摘要：改革開放以來的中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的生動體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展既與宏觀政策變化緊密相關(guān),又與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展密切相連,呈現(xiàn)出較為明顯的三個變遷階段。實踐中,中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢,各地根據(jù)自身的資源條件,探索出了工業(yè)化模式、后發(fā)優(yōu)勢模式、集腋成裘模式等不同的發(fā)展模式。當(dāng)前,中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯成效,也面臨一系列制度瓶頸,亟需進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式,破解集體經(jīng)濟(jì)主體缺位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏長效發(fā)展機(jī)制等難題,促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國社會主義公有制的重要組成部分。《中華人民共和國憲法》第六條規(guī)定:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”而農(nóng)村中勞動群眾集體所有制的體現(xiàn)就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。它形成于計劃經(jīng)濟(jì)時期,其實體是人民公社。經(jīng)過1959年、1960年、1962年的多次修改,最終形成“三級所有,隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)框架。1978年以后開始的農(nóng)村改革,僅僅是在操作層面上把“隊為基礎(chǔ)”繼續(xù)向下延伸到戶,所有制關(guān)系并沒有變化,集體經(jīng)濟(jì)的框架依然存在。1982年的中共中央一號文件強(qiáng)調(diào)了家庭經(jīng)營也是集體經(jīng)濟(jì)的組成部分,即提出“目前,我國農(nóng)村的主體經(jīng)濟(jì)形式,是組織規(guī)模不等、經(jīng)營方式不同的集體經(jīng)濟(jì)。與它并存的,還有國營農(nóng)場和作為輔助的家庭經(jīng)濟(jì)。”“目前實行的各種責(zé)任制,包括小段包工定額計酬,專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬,聯(lián)產(chǎn)到勞,包產(chǎn)到戶、到組,包干到戶、到組,等等,都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》也指出:“實行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營,使用權(quán)同所有權(quán)分離,建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系。這是能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式。”在這樣的共識下討論農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷與發(fā)展是很有必要的。
一、改革開放以來我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷
1983年10月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求各地實行政社分開,建立鄉(xiāng)政府,同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。規(guī)定鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎(chǔ),要求各地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地搞好農(nóng)村政社分開的改革,爭取在1984年底以前大體上完成建立鄉(xiāng)政府的工作,改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。此后,公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊相應(yīng)改為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組,集體經(jīng)濟(jì)的載體和運(yùn)作方式均發(fā)生了變化。我們按照集體經(jīng)濟(jì)最核心的“資產(chǎn)-土地”的制度變遷來劃分,改革開放30多年來,中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)共經(jīng)歷了三大階段。
(一)1978-1993年。
這一階段,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)有二:一是在第一輪承包期內(nèi),土地和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)基本均分到戶,只有部分村集體還保留少量機(jī)動地,以及林地、園地、魚塘等,這些土地的發(fā)包可以成為村集體一部分收入的來源;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一階段“異軍突起”,為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了新的血液。
改革初期,廣大農(nóng)民對原集體經(jīng)濟(jì)組織造成的“大呼隆”、低效率深惡痛絕,因而在承包初期絕大多數(shù)把能分的都分到戶,集體資產(chǎn)所剩無幾。河北省靈壽縣南朱樂村黨支部書記李年發(fā)在談到承包狀況時說:“能搬走的、能挪動的都賣了,要說集體還有財產(chǎn),那就剩下搬不走、挪不動、國家政策不允許變賣的土地了。”[1]中共中央政策研究室、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室從改革初期就跟蹤調(diào)查了274個村莊,發(fā)現(xiàn)改革前一年,平均每個村集體擁有生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值31萬元,而1984年只有22萬元,減少了29.1%。其中最突出的是役畜、種畜、產(chǎn)品畜和大中型農(nóng)機(jī)具及農(nóng)林牧漁業(yè)機(jī)械,三者分別減少85.4%、65.3%和46.8%。越過了改革的“陣痛期”之后,不論村干部還是廣大農(nóng)民都感受到集體經(jīng)濟(jì)的重要性,在這一階段的后期,集體所有的固定資產(chǎn)迅速增加。在274個調(diào)查村中,1990年村集體擁有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值比1984年增長了283.6%,年均增長20%。其中,工業(yè)機(jī)械增長了291.9%,農(nóng)牧漁業(yè)機(jī)械增長了145.6%,運(yùn)輸機(jī)械增長了93.8%,生產(chǎn)用房增長了180.5%。[2]這樣高的增長速度,在很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的結(jié)果。
(二)1993-2008年。
1993年,中共中央發(fā)布11號文件,規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變,從而開啟了第二輪農(nóng)村土地承包的進(jìn)程。第二輪承包,不僅僅是承包期限的延長,還有兩個重要特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)“增人不增地,減人不減地”,基本杜絕了土地的頻繁調(diào)整;二是嚴(yán)格控制“機(jī)動地”。村集體留有“機(jī)動地”的原因很多,但最主要的是通過對“機(jī)動地”的發(fā)包,可以增加鄉(xiāng)、村集體的收入,這樣在一定程度上損害了農(nóng)民個體的利益。為此,1997年8月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》,強(qiáng)調(diào)各地“原則上不應(yīng)留‘機(jī)動地’”。上述兩項規(guī)定都堵住了村集體通過土地發(fā)包獲取一部分收入的不規(guī)范做法,但也客觀上造成了大多數(shù)村集體陷入“空殼”的困境。
在此期間,1992年8月發(fā)生了一件對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義的事件,即《呂梁地委行署關(guān)于拍賣荒山荒溝荒坡荒灘使用權(quán)、加速小流域治理》文件的出臺。該文件規(guī)定,不管是誰,都可購買“四荒”的使用權(quán)。購買形式,可競標(biāo)拍賣,亦可招標(biāo)、議標(biāo)拍賣。購買期限,可30年,亦可50年、100年。山西省呂梁地區(qū)的做法引起了其他地區(qū)的效仿,各地紛紛出臺辦法對域內(nèi)“四荒”資源進(jìn)行拍賣,從而為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增加了新的收入來源。1999年,國務(wù)院辦公廳專門出臺了2號文件對“四荒”資源使用權(quán)拍賣進(jìn)行了規(guī)范。2002年實施的《農(nóng)村土地承包法》第三章專門對“四荒”資源的招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行了具體規(guī)定。
這一階段,針對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象,國務(wù)院于1995年12月發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》,明確了集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體,要求集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全產(chǎn)權(quán)登記、財務(wù)會計、民主理財、資產(chǎn)報告等制度,把集體所有的資產(chǎn)納入管理范圍之內(nèi)。這一文件的實施大大提高了農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)范化管理的水平。
1980年代后期和1990年代前期大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),也使一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債增加,為此,清理債務(wù)也成為這一階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項重要工作。1999年5月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于徹底清理鄉(xiāng)村兩級不良債務(wù)的通知》,要求妥善處理已經(jīng)形成的債權(quán)債務(wù),制止新的不良債務(wù)繼續(xù)增加。2006年10月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)工作的意見》,要求全面清理核實,鎖定債務(wù)數(shù)額,堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù),并確定化解鄉(xiāng)村債務(wù)的試點(diǎn)范圍和順序。
(三)2008年以后。
2008年10月,黨的十七屆三中全會提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”加上2007年出臺的《物權(quán)法》等一系列法律、政策,進(jìn)一步推動了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)對于中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的意義重大,很多地方政府都出臺了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的獎勵政策,包括對村集體經(jīng)濟(jì)組織推動或組織流轉(zhuǎn)達(dá)到一定規(guī)模的給予一定的獎勵,這一政策推動了以村為單位、以村兩委為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)合作社(有些地方也叫土地股份合作社)產(chǎn)生,客觀上加速了土地流轉(zhuǎn),也為村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來部分收入。
進(jìn)入新世紀(jì)以來,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平越高,就越需要完善的社會化服務(wù),而村級集體組織的服務(wù)質(zhì)量一直處于較低水平。中國人民大學(xué)課題組2007年對山東、山西、陜西3省30個行政村進(jìn)行了問卷調(diào)查,在所調(diào)查的39項社會化服務(wù)中,只有在技術(shù)指導(dǎo)和灌溉兩個項目上提供服務(wù)的村占樣本村的比重超過50%,其他提供較多的服務(wù)分別是信用評級證明、政策法律信息、購買良種和技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)信息等,而諸如介紹貸款渠道、統(tǒng)一購買化肥農(nóng)藥、產(chǎn)品運(yùn)輸加工等則基本沒有提供服務(wù)。調(diào)查表明,村集體組織之所以無法為農(nóng)民提供高水平的服務(wù),根本原因在于集體資產(chǎn)有限,不足以支撐必要的社會化服務(wù)。而缺少村級組織這個環(huán)節(jié),農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系是不完善的,因此,在本階段,中共中央多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如2008年10月召開的十七屆三中全會提出:“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能”;十八大報告提出:“壯大集體經(jīng)濟(jì)實力”;十八屆三中全會也提出要“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)”。
隨著集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大,集體產(chǎn)權(quán)不清晰、成員權(quán)不明確、成員權(quán)與用益物權(quán)不銜接等問題越來越突出。這一階段,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須突破的瓶頸。《物權(quán)法》等相關(guān)法律的頒布與完善,使得維護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益也顯得越來越重要。因此,黨的十八屆三中全會指出:“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”2014年11月,農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國家林業(yè)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案〉的通知》。改革試點(diǎn)方案經(jīng)中央審議通過后,全國共有北京市等29個省份各選定1個縣(市、區(qū))開展試點(diǎn)。2014年中共中央一號文件指出:“推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革,保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”2016年中共中央一號文件首次提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的目標(biāo),即:“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營管理機(jī)制。”
表1給出了2011-2015年中國村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。總的來看,在行政村數(shù)量略減的前提下,當(dāng)年無經(jīng)營收益的村數(shù)略增,當(dāng)年有收益的村數(shù)略減,說明集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體不容樂觀。但收入在5萬元以上的村數(shù)基本上呈增加趨勢,說明部分經(jīng)營較好的村級收入呈增長趨勢。
二、我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式
改革開放30多年來,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化的態(tài)勢,各地根據(jù)自身的資源條件,探索出了不同的發(fā)展模式。
(一)工業(yè)化模式。
這種模式主要集中在那些距離大中城市較近、接受輻射能力較強(qiáng)、改革開放前就具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的村。這樣的村大多在1980年代初期沒有實行土地承包到戶,而是發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢,把農(nóng)業(yè)當(dāng)作一個車間,采取工業(yè)化的經(jīng)營方式,集體經(jīng)濟(jì)的收入也主要來自于工業(yè)。如江蘇省江陰市華西村,始建于1961年,50多年來始終不懈地堅持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),從最初的0.96平方公里發(fā)展到成為擁有五個子村的大華西。經(jīng)過多年的發(fā)展,華西村擁有固定資產(chǎn)60多億元,形成鋼鐵、紡織、旅游三大產(chǎn)業(yè),擁有8家上市公司,下屬60多家企業(yè)。2010年,華西村創(chuàng)造了35.4億元的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值,實現(xiàn)4.6億元的利稅,人均年經(jīng)濟(jì)收入14.3萬元,走出了一條以工業(yè)化致富農(nóng)民、以城鎮(zhèn)化發(fā)展農(nóng)村、以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)的華西特色發(fā)展之路,為社會主義新農(nóng)村建設(shè)做出了示范和表率,并正在努力建設(shè)一個文明富裕、和諧穩(wěn)定、名副其實的“天下第一村”。這類村在長江三角洲、珠江三角洲和山東的膠東半島等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)均有分布,盡管總體上數(shù)量不多,但示范效應(yīng)明顯。
表1 2011-2015年中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)狀況
這類村集體經(jīng)濟(jì)快速積累的重要原因之一,就是工業(yè)化過程中農(nóng)村土地、勞動力等要素的隱性貢獻(xiàn)內(nèi)部化,直接形成村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金。據(jù)中國人民大學(xué)課題組的一項研究結(jié)果顯示,改革開放以來,中國農(nóng)民在勞動力、土地和工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”三大方面作出的隱性貢獻(xiàn)累計高達(dá)18.9~23.9萬億元,為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了巨額資金支持。[3]這類村在工業(yè)化過程中大量土地非農(nóng)化,并吸收了大量外來勞動力就業(yè),實際上是把土地、勞動力的貢獻(xiàn)內(nèi)部化,形成村集體經(jīng)濟(jì)快速積累。華西村合并周邊村莊,也有通過村民集中居住結(jié)余建設(shè)用地用于工業(yè)化的意圖。
(二)后發(fā)優(yōu)勢模式。
這類村主要指改革開放后,在能人的帶動下,充分挖掘自身資源潛力,有的以工業(yè)興村,有的以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)興村,有的以旅游興村,這類村的大部分集體經(jīng)濟(jì)積累沒有前一類村那么多,名氣沒有那么大,但也有少部分村的集體經(jīng)濟(jì)超過了前一類村。如永聯(lián)村曾是當(dāng)時沙洲縣(現(xiàn)張家港市)最小、最窮的一個村。1978年,吳棟材作為第七任工作組組長、第五任黨支部書記被南豐鎮(zhèn)派駐到永聯(lián)村工作。從此,他扎根永聯(lián)一干就是幾十年,帶領(lǐng)永聯(lián)人將一個30萬元的作坊式小工廠建設(shè)成為年銷售收入達(dá)380億元、利稅20億元的大型聯(lián)合型鋼鐵企業(yè)。今日永聯(lián)村,在全國60萬個行政村中,經(jīng)濟(jì)總量排名前三、上交稅收排名前二、全面建設(shè)名列前茅。
再如,干河陳村位于河南省漯河市源匯區(qū)西南郊,上世紀(jì)90年代,該村與漯河市區(qū)僅有一路之隔,處于市整體規(guī)劃區(qū)內(nèi)。發(fā)展初期,干河陳村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,幾乎沒有什么收入,村里用賣地款辦的幾家小企業(yè)只有投入,沒有產(chǎn)出。為了改變這種局面,干河陳村黨支部決定將個人承包的企業(yè)收歸集體所有,清繳承包費(fèi)用,理順集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系,僅僅一年就使集體企業(yè)扭虧為盈。該村又把村民分散經(jīng)營的土地收歸村集體統(tǒng)一管理,并鼓勵村干部、黨員等帶頭以現(xiàn)金入股形式籌集資金300萬元,組建了村集體控股的企業(yè)開源集團(tuán)。1998年,公司收入達(dá)180多萬元。2000年,干河陳村決定拆遷100多戶,自主修路,修筑了6條、總長11公里的道路,主動對接城市,帶動市區(qū)向南擴(kuò)展6平方公里,使村莊和城區(qū)融為一體。二十余年來,干河陳村通過逐步融入城市,走出了一條城市近郊村后發(fā)超越、快速城鎮(zhèn)化發(fā)展新路子。目前,村辦集體企業(yè)開源集團(tuán),已經(jīng)成為集房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、商業(yè)三大產(chǎn)業(yè)、十二家公司為一體的集團(tuán)公司,2015年凈資產(chǎn)近20億元,實現(xiàn)年營業(yè)收入10.7億元。從上世紀(jì)90年代末開始,干河陳村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得明顯成效,正是基于以下特定前提:第一,地理位置是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢。一般而言,離城市比較近的農(nóng)村往往最先被納入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。依托地緣區(qū)位優(yōu)勢,這些農(nóng)村最容易承接城市的二、三產(chǎn)業(yè),成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長突破點(diǎn)。第二,村干部是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì),需要有一個強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子,更需要有一個思路清、懂經(jīng)濟(jì)、肯實干的帶頭人。受市場經(jīng)濟(jì)和打工潮的影響,許多年富力強(qiáng)、有頭腦的農(nóng)村能人紛紛外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè),導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展后繼乏人,而有帶頭人的村集體經(jīng)濟(jì)組織往往能脫穎而出。第三,村辦企業(yè)是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。村辦企業(yè)是村級集體經(jīng)濟(jì)的主體,是實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。村辦企業(yè)歸村集體所有,每年的利潤可由村里統(tǒng)一支配用來改造村級設(shè)施和提高村民生活福利。第四,外部支持是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。改革開放以來,農(nóng)村不再是傳統(tǒng)的封閉空間,必然與外界發(fā)生關(guān)聯(lián)。尤其是對于城郊村來說,在發(fā)展的起步時期,外部的支持與肯定更是必不可少。在干河陳村發(fā)展的關(guān)鍵時期,漯河市長協(xié)同相關(guān)部門就該村的發(fā)展模式進(jìn)行專門調(diào)研,并形成一個會議紀(jì)要,初步確認(rèn)了干河陳村自主開發(fā)、自主建設(shè)的城鎮(zhèn)化道路。干河陳村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路,對于城郊農(nóng)村具有借鑒意義。
(三)集腋成裘模式。
這類村絕大部分長期屬于表1中“無經(jīng)營收益的村”,但在改革中盤活各類看似不起眼的資金、資源、資產(chǎn),如仍屬村集體管理的果園、荒山、魚塘、小型水利設(shè)施等,采取租賃、入股、拍賣等方式為集體經(jīng)濟(jì)注入新的血液,從而增加集體經(jīng)濟(jì)收入。如河北省石家莊市建立的村級財富積累機(jī)制就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的很好案例。具體做法是從規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金管理入手,盤活閑置資產(chǎn)、資源,合理定價,競標(biāo)承包,規(guī)范管理,最大限度地實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源的合理保值增值,并合理運(yùn)營,最終達(dá)到發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的目的。在石家莊市的探索中,首先是完善合同,承包、租賃合同的合法簽訂和及時完全兌現(xiàn),將農(nóng)村集體“三資”管理納入法制軌道。其次,實現(xiàn)民主監(jiān)管。以前農(nóng)村集體“三資”之所以流失、喪失,就是因為缺乏有效監(jiān)管。各村成立了一個由村兩委成員和村民代表參加的村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)本村集體“三資”的核實、登記和臺賬管理,對集體所有的土地、閑散地、林地、山場、灘涂、水面,以及房屋、廠房、沿街門面、機(jī)具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公用公益設(shè)施等,都要逐項分門別類地登記,核查清楚后建立臺賬,做好發(fā)包、租賃及合同建檔管理等工作。在此基礎(chǔ)上清產(chǎn)核資,并向全體村民公開,接受村民監(jiān)督。村集體“三資”的處置,由村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究,村集體資源、資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)變更、大項開支等重大事項,都必須由村民大會或村民代表會討論決定。村集體“三資”管理領(lǐng)導(dǎo)小組定期向村民大會或村民代表會報告村集體“三資”運(yùn)營情況,并接受全體村民的監(jiān)督。從運(yùn)行結(jié)果看,石家莊市建立村級財富積累機(jī)制的嘗試取得了很好的效果,不僅大部分村的財力有了較大幅度的增加,還形成了全新的村級經(jīng)濟(jì)治理模式,實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化運(yùn)營和長期保值增值。
貴州省六盤水市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中推動了貧困村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。六盤水市地處貴州西部烏蒙山區(qū),大部分村的集體積累很少,相當(dāng)一部分屬于“空殼村”,村干部沒有為村民服務(wù)的基本手段。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后,村集體把以前利用不充分甚至閑置的耕地、林地、荒山、池塘、場地等資源入股到新型經(jīng)營主體,使這些資源充分發(fā)揮作用,產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益,從而使參與改革的村擺脫了過去“等、靠、要”的狀態(tài),能夠利用這些財力為農(nóng)民提供公共服務(wù),村干部的腰桿也“硬”了起來。2014-2015年上半年,全市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面、3450平方米房屋入股到各類新型經(jīng)營主體。通過股權(quán)收益,新增村集體經(jīng)濟(jì)收入2477萬元,消除“空殼村”157個,“空殼村”占比從2013年的53.8%下降到18.6%。到2015年底全市912個行政村全部實現(xiàn)有村集體經(jīng)濟(jì)積累的目標(biāo)。
三、當(dāng)前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)亟需解決的問題
我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,在農(nóng)村改革之后一度處于低水平徘徊狀態(tài),而在新世紀(jì)的改革中逐漸呈回復(fù)態(tài)勢。但從根本上看,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展,在當(dāng)前需要重點(diǎn)解決以下四大問題。
(一)集體經(jīng)濟(jì)主體缺位。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是勞動群眾集體所有制的最重要組成部分。全民所有制的代表是國家,根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》,各級政府組建相應(yīng)級別的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(局)負(fù)責(zé)本級國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理工作,并委派法人代表和經(jīng)營團(tuán)隊進(jìn)行管理和經(jīng)營,使之保值、增值。但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)并不具備法人主體資格,改革前政社不分,由人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊分別負(fù)責(zé)本級范圍內(nèi)資產(chǎn)的管理,改革后則基本處于無主體狀態(tài),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的資產(chǎn)(包括部分仍然屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管,只有少數(shù)地區(qū)成立了農(nóng)工商聯(lián)合公司或類似名稱的經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)。村、組兩級基本上由村委會、村民小組代管。截至2009年底,全國農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計調(diào)查的近62萬個行政村中,只有25萬個建立了村級集體經(jīng)濟(jì)組織,占全部行政村的40.5%。[4] 按照2010年中共中央一號文件的要求,“力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。”按照這個部署,到2012年底,全國范圍內(nèi)農(nóng)村土地的所有權(quán)已經(jīng)基本落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級。由于缺乏相應(yīng)的管理組織,大部分處于“名不正,言不順”狀態(tài)。當(dāng)然,即使成立了相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織,也沒有法人主體資格,在對資產(chǎn)的管理上仍然沒有法律效力,并且不能取得合法營業(yè)資格和組織機(jī)構(gòu)代碼,嚴(yán)重影響了集體經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)營。
為了解決法律缺位的問題,江蘇省要求各地成立村級社區(qū)股份合作社,將村級集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)以股權(quán)的形式量化給每個村級集體組織成員,并遵循股份合作制的原則,形成一個民主管理、民主決策、獨(dú)立核算、自主經(jīng)營、風(fēng)險共擔(dān)的新型合作經(jīng)濟(jì)組織。規(guī)定一個行政村只能設(shè)立一個農(nóng)村社區(qū)股份合作社,如該行政村下設(shè)的村民小組有獨(dú)立的集體經(jīng)營性資產(chǎn),可單獨(dú)設(shè)立農(nóng)村社區(qū)股份合作社。農(nóng)村社區(qū)股份合作社經(jīng)縣(市、區(qū))工商行政管理局依法登記,領(lǐng)取農(nóng)民專業(yè)合作社法人營業(yè)執(zhí)照,取得法人資格。設(shè)立農(nóng)村社區(qū)股份合作社時,行政村的村民為合作社當(dāng)然的設(shè)立人;居住在該行政村轄區(qū)內(nèi)的其他人員,經(jīng)該行政村村民會議三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意,也可以成為合作社的設(shè)立人。江蘇省的做法很有推廣價值。但是,社區(qū)股份合作社畢竟是和農(nóng)民專業(yè)合作社不一樣的組織,硬把專業(yè)合作社的“殼”套在社區(qū)股份合作社上面,難免出現(xiàn)漏洞,甚至捉襟見肘。北京市海淀區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后,按文件要求成立農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社,并要求在農(nóng)業(yè)部門登記注冊,但其根本不具有法人資格。
綜合以上考慮,筆者認(rèn)為,由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有特殊性,有關(guān)部門應(yīng)抓緊開展村級集體經(jīng)濟(jì)組織的立法調(diào)研,明確其有限參與市場競爭的特殊法人地位,重點(diǎn)是明確集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、權(quán)利、運(yùn)行方式,保障其依法公平參與市場競爭,并為其設(shè)計一套特殊的法律保護(hù)制度與政策支持體系。
(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)不清晰。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)不清晰,在法律上說不清楚,是影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一重大問題。中國人民大學(xué)課題組調(diào)查了北京市海淀區(qū)十余個已經(jīng)改制或者正在改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,發(fā)現(xiàn)每個組織對成員資格的界定都不一樣。區(qū)農(nóng)委也只能是模糊地界定一個范圍供各地參考。在這種情況下,一旦出現(xiàn)糾紛,就有可能出現(xiàn)法律爭議等問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán),是指農(nóng)民基于其成員身份,針對農(nóng)民集體就集體財產(chǎn)和集體事務(wù)管理等方面的事項所享有的復(fù)合性權(quán)利[5],是以集體成員資格為基礎(chǔ)進(jìn)行界定的。問題在于,這個“資格”究竟是什么?指的是出生地還是貢獻(xiàn)?不同時期出生的成員資格是否相同?如果這些問題弄不清楚,就有可能損害一部分集體組織成員的權(quán)益,甚至出現(xiàn)內(nèi)部控制問題,阻礙農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。[4]
鑒于以上問題,由于集體成員資格涉及面廣、利益關(guān)系復(fù)雜且事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利,只能由全國人大制定相關(guān)法律規(guī)定。現(xiàn)階段條件還不成熟時,可由各地因地制宜,根據(jù)實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件,明確農(nóng)民的集體成員權(quán),規(guī)范成員資格認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后,由全國人大出臺原則性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體操作上,考慮到農(nóng)村各類人員的情況千差萬別,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定,應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿,堅持程序合法、公開,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分協(xié)商、民主決定,建立成員登記備案制度,編制成員名冊,建立成員檔案,切實保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)利。
(三)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。
2007年,農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》下發(fā)后,各地開始加快推進(jìn)以股份合作為主要形式,以清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)界定、股權(quán)管理為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2015年底,全國已有5.8萬個村和4.7萬個村民小組完成股份合作制改革,村組兩級共量化集體資產(chǎn)7417.5億元,累計股金分紅2591.6億元,其中2015年股金分紅411.1億元。完成產(chǎn)權(quán)制度改革的集體經(jīng)濟(jì)組織大都要成立一個機(jī)構(gòu),如前述江蘇省叫農(nóng)村社區(qū)股份合作社,北京市海淀區(qū)叫股份經(jīng)濟(jì)合作社,也有叫其他名稱的。這些組織的共同特點(diǎn)是,主要負(fù)責(zé)人基本上由村書記或者村主任擔(dān)任,或者直接由村“兩委”班子兼任。據(jù)統(tǒng)計,北京市村黨支部書記兼任董事長的占93.8%。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大需要在股份合作基礎(chǔ)上實現(xiàn)“政企分開”與“政經(jīng)分離”,建立較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)。但是,目前已完成產(chǎn)權(quán)制度改革的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,在形式上普遍按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了股東代表大會、董事會和監(jiān)事會,有的還設(shè)立了集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。但從實際運(yùn)作來看,集體經(jīng)濟(jì)組織在人事安排、項目運(yùn)作上仍然受到行政力量的干預(yù),因人設(shè)崗、交叉任職現(xiàn)象嚴(yán)重。有的股份合作社更像一個巨型的家族企業(yè),民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題突出。由于長期以來村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)來保障,一些村改制后,并未真正實現(xiàn)村委會經(jīng)費(fèi)和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)費(fèi)分賬管理、分賬使用。當(dāng)前已改制地區(qū)普遍反映,改制后村黨支部、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能交叉,未能做到各司其職、各負(fù)其責(zé)。村黨支部書記兼任集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人固然可以加強(qiáng)黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo),便于協(xié)調(diào)各組織之間的關(guān)系,但也會帶來干部權(quán)責(zé)不清、決策不民主、資產(chǎn)管理不透明等問題,有的村甚至集體資產(chǎn)控制權(quán)集中在村干部等少數(shù)人手中,致使集體資產(chǎn)面臨流失的危險。從市場角度看,專業(yè)人才不足成為制約股份合作社發(fā)展的重要因素。一方面,原有的村社干部缺乏資本運(yùn)營、管理分配與市場拓展等專業(yè)性知識,加大了集體資產(chǎn)運(yùn)營管理上的風(fēng)險;另一方面,新型集體經(jīng)濟(jì)組織也缺乏引進(jìn)人才、留住人才的機(jī)制,造成能力強(qiáng)的職業(yè)經(jīng)理人很難留在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮作用。
針對這一問題,要健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制,理順集體經(jīng)濟(jì)組織與其他村級組織的職責(zé)關(guān)系,從成員權(quán)利、組織功能、干部管理、賬目資產(chǎn)、議事決策等方面推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革。充分利用信息化的管理手段和民主化的監(jiān)督方式,加強(qiáng)“三資”監(jiān)管力度,推進(jìn)集體所有制企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員去行政化改革,尤其是解決干部之間交叉任職的問題,增加市場選聘人才比例,增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展活力。
(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏長效發(fā)展機(jī)制。
一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革雖然已經(jīng)基本完成,但是改革后的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在一定程度上受到規(guī)劃、土地等方面的制約,新項目難以引進(jìn)、老項目難以維持,在可持續(xù)發(fā)展方面面臨著巨大的挑戰(zhàn)。從全國來看,集體經(jīng)濟(jì)薄弱村占大多數(shù),基本上以租賃物業(yè)為主,缺乏優(yōu)良的經(jīng)營性資產(chǎn),沒有形成穩(wěn)定的收入來源。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織采取了分家底的方式進(jìn)行改制,兌現(xiàn)比例過高,而大規(guī)模兌現(xiàn)導(dǎo)致集體資產(chǎn)大幅減少,影響了改制后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)經(jīng)營。如北京市奧運(yùn)村鄉(xiāng)鄉(xiāng)級集體凈資產(chǎn)20.5億元中兌現(xiàn)了19.1億元,大屯鄉(xiāng)凈資產(chǎn)7.65億元中兌現(xiàn)了6.3億元。即便是對于一些經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村集體來說,分紅壓力普遍較大,制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后勁。同時,由于缺少相關(guān)政策扶持和專業(yè)經(jīng)營人才的支撐,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還存在盲目投資的現(xiàn)象。
針對這一問題,一方面要努力拓展改制后成立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)范圍。在新的歷史條件下,發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì),既應(yīng)避免走過去那種大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的老路,防止內(nèi)部人控制和形成新的債務(wù)包袱,也不能盲目上工業(yè)項目,不適宜進(jìn)入競爭激烈的一般性經(jīng)營性領(lǐng)域。新形勢下發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì),要重點(diǎn)盤活農(nóng)村集體資源資產(chǎn),謀求穩(wěn)定可持續(xù)的資源資產(chǎn)性收入。要立足本地優(yōu)勢、統(tǒng)籌優(yōu)化資源配置,結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化,創(chuàng)新土地利用方式,促進(jìn)傳統(tǒng)“瓦片經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型升級為“樓宇經(jīng)濟(jì)”“美麗經(jīng)濟(jì)”,實現(xiàn)集體土地的建筑形態(tài)及其附著產(chǎn)業(yè)高端化。另一方面,要努力探索集體經(jīng)濟(jì)有效實現(xiàn)形式與發(fā)展模式。要鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、扶貧資金等,通過入股或參股、跨村合作、村企合營等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。在風(fēng)險可控的前提下,發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì),可以鼓勵經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村集體嘗試參與資本市場的投資和運(yùn)營,以土地、物業(yè)和資金等資源,通過信托、合作、入股、投資基金等方式,參與城市開發(fā)、產(chǎn)業(yè)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),引導(dǎo)農(nóng)村集體以資產(chǎn)管理向資本運(yùn)營轉(zhuǎn)變。有條件的地方,可以以資本為紐帶,通過集體資產(chǎn)管理體制變革,建立集體資本授權(quán)運(yùn)營新機(jī)制。
四、進(jìn)一步的討論
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要內(nèi)容,也是加快農(nóng)村全面建成小康社會的重要保障。當(dāng)前,中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)生重大變化,一方面新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、生產(chǎn)要素流動加快、市場配置資源作用逐步加大;另一方面,資源環(huán)境約束趨緊、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)走低、國際競爭日趨激烈。面對新的發(fā)展形勢,需要充分認(rèn)識農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長期性和適應(yīng)性,在穩(wěn)定基本經(jīng)營制度關(guān)鍵內(nèi)核的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。
目前中國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不僅經(jīng)營效率較低、市場競爭力偏弱、發(fā)展總體不足,而且經(jīng)營機(jī)制落后、管理運(yùn)作不規(guī)范,缺乏長效發(fā)展機(jī)制。從全國來看,集體經(jīng)濟(jì)薄弱村占大多數(shù),有的村集體經(jīng)濟(jì)組織有一定經(jīng)濟(jì)實力但也基本上以租賃物業(yè)為主,缺乏優(yōu)良的經(jīng)營性資產(chǎn),沒有形成穩(wěn)定的收入來源。有的村集體經(jīng)濟(jì)組織采取了分家底的方式進(jìn)行改制,兌現(xiàn)比例過高,導(dǎo)致集體資產(chǎn)大幅減少,影響了改制后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的持續(xù)經(jīng)營。此外,現(xiàn)階段稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也成為影響地方和集體經(jīng)濟(jì)組織推行集體產(chǎn)權(quán)制度改革積極性的突出問題。
當(dāng)前和今后一個時期,圍繞建立一項適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、充滿生機(jī)和活力的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,需要凝聚共識,統(tǒng)籌謀劃,協(xié)同推進(jìn),毫不動搖地堅持集體所有制,著力解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中面臨的體制機(jī)制性約束,在改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破,探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實現(xiàn)形式與發(fā)展模式,促進(jìn)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：理論探索2017年01期
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