中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱“三權(quán)分置意見”）。不少市場人士持樂觀態(tài)度，認為該意見將大幅放寬資本進入農(nóng)業(yè)的門檻，是第二次“土地革命”。
對此，21世紀(jì)經(jīng)濟報道專訪了中國社科院學(xué)部委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員張曉山，他表示，三權(quán)分置意見的作用并沒有市場想象得那么大。
他的核心觀點是：三權(quán)分置意見是對各地現(xiàn)行探索經(jīng)驗的追認，并沒有提出多少改革的新內(nèi)容。而此前重點提出的土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”還未作出界定，這將影響資本下鄉(xiāng)的進程。另外農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)、農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格也還未作出界定，還需要政策進一步明確。
資本下鄉(xiāng)的難度正在提高
《21世紀(jì)》：市場很多觀點認為，三權(quán)分置相當(dāng)于為工商資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行松綁，對資本下鄉(xiāng)是重大利好，甚至有新的“土地革命”的說法。站在三農(nóng)問題研究的角度，你怎么看？
張曉山：我不認同這樣的觀點。三權(quán)分置意見出臺的意義，沒有市場想象得那么大。
工商資本下鄉(xiāng)需要考量的重要因素是產(chǎn)權(quán)“長久不變”的定義問題。十七屆三中全會和十八屆三中全會明確提出“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。“長久不變”具體指的時間跨度及雙方確權(quán)主體都沒有明確的解釋。新出臺的三權(quán)分置意見仍未解決該問題。工商資本經(jīng)營目前也僅能進行至第二輪土地確權(quán)的2028年，往后的經(jīng)營情況仍不明朗。
目前流轉(zhuǎn)土地占耕地約30%，工商資本參與的約10%，約為三分之一。國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)部對工商資本進入土地流轉(zhuǎn)都有相關(guān)政策通知，這些政策的共同特點是：保護農(nóng)戶利益不受損。一方面鼓勵并強調(diào)工商資本應(yīng)進入適合企業(yè)化經(jīng)營的種糧業(yè)，另一方面要加強對工商資本下鄉(xiāng)的管理，對工商資本下鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)動態(tài)監(jiān)控，避免“非糧化”與“非農(nóng)化”傾向。具體措施包括承包經(jīng)營資格審查、農(nóng)戶租金落實監(jiān)督、違規(guī)非農(nóng)懲罰等。同時，人力成本與土地租金成本的升高使得工商資本獲利空間被壓縮，資本下鄉(xiāng)的難度正在提高。
《21世紀(jì)》：那么三權(quán)分置意見出臺的具體意義在哪里？
張曉山：土地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”的情況在意見出臺前確實已經(jīng)客觀存在，文件更多是事后的追認，而沒有提出新的內(nèi)容。不過，這份文件依然有積極意義。
文件出臺前，已有《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)民承包土地的使用進行規(guī)范，但這次的三權(quán)分置意見較前者更為具體細化。這份文件雖然還沒有明確產(chǎn)權(quán)時間“長久不變”的問題，但把土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)能以政策文件的形式解釋清楚，是一種進步。通過清晰與合法化土地承包政策，中央政府釋放出鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策信號。
三權(quán)分置兩大突破
《21世紀(jì)》：從以往的土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)兩分到所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。承包權(quán)被獨立出來后，其權(quán)利性質(zhì)應(yīng)該如何界定，物權(quán)還是債權(quán)？
張曉山：目前法學(xué)界認為不存在三權(quán)分置，僅有土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)。而另一種觀點認為三權(quán)的地位并不平等，土地所有權(quán)應(yīng)是三權(quán)的根本，承包經(jīng)營權(quán)是由土地所有權(quán)衍生出的物權(quán)。其中土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)歸承包戶。當(dāng)承包戶自己經(jīng)營，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在這種情況下是統(tǒng)一的，若承包戶把自己的承包經(jīng)營權(quán)中的經(jīng)營權(quán)分離出來，該經(jīng)營權(quán)應(yīng)視為債權(quán)或次生物權(quán)。
對于產(chǎn)權(quán)問題，三權(quán)分置意見文件中有兩個突破。
第一，文件中還提到“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)”，其中“派生”二字給地方實施政策提供政策依據(jù)與空間。
第二，原來的“集體”現(xiàn)改為“農(nóng)民集體”，把農(nóng)民與集體進行統(tǒng)一。集體與農(nóng)民本身應(yīng)是一體的，并不存在利益沖突。但目前，有些地方的農(nóng)村集體變成某些人把持的“家族企業(yè)”，集體的異化導(dǎo)致集體脫離于農(nóng)民，成為凌駕于之上農(nóng)民的存在。
目前需要注意的是，由于集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)尚未明確，絕大部分情況下不屬于法人范疇，組織代碼、工商納稅登記證也沒有，是非常模糊的權(quán)利主體。這不利于集體經(jīng)濟發(fā)揮自身的作用。
《21世紀(jì)》：你剛剛提到的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，如果要界定的話，應(yīng)該是一種什么樣的性質(zhì)？
張曉山：集體經(jīng)濟組織應(yīng)該是一個社會企業(yè)，是一種特殊的法人存在。在對外盈利的同時也對內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，服務(wù)其成員。
目前集體經(jīng)濟不納稅，這使得其陷入一個循環(huán)怪圈：社會認為其不納稅應(yīng)該承擔(dān)更多社會責(zé)任，而集體經(jīng)濟認為其承擔(dān)公共事務(wù)，因此無需納稅。若集體經(jīng)濟組織成為獨立的市場主體，納稅是必定的。不過稅收可以有一定優(yōu)惠。相應(yīng)地，村中公共事務(wù)不應(yīng)由市場主體承擔(dān)，而應(yīng)由財政支出買單。
目前許多農(nóng)村還存在集體經(jīng)濟組織和村委會不分的情況。原屬于村委會的社會福利開支，卻由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。很多集體經(jīng)濟組織不樂意、不愿意承擔(dān)村委會的開支，只有界定集體經(jīng)濟組織成員資格才能解決上述問題。
如何界定集體經(jīng)濟組織成員
《21世紀(jì)》：如何界定集體經(jīng)濟組織成員？
張曉山：十八屆三中全會提到，要保障集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利。但實際上，誰是集體經(jīng)濟組織成員？資格界定問題仍是有待處理。集體經(jīng)濟組織成員資格的界定涉及許多問題，如成員能否進入與退出、成員的責(zé)任與義務(wù)。同時因為土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)只能在成員間進行，所以這也涉及土地流轉(zhuǎn)的問題。
界定集體經(jīng)濟組織成員后還要解決土地權(quán)利固化的問題，避免出現(xiàn)“活人給死人打工”的情況。《農(nóng)村土地承包法》中提到，“在家庭的某個或者部分成員死亡的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)不發(fā)生繼承問題；家庭成員全部死亡的，土地承包經(jīng)營權(quán)消滅，由發(fā)包方收回承包地。”但有的地方是土地承包經(jīng)營權(quán)“生不增、死不減”。
固化是為了更好地流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)濟組織要成為真正的市場經(jīng)濟主體，應(yīng)該把其成員權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)以便于在市場上流動。只有這樣才能流轉(zhuǎn)順暢，產(chǎn)權(quán)清晰。
《21世紀(jì)》：目前農(nóng)民工城鎮(zhèn)化政策，有鼓勵農(nóng)民有償推出基地使用權(quán)、經(jīng)營承包權(quán)的做法，你怎么看？
張曉山：首先中央精神已經(jīng)明確，絕不能以放棄三權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、土地經(jīng)營承包權(quán)及集體經(jīng)濟收益權(quán)是其用益物權(quán)，而作為常住人口在城鎮(zhèn)享有社會保障是由憲法賦予的基本人權(quán)。這二者之間并不存在非此即彼的沖突關(guān)系。
其次，農(nóng)民是否愿意有償退出三權(quán)取決于兩方面。一是國家一億非戶籍人口城市落戶的政策能否貫徹實行，讓達到落戶條件的非戶籍人口享受到城市的公共服務(wù)與社會保障，真正成為市民。按戶籍計算的城鎮(zhèn)化率與按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率在2013年相差17.7%，國家計劃在2020年把這兩個城鎮(zhèn)化率之差降低2%。若能解決戶口對應(yīng)的保障房與教育保障等問題，讓農(nóng)民無后顧之憂，農(nóng)民才有選擇空間去考慮是否退出三權(quán)。二是農(nóng)民在中小城市和小城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的就業(yè)機會和收入，有安置下來的便利條件。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:21世紀(jì)經(jīng)濟報
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