我國農村改革開放是從包產到戶、包干到戶開始的，農民群眾說，“集體經營沒飯吃，包產到戶有余糧”。這一改革的實質和意義是，在堅持集體所有制的前提下，重塑“家庭經營”在農業中的基礎性地位。改革開放四十年來，以家庭經營為基礎，各類新型經營主體應勢而生，農業經營體系和服務體系逐步建立健全。從世界農業發展史看，家庭經營的基礎性地位是不可動搖和替代的；我國在建設新型農業經營體系的過程中，必需堅持和完善家庭經營的基礎性地位。
一、“家庭經營”基礎性地位是農業發展史上的必然
(一)從世界范圍看，家庭經營是農業中的主要組織形式
家庭經營是農業的自然要求，家庭農場是世界農業的普遍形式。以血緣關系形成的家庭，利害與共，能夠自覺地、盡力地投入家庭農場的勞動，能夠適應農業生產復雜多變的情況，而且經過長期實踐可以總結出一套優良的耕作方法和管理經驗。家庭農場在美國農場歷史中占據主要形式，在農業經營主體中有著舉足輕重的地位，家庭農場約占全部農場的90%左右。加拿大的農業，也是以家庭經營為主。在日本，農業幾乎都是家庭農場模式。長期以來，家庭農場在西歐、北歐國家都被視為社會的穩定器。德國、法國、丹麥、荷蘭等國家，都是以中、小型家庭農場為主要經營模式。荷蘭2007年有7.7萬個農場，每個農場平均有2.9個勞動力，大概是2個家庭成員加1個雇工，家庭農場顯示出旺盛的生命力。
杜潤生先生曾分析指出，家庭經營有五方面的特性和優勢。第一，它適應農業生產的特性。農業的生物學性質，使它受氣候的制約，務農首先要不誤農時，要求農民自覺自愿不誤農時進行精耕細作。因此農民與土地關系如何，可以決定生產的好壞。第二，家庭經營規模可大可小。歷史上我國家庭經營大多是小農經濟。經過兩個世紀的變化過程，發現家庭經營會保留。隨著社會分工細化，出現一二三次產業的分工，專業化服務業不斷發展，有利于家庭農場不需雇工就能擴大耕地經營規模。第三，家庭經營擁有自主權。農民作為市場經濟主體，能自主決策、自由來往，經風險、見世面，學習經營、學習技術，能夠激發上進心和競爭性，積極創造生產收益最大化。第四，在市場經濟條件下，可依靠土地市場激活土地流動性，實現土地資源配置合理化。第五，家庭經營有利于農業的可持續發展。總之，家庭經營在世界農業發展史上具有不可替代的基礎性地位，家庭經營與農業現代化不是對立物，而是可以很好地相融。
(二)我國農村改革開放前，家庭經營曾經歷了三起三落
1.第一次起落。早在1954年，中央農村工作部部長鄧子恢就指出，個體經濟不需要生產責任制，但集體經濟則非有不可，否則無法辦好這種新型經濟；并正式提出了農業集體經濟應當實行以包工包產為主要形式的生產責任制。不少農業社開始建立不同形式的責任制，對于提高勞動生產效率起了重要作用。到1955年，圍繞農業合作化速度發生了大辯論，合作化運動掀起高潮，使責任制的進一步探索受到沖擊而暫時中斷。1956年6月，鄧子恢作為主管農業的副總理，在全國一屆人大三次會議上發言指出，集體經濟不同于個體經濟，沒有相應的責任制，合作社是難辦好的；他在全國農村工作部長會議上強調，包工包產勢在必行。一屆人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定，合作社可以實行包產、包工。剛剛走上合作化的集體農民在實踐中創造了豐富多樣的生產責任制形式，特別是，一些地方將農戶作為包工包產單位。浙江省永嘉縣委農業書記李云河，年僅24歲，向溫州地委提出“試驗包產到戶(組)”的要求，地委農工部長考慮再三，最后表示“試驗可以，推廣不行”。1956年5月，該縣燎原社的包產到戶試驗開始；三個月后，《燎原社包產到戶總結》對包產到戶前后發生的變化進行了比較分析；9月，全縣進一步部署了“多點試驗包產到戶的任務”，形成了“燎原”之勢，有200個高級農業社實行包產到戶。“包產到戶”不脛而走，全溫州地區有1000個社實行了包產到戶，占農戶總數15%。
溫州地委擔心永嘉及擴展到溫州地區的“包產到戶”會出亂子，為盡快加以制止，決定對永嘉的包產到戶進行公開批判。1956年11月，溫州地委機關報《浙南大眾》發表了《不能采取倒退做法》的評論員文章。這是全國第一篇公開批判包產到戶的文章。浙江省委農業書記林乎加則表態肯定“包產到戶”試驗，在他的支持下，《浙江日報》發表了李云河寫的專題報告，并且加了“編者按”。這是公開見報的全國第一篇正面論述包產到戶的文章，也是對責難包產到戶的公開答辯。但是，李云河文章發表后僅40天，1957年3月8日，永嘉縣委根據省委和地委的指令，作出了《堅決糾正包產到戶的決定》，使永嘉包產到戶試驗頓時受挫，李云河本人也將厄運難逃。7月31日，《浙南大眾》報發表了第二篇批判包產到戶的文章《打倒包產到戶，保衛合作化》；李云河則被認為是推行包產到戶的“罪魁禍首”，成為首當其沖的批判對象。1957年秋冬，中國農村兩條道路大辯論中，將包產到戶作為重要批判對象之一，同時包工包產責任制也受到嚴重沖擊。
2.第二次起落。通過試行責任制嘗到了甜頭和獲得了實惠的農民，是不會輕易為某些筆桿子的空道理所左右的。此外，中央并沒有正式下文嚴禁包產到戶，更沒有一概否定包工包產。1959年，實行人民公社的農村又紛紛實行包工包產責任制，一些地方為了從根本上扭轉農村經濟困難局面，又搞起了包產到戶。河南、湖北、江蘇、湖南、陜西、甘肅等不少省都出現了包產到戶，有的地方竟直接把土地包給農戶經營。這次包產到戶，得到了新鄉地委第一書記耿起昌、洛陽地委第二書記王慧智等地區中高級干部的支持，地域范圍廣，效果反響大。
中共中央包括鄧子恢在內，雖提出了人民公社需要責任制，但對包工包產單位沒有予以明確界定，實際是傾向于包到“生產隊”一級。正因為有這一界限，“包產到戶”并沒有得到中央肯定，更不可能在全國普遍推行，這種處境也預示著包產到戶會隨時遭遇厄運。隨著廬山會議風云變幻，在反右傾思想指導下，中共中央和毛澤東沒有能夠認識到包工包產到戶只是經營管理體制改革，而將其視為農村社會主義和資本主義兩條道路斗爭的重點，進行嚴厲批判和壓制。《人民日報》發表了《揭穿“包產到戶”的真面目》的評論員文章，《光明日報》發表了《“包產到戶”是右傾機會主義分子在農村復辟資本主義的綱領》的大塊文章。中共中央決策層正式表明了堅決否定包產到戶的態度，包產到戶的做法由此被強令取消。
3.第三次起落。面對“大躍進”導致的食品嚴重短缺和饑饉，部分干部和農民開始在生產隊里推行“大躍進”以前曾經行之有效的以包產到戶為特征的農業生產責任制。在1961年至1962年的生產關系調整過程中，一些地區重新恢復了在1957年和1959年嘗試有效的多種形式的包產到戶，并取得了較好的效果。其中尤以受“大躍進”之害最重的安徽省推行最力。1961年4月，安徽省委書記曾希圣為恢復生產、渡過難關，經過毛澤東的同意，率先在安徽省推行包產到田的責任制，到1962年實行“責任田”的生產隊已占總數的90%。據估計，當時全國實行包產到戶的生產隊約占總數的20%。包產到戶適應農業生產的特點，調動了農民的生產積極性，提高了農業產量。
這次大規模包產到戶從一出現就有爭論，并由基層一直爭論到中央。劉少奇、鄧小平、陳云、鄧子恢等都是支持包產到戶的。毛澤東在經濟嚴重困難時雖然允許安徽試行“責任田”，但并沒有明確表示支持，更沒有在全國推廣之意。當他主持制定了農村人民公社“六十條”，認為已經解決了農業生產關系問題后，連允許試驗的思想也發生了變化。實際上，毛澤東以他特有的政治敏感，認為“包產到戶”會瓦解集體經濟，導致資本主義。1961年12月，毛澤東對安徽省委第一書記曾希圣說：生產恢復了，是否把“責任田”這個辦法變過來。1962年1－2月的中央工作會議期間，決定免去曾希圣的安徽省委第一書記職務；改組后的安徽省委很快對“責任田”做法采取了“急剎車”措施。在1962年8月中共中央工作會議和9月八屆十中全會上，毛澤東對包產到戶提出批評；會后，包產到戶受到越來越嚴厲的批判，在強大的政治壓力下被迫取消了。
(三)農村改革開放的實質，是重塑家庭經營基礎性地位
以鳳陽縣小崗村農民自發“包干到戶”為代表，安徽省等地出現的包產到戶和包干到戶(簡稱“雙包”)生產責任制引起廣泛關注，這標志著家庭經營模式在“三起三落”后再度蘊育。“雙包”責任制，由于把生產隊的統一經營與家庭的分戶經營結合起來，把每個農戶的切身利益同完成承包農活的成效結合起來，更有力地調動起每個農戶的人力和財力為發展農業生產服務，成效更為顯著。由于“雙包”責任制效果明顯，全國許多地方紛紛仿效。在“雙包”責任制發展的關鍵時刻，1980年5月31日，鄧小平發表談話，講到“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快”，關于這樣搞會不會影響集體經濟的擔心是不必要的。鄧小平旗幟鮮明地支持農村改革實踐，對于打破思想僵化，推動改革發揮了重要作用。同年9月，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，在強調進一步搞好集體經濟的同時，指出“在生產隊領導下實行的包產到戶是依存于社會主義經濟，而不會脫離社會主義軌道的，沒有什么復辟資本主義的危險”。1982年中央一號文件明確指出，目前實行的各種責任制，包括包產到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。在中央的支持和推動下，實行包產到戶和包干到戶的生產隊迅速由1980年占全國生產隊的50%，上升到1982年6月的87%。
以包產到戶、包干到戶為主要形式的農村家庭聯產承包責任制，把集體所有的土地長期包給農戶使用，農業生產基本上變為分戶經營、自負盈虧，“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這種責任制使農民獲得生產和分配的自主權，把農民的責、權、利緊密結合起來，不僅克服了以往分配中的平均主義，而且糾正了管理過分集中、經營過于單一等缺點。這種責任制是建立在土地公有制基礎上的，集體和農戶之間是發包與承包關系。集體統一管理、使用大型農機具和水利設施，有一定的公共提留，還可以統一規劃農田基本建設。這種家庭聯產承包責任制不同于農業合作化以前的小私有經濟，而是有統有分、統分結合，既發揮集體經濟的優越性，又發揮家庭經營的積極性。概括為一句話，就是在堅持農村土地集體所有制的前提下，重塑了“家庭經營”在農業中的基礎性地位。這種制度受到農民普遍歡迎，其見效之快，是人們沒有預想到的。農村改革調動了億萬農民的生產積極性，對于加快農業發展產生了深遠影響。
二、我國農業“家庭經營”模式面臨的現實困境
1.戶均承包土地規模很小。土地是農業最基本的生產資料。無論是家庭經營組織模式，還是公司經營等其它組織模式，土地要素都是首當其沖需要面對和解決的問題。我國有20億畝耕地，耕地總量并不算少；但是我國有9億農業人口，農業勞動力過度富余。“地”與“人”，都是農業生產中的基本要素。由于耕地具有自然資源的屬性，可利用面積大致是一個常量；在一個較長歷史時段內農業人口則是一個變量，從新中國成立時的約4億農業人口發展到了目前的9億。據統計，2016年家庭承包經營的農戶數為2.29億戶，共承包經營耕地面積約19億畝；戶均承包耕地面積，僅有8.3畝左右。可以說，這是超小型的家庭農場。如此小規模的承包土地面積，顯然是一個“卡脖子”的制約因素。當然，“8.3畝”是承包戶的自有土地面積；在實際生產中，承包經營戶有可能流轉入一部分土地。從世界各國農業看，既有自有土地型的家庭農場，也有租入土地型的家庭農場，但是自有土地型的家庭農場占據多數；通過租入土地用于家庭農場生產，在農業生產中必然增加了一部分成本，是家庭農場主必需慎重考量的一個因素。
表面上看，我國承包農戶的首要制約因素是土地規模過小，但其實質是我國承包農戶數量過多，或者說是農業人口過多。因此，應把“減少承包戶數、增加戶均面積”作為發展家庭農場的重要目標、長遠戰略。只有著眼這個目標、堅持這個戰略，才有可能逐步改變“農業人口過多、承包面積過小”的困局。但是，一些學者指出，中央政策對此問題的重視程度不夠，有的政策偏離了正確方向。比如，《農村土地承包法》第二十六條明確規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這一條款是合理的、科學的，此類情況下退出承包地是應當的，有利于逐步減少農業人口、增加戶均承包耕地面積。但是，后來的有關文件又做出了不同的規定。《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》(國辦發[2011]9號)要求，“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。”《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發[2014]25號)進一步明確，“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”文件規定與法律條款不相符合；從政策法規的效果看，不利于“減少承包戶數、增加戶均面積”這一重要目標的逐步實現。
2.承包經營地塊零散細碎。據調查統計，我國承包耕地農戶的戶均承包地塊為6塊，處于非常零散細碎的狀態。客觀上，這是“家庭承包”的必然結果。在一個集體的區域范圍內，由于耕地位置、土壤好壞、水電條件等因素存在差異，分配承包地的時候，一般把土地劃分為四五個等次，甚至更多等次，每個等次的土地分別分配到農戶。這樣的做法，實現了農民群眾所希望的平均地權、絕對公平，卻造成了一家一戶的承包地塊分散、零碎的局面。這是按照“土地面積”平均分配的辦法，我國農村普遍采用這個方式。也有個別的地方采取了變通的分配辦法，按照“土地產出”進行平均分配。大致做法是，根據不同等級土地的畝產水平、生產條件，對土地面積進行折算。比如，以最好的地塊作為標準地塊，其實際面積即分配面積；相對不好的地塊，對實際面積進行打折，例如1.2畝算作一畝。這樣，統計出折扣后的可分配土地面積，再平均分配到一家一戶。這個做法的結果是，戶均承包地1－2塊，比較合理地解決了“細碎化”問題。可惜采取這個做法的村組較為少見，大概是因為地類差別較為復雜，確定折扣系數也存在一定難度，實際操作并不容易。
總的看，地類差別是造成承包地細碎化的最主要因素。同時也要看到，地類差別是可以逐步加以改善的。從土地距離村莊、曬場的遠近看，由于拖拉機、摩托車等運輸工具的逐漸普及，這一因素的影響已經很小；從土壤好壞看，經過農戶多年的耕種、治理，以及政府測土配方施肥等有關項目的實施，土壤質量差異也明顯好轉；從水利、電力、田間道路等基礎設施和生產條件看，也在逐年改善。據各地調查分析，上世紀八九十年代較為明顯的地類差異問題，已經得到了不同程度的改善。以河南省商丘市為例，過去一般分為四五類地，目前多數已改善為兩類地，有些村組的土地基本沒有地類差異了。客觀條件變了，催生了農民群眾重新劃分承包地的愿望；在政府的支持引導了，商丘全市范圍內普遍開展了“互換并地”工作。其主要做法是：著眼于解決承包地細碎化問題，盡量減少農戶的承包地塊數；堅持“二輪承包關系不變”，仍保持二輪承包的人數不變，人口增減變化不與“互換并地”掛鉤。這樣，既符合《農村土地承包法》關于承包地互換的規定精神，也不會引起新增人口要地的矛盾。到2012年，商丘市已有60%以上的行政村完成了互換并地，共整合承包土地面積達580萬畝，多數農戶實現了“兩塊田”，有的實現了“一塊田”，成效比較顯著。
3.新增成員承包地難保障。上世紀七十年代末、八十年代初，農村土地承包到戶，以“農戶”作為承包單位；同時，一家一戶的承包耕地面積，都是與戶內人口數直接掛鉤的。也就是說，只要是集體經濟組織成員，是人人有地的；不同家庭，如果人口數量不同，承包到的耕地面積也就不同。概括地說，是按戶內“人口”分配土地面積，按“戶”進行承包經營。所以，僅籠統地說“按戶承包”是不準確的；全面、準確地說，是“按人分地，按戶經營”。“農戶”既是承包單位，更是經營單位。初次承包到戶后，不久就會面臨集體內人口增減的問題。減少了人口的農戶，一般不會去反映這個問題；但是增加了人口的農戶，就會想找村干部再要土地。農民群眾是樸素的，對于平均地權、公平公正的意識也是根深蒂固的。面對人口增減問題，八十年代農民群眾的普遍做法是“減人減地、增人增地”，一般是三年左右調整一次。土地調整有利有弊，通過調整解決了人地矛盾，但是不利于承包關系穩定，在一定程度上影響農戶對土地的投入。到了九十年代，中央對土地調整的管制逐步強化，后來把“穩定承包關系”作為一項基本政策。
在“穩定承包關系”的政策框架下，新增人口的土地承包權益在一定程度上成為一個問題。從集體經濟組織成員的角度看，應該通過一定的制度途徑為其提供承包地。作為農村村民、集體成員，應該有一份相應的承包地，使其有獲得感、幸福感；如果沒有承包土地，農民自身的身份感、存在感，對于集體的參與感、融入感，客觀上會存在不足。但是，中央“穩定承包關系”的政策也是在實踐中逐步提出和強化的，有其客觀性、必要性。這樣，“穩定”與“調整”之間，形成一對難以調和的現實矛盾。在政策宣傳引導上，主管部門提出是“按戶承包”，只要農戶有承包地，戶內人口人人有份，所以不能說有“無地人口”。但是，對于這個政策解釋，農民群眾的認可度比較低；能夠認可這個說法的，一般是家庭人口有所減少的。一個集體內誰有地誰沒地，農民心里是非常清楚的。
4.支持保護政策出現偏差。我國農村有2.29億戶承包農戶，承包農戶過多，這是基本的國情農情，短期內難以改善。由于小農戶的耕地面積非常狹小、經營管理比較傳統落后，人們往往把我國現代農業的希望寄托在新型的規模經營主體上。近年來，中央和各地出臺了一系列扶持家庭農場、專業合作社、龍頭企業等的政策措施，資金、技術等生產要素向這些規模化經營主體傾斜；而對于普通小農戶，在一定程度上忽視了其基礎性地位和作用，重視程度和扶持力度不夠。有學者指出，扶持規模經營主體，就是扶持“中農富農”，政策取向是不合理的。這個認識，不無道理。對于普通小農戶和新型經營主體，應一視同仁地給予支持保護。廣大普通農戶是我國農業的基礎，新型經營主體則是基礎之上的亮點，不應偏廢“基礎”、倚重“亮點”；從長遠看，只有家家戶戶都發展成為生產高效的家庭農場，才是我國農業能夠全面振興的希望所在。
5.社會化服務還不夠健全。從發達國家的農業組織型式看，農業生產經營體系比較健全完善。一方面，家庭農場是主要的經營主體，是農業生產的中堅力量；另一方面，社會化服務組織比較健全發達，構成便捷高效的服務體系，能夠滿足家庭農場等經營主體的各種專業化服務需求。世界農業合作社發展史表明，服務型合作社占據主要地位；比如美國的農業合作社，幾乎全部是服務型合作社。從我國的農業經營體系看，經營主體普遍規模小實力弱，受國際農產品價格影響，規模化的租地農場經營比較困難；近年來，對發展農業社會化服務高度重視，但是總體上專業化服務仍處于初步發展階段。尤其是，從我國合作社的發展來看，受農戶承包土地面積狹小的國情農情制約，合作社從發展初期就以“帶地入社”型為主，主要目標是實現土地經營的規模化，合作社的服務功能也主要是向入社的農戶提供內部服務；近年，專門從事專業化服務的合作社才有所發展，占有了一定比例。
三、破解“家庭經營”困境的對策建議
1.實施減少農業人口戰略，逐步擴大戶均耕地規模。鞏固家庭經營基礎性地位，發揮家庭農場的組織優勢，必須努力克服經營規模過于狹小的制約。要把逐步減少農業人口作為根本性的、長遠性的發展戰略，這是逐步擴大戶均經營規模的必由之路。從發達國家的情況看，農業人口所占比重一般很小，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本、以色列、英國、法國、荷蘭、意大利等國，農業人口所占比重都在5%以下，這表明其一二三次產業的勞動力配置已經達到現代化水平，“地”與“人”兩個生產要素的投入已經實現優化配比。我國必須實施減少農業人口戰略，要堅持和落實“全家遷入設區的市退出承包地”的法律規定。2017年7月，全國人大農委提請審議的《農村土地承包法修正案(草案)》擬修改原法律條款，提出了“維護進城務工農民的土地承包經營權，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件”，“承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益”等修改意見。這一修改意見，是歷史的倒退；原法律條款是正確的，不應修改。進城農民市民化，其實現成本不應由其承包地來買單。全家遷入設區的市，轉為非農業戶口，喪失了集體經濟組織成員資格，理應退出其承包地。健康有序的城市化，應依靠城市的“拉力”來實現，而不應依賴農村土地給以“推力”。我國農村有九億農業人口，農村土地所承載的經濟功能，應由農村的農業人口來分享，而不應由“全家遷入設區的市”的進城人口來分享，這應是一條基本原則。從長遠看，要實現戶均承包耕地面積的逐步適度擴大，必須堅持和踐行這一基本原則。
2.完善互換并地政策措施，解決承包地零碎化問題。2013年12月，農業部在河南商丘組織召開“互換并地”現場交流會，這是國家層面召開的首次互換并地工作會議，表明我國農村進行“互換并地”已初步具備了客觀條件。近年來，全國多個地方涌現出了互換并地的做法，比如安徽蒙城、新疆沙灣、湖北沙洋、廣東清遠、廣西崇左、遼寧彰武等。這些地方開展互換并地的主要做法是，依據《農村土地承包法》第四十條“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換”的規定，在堅持承包人口數不變的原則下，重新劃分承包地，一般能夠實現戶均兩塊地左右，個別地方達到戶均一塊地；湖北沙洋則是以農戶之間交換經營權，實現“按戶連片”耕種模式為主，一般不互換承包權。目前，安徽省蚌埠市在推廣懷遠縣的互換并地經驗，湖北省荊門市在推廣沙洋縣“按戶連片”模式。總的看，各地農民群眾對于解決承包地細碎化有愿望、有需求，也已經有實踐、有經驗。今后，應按照土地承包法規定，對“互換并地”加大宣傳和支持力度，尤其是在土地類別差異已經較小的地方，積極支持群眾實施互換并地，解決耕地零碎、耕種不便的痼疾。承包期滿，在承包地過于細碎、群眾愿望強烈的地方，應允許集體經濟組織通過“大調整”的方式，對土地重新劃分承包，實現戶均“一塊田”或“兩塊田”。
3.完善土地承包政策措施，適時落實新增成員權益。自上世紀九十年代以來，中央逐步強化了對土地調整的管控措施，“增人不增地，減人不減地”政策從“提倡”轉為“推行”。在農村土地承包法立法過程中，關于是否允許“小調整”的爭論十分激烈。應該說，論爭雙方各有道理，“允許小調”與“不許小調”也是各有利弊，“穩定”與“調整”是普遍公認的一對難以調和的矛盾。出臺的《農村土地承包法》第二十七條明確規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。但同時又規定，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形可以對個別農戶之間承包的耕地和草地適當調整；《農村土地承包法》釋義中也明確指出，在人地矛盾突出等三種特殊情形下允許小調整。這反映了兩種不同意見在法律規定中的交織。筆者個人經過多年調查思考，認為承包期內應“提倡穩定、控制調整”，但也沒有必要強制實行“固定不變”，在農民群眾意見突出的地方，可以允許適當的“小調整”；承包期滿，應允許農民集體按照多數人的意愿決定是否調整承包地，擬進行調整的要嚴格程序、妥善實施，擬不調整的要認真做好延包銜接工作。2018年3月，農業部部長韓長賦在十三屆全國人大一次會議記者會上表示，如何考慮人口增減變化，總的原則還是堅持承包地大穩定、小調整，通過村集體民主協商解決。
4.對各經營主體一視同仁，完善支持保護政策措施。現階段，兩億多普通農戶是我國的基本農情。小農戶的生產力水平較低，市場競爭力較弱，需要政府和社會給予支持和保護。從構建現代農業經營體系看，普通農戶、規模農場、專業合作社、公司制企業等，都是經營體系的重要組成部分，對于產品供給、地力保護都有各自的貢獻份額，不應區分“輕重貴賤”，而應一視同仁地對待。國家和各地如果出臺扶持規模經營主體的政策，必需同時考慮普通農戶的發展需求和經濟利益。廣大普通小農戶是我國農業的“根”，應當把“根”逐步培育壯大。尤其是，不應把大量財政資金用于對“中農富農”的扶持，應防止扶持政策出現類似偏差，防止人為擴大農民階層的分化。應加強對全體務農農民的全面培訓，普遍提高農技水平和職業素養，激發廣大農民投身于發展現代農業的積極性。
5.健全中國特色服務體系，提供便捷高效專業服務。發達國家的經驗表明，健全的社會化服務體系是現代農業的支撐和保障。比如，美國農業中的服務型合作社、服務型公司、科研推廣機構等非常健全，這些服務組織可以為農場提供農資、技術、加工、儲藏、運輸、銷售等各類服務，經營主體與服務組織之間合作關系密切，保障了農業生產經營的高效率。對于規模較小的農場，因為有健全的社會化服務做保障，其生產效率和效益也是比較可觀的。美國等國家的現代農業經營體系值得借鑒，即以家庭農場等為主要的生產組織形式，以服務型合作社、服務型公司等為主要的服務組織形式。從我國的國情農情出發，更需要加快發展專業化社會化服務，為生產經營組織提供完善的服務和發展的助力。要積極發展能夠適宜于普通小農戶的便捷服務，比如“土地托管”“統防統治”等服務模式，切實解決好小農戶“如何種田”的問題，實現廣大小農戶與現代農業的有機銜接。
作者系農業農村部經管司 處長
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第5期
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