摘要：改革開放以來的中國農村集體經濟發展是農村經濟發展成就的生動體現。農村集體經濟發展既與宏觀政策變化緊密相關,又與社會主義市場經濟的深入發展密切相連,呈現出較為明顯的三個變遷階段。實踐中,中國農村集體經濟的發展呈現出多樣化的態勢,各地根據自身的資源條件,探索出了工業化模式、后發優勢模式、集腋成裘模式等不同的發展模式。當前,中國農村集體經濟發展取得明顯成效,也面臨一系列制度瓶頸,亟需進一步深化農村集體產權制度改革,探索集體經濟有效實現形式,破解集體經濟主體缺位、農村集體經濟組織的成員權不清晰、法人治理結構不完善、農村集體經濟缺乏長效發展機制等難題,促進新型農村集體經濟發展壯大。
農村集體經濟是中國社會主義公有制的重要組成部分。《中華人民共和國憲法》第六條規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”而農村中勞動群眾集體所有制的體現就是農村集體經濟。它形成于計劃經濟時期,其實體是人民公社。經過1959年、1960年、1962年的多次修改,最終形成“三級所有,隊為基礎”的農村集體經濟框架。1978年以后開始的農村改革,僅僅是在操作層面上把“隊為基礎”繼續向下延伸到戶,所有制關系并沒有變化,集體經濟的框架依然存在。1982年的中共中央一號文件強調了家庭經營也是集體經濟的組成部分,即提出“目前,我國農村的主體經濟形式,是組織規模不等、經營方式不同的集體經濟。與它并存的,還有國營農場和作為輔助的家庭經濟。”“目前實行的各種責任制,包括小段包工定額計酬,專業承包聯產計酬,聯產到勞,包產到戶、到組,包干到戶、到組,等等,都是社會主義集體經濟的生產責任制。”黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》也指出:“實行土地集體所有、家庭承包經營,使用權同所有權分離,建立統分結合的雙層經營體制,理順了農村最基本的生產關系。這是能夠極大促進生產力發展的農村集體所有制的有效實現形式。”在這樣的共識下討論農村集體經濟的變遷與發展是很有必要的。
一、改革開放以來我國農村集體經濟的變遷
1983年10月,中共中央、國務院發出《關于實行政社分開,建立鄉政府的通知》,要求各地實行政社分開,建立鄉政府,同時按鄉建立鄉黨委,并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織。規定鄉的規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎,要求各地有領導、有步驟地搞好農村政社分開的改革,爭取在1984年底以前大體上完成建立鄉政府的工作,改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。此后,公社、生產大隊、生產小隊相應改為鄉(鎮)、村、村民小組,集體經濟的載體和運作方式均發生了變化。我們按照集體經濟最核心的“資產-土地”的制度變遷來劃分,改革開放30多年來,中國農村集體經濟共經歷了三大階段。
(一)1978-1993年。
這一階段,農村集體經濟的特點有二:一是在第一輪承包期內,土地和生產性固定資產基本均分到戶,只有部分村集體還保留少量機動地,以及林地、園地、魚塘等,這些土地的發包可以成為村集體一部分收入的來源;二是鄉鎮企業在這一階段“異軍突起”,為農村集體經濟的發展注入了新的血液。
改革初期,廣大農民對原集體經濟組織造成的“大呼隆”、低效率深惡痛絕,因而在承包初期絕大多數把能分的都分到戶,集體資產所剩無幾。河北省靈壽縣南朱樂村黨支部書記李年發在談到承包狀況時說:“能搬走的、能挪動的都賣了,要說集體還有財產,那就剩下搬不走、挪不動、國家政策不允許變賣的土地了。”[1]中共中央政策研究室、農業部農村固定觀察點辦公室從改革初期就跟蹤調查了274個村莊,發現改革前一年,平均每個村集體擁有生產性固定資產原值31萬元,而1984年只有22萬元,減少了29.1%。其中最突出的是役畜、種畜、產品畜和大中型農機具及農林牧漁業機械,三者分別減少85.4%、65.3%和46.8%。越過了改革的“陣痛期”之后,不論村干部還是廣大農民都感受到集體經濟的重要性,在這一階段的后期,集體所有的固定資產迅速增加。在274個調查村中,1990年村集體擁有的生產性固定資產原值比1984年增長了283.6%,年均增長20%。其中,工業機械增長了291.9%,農牧漁業機械增長了145.6%,運輸機械增長了93.8%,生產用房增長了180.5%。[2]這樣高的增長速度,在很大程度上是鄉鎮企業迅速發展的結果。
(二)1993-2008年。
1993年,中共中央發布11號文件,規定在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變,從而開啟了第二輪農村土地承包的進程。第二輪承包,不僅僅是承包期限的延長,還有兩個重要特點:一是強調“增人不增地,減人不減地”,基本杜絕了土地的頻繁調整;二是嚴格控制“機動地”。村集體留有“機動地”的原因很多,但最主要的是通過對“機動地”的發包,可以增加鄉、村集體的收入,這樣在一定程度上損害了農民個體的利益。為此,1997年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》,強調各地“原則上不應留‘機動地’”。上述兩項規定都堵住了村集體通過土地發包獲取一部分收入的不規范做法,但也客觀上造成了大多數村集體陷入“空殼”的困境。
在此期間,1992年8月發生了一件對農村集體經濟發展具有重要意義的事件,即《呂梁地委行署關于拍賣荒山荒溝荒坡荒灘使用權、加速小流域治理》文件的出臺。該文件規定,不管是誰,都可購買“四荒”的使用權。購買形式,可競標拍賣,亦可招標、議標拍賣。購買期限,可30年,亦可50年、100年。山西省呂梁地區的做法引起了其他地區的效仿,各地紛紛出臺辦法對域內“四荒”資源進行拍賣,從而為農村集體經濟增加了新的收入來源。1999年,國務院辦公廳專門出臺了2號文件對“四荒”資源使用權拍賣進行了規范。2002年實施的《農村土地承包法》第三章專門對“四荒”資源的招標、拍賣、公開協商等方式進行了具體規定。
這一階段,針對農村集體資產管理混亂的現象,國務院于1995年12月發布了《關于加強農村集體資產管理工作的通知》,明確了集體經濟組織是集體資產管理的主體,要求集體經濟組織建立健全產權登記、財務會計、民主理財、資產報告等制度,把集體所有的資產納入管理范圍之內。這一文件的實施大大提高了農村集體資產規范化管理的水平。
1980年代后期和1990年代前期大辦鄉鎮企業,也使一些地區的農村集體經濟負債增加,為此,清理債務也成為這一階段農村集體經濟組織的一項重要工作。1999年5月,國務院辦公廳發布了《關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》,要求妥善處理已經形成的債權債務,制止新的不良債務繼續增加。2006年10月,國務院辦公廳發布《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》,要求全面清理核實,鎖定債務數額,堅決制止發生新的鄉村債務,并確定化解鄉村債務的試點范圍和順序。
(三)2008年以后。
2008年10月,黨的十七屆三中全會提出了“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”加上2007年出臺的《物權法》等一系列法律、政策,進一步推動了土地承包經營權的流轉。土地流轉對于中國農業規模經營和現代農業發展的意義重大,很多地方政府都出臺了促進土地流轉的獎勵政策,包括對村集體經濟組織推動或組織流轉達到一定規模的給予一定的獎勵,這一政策推動了以村為單位、以村兩委為主導的土地流轉合作社(有些地方也叫土地股份合作社)產生,客觀上加速了土地流轉,也為村集體經濟組織帶來部分收入。
進入新世紀以來,現代農業發展的水平越高,就越需要完善的社會化服務,而村級集體組織的服務質量一直處于較低水平。中國人民大學課題組2007年對山東、山西、陜西3省30個行政村進行了問卷調查,在所調查的39項社會化服務中,只有在技術指導和灌溉兩個項目上提供服務的村占樣本村的比重超過50%,其他提供較多的服務分別是信用評級證明、政策法律信息、購買良種和技術培訓、技術信息等,而諸如介紹貸款渠道、統一購買化肥農藥、產品運輸加工等則基本沒有提供服務。調查表明,村集體組織之所以無法為農民提供高水平的服務,根本原因在于集體資產有限,不足以支撐必要的社會化服務。而缺少村級組織這個環節,農業社會化服務體系是不完善的,因此,在本階段,中共中央多次強調農村集體經濟的發展。如2008年10月召開的十七屆三中全會提出:“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”;十八大報告提出:“壯大集體經濟實力”;十八屆三中全會也提出要“發展壯大集體經濟”。
隨著集體經濟的發展壯大,集體產權不清晰、成員權不明確、成員權與用益物權不銜接等問題越來越突出。這一階段,農村集體產權制度改革成為集體經濟發展必須突破的瓶頸。《物權法》等相關法律的頒布與完善,使得維護農民財產權益也顯得越來越重要。因此,黨的十八屆三中全會指出:“保障農民集體經濟組織成員權利,積極發展農民股份合作,賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2014年11月,農業部、中央農辦、國家林業局聯合下發《關于印發〈積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案〉的通知》。改革試點方案經中央審議通過后,全國共有北京市等29個省份各選定1個縣(市、區)開展試點。2014年中共中央一號文件指出:“推動農村集體產權股份合作制改革,保障農民集體經濟組織成員權利,賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2016年中共中央一號文件首次提出了農村集體產權改革的目標,即:“到2020年基本完成土地等農村集體資源性資產確權登記頒證、經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員,健全非經營性資產集體統一運營管理機制。”
表1給出了2011-2015年中國村級集體經濟發展的狀況。總的來看,在行政村數量略減的前提下,當年無經營收益的村數略增,當年有收益的村數略減,說明集體經濟發展總體不容樂觀。但收入在5萬元以上的村數基本上呈增加趨勢,說明部分經營較好的村級收入呈增長趨勢。
二、我國農村集體經濟的發展模式
改革開放30多年來,我國農村集體經濟的發展呈現出多樣化的態勢,各地根據自身的資源條件,探索出了不同的發展模式。
(一)工業化模式。
這種模式主要集中在那些距離大中城市較近、接受輻射能力較強、改革開放前就具有一定發展基礎的村。這樣的村大多在1980年代初期沒有實行土地承包到戶,而是發揮自身的資源優勢,把農業當作一個車間,采取工業化的經營方式,集體經濟的收入也主要來自于工業。如江蘇省江陰市華西村,始建于1961年,50多年來始終不懈地堅持發展集體經濟,從最初的0.96平方公里發展到成為擁有五個子村的大華西。經過多年的發展,華西村擁有固定資產60多億元,形成鋼鐵、紡織、旅游三大產業,擁有8家上市公司,下屬60多家企業。2010年,華西村創造了35.4億元的工農業生產總值,實現4.6億元的利稅,人均年經濟收入14.3萬元,走出了一條以工業化致富農民、以城鎮化發展農村、以產業化提升農業的華西特色發展之路,為社會主義新農村建設做出了示范和表率,并正在努力建設一個文明富裕、和諧穩定、名副其實的“天下第一村”。這類村在長江三角洲、珠江三角洲和山東的膠東半島等經濟發達地區均有分布,盡管總體上數量不多,但示范效應明顯。
表1 2011-2015年中國農村集體經濟狀況
這類村集體經濟快速積累的重要原因之一,就是工業化過程中農村土地、勞動力等要素的隱性貢獻內部化,直接形成村級集體經濟發展資金。據中國人民大學課題組的一項研究結果顯示,改革開放以來,中國農民在勞動力、土地和工農產品價格“剪刀差”三大方面作出的隱性貢獻累計高達18.9~23.9萬億元,為國家工業化、城鎮化提供了巨額資金支持。[3]這類村在工業化過程中大量土地非農化,并吸收了大量外來勞動力就業,實際上是把土地、勞動力的貢獻內部化,形成村集體經濟快速積累。華西村合并周邊村莊,也有通過村民集中居住結余建設用地用于工業化的意圖。
(二)后發優勢模式。
這類村主要指改革開放后,在能人的帶動下,充分挖掘自身資源潛力,有的以工業興村,有的以農產品加工業興村,有的以旅游興村,這類村的大部分集體經濟積累沒有前一類村那么多,名氣沒有那么大,但也有少部分村的集體經濟超過了前一類村。如永聯村曾是當時沙洲縣(現張家港市)最小、最窮的一個村。1978年,吳棟材作為第七任工作組組長、第五任黨支部書記被南豐鎮派駐到永聯村工作。從此,他扎根永聯一干就是幾十年,帶領永聯人將一個30萬元的作坊式小工廠建設成為年銷售收入達380億元、利稅20億元的大型聯合型鋼鐵企業。今日永聯村,在全國60萬個行政村中,經濟總量排名前三、上交稅收排名前二、全面建設名列前茅。
再如,干河陳村位于河南省漯河市源匯區西南郊,上世紀90年代,該村與漯河市區僅有一路之隔,處于市整體規劃區內。發展初期,干河陳村集體經濟薄弱,幾乎沒有什么收入,村里用賣地款辦的幾家小企業只有投入,沒有產出。為了改變這種局面,干河陳村黨支部決定將個人承包的企業收歸集體所有,清繳承包費用,理順集體產權關系,僅僅一年就使集體企業扭虧為盈。該村又把村民分散經營的土地收歸村集體統一管理,并鼓勵村干部、黨員等帶頭以現金入股形式籌集資金300萬元,組建了村集體控股的企業開源集團。1998年,公司收入達180多萬元。2000年,干河陳村決定拆遷100多戶,自主修路,修筑了6條、總長11公里的道路,主動對接城市,帶動市區向南擴展6平方公里,使村莊和城區融為一體。二十余年來,干河陳村通過逐步融入城市,走出了一條城市近郊村后發超越、快速城鎮化發展新路子。目前,村辦集體企業開源集團,已經成為集房地產業、旅游業、商業三大產業、十二家公司為一體的集團公司,2015年凈資產近20億元,實現年營業收入10.7億元。從上世紀90年代末開始,干河陳村集體經濟發展取得明顯成效,正是基于以下特定前提:第一,地理位置是村集體經濟發展的獨特優勢。一般而言,離城市比較近的農村往往最先被納入城鎮化進程。依托地緣區位優勢,這些農村最容易承接城市的二、三產業,成為農村集體經濟增長突破點。第二,村干部是村集體經濟發展的關鍵因素。發展村級集體經濟,需要有一個強有力的領導班子,更需要有一個思路清、懂經濟、肯實干的帶頭人。受市場經濟和打工潮的影響,許多年富力強、有頭腦的農村能人紛紛外出務工或創業,導致農村發展后繼乏人,而有帶頭人的村集體經濟組織往往能脫穎而出。第三,村辦企業是村集體經濟發展的物質基礎。村辦企業是村級集體經濟的主體,是實現共同富裕的基礎。村辦企業歸村集體所有,每年的利潤可由村里統一支配用來改造村級設施和提高村民生活福利。第四,外部支持是村集體經濟發展的必要條件。改革開放以來,農村不再是傳統的封閉空間,必然與外界發生關聯。尤其是對于城郊村來說,在發展的起步時期,外部的支持與肯定更是必不可少。在干河陳村發展的關鍵時期,漯河市長協同相關部門就該村的發展模式進行專門調研,并形成一個會議紀要,初步確認了干河陳村自主開發、自主建設的城鎮化道路。干河陳村集體經濟發展的道路,對于城郊農村具有借鑒意義。
(三)集腋成裘模式。
這類村絕大部分長期屬于表1中“無經營收益的村”,但在改革中盤活各類看似不起眼的資金、資源、資產,如仍屬村集體管理的果園、荒山、魚塘、小型水利設施等,采取租賃、入股、拍賣等方式為集體經濟注入新的血液,從而增加集體經濟收入。如河北省石家莊市建立的村級財富積累機制就是欠發達地區發展集體經濟的很好案例。具體做法是從規范農村集體資產、資源、資金管理入手,盤活閑置資產、資源,合理定價,競標承包,規范管理,最大限度地實現農村集體資產、資源的合理保值增值,并合理運營,最終達到發展壯大集體經濟,完善農村基本經營制度的目的。在石家莊市的探索中,首先是完善合同,承包、租賃合同的合法簽訂和及時完全兌現,將農村集體“三資”管理納入法制軌道。其次,實現民主監管。以前農村集體“三資”之所以流失、喪失,就是因為缺乏有效監管。各村成立了一個由村兩委成員和村民代表參加的村集體“三資”管理領導小組,負責本村集體“三資”的核實、登記和臺賬管理,對集體所有的土地、閑散地、林地、山場、灘涂、水面,以及房屋、廠房、沿街門面、機具、農業基礎設施、公用公益設施等,都要逐項分門別類地登記,核查清楚后建立臺賬,做好發包、租賃及合同建檔管理等工作。在此基礎上清產核資,并向全體村民公開,接受村民監督。村集體“三資”的處置,由村集體“三資”管理領導小組集體研究,村集體資源、資產經營權變更、大項開支等重大事項,都必須由村民大會或村民代表會討論決定。村集體“三資”管理領導小組定期向村民大會或村民代表會報告村集體“三資”運營情況,并接受全體村民的監督。從運行結果看,石家莊市建立村級財富積累機制的嘗試取得了很好的效果,不僅大部分村的財力有了較大幅度的增加,還形成了全新的村級經濟治理模式,實現了農村集體經濟的市場化運營和長期保值增值。
貴州省六盤水市在農村集體產權制度改革中推動了貧困村集體經濟的發展。六盤水市地處貴州西部烏蒙山區,大部分村的集體積累很少,相當一部分屬于“空殼村”,村干部沒有為村民服務的基本手段。農村產權制度改革后,村集體把以前利用不充分甚至閑置的耕地、林地、荒山、池塘、場地等資源入股到新型經營主體,使這些資源充分發揮作用,產生經濟效益,從而使參與改革的村擺脫了過去“等、靠、要”的狀態,能夠利用這些財力為農民提供公共服務,村干部的腰桿也“硬”了起來。2014-2015年上半年,全市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面、3450平方米房屋入股到各類新型經營主體。通過股權收益,新增村集體經濟收入2477萬元,消除“空殼村”157個,“空殼村”占比從2013年的53.8%下降到18.6%。到2015年底全市912個行政村全部實現有村集體經濟積累的目標。
三、當前我國農村集體經濟亟需解決的問題
我國農村集體經濟的發展,在農村改革之后一度處于低水平徘徊狀態,而在新世紀的改革中逐漸呈回復態勢。但從根本上看,農村集體經濟要進一步發展,在當前需要重點解決以下四大問題。
(一)集體經濟主體缺位。
農村集體經濟是勞動群眾集體所有制的最重要組成部分。全民所有制的代表是國家,根據《中華人民共和國企業國有資產法》,各級政府組建相應級別的國有資產監督管理委員會(局)負責本級國有資產的監督和管理工作,并委派法人代表和經營團隊進行管理和經營,使之保值、增值。但農村集體經濟并不具備法人主體資格,改革前政社不分,由人民公社、生產大隊、生產小隊分別負責本級范圍內資產的管理,改革后則基本處于無主體狀態,鄉鎮一級的資產(包括部分仍然屬于鄉鎮所有的土地)由鄉鎮政府代管,只有少數地區成立了農工商聯合公司或類似名稱的經營管理機構。村、組兩級基本上由村委會、村民小組代管。截至2009年底,全國農經統計調查的近62萬個行政村中,只有25萬個建立了村級集體經濟組織,占全部行政村的40.5%。[4] 按照2010年中共中央一號文件的要求,“力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”按照這個部署,到2012年底,全國范圍內農村土地的所有權已經基本落實到鄉鎮、村、組三級。由于缺乏相應的管理組織,大部分處于“名不正,言不順”狀態。當然,即使成立了相應的集體經濟組織,也沒有法人主體資格,在對資產的管理上仍然沒有法律效力,并且不能取得合法營業資格和組織機構代碼,嚴重影響了集體經濟的正常運營。
為了解決法律缺位的問題,江蘇省要求各地成立村級社區股份合作社,將村級集體所有的經營性資產以股權的形式量化給每個村級集體組織成員,并遵循股份合作制的原則,形成一個民主管理、民主決策、獨立核算、自主經營、風險共擔的新型合作經濟組織。規定一個行政村只能設立一個農村社區股份合作社,如該行政村下設的村民小組有獨立的集體經營性資產,可單獨設立農村社區股份合作社。農村社區股份合作社經縣(市、區)工商行政管理局依法登記,領取農民專業合作社法人營業執照,取得法人資格。設立農村社區股份合作社時,行政村的村民為合作社當然的設立人;居住在該行政村轄區內的其他人員,經該行政村村民會議三分之二以上村民或者三分之二以上村民代表同意,也可以成為合作社的設立人。江蘇省的做法很有推廣價值。但是,社區股份合作社畢竟是和農民專業合作社不一樣的組織,硬把專業合作社的“殼”套在社區股份合作社上面,難免出現漏洞,甚至捉襟見肘。北京市海淀區農村集體經濟組織產權制度改革后,按文件要求成立農村社區股份經濟合作社,并要求在農業部門登記注冊,但其根本不具有法人資格。
綜合以上考慮,筆者認為,由于農村集體經濟組織具有特殊性,有關部門應抓緊開展村級集體經濟組織的立法調研,明確其有限參與市場競爭的特殊法人地位,重點是明確集體經濟組織的設立、權利、運行方式,保障其依法公平參與市場競爭,并為其設計一套特殊的法律保護制度與政策支持體系。
(二)農村集體經濟組織的成員權不清晰。
農村集體經濟組織成員權不清晰,在法律上說不清楚,是影響農村集體經濟發展的又一重大問題。中國人民大學課題組調查了北京市海淀區十余個已經改制或者正在改制的農村集體經濟組織,發現每個組織對成員資格的界定都不一樣。區農委也只能是模糊地界定一個范圍供各地參考。在這種情況下,一旦出現糾紛,就有可能出現法律爭議等問題。農村集體經濟組織的成員權,是指農民基于其成員身份,針對農民集體就集體財產和集體事務管理等方面的事項所享有的復合性權利[5],是以集體成員資格為基礎進行界定的。問題在于,這個“資格”究竟是什么?指的是出生地還是貢獻?不同時期出生的成員資格是否相同?如果這些問題弄不清楚,就有可能損害一部分集體組織成員的權益,甚至出現內部控制問題,阻礙農村基層民主政治的發展。[4]
鑒于以上問題,由于集體成員資格涉及面廣、利益關系復雜且事關廣大農民的基本民事權利,只能由全國人大制定相關法律規定。現階段條件還不成熟時,可由各地因地制宜,根據實際情況出臺地方性法規或規范性文件,明確農民的集體成員權,規范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后,由全國人大出臺原則性的認定標準。具體操作上,考慮到農村各類人員的情況千差萬別,農村集體經濟組織成員身份的認定,應充分尊重農民意愿,堅持程序合法、公開,由農村集體經濟組織成員充分協商、民主決定,建立成員登記備案制度,編制成員名冊,建立成員檔案,切實保障農村集體經濟組織成員的合法權利。
(三)法人治理結構不完善。
2007年,農業部《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點的指導意見》下發后,各地開始加快推進以股份合作為主要形式,以清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容的農村集體產權制度改革。據不完全統計,截至2015年底,全國已有5.8萬個村和4.7萬個村民小組完成股份合作制改革,村組兩級共量化集體資產7417.5億元,累計股金分紅2591.6億元,其中2015年股金分紅411.1億元。完成產權制度改革的集體經濟組織大都要成立一個機構,如前述江蘇省叫農村社區股份合作社,北京市海淀區叫股份經濟合作社,也有叫其他名稱的。這些組織的共同特點是,主要負責人基本上由村書記或者村主任擔任,或者直接由村“兩委”班子兼任。據統計,北京市村黨支部書記兼任董事長的占93.8%。新型農村集體經濟發展壯大需要在股份合作基礎上實現“政企分開”與“政經分離”,建立較為完善的現代企業制度和法人治理結構。但是,目前已完成產權制度改革的農村集體經濟組織,在形式上普遍按照現代企業制度設立了股東代表大會、董事會和監事會,有的還設立了集體資產監督管理委員會。但從實際運作來看,集體經濟組織在人事安排、項目運作上仍然受到行政力量的干預,因人設崗、交叉任職現象嚴重。有的股份合作社更像一個巨型的家族企業,民主決策、民主管理和民主監督問題突出。由于長期以來村級組織的運轉經費主要依靠農村集體經濟來保障,一些村改制后,并未真正實現村委會經費和集體經濟組織經費分賬管理、分賬使用。當前已改制地區普遍反映,改制后村黨支部、農村集體經濟組織與村民自治組織職能交叉,未能做到各司其職、各負其責。村黨支部書記兼任集體經濟組織負責人固然可以加強黨對農村集體經濟組織的領導,便于協調各組織之間的關系,但也會帶來干部權責不清、決策不民主、資產管理不透明等問題,有的村甚至集體資產控制權集中在村干部等少數人手中,致使集體資產面臨流失的危險。從市場角度看,專業人才不足成為制約股份合作社發展的重要因素。一方面,原有的村社干部缺乏資本運營、管理分配與市場拓展等專業性知識,加大了集體資產運營管理上的風險;另一方面,新型集體經濟組織也缺乏引進人才、留住人才的機制,造成能力強的職業經理人很難留在集體經濟組織發揮作用。
針對這一問題,要健全農村集體經濟組織運行機制,理順集體經濟組織與其他村級組織的職責關系,從成員權利、組織功能、干部管理、賬目資產、議事決策等方面推進“政經分離”改革。充分利用信息化的管理手段和民主化的監督方式,加強“三資”監管力度,推進集體所有制企業領導人員去行政化改革,尤其是解決干部之間交叉任職的問題,增加市場選聘人才比例,增強農村集體經濟組織發展活力。
(四)農村集體經濟缺乏長效發展機制。
一些發達地區農村集體產權制度改革雖然已經基本完成,但是改革后的新型農村集體經濟在一定程度上受到規劃、土地等方面的制約,新項目難以引進、老項目難以維持,在可持續發展方面面臨著巨大的挑戰。從全國來看,集體經濟薄弱村占大多數,基本上以租賃物業為主,缺乏優良的經營性資產,沒有形成穩定的收入來源。有的村集體經濟組織采取了分家底的方式進行改制,兌現比例過高,而大規模兌現導致集體資產大幅減少,影響了改制后新型農村集體經濟組織的持續經營。如北京市奧運村鄉鄉級集體凈資產20.5億元中兌現了19.1億元,大屯鄉凈資產7.65億元中兌現了6.3億元。即便是對于一些經濟實力較強的村集體來說,分紅壓力普遍較大,制約了集體經濟的發展后勁。同時,由于缺少相關政策扶持和專業經營人才的支撐,新型農村集體經濟組織還存在盲目投資的現象。
針對這一問題,一方面要努力拓展改制后成立的新型集體經濟組織的從業范圍。在新的歷史條件下,發展新型集體經濟,既應避免走過去那種大辦鄉鎮企業的老路,防止內部人控制和形成新的債務包袱,也不能盲目上工業項目,不適宜進入競爭激烈的一般性經營性領域。新形勢下發展壯大新型集體經濟,要重點盤活農村集體資源資產,謀求穩定可持續的資源資產性收入。要立足本地優勢、統籌優化資源配置,結合產業轉型和新型城鎮化,創新土地利用方式,促進傳統“瓦片經濟”轉型升級為“樓宇經濟”“美麗經濟”,實現集體土地的建筑形態及其附著產業高端化。另一方面,要努力探索集體經濟有效實現形式與發展模式。要鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、扶貧資金等,通過入股或參股、跨村合作、村企合營等多種形式發展集體經濟。在風險可控的前提下,發展新型集體經濟,可以鼓勵經濟實力較強的村集體嘗試參與資本市場的投資和運營,以土地、物業和資金等資源,通過信托、合作、入股、投資基金等方式,參與城市開發、產業投資和基礎設施建設,引導農村集體以資產管理向資本運營轉變。有條件的地方,可以以資本為紐帶,通過集體資產管理體制變革,建立集體資本授權運營新機制。
四、進一步的討論
農村集體經濟發展是穩定和完善農村基本經營制度的重要內容,也是加快農村全面建成小康社會的重要保障。當前,中國農業農村發展發生重大變化,一方面新型城鎮化進程加速、生產要素流動加快、市場配置資源作用逐步加大;另一方面,資源環境約束趨緊、農業比較效益持續走低、國際競爭日趨激烈。面對新的發展形勢,需要充分認識農村基本經營制度的長期性和適應性,在穩定基本經營制度關鍵內核的基礎上,進一步發展壯大新型農村集體經濟。
目前中國農村集體經濟發展,不僅經營效率較低、市場競爭力偏弱、發展總體不足,而且經營機制落后、管理運作不規范,缺乏長效發展機制。從全國來看,集體經濟薄弱村占大多數,有的村集體經濟組織有一定經濟實力但也基本上以租賃物業為主,缺乏優良的經營性資產,沒有形成穩定的收入來源。有的村集體經濟組織采取了分家底的方式進行改制,兌現比例過高,導致集體資產大幅減少,影響了改制后新型農村集體經濟組織的持續經營。此外,現階段稅費負擔也成為影響地方和集體經濟組織推行集體產權制度改革積極性的突出問題。
當前和今后一個時期,圍繞建立一項適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點、充滿生機和活力的農村基本經營制度,需要凝聚共識,統籌謀劃,協同推進,毫不動搖地堅持集體所有制,著力解決農村集體經濟在發展中面臨的體制機制性約束,在改革的關鍵環節、重點領域取得突破,探索集體經濟的有效實現形式與發展模式,促進新型農村集體經濟發展壯大。
中國鄉村發現網轉自：理論探索2017年01期
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