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柯炳生:宅基地難題如何破解?

[ 作者:柯炳生  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2018-05-09 錄入:王惠敏 ]

在我國的農業政策中,土地政策,始終是最重要、最敏感、最棘手的問題。棘手之處在于,耕地太少,很寶貴,需要保護好;但同時,現代化發展,又需要不斷占用更多土地。

農村的土地,可以分為農用地和非農用地兩大類。其中,農用地的保護和利用方面,現在已經有了好辦法,這就是“三權分置”制度。農用地的“三權分置”制度,把耕地的用途管制、農民社會保障權益和現代農業規模化發展需要,很好地結合起來了。但是,非農用地制度,則仍然在探索之中,仍然在保護與利用之間糾結不已。其中,農村宅基地問題,最為突出。

一方面,有農村戶籍的人越來越多,房子越蓋越多,占用 的 宅 基 地 越 來 越 多 ;根 據 國 家 有 關 部 門 統 計 ,2005-2016 年間,農民住宅面積從 258 億平方米,增加到383億平方米,增加了49%。另一方面,常住在農村的人口越來越少,2005-2016年間,從7.45億減少到5.90億,減少了 21%;常住在外地的農民工越來越多,現在已經超過1.7 億人了,他們在老家都有房子和宅基地,農村的空置房屋越來越多。有些外出農民工,是舉家外出,老家的房子完全空置;其他外出農民工,每年也就在春節期間回去住一兩個星期,其余的時間,只有留守的老人和孩子住,甚至孩子也不住——孩子們讀書都住校了,這是部分的空置。另一份統計數據顯示,農村人均居民點用地面積為300平方米,是城鎮人均建設用地面積的兩倍,遠超國家標準上限。這是很大的土地浪費。

與此同時,不少城里人,想去農村買房子,或者蓋房子。這包括準備告老還鄉的人,到農村創業或者兼職的人,或者那些想經常貼近山村大自然的城里人。但是,他們做不到,不讓買房,不批土地。

農村建房和宅基地問題,近年來,日益突出。國家決策部門已經開始高度關注,不過,似乎也還沒有良策。可能是受農用地“三權分置”啟發,對宅基地也提出了“三權分置”,即宅基地所有權、資格權、使用權的“三權分置”。但是,具體如何操作,并不很明晰。

今年的一號文件中,一方面提出,“適度放活宅基地和農民房屋使用權”,但另一方面,又強調“嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”。給人的感覺是,宅基地(以及房屋)使用權,農民可以“賣”,但城里人不能“買”。那如何放活呢?

農用地“三權分置”中的經營權,與宅基地“三權分置”中的使用權,表面看類似,實質上很不同。第一,農用地的用途,就是生產農產品。經營權無論怎么流轉,都是用于種地,為社會提供農產品。因此,經營權流轉給誰,都無妨。實際上,流轉之后,通常生產出的產品更多,或者更好。第二,經營權流轉出去之后,有承包權的農民,想把經營權再要回來,比較容易。農作物的生產周期,最多一年,生產周期結束時終止合同,遺留問題很少。即便是多年的流轉合同,提前終止,也不會有大的損失,不需要大的補償。

宅基地的使用權,能夠這樣做嗎?恐怕不行。第一,宅基地的本來用途,是給農民蓋房子;使用權一流轉,這個用途就隨之變化。現在規定不能給城里人。是否可以給本村人?給鄰村人?不清楚。按現在的規定,似乎只有一種可能:轉給村集體組織,搞休閑旅游開發。第二,宅基地的使用權一旦流轉出去,農民再想要回來,非常困難。村集體搞旅游,把閑置的宅基地都蓋了房子,那么,在城里務工的農民,如果再要回到村里來,他們的住房問題,該怎么辦?

這是一個難題,是一種兩難困境。

宅基地問題,表面上看,是農村房屋的空置和浪費,而本質上,是城鄉融合問題。由于農民工現在還無法在城市扎根,因此,就不得不想著退身之處,不會輕易放棄農村的老屋。如果他們能夠真正融入城市,享受現有市民的同等待遇,那么,宅基地也就不會像命根子一樣重要了。城鄉居民權利的融合,是現代化過程中繞不過的坎。這需要一個過程。但是,如果為了緩解眼前矛盾,繼續強化城鄉分割,那就是飲鴆止渴,既阻擋城鄉融合進程,也無法從根本上解決問題。

而且,讓農民工在城里住下去,所需要的土地面積,是遠遠小于宅基地面積的。

同時,在思考解決宅基地難題的途徑時,不可忘記了“初心”,不可“忘記了為什么而出發”。嚴格控制農村宅基地,最根本的原因,是要保護耕地。那么,有沒有一種辦法,能讓蓋房子這件事,不與農業爭地?

答案是,可以有。尤其是在丘陵和山區。浙江省的“坡地村鎮”試點項目,提供了很好的啟示。該試點項目的基本思路,是利用坡地荒地,去搞農村建設項目。三年試點中,共批準實施了154個試點項目,大多為鄉村旅游開發,沒有占用一畝耕地。

也就是說,通過開發坡地荒地,搞鄉村旅游。這樣,既不占用耕地,也不占用宅基地,從而避免了遺患。

更進一步說,不僅僅是搞農村旅游,而且在農民自己建房上,也要推行“坡地村鎮”辦法。即,在進行鄉村振興規劃時,以“不占耕地”為底線,把新的建房地點,都規劃到山坡荒坡上去。同時,把農村基礎設施建設的投入,向這些坡地荒地居民點傾斜,規定和吸引村民到那里去建新房。以后新分的宅基地,就不占用農田;現有的平地宅基地,也可以慢慢騰退出來,退成農田。

在完全不占用耕地的條件下,農村住宅用地,也可以向城里人開放。讓城里人能夠到農村蓋房,是城鄉融合的重要表現,有助于美麗鄉村建設,好處多多。例如,如果把浙江“坡地村鎮”的經驗,用到北京周邊的荒坡荒溝中去,北京的耕地不會減少,而荒坡荒溝會變得美麗很多,農民會收益很多,也會減少一些城區的住房壓力。至少,很多退休人員,可以選擇離開城區,搬到山區,搬到規劃好的“坡地村鎮”中。

而在平原地區,隨著農業現代化,土地的流轉集中將加快。那些把承包地經營權出租了的人,會愿意到鄉鎮或者縣城去居住。這也是城市化,同樣可以把宅基地騰退出來。


中國鄉村發現網轉自:農民日報


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