2017年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》（以下簡稱《意見》），從關系我國農業現代化重大戰略的高度，明確提出“加快培育新型農業經營主體，加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系”。圍繞當前我國新型農業經營主體發展的總體情況、面臨的主要問題及解決路徑等問題，我們特約請了農業農村部相關負責人、專家、地方領導等就此展開三方會談。
呈現多元、融合、共享的發展特征
自2013年中央一號文件提出發展新型農業經營主體以來，各類新型經營主體取得了極大的發展，市場化、專業化、規?；?、集約化特征明顯，對小規模農戶和現代農業有機銜接起到了十分重要的作用。
學習時報：此次《意見》明確“在堅持家庭承包經營基礎上，培育從事農業生產和服務的新型農業經營主體是關系我國農業現代化的重大戰略”。請介紹下當前我國新型農業經營主體的發展情況及主要特征。
張紅宇：近年來，隨著城鄉一體化和現代農業的發展，在家庭承包經營基礎上，各類從事農業生產和服務的新型農業經營主體蓬勃興起。目前，全國各級農業部門認定的家庭農場48.5萬戶，平均經營規模175畝左右，年均純收入25萬元，勞均純收入近8萬元；依法注冊登記的農民合作社204.4萬家，實有入社農戶超過1億戶，占全國農戶總數的48.1%，合作社為每個成員平均分配盈余1600多元；全國各類農業產業化龍頭企業13萬家，年銷售收入9.7萬億元，年銷售收入超過100億元的大型龍頭企業達到70多家，各類產業化經營組織輻射帶動農戶1.27億戶，戶均增收3400多元；開展托管服務的組織22.7萬個，服務對象4261.7萬個（戶），托管面積2.32億畝。新型經營主體在引領農業供給側結構性改革、優化農業要素組合、提升規?；洜I水平等方面的作用日益凸顯，成為實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的重要力量。
新型農業經營主體具有不同的所有制形式、組織形態和經營方式，呈現多元、融合、共享的發展特征。一是主體多元。既包括“統”的層面形成的農民合作社、農業產業化企業、農業社會化服務組織，又包括“分”的層面產生的家庭農場等。二是融合發展。主體之間從簡單合作向深度融合轉變，通過建立緊密的利益聯結機制，延長產業鏈、提升價值鏈、完善供應鏈、拓展生態鏈，形成了互融共通、協同發展、共同壯大的高效經營模式。三是利益共享。各類主體積極推廣合作制、股份制、股份合作制、技術分成、訂單帶動、二次返還等多種利益分配方式，讓廣大農民群眾依靠土地、技術、勞力等資源要素，分享現代農業發展成果。
孔祥智：自2013年中央一號文件提出發展新型農業經營主體以來，各類新型經營主體取得了極大的發展。截至2017年底，在工商系統注冊的農民專業合作社達到200多萬家，各級農業產業化龍頭企業13萬家，農業社會化服務組織29萬家，這些經營主體對小規模農戶和現代農業有機銜接起到了十分重要的作用。尤其是近10年來，各類農業新產業、新業態高速發展，如田園綜合體、特色小鎮、農業公園、美麗鄉村等，對于實踐中已經出現的諸如休閑農業、生態農業、會展農業、創意農業、景觀農業、智慧農業、生物農業、農業大數據應用、農業眾籌、農產品私人定制、社區支持農業、農村養老服務業、農業社會化服務業等新產業新業態的發展，各類新型經營主體起到了主導作用。
根據第三次全國農業普查結果，截至2016年底，中國共有農戶2.3億，其中農業經營戶2.1億，戶均經營耕地不足8畝，平均每個地塊不足1畝，是典型的小規模經營國家。根據原農業部數據，同期土地流轉數量為4.71億畝，占家庭承包經營總面積的35.1%，大約7000多萬農戶全部或者部分流轉了自己承包的耕地。但流轉的結果是30畝以下的農業經營戶仍然占94%以上，小規模經營狀況沒有得到明顯改善。怎樣才能實現小農戶與現代農業有機銜接呢？這就要充分發揮各類新型經營主體的作用，依靠他們聯結小農戶與大市場，向農業輸送現代要素，推動傳統農業向現代農業轉變。事實上，根據農業部門提供的數據，僅200多萬家農民專業合作社，就聯結了接近一半的農戶。具體說來，在全國2.1億農業經營戶中，純農戶和一兼農戶主要是加入合作社，或者龍頭企業+合作社+農戶的垂直協作體系；二兼農戶和非農戶主要是流轉土地，或者把土地入股到合作社、龍頭企業。換句話說，中國的農業現代化實質上是由新型經營主體主導的。
楊躍民：當前，我國新型農業經營主體的發展正處于快速成長階段，結構形式日益多樣，生產經營及服務范圍穩步拓寬，運行機制不斷規范，在引領農民實行規?；?、專業化、標準化、品牌化生產經營等方面顯示出強勁活力。就澠池來說，全縣新型農業經營主體覆蓋農戶3.1萬戶，占全部農戶的42.4%；流轉土地27.9畝，占耕地總面積的40%。
總體來看，新型農業經營主體主要呈現四個方面特征。一是市場化。無論專業大戶、家庭農場，還是農民合作社、龍頭企業、社會化服務組織，都圍繞提供農業產品和服務組織開展生產經營活動，商品化率和經濟效益明顯高于傳統農戶。二是專業化。無論是種養、農機等專業大戶，還是各種類型的農民合作社，都集中于農業生產經營的某一個領域、品種或環節，開展專業化的生產經營活動。三是規?；Ｐ滦娃r業經營主體的經營規模明顯高于傳統的小規模家庭經營，而且隨著技術裝備水平提高和基礎設施條件改善，特別是大量農村勞動力轉移后，釋放出了更多的土地資源，新型農業經營主體為謀求較高收益，普遍都在擴大經營規模、提高規模效益。四是集約化。新型農業經營主體充分發揮資金、技術、裝備、人才等優勢，有效集成利用各類生產要素，大幅度提高了土地產出率、勞動生產率和資源利用率。
監管與扶持雙管齊下避免“農地非農化”
一方面，要依法堅持用途管制，對違法違規行為依法堅決予以查處，堅守紅線、保住底線。另一方面，要解決好種糧比較效益低的問題，不斷加大對糧食主產區的扶持力度，防范市場風險和自然風險，使其在保障國家糧食安全中發揮中堅作用。
學習時報：在培育發展新型農業經營主體的同時，應如何避免“農地非農化”現象？
張紅宇：我國耕地資源稀缺，解決13億多人的吃飯問題，始終是政府關注和人民群眾關心的大事。保障國家糧食安全的根本在耕地，農民可以“非農化”，但耕地不能“非農化”，更不能“非糧化”。農地流轉無論流向哪類市場主體，土地的用途在政策上都有明確要求，在法律上有禁止性規定。要監管與扶持雙管齊下，避免農地“非農化”“非糧化”。一方面，要依法堅持用途管制，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地，嚴禁借土地流轉之名搞旅游度假村、房地產等“非農”建設，對違法違規行為依法堅決予以查處，堅守紅線、保住底線。另一方面，要解決好種糧比較效益低的問題，不斷加大對糧食主產區的扶持力度，重點支持糧食生產規模經營主體發展，降低種糧成本，提高種糧效益，防范市場風險和自然風險，使其在保障國家糧食安全中發揮中堅作用。
孔祥智：實際上，在我的調研中，的確發現過土地流轉非農化的現象，比如一些企業流轉土地后主要做一二三產業融合發展，其實主要是農家樂，這樣就需要一部分土地建娛樂、休閑、餐飲等設施，即一小部分土地的非農化?，F實中，有的地方政府承諾土地轉入方過高的設施用地，而企業則打擦邊球建設娛樂或餐飲設施，未來規范農用地的使用，杜絕非農化要求地方政府嚴格執行農用地使用的法律、法規、政策，一旦發現流轉主體違規，就要嚴格執法，從嚴處置，這是可以杜絕土地流轉過程中的非農化行為的。
楊躍民：近年來，隨著土地流轉快速推進，大量工商資本進入農村，向農業輸入了現代生產要素和經營模式，有力推動了農業農村的發展。但受利益驅動，也有個別企業并未將流轉來的土地全部用于農業生產，而是將部分土地“另作他用”，出現了“農地非農化”現象。這需要我們進一步完善制度，加強監管，堅決防止“農地非農化”。一是建立新型農業經營主體預審查制度，嚴格進行經營資格、土地利用規劃、項目土地用途性質等審查，從源頭上做好防控。二是建立動態監管制度，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查，防止將農地用于房地產等建設。三是建立“農地非農化”使用風險保障金制度，加大處罰力度，倒逼企業合法合規使用流轉來的土地。
發展壯大需解決內外兩方面困境
與成熟的工商業主體相比，新型農業經營主體還是新生事物，處于成長初期，發展不平衡不充分，無論是其自身能力素質，還是外部支持環境，都面臨不少困難和制約，突出表現在保險、用地、金融和人才等方面。
學習時報：您認為，當前新型農業經營主體發展過程中面臨著哪些主要困難？
張紅宇：與成熟的工商業主體相比，新型農業經營主體還是新生事物，處于成長初期，發展不平衡不充分，無論是其自身能力素質，還是外部支持環境，都面臨不少困難和制約，突出表現在保險、用地、金融和人才等方面。
其一，風險保障不足。相對于普通農戶，新型農業經營主體面臨更大的自然災害風險、市場風險和質量安全風險，對保險的需求更加強烈。但目前中央財政給予保費補貼的險種僅覆蓋15個主要農產品，新型農業經營主體急需的特色優勢產品保險、價格收益保險等險種較少，三大糧食作物的平均保額僅為生產成本的40%左右，總體保障水平偏低。
其二，配套設施建設滯后。新型農業經營主體對晾曬烘干、加工倉儲等設施的需求非常迫切，靠自身實力難以承擔建設支出，相關設施用地政策也有待完善。近年來，各級政府對農業的投入力度不斷加大，但與新型農業經營主體的發展需求相比仍顯不足。
其三，融資供需對接不順暢。新型農業經營主體不僅存在小額、短期、分散的周轉式需求，同樣需要大額、長期、集中的綜合化金融服務。雖然國家鼓勵金融保險機構支持新型農業經營主體發展，但不少基層金融保險機構缺乏積極性，導致新型農業經營主體缺乏發展資金和風險保障。
其四，技術管理人才缺乏。新型農業經營主體大多經營管理能力不強，技術水平不高，這與缺乏專業人才有很大關系。農村教育、醫療等條件有限，新型經營主體待遇普遍偏低，很難引進和留住人才，制約了新型農業經營主體長遠發展。
楊躍民：當前，隨著農村土地確權登記頒證工作的基本完成和農村產權制度改革的逐步深化，新型農業經營主體發展態勢總體向好。但通過與一些企業和農民的交流，目前仍有一些因素制約著新型農業經營主體的進一步發展壯大。一是土地流轉方面。一小部分農民不愿與新型農業經營主體簽訂長期租賃合同，限制了新型農業經營主體的穩定投資經營。二是銀行融資方面。一些新型農業經營主體由于缺乏有效抵押物，從銀行直接融資難度較大。三是技術落實方面。新型農業經營主體的規模經營亟須農業科學技術的支持，而當前的社會化技術供給、新型農業經營主體人員的技術素質與企業需要相比還存在一定差距。四是配套設施方面。新型農業經營主體對加工、存儲等配套設施的需求都比較大，而這方面投入較高，需要政府支持。五是風險保障方面。相對于普通農戶，新型農業經營主體面臨的自然風險、市場風險和質量安全風險明顯加大，需要保險機構創新投保模式，擴大保險范圍，增加保險深度，為其提供強有力的風險保障。
首先需繼續深化農村土地制度改革
在農村“空心化”“老齡化”的大背景下，鄉村振興最關鍵要解決人的問題，即“誰來振興”，然后需要解決“錢從哪里來”的問題。各級政府應有時不我待的緊迫感，加快創新步伐，全力推動新型農業經營主體健康快速發展。
學習時報：新型農業經營主體的發展對普通農戶具有很強的輻射帶動作用。為使其成為推動落實鄉村振興戰略的重要主體，接下來還應實現哪些領域的創新來引導并規范？
張紅宇：我國有2.6億農戶，其中2.3億是承包農戶。面對“大國小農”的基本國情農情，通過發展新型農業經營主體，帶動小農戶發展生產、進入市場、增收致富，是中國特色農業現代化發展的現實選擇。我們將牢固樹立新發展理念，緊緊圍繞實施鄉村振興戰略，培育壯大新型農業經營主體，加大政策創設，推進制度創新，推動新型農業經營主體高質量發展，增強其幫助農民、提高農民、富裕農民的發展能力。
第一，繼續深化農村土地制度改革。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究制定落實土地承包期再延長30年的政策，抓緊抓實農村承包地確權登記頒證工作，探索“三權”分置多種實現形式，給予新型農業經營主體長期而又穩定的經營預期。
第二，推進農業經營制度創新。實施新型農業經營主體培育工程，落實好《意見》中明確的財政稅收、基礎設施建設、金融信貸、保險、營銷市場、人才培養引進等6個方面的扶持政策，培育發展一批示范家庭農場、示范合作社、重點龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化示范基地。把帶動小農戶數量和與小農戶利益聯結程度，作為新型經營主體培育考核的主要指標，更好扶持帶動小農戶和現代農業發展有機銜接。
第三，建立健全人才支撐制度。開展新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃，培養一批愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，發展一批扎根農村、熱愛農業、帶動農民的農業企業家隊伍，造就一批懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，凝聚起千千萬萬市場主體和“三農”工作者的磅礴力量，合力促進鄉村全面振興。
第四，注重保護小農戶合法權益。研究促進小農戶和現代農業發展有機銜接的政策意見，明確新型農業經營主體在促進小農戶和現代農業發展有機銜接方面的主要任務和政策措施，支持新型農業經營主體創新組織帶動模式，完善利益聯結機制，將小農戶引入現代農業發展的快車道。
孔祥智：鄉村振興5句話20個字，每句話都需要新型經營主體積極參與。在農村“空心化”“老齡化”的大背景下，鄉村振興最關鍵要解決人的問題，即“誰來振興”，然后需要解決“錢從哪里來”的問題。目前，全國共有200多萬個農民專業合作社，平均每個村3個以上，即使只有1/3的合作社有明顯帶動作用，每個村也有帶動能力較強的一個合作社。合作社是農民自己的組織，充分發揮合作社作用，會大大加快鄉村振興步伐。農業企業大都是本地農民創辦的，這些企業家大都有服務鄉親、造福鄉梓的情結，一些地方的經驗證明，凡是企業家參與的地方，鄉村振興就會搞得紅紅火火，村民的生活水平也會上一個大臺階。
當然，吸引合作社、企業參與鄉村振興，需要在制度上進行重大設計。一是堅持穩定農村基本經營制度，第二輪土地承包到期后再延長30年，使新型經營主體有足夠的期限流轉土地或者從事農業生產服務活動。二是農村宅基地制度改革，對于旅游風景區或者大中城市近郊區的農村尤其重要，通過改革吸引農民專業合作社、農業企業等主體參與盤活農民房屋等固定資產，增加農民收入。三是在縣級發改系統的PPP庫中增設鄉村建設項目，并把合作社等小企業作為PPP建設主體，允許他們參與鄉村基礎設施建設項目的投標與建設。
楊躍民：各級政府應有時不我待的緊迫感，從以下四個方面加快創新步伐，全力推動新型農業經營主體健康快速發展。
首先，思想認識要創新。新型農業經營主體既是發展現代農業的突擊隊、主力軍，又是實施鄉村振興戰略的“領跑者”“驅動器”。應站在政治高度，準確把握新時代的新形勢、新任務，全面更新“三農”觀念，投入足夠精力攻關突破，盡快打開農業現代化新局面。
其次，考核機制要創新。用好考核指揮棒，大幅提升新型農業經營主體培育工作在地域綜合考評中的分值比重。同時，全面提升新型農業經營主體對小農戶的帶動能力，科學衡量評價，按其貢獻大小進行獎補，充分激發其經營發展、帶動農戶的積極性。
再次，扶持政策要創新。擴大財政扶持覆蓋面，加大對農業龍頭企業、現代農業示范園、農民專業合作社示范社、示范家庭農場等的財政扶持力度。鼓勵金融機構創新產品和服務，加大對新型農業經營主體的信貸支持，推動農業信貸擔保公司加快向縣市延伸。
最后，人才機制要創新。從職稱評定、上升通道和社會評價等方面創新制度，吸引富有創新精神、專業知識較強的年輕人和高素質人才到新型農業經營主體就業。建立健全農業技術有償服務機制、離退休農業技術人員免費培育機制，允許在職農業科技人員到新型農業經營主體兼職，多途徑解決人才供需緊張的矛盾。
作者簡介：張紅宇 農業農村部農村經濟體制與經營管理司司長；孔祥智 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員；楊躍民 河南省澠池縣委書記。
中國鄉村發現網轉自：學習時報
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