于之上農民的存在。
目前需要注意的是，由于集體經濟組織的性質尚未明確，絕大部分情況下不屬于法人范疇，組織代碼、工商納稅登記證也沒有，是非常模糊的權利主體。這不利于集體經濟發揮自身的作用。
《21世紀》：你剛剛提到的農村集體經濟組織，如果要界定的話，應該是一種什么樣的性質？
張曉山：集體經濟組織應該是一個社會企業，是一種特殊的法人存在。在對外盈利的同時也對內承擔相應的社會責任，服務其成員。
目前集體經濟不納稅，這使得其陷入一個循環怪圈：社會認為其不納稅應該承擔更多社會責任，而集體經濟認為其承擔公共事務，因此無需納稅。若集體經濟組織成為獨立的市場主體，納稅是必定的。不過稅收可以有一定優惠。相應地，村中公共事務不應由市場主體承擔，而應由財政支出買單。
目前許多農村還存在集體經濟組織和村委會不分的情況。原屬于村委會的社會福利開支，卻由集體經濟組織承擔。很多集體經濟組織不樂意、不愿意承擔村委會的開支，只有界定集體經濟組織成員資格才能解決上述問題。
如何界定集體經濟組織成員
《21世紀》：如何界定集體經濟組織成員？
張曉山：十八屆三中全會提到，要保障集體經濟組織成員的權利。但實際上，誰是集體經濟組織成員？資格界定問題仍是有待處理。集體經濟組織成員資格的界定涉及許多問題，如成員能否進入與退出、成員的責任與義務。同時因為土地承包權與宅基地使用權只能在成員間進行，所以這也涉及土地流轉的問題。
界定集體經濟組織成員后還要解決土地權利固化的問題，避免出現“活人給死人打工”的情況。《農村土地承包法》中提到，“在家庭的某個或者部分成員死亡的情況下，土地承包經營權不發生繼承問題；家庭成員全部死亡的，土地承包經營權消滅，由發包方收回承包地。”但有的地方是土地承包經營權“生不增、死不減”。
固化是為了更好地流轉。集體經濟組織要成為真正的市場經濟主體，應該把其成員權轉化為產權以便于在市場上流動。只有這樣才能流轉順暢，產權清晰。
《21世紀》：目前農民工城鎮化政策，有鼓勵農民有償推出基地使用權、經營承包權的做法，你怎么看？
張曉山：首先中央精神已經明確，絕不能以放棄三權作為農民進城落戶的條件。農民在農村的宅基地使用權、土地經營承包權及集體經濟收益權是其用益物權，而作為常住人口在城鎮享有社會保障是由憲法賦予的基本人權。這二者之間并不存在非此即彼的沖突關系。
其次，農民是否愿意有償退出三權取決于兩方面。一是國家一億非戶籍人口城市落戶的政策能否貫徹實行，讓達到落戶條件的非戶籍人口享受到城市的公共服務與社會保障，真正成為市民。按戶籍計算的城鎮化率與按常住人口計算的城鎮化率在2013年相差17.7%，國家計劃在2020年把這兩個城鎮化率之差降低2%。若能解決戶口對應的保障房與教育保障等問題，讓農民無后顧之憂，農民才有選擇空間去考慮是否退出三權。二是農民在中小城市和小城鎮有穩定的就業機會和收入，有安置下來的便利條件。
中國鄉村發現網轉自:21世紀經濟報
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