我國農(nóng)村改革開放是從包產(chǎn)到戶、包干到戶開始的，農(nóng)民群眾說，“集體經(jīng)營沒飯吃，包產(chǎn)到戶有余糧”。這一改革的實質(zhì)和意義是，在堅持集體所有制的前提下，重塑“家庭經(jīng)營”在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位。改革開放四十年來，以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，各類新型經(jīng)營主體應(yīng)勢而生，農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和服務(wù)體系逐步建立健全。從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史看，家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位是不可動搖和替代的；我國在建設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的過程中，必需堅持和完善家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位。
一、“家庭經(jīng)營”基礎(chǔ)性地位是農(nóng)業(yè)發(fā)展史上的必然
(一)從世界范圍看，家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)中的主要組織形式
家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)的自然要求，家庭農(nóng)場是世界農(nóng)業(yè)的普遍形式。以血緣關(guān)系形成的家庭，利害與共，能夠自覺地、盡力地投入家庭農(nóng)場的勞動，能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)復(fù)雜多變的情況，而且經(jīng)過長期實踐可以總結(jié)出一套優(yōu)良的耕作方法和管理經(jīng)驗。家庭農(nóng)場在美國農(nóng)場歷史中占據(jù)主要形式，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中有著舉足輕重的地位，家庭農(nóng)場約占全部農(nóng)場的90%左右。加拿大的農(nóng)業(yè)，也是以家庭經(jīng)營為主。在日本，農(nóng)業(yè)幾乎都是家庭農(nóng)場模式。長期以來，家庭農(nóng)場在西歐、北歐國家都被視為社會的穩(wěn)定器。德國、法國、丹麥、荷蘭等國家，都是以中、小型家庭農(nóng)場為主要經(jīng)營模式。荷蘭2007年有7.7萬個農(nóng)場，每個農(nóng)場平均有2.9個勞動力，大概是2個家庭成員加1個雇工，家庭農(nóng)場顯示出旺盛的生命力。
杜潤生先生曾分析指出，家庭經(jīng)營有五方面的特性和優(yōu)勢。第一，它適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性。農(nóng)業(yè)的生物學(xué)性質(zhì)，使它受氣候的制約，務(wù)農(nóng)首先要不誤農(nóng)時，要求農(nóng)民自覺自愿不誤農(nóng)時進(jìn)行精耕細(xì)作。因此農(nóng)民與土地關(guān)系如何，可以決定生產(chǎn)的好壞。第二，家庭經(jīng)營規(guī)模可大可小。歷史上我國家庭經(jīng)營大多是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過兩個世紀(jì)的變化過程，發(fā)現(xiàn)家庭經(jīng)營會保留。隨著社會分工細(xì)化，出現(xiàn)一二三次產(chǎn)業(yè)的分工，專業(yè)化服務(wù)業(yè)不斷發(fā)展，有利于家庭農(nóng)場不需雇工就能擴(kuò)大耕地經(jīng)營規(guī)模。第三，家庭經(jīng)營擁有自主權(quán)。農(nóng)民作為市場經(jīng)濟(jì)主體，能自主決策、自由來往，經(jīng)風(fēng)險、見世面，學(xué)習(xí)經(jīng)營、學(xué)習(xí)技術(shù)，能夠激發(fā)上進(jìn)心和競爭性，積極創(chuàng)造生產(chǎn)收益最大化。第四，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，可依靠土地市場激活土地流動性，實現(xiàn)土地資源配置合理化。第五，家庭經(jīng)營有利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。總之，家庭經(jīng)營在世界農(nóng)業(yè)發(fā)展史上具有不可替代的基礎(chǔ)性地位，家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不是對立物，而是可以很好地相融。
(二)我國農(nóng)村改革開放前，家庭經(jīng)營曾經(jīng)歷了三起三落
1.第一次起落。早在1954年，中央農(nóng)村工作部部長鄧子恢就指出，個體經(jīng)濟(jì)不需要生產(chǎn)責(zé)任制，但集體經(jīng)濟(jì)則非有不可，否則無法辦好這種新型經(jīng)濟(jì)；并正式提出了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)實行以包工包產(chǎn)為主要形式的生產(chǎn)責(zé)任制。不少農(nóng)業(yè)社開始建立不同形式的責(zé)任制，對于提高勞動生產(chǎn)效率起了重要作用。到1955年，圍繞農(nóng)業(yè)合作化速度發(fā)生了大辯論，合作化運(yùn)動掀起高潮，使責(zé)任制的進(jìn)一步探索受到?jīng)_擊而暫時中斷。1956年6月，鄧子恢作為主管農(nóng)業(yè)的副總理，在全國一屆人大三次會議上發(fā)言指出，集體經(jīng)濟(jì)不同于個體經(jīng)濟(jì)，沒有相應(yīng)的責(zé)任制，合作社是難辦好的；他在全國農(nóng)村工作部長會議上強(qiáng)調(diào)，包工包產(chǎn)勢在必行。一屆人大三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，合作社可以實行包產(chǎn)、包工。剛剛走上合作化的集體農(nóng)民在實踐中創(chuàng)造了豐富多樣的生產(chǎn)責(zé)任制形式，特別是，一些地方將農(nóng)戶作為包工包產(chǎn)單位。浙江省永嘉縣委農(nóng)業(yè)書記李云河，年僅24歲，向溫州地委提出“試驗包產(chǎn)到戶(組)”的要求，地委農(nóng)工部長考慮再三，最后表示“試驗可以，推廣不行”。1956年5月，該縣燎原社的包產(chǎn)到戶試驗開始；三個月后，《燎原社包產(chǎn)到戶總結(jié)》對包產(chǎn)到戶前后發(fā)生的變化進(jìn)行了比較分析；9月，全縣進(jìn)一步部署了“多點試驗包產(chǎn)到戶的任務(wù)”，形成了“燎原”之勢，有200個高級農(nóng)業(yè)社實行包產(chǎn)到戶。“包產(chǎn)到戶”不脛而走，全溫州地區(qū)有1000個社實行了包產(chǎn)到戶，占農(nóng)戶總數(shù)15%。
溫州地委擔(dān)心永嘉及擴(kuò)展到溫州地區(qū)的“包產(chǎn)到戶”會出亂子，為盡快加以制止，決定對永嘉的包產(chǎn)到戶進(jìn)行公開批判。1956年11月，溫州地委機(jī)關(guān)報《浙南大眾》發(fā)表了《不能采取倒退做法》的評論員文章。這是全國第一篇公開批判包產(chǎn)到戶的文章。浙江省委農(nóng)業(yè)書記林乎加則表態(tài)肯定“包產(chǎn)到戶”試驗，在他的支持下，《浙江日報》發(fā)表了李云河寫的專題報告，并且加了“編者按”。這是公開見報的全國第一篇正面論述包產(chǎn)到戶的文章，也是對責(zé)難包產(chǎn)到戶的公開答辯。但是，李云河文章發(fā)表后僅40天，1957年3月8日，永嘉縣委根據(jù)省委和地委的指令，作出了《堅決糾正包產(chǎn)到戶的決定》，使永嘉包產(chǎn)到戶試驗頓時受挫，李云河本人也將厄運(yùn)難逃。7月31日，《浙南大眾》報發(fā)表了第二篇批判包產(chǎn)到戶的文章《打倒包產(chǎn)到戶，保衛(wèi)合作化》；李云河則被認(rèn)為是推行包產(chǎn)到戶的“罪魁禍?zhǔn)住保蔀槭桩?dāng)其沖的批判對象。1957年秋冬，中國農(nóng)村兩條道路大辯論中，將包產(chǎn)到戶作為重要批判對象之一，同時包工包產(chǎn)責(zé)任制也受到嚴(yán)重沖擊。
2.第二次起落。通過試行責(zé)任制嘗到了甜頭和獲得了實惠的農(nóng)民，是不會輕易為某些筆桿子的空道理所左右的。此外，中央并沒有正式下文嚴(yán)禁包產(chǎn)到戶，更沒有一概否定包工包產(chǎn)。1959年，實行人民公社的農(nóng)村又紛紛實行包工包產(chǎn)責(zé)任制，一些地方為了從根本上扭轉(zhuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難局面，又搞起了包產(chǎn)到戶。河南、湖北、江蘇、湖南、陜西、甘肅等不少省都出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶，有的地方竟直接把土地包給農(nóng)戶經(jīng)營。這次包產(chǎn)到戶，得到了新鄉(xiāng)地委第一書記耿起昌、洛陽地委第二書記王慧智等地區(qū)中高級干部的支持，地域范圍廣，效果反響大。
中共中央包括鄧子恢在內(nèi)，雖提出了人民公社需要責(zé)任制，但對包工包產(chǎn)單位沒有予以明確界定，實際是傾向于包到“生產(chǎn)隊”一級。正因為有這一界限，“包產(chǎn)到戶”并沒有得到中央肯定，更不可能在全國普遍推行，這種處境也預(yù)示著包產(chǎn)到戶會隨時遭遇厄運(yùn)。隨著廬山會議風(fēng)云變幻，在反右傾思想指導(dǎo)下，中共中央和毛澤東沒有能夠認(rèn)識到包工包產(chǎn)到戶只是經(jīng)營管理體制改革，而將其視為農(nóng)村社會主義和資本主義兩條道路斗爭的重點，進(jìn)行嚴(yán)厲批判和壓制。《人民日報》發(fā)表了《揭穿“包產(chǎn)到戶”的真面目》的評論員文章，《光明日報》發(fā)表了《“包產(chǎn)到戶”是右傾機(jī)會主義分子在農(nóng)村復(fù)辟資本主義的綱領(lǐng)》的大塊文章。中共中央決策層正式表明了堅決否定包產(chǎn)到戶的態(tài)度，包產(chǎn)到戶的做法由此被強(qiáng)令取消。
3.第三次起落。面對“大躍進(jìn)”導(dǎo)致的食品嚴(yán)重短缺和饑饉，部分干部和農(nóng)民開始在生產(chǎn)隊里推行“大躍進(jìn)”以前曾經(jīng)行之有效的以包產(chǎn)到戶為特征的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。在1961年至1962年的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整過程中，一些地區(qū)重新恢復(fù)了在1957年和1959年嘗試有效的多種形式的包產(chǎn)到戶，并取得了較好的效果。其中尤以受“大躍進(jìn)”之害最重的安徽省推行最力。1961年4月，安徽省委書記曾希圣為恢復(fù)生產(chǎn)、渡過難關(guān)，經(jīng)過毛澤東的同意，率先在安徽省推行包產(chǎn)到田的責(zé)任制，到1962年實行“責(zé)任田”的生產(chǎn)隊已占總數(shù)的90%。據(jù)估計，當(dāng)時全國實行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊約占總數(shù)的20%。包產(chǎn)到戶適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。
這次大規(guī)模包產(chǎn)到戶從一出現(xiàn)就有爭論，并由基層一直爭論到中央。劉少奇、鄧小平、陳云、鄧子恢等都是支持包產(chǎn)到戶的。毛澤東在經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重困難時雖然允許安徽試行“責(zé)任田”，但并沒有明確表示支持，更沒有在全國推廣之意。當(dāng)他主持制定了農(nóng)村人民公社“六十條”，認(rèn)為已經(jīng)解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系問題后，連允許試驗的思想也發(fā)生了變化。實際上，毛澤東以他特有的政治敏感，認(rèn)為“包產(chǎn)到戶”會瓦解集體經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致資本主義。1961年12月，毛澤東對安徽省委第一書記曾希圣說：生產(chǎn)恢復(fù)了，是否把“責(zé)任田”這個辦法變過來。1962年1－2月的中央工作會議期間，決定免去曾希圣的安徽省委第一書記職務(wù)；改組后的安徽省委很快對“責(zé)任田”做法采取了“急剎車”措施。在1962年8月中共中央工作會議和9月八屆十中全會上，毛澤東對包產(chǎn)到戶提出批評；會后，包產(chǎn)到戶受到越來越嚴(yán)厲的批判，在強(qiáng)大的政治壓力下被迫取消了。
(三)農(nóng)村改革開放的實質(zhì)，是重塑家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位
以鳳陽縣小崗村農(nóng)民自發(fā)“包干到戶”為代表，安徽省等地出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶和包干到戶(簡稱“雙包”)生產(chǎn)責(zé)任制引起廣泛關(guān)注，這標(biāo)志著家庭經(jīng)營模式在“三起三落”后再度蘊(yùn)育。“雙包”責(zé)任制，由于把生產(chǎn)隊的統(tǒng)一經(jīng)營與家庭的分戶經(jīng)營結(jié)合起來，把每個農(nóng)戶的切身利益同完成承包農(nóng)活的成效結(jié)合起來，更有力地調(diào)動起每個農(nóng)戶的人力和財力為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，成效更為顯著。由于“雙包”責(zé)任制效果明顯，全國許多地方紛紛仿效。在“雙包”責(zé)任制發(fā)展的關(guān)鍵時刻，1980年5月31日，鄧小平發(fā)表談話，講到“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快”，關(guān)于這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟(jì)的擔(dān)心是不必要的。鄧小平旗幟鮮明地支持農(nóng)村改革實踐，對于打破思想僵化，推動改革發(fā)揮了重要作用。同年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》，在強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步搞好集體經(jīng)濟(jì)的同時，指出“在生產(chǎn)隊領(lǐng)導(dǎo)下實行的包產(chǎn)到戶是依存于社會主義經(jīng)濟(jì)，而不會脫離社會主義軌道的，沒有什么復(fù)辟資本主義的危險”。1982年中央一號文件明確指出，目前實行的各種責(zé)任制，包括包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。在中央的支持和推動下，實行包產(chǎn)到戶和包干到戶的生產(chǎn)隊迅速由1980年占全國生產(chǎn)隊的50%，上升到1982年6月的87%。
以包產(chǎn)到戶、包干到戶為主要形式的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把集體所有的土地長期包給農(nóng)戶使用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上變?yōu)榉謶艚?jīng)營、自負(fù)盈虧，“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”。這種責(zé)任制使農(nóng)民獲得生產(chǎn)和分配的自主權(quán)，把農(nóng)民的責(zé)、權(quán)、利緊密結(jié)合起來，不僅克服了以往分配中的平均主義，而且糾正了管理過分集中、經(jīng)營過于單一等缺點。這種責(zé)任制是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的，集體和農(nóng)戶之間是發(fā)包與承包關(guān)系。集體統(tǒng)一管理、使用大型農(nóng)機(jī)具和水利設(shè)施，有一定的公共提留，還可以統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)田基本建設(shè)。這種家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不同于農(nóng)業(yè)合作化以前的小私有經(jīng)濟(jì)，而是有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合，既發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，又發(fā)揮家庭經(jīng)營的積極性。概括為一句話，就是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，重塑了“家庭經(jīng)營”在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位。這種制度受到農(nóng)民普遍歡迎，其見效之快，是人們沒有預(yù)想到的。農(nóng)村改革調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
二、我國農(nóng)業(yè)“家庭經(jīng)營”模式面臨的現(xiàn)實困境
1.戶均承包土地規(guī)模很小。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。無論是家庭經(jīng)營組織模式，還是公司經(jīng)營等其它組織模式，土地要素都是首當(dāng)其沖需要面對和解決的問題。我國有20億畝耕地，耕地總量并不算少；但是我國有9億農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)勞動力過度富余。“地”與“人”，都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的基本要素。由于耕地具有自然資源的屬性，可利用面積大致是一個常量；在一個較長歷史時段內(nèi)農(nóng)業(yè)人口則是一個變量，從新中國成立時的約4億農(nóng)業(yè)人口發(fā)展到了目前的9億。據(jù)統(tǒng)計，2016年家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)為2.29億戶，共承包經(jīng)營耕地面積約19億畝；戶均承包耕地面積，僅有8.3畝左右。可以說，這是超小型的家庭農(nóng)場。如此小規(guī)模的承包土地面積，顯然是一個“卡脖子”的制約因素。當(dāng)然，“8.3畝”是承包戶的自有土地面積；在實際生產(chǎn)中，承包經(jīng)營戶有可能流轉(zhuǎn)入一部分土地。從世界各國農(nóng)業(yè)看，既有自有土地型的家庭農(nóng)場，也有租入土地型的家庭農(nóng)場，但是自有土地型的家庭農(nóng)場占據(jù)多數(shù)；通過租入土地用于家庭農(nóng)場生產(chǎn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必然增加了一部分成本，是家庭農(nóng)場主必需慎重考量的一個因素。
表面上看，我國承包農(nóng)戶的首要制約因素是土地規(guī)模過小，但其實質(zhì)是我國承包農(nóng)戶數(shù)量過多，或者說是農(nóng)業(yè)人口過多。因此，應(yīng)把“減少承包戶數(shù)、增加戶均面積”作為發(fā)展家庭農(nóng)場的重要目標(biāo)、長遠(yuǎn)戰(zhàn)略。只有著眼這個目標(biāo)、堅持這個戰(zhàn)略，才有可能逐步改變“農(nóng)業(yè)人口過多、承包面積過小”的困局。但是，一些學(xué)者指出，中央政策對此問題的重視程度不夠，有的政策偏離了正確方向。比如，《農(nóng)村土地承包法》第二十六條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”這一條款是合理的、科學(xué)的，此類情況下退出承包地是應(yīng)當(dāng)?shù)模欣谥鸩綔p少農(nóng)業(yè)人口、增加戶均承包耕地面積。但是，后來的有關(guān)文件又做出了不同的規(guī)定。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》(國辦發(fā)[2011]9號)要求，“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。”《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(國發(fā)[2014]25號)進(jìn)一步明確，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”文件規(guī)定與法律條款不相符合；從政策法規(guī)的效果看，不利于“減少承包戶數(shù)、增加戶均面積”這一重要目標(biāo)的逐步實現(xiàn)。
2.承包經(jīng)營地塊零散細(xì)碎。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，我國承包耕地農(nóng)戶的戶均承包地塊為6塊，處于非常零散細(xì)碎的狀態(tài)。客觀上，這是“家庭承包”的必然結(jié)果。在一個集體的區(qū)域范圍內(nèi)，由于耕地位置、土壤好壞、水電條件等因素存在差異，分配承包地的時候，一般把土地劃分為四五個等次，甚至更多等次，每個等次的土地分別分配到農(nóng)戶。這樣的做法，實現(xiàn)了農(nóng)民群眾所希望的平均地權(quán)、絕對公平，卻造成了一家一戶的承包地塊分散、零碎的局面。這是按照“土地面積”平均分配的辦法，我國農(nóng)村普遍采用這個方式。也有個別的地方采取了變通的分配辦法，按照“土地產(chǎn)出”進(jìn)行平均分配。大致做法是，根據(jù)不同等級土地的畝產(chǎn)水平、生產(chǎn)條件，對土地面積進(jìn)行折算。比如，以最好的地塊作為標(biāo)準(zhǔn)地塊，其實際面積即分配面積；相對不好的地塊，對實際面積進(jìn)行打折，例如1.2畝算作一畝。這樣，統(tǒng)計出折扣后的可分配土地面積，再平均分配到一家一戶。這個做法的結(jié)果是，戶均承包地1－2塊，比較合理地解決了“細(xì)碎化”問題。可惜采取這個做法的村組較為少見，大概是因為地類差別較為復(fù)雜，確定折扣系數(shù)也存在一定難度，實際操作并不容易。
總的看，地類差別是造成承包地細(xì)碎化的最主要因素。同時也要看到，地類差別是可以逐步加以改善的。從土地距離村莊、曬場的遠(yuǎn)近看，由于拖拉機(jī)、摩托車等運(yùn)輸工具的逐漸普及，這一因素的影響已經(jīng)很小；從土壤好壞看，經(jīng)過農(nóng)戶多年的耕種、治理，以及政府測土配方施肥等有關(guān)項目的實施，土壤質(zhì)量差異也明顯好轉(zhuǎn)；從水利、電力、田間道路等基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)條件看，也在逐年改善。據(jù)各地調(diào)查分析，上世紀(jì)八九十年代較為明顯的地類差異問題，已經(jīng)得到了不同程度的改善。以河南省商丘市為例，過去一般分為四五類地，目前多數(shù)已改善為兩類地，有些村組的土地基本沒有地類差異了。客觀條件變了，催生了農(nóng)民群眾重新劃分承包地的愿望；在政府的支持引導(dǎo)了，商丘全市范圍內(nèi)普遍開展了“互換并地”工作。其主要做法是：著眼于解決承包地細(xì)碎化問題，盡量減少農(nóng)戶的承包地塊數(shù)；堅持“二輪承包關(guān)系不變”，仍保持二輪承包的人數(shù)不變，人口增減變化不與“互換并地”掛鉤。這樣，既符合《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包地互換的規(guī)定精神，也不會引起新增人口要地的矛盾。到2012年，商丘市已有60%以上的行政村完成了互換并地，共整合承包土地面積達(dá)580萬畝，多數(shù)農(nóng)戶實現(xiàn)了“兩塊田”，有的實現(xiàn)了“一塊田”，成效比較顯著。
3.新增成員承包地難保障。上世紀(jì)七十年代末、八十年代初，農(nóng)村土地承包到戶，以“農(nóng)戶”作為承包單位；同時，一家一戶的承包耕地面積，都是與戶內(nèi)人口數(shù)直接掛鉤的。也就是說，只要是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是人人有地的；不同家庭，如果人口數(shù)量不同，承包到的耕地面積也就不同。概括地說，是按戶內(nèi)“人口”分配土地面積，按“戶”進(jìn)行承包經(jīng)營。所以，僅籠統(tǒng)地說“按戶承包”是不準(zhǔn)確的；全面、準(zhǔn)確地說，是“按人分地，按戶經(jīng)營”。“農(nóng)戶”既是承包單位，更是經(jīng)營單位。初次承包到戶后，不久就會面臨集體內(nèi)人口增減的問題。減少了人口的農(nóng)戶，一般不會去反映這個問題；但是增加了人口的農(nóng)戶，就會想找村干部再要土地。農(nóng)民群眾是樸素的，對于平均地權(quán)、公平公正的意識也是根深蒂固的。面對人口增減問題，八十年代農(nóng)民群眾的普遍做法是“減人減地、增人增地”，一般是三年左右調(diào)整一次。土地調(diào)整有利有弊，通過調(diào)整解決了人地矛盾，但是不利于承包關(guān)系穩(wěn)定，在一定程度上影響農(nóng)戶對土地的投入。到了九十年代，中央對土地調(diào)整的管制逐步強(qiáng)化，后來把“穩(wěn)定承包關(guān)系”作為一項基本政策。
在“穩(wěn)定承包關(guān)系”的政策框架下，新增人口的土地承包權(quán)益在一定程度上成為一個問題。從集體經(jīng)濟(jì)組織成員的角度看，應(yīng)該通過一定的制度途徑為其提供承包地。作為農(nóng)村村民、集體成員，應(yīng)該有一份相應(yīng)的承包地，使其有獲得感、幸福感；如果沒有承包土地，農(nóng)民自身的身份感、存在感，對于集體的參與感、融入感，客觀上會存在不足。但是，中央“穩(wěn)定承包關(guān)系”的政策也是在實踐中逐步提出和強(qiáng)化的，有其客觀性、必要性。這樣，“穩(wěn)定”與“調(diào)整”之間，形成一對難以調(diào)和的現(xiàn)實矛盾。在政策宣傳引導(dǎo)上，主管部門提出是“按戶承包”，只要農(nóng)戶有承包地，戶內(nèi)人口人人有份，所以不能說有“無地人口”。但是，對于這個政策解釋，農(nóng)民群眾的認(rèn)可度比較低；能夠認(rèn)可這個說法的，一般是家庭人口有所減少的。一個集體內(nèi)誰有地誰沒地，農(nóng)民心里是非常清楚的。
4.支持保護(hù)政策出現(xiàn)偏差。我國農(nóng)村有2.29億戶承包農(nóng)戶，承包農(nóng)戶過多，這是基本的國情農(nóng)情，短期內(nèi)難以改善。由于小農(nóng)戶的耕地面積非常狹小、經(jīng)營管理比較傳統(tǒng)落后，人們往往把我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的希望寄托在新型的規(guī)模經(jīng)營主體上。近年來，中央和各地出臺了一系列扶持家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等的政策措施，資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素向這些規(guī)模化經(jīng)營主體傾斜；而對于普通小農(nóng)戶，在一定程度上忽視了其基礎(chǔ)性地位和作用，重視程度和扶持力度不夠。有學(xué)者指出，扶持規(guī)模經(jīng)營主體，就是扶持“中農(nóng)富農(nóng)”，政策取向是不合理的。這個認(rèn)識，不無道理。對于普通小農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體，應(yīng)一視同仁地給予支持保護(hù)。廣大普通農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，新型經(jīng)營主體則是基礎(chǔ)之上的亮點，不應(yīng)偏廢“基礎(chǔ)”、倚重“亮點”；從長遠(yuǎn)看，只有家家戶戶都發(fā)展成為生產(chǎn)高效的家庭農(nóng)場，才是我國農(nóng)業(yè)能夠全面振興的希望所在。
5.社會化服務(wù)還不夠健全。從發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)組織型式看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系比較健全完善。一方面，家庭農(nóng)場是主要的經(jīng)營主體，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中堅力量；另一方面，社會化服務(wù)組織比較健全發(fā)達(dá)，構(gòu)成便捷高效的服務(wù)體系，能夠滿足家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體的各種專業(yè)化服務(wù)需求。世界農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展史表明，服務(wù)型合作社占據(jù)主要地位；比如美國的農(nóng)業(yè)合作社，幾乎全部是服務(wù)型合作社。從我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系看，經(jīng)營主體普遍規(guī)模小實力弱，受國際農(nóng)產(chǎn)品價格影響，規(guī)模化的租地農(nóng)場經(jīng)營比較困難；近年來，對發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)高度重視，但是總體上專業(yè)化服務(wù)仍處于初步發(fā)展階段。尤其是，從我國合作社的發(fā)展來看，受農(nóng)戶承包土地面積狹小的國情農(nóng)情制約，合作社從發(fā)展初期就以“帶地入社”型為主，主要目標(biāo)是實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模化，合作社的服務(wù)功能也主要是向入社的農(nóng)戶提供內(nèi)部服務(wù)；近年，專門從事專業(yè)化服務(wù)的合作社才有所發(fā)展，占有了一定比例。
三、破解“家庭經(jīng)營”困境的對策建議
1.實施減少農(nóng)業(yè)人口戰(zhàn)略，逐步擴(kuò)大戶均耕地規(guī)模。鞏固家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮家庭農(nóng)場的組織優(yōu)勢，必須努力克服經(jīng)營規(guī)模過于狹小的制約。要把逐步減少農(nóng)業(yè)人口作為根本性的、長遠(yuǎn)性的發(fā)展戰(zhàn)略，這是逐步擴(kuò)大戶均經(jīng)營規(guī)模的必由之路。從發(fā)達(dá)國家的情況看，農(nóng)業(yè)人口所占比重一般很小，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本、以色列、英國、法國、荷蘭、意大利等國，農(nóng)業(yè)人口所占比重都在5%以下，這表明其一二三次產(chǎn)業(yè)的勞動力配置已經(jīng)達(dá)到現(xiàn)代化水平，“地”與“人”兩個生產(chǎn)要素的投入已經(jīng)實現(xiàn)優(yōu)化配比。我國必須實施減少農(nóng)業(yè)人口戰(zhàn)略，要堅持和落實“全家遷入設(shè)區(qū)的市退出承包地”的法律規(guī)定。2017年7月，全國人大農(nóng)委提請審議的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》擬修改原法律條款，提出了“維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，“承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益”等修改意見。這一修改意見，是歷史的倒退；原法律條款是正確的，不應(yīng)修改。進(jìn)城農(nóng)民市民化，其實現(xiàn)成本不應(yīng)由其承包地來買單。全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，喪失了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，理應(yīng)退出其承包地。健康有序的城市化，應(yīng)依靠城市的“拉力”來實現(xiàn)，而不應(yīng)依賴農(nóng)村土地給以“推力”。我國農(nóng)村有九億農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村土地所承載的經(jīng)濟(jì)功能，應(yīng)由農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口來分享，而不應(yīng)由“全家遷入設(shè)區(qū)的市”的進(jìn)城人口來分享，這應(yīng)是一條基本原則。從長遠(yuǎn)看，要實現(xiàn)戶均承包耕地面積的逐步適度擴(kuò)大，必須堅持和踐行這一基本原則。
2.完善互換并地政策措施，解決承包地零碎化問題。2013年12月，農(nóng)業(yè)部在河南商丘組織召開“互換并地”現(xiàn)場交流會，這是國家層面召開的首次互換并地工作會議，表明我國農(nóng)村進(jìn)行“互換并地”已初步具備了客觀條件。近年來，全國多個地方涌現(xiàn)出了互換并地的做法，比如安徽蒙城、新疆沙灣、湖北沙洋、廣東清遠(yuǎn)、廣西崇左、遼寧彰武等。這些地方開展互換并地的主要做法是，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第四十條“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的土地的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行互換”的規(guī)定，在堅持承包人口數(shù)不變的原則下，重新劃分承包地，一般能夠?qū)崿F(xiàn)戶均兩塊地左右，個別地方達(dá)到戶均一塊地；湖北沙洋則是以農(nóng)戶之間交換經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)“按戶連片”耕種模式為主，一般不互換承包權(quán)。目前，安徽省蚌埠市在推廣懷遠(yuǎn)縣的互換并地經(jīng)驗，湖北省荊門市在推廣沙洋縣“按戶連片”模式。總的看，各地農(nóng)民群眾對于解決承包地細(xì)碎化有愿望、有需求，也已經(jīng)有實踐、有經(jīng)驗。今后，應(yīng)按照土地承包法規(guī)定，對“互換并地”加大宣傳和支持力度，尤其是在土地類別差異已經(jīng)較小的地方，積極支持群眾實施互換并地，解決耕地零碎、耕種不便的痼疾。承包期滿，在承包地過于細(xì)碎、群眾愿望強(qiáng)烈的地方，應(yīng)允許集體經(jīng)濟(jì)組織通過“大調(diào)整”的方式，對土地重新劃分承包，實現(xiàn)戶均“一塊田”或“兩塊田”。
3.完善土地承包政策措施，適時落實新增成員權(quán)益。自上世紀(jì)九十年代以來，中央逐步強(qiáng)化了對土地調(diào)整的管控措施，“增人不增地，減人不減地”政策從“提倡”轉(zhuǎn)為“推行”。在農(nóng)村土地承包法立法過程中，關(guān)于是否允許“小調(diào)整”的爭論十分激烈。應(yīng)該說，論爭雙方各有道理，“允許小調(diào)”與“不許小調(diào)”也是各有利弊，“穩(wěn)定”與“調(diào)整”是普遍公認(rèn)的一對難以調(diào)和的矛盾。出臺的《農(nóng)村土地承包法》第二十七條明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。但同時又規(guī)定，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形可以對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地適當(dāng)調(diào)整；《農(nóng)村土地承包法》釋義中也明確指出，在人地矛盾突出等三種特殊情形下允許小調(diào)整。這反映了兩種不同意見在法律規(guī)定中的交織。筆者個人經(jīng)過多年調(diào)查思考，認(rèn)為承包期內(nèi)應(yīng)“提倡穩(wěn)定、控制調(diào)整”，但也沒有必要強(qiáng)制實行“固定不變”，在農(nóng)民群眾意見突出的地方，可以允許適當(dāng)?shù)摹靶≌{(diào)整”；承包期滿，應(yīng)允許農(nóng)民集體按照多數(shù)人的意愿決定是否調(diào)整承包地，擬進(jìn)行調(diào)整的要嚴(yán)格程序、妥善實施，擬不調(diào)整的要認(rèn)真做好延包銜接工作。2018年3月，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在十三屆全國人大一次會議記者會上表示，如何考慮人口增減變化，總的原則還是堅持承包地大穩(wěn)定、小調(diào)整，通過村集體民主協(xié)商解決。
4.對各經(jīng)營主體一視同仁，完善支持保護(hù)政策措施。現(xiàn)階段，兩億多普通農(nóng)戶是我國的基本農(nóng)情。小農(nóng)戶的生產(chǎn)力水平較低，市場競爭力較弱，需要政府和社會給予支持和保護(hù)。從構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系看，普通農(nóng)戶、規(guī)模農(nóng)場、專業(yè)合作社、公司制企業(yè)等，都是經(jīng)營體系的重要組成部分，對于產(chǎn)品供給、地力保護(hù)都有各自的貢獻(xiàn)份額，不應(yīng)區(qū)分“輕重貴賤”，而應(yīng)一視同仁地對待。國家和各地如果出臺扶持規(guī)模經(jīng)營主體的政策，必需同時考慮普通農(nóng)戶的發(fā)展需求和經(jīng)濟(jì)利益。廣大普通小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)的“根”，應(yīng)當(dāng)把“根”逐步培育壯大。尤其是，不應(yīng)把大量財政資金用于對“中農(nóng)富農(nóng)”的扶持，應(yīng)防止扶持政策出現(xiàn)類似偏差，防止人為擴(kuò)大農(nóng)民階層的分化。應(yīng)加強(qiáng)對全體務(wù)農(nóng)農(nóng)民的全面培訓(xùn)，普遍提高農(nóng)技水平和職業(yè)素養(yǎng)，激發(fā)廣大農(nóng)民投身于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。
5.健全中國特色服務(wù)體系，提供便捷高效專業(yè)服務(wù)。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，健全的社會化服務(wù)體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支撐和保障。比如，美國農(nóng)業(yè)中的服務(wù)型合作社、服務(wù)型公司、科研推廣機(jī)構(gòu)等非常健全，這些服務(wù)組織可以為農(nóng)場提供農(nóng)資、技術(shù)、加工、儲藏、運(yùn)輸、銷售等各類服務(wù)，經(jīng)營主體與服務(wù)組織之間合作關(guān)系密切，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的高效率。對于規(guī)模較小的農(nóng)場，因為有健全的社會化服務(wù)做保障，其生產(chǎn)效率和效益也是比較可觀的。美國等國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系值得借鑒，即以家庭農(nóng)場等為主要的生產(chǎn)組織形式，以服務(wù)型合作社、服務(wù)型公司等為主要的服務(wù)組織形式。從我國的國情農(nóng)情出發(fā)，更需要加快發(fā)展專業(yè)化社會化服務(wù)，為生產(chǎn)經(jīng)營組織提供完善的服務(wù)和發(fā)展的助力。要積極發(fā)展能夠適宜于普通小農(nóng)戶的便捷服務(wù)，比如“土地托管”“統(tǒng)防統(tǒng)治”等服務(wù)模式，切實解決好小農(nóng)戶“如何種田”的問題，實現(xiàn)廣大小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。
作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部經(jīng)管司 處長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018年第5期
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