日前，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關(guān)于促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，強調(diào)堅持小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為引領(lǐng)相協(xié)調(diào)，按照服務(wù)小農(nóng)戶、提高小農(nóng)戶、富裕小農(nóng)戶的要求，加快構(gòu)建扶持小農(nóng)戶發(fā)展的政策體系，促進傳統(tǒng)小農(nóng)戶向現(xiàn)代小農(nóng)戶轉(zhuǎn)變，使小農(nóng)戶成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極參與者和直接受益者。
當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會決勝期，如何深刻領(lǐng)會中央決策意圖，正確認識新時代小農(nóng)戶發(fā)展的歷史背景和現(xiàn)實挑戰(zhàn)，加大促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，已成為推動鄉(xiāng)村全面振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵內(nèi)容。
小農(nóng)國情將長期存在
未來很長一段時間，小農(nóng)戶仍將是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最重要的基礎(chǔ)力量，在發(fā)展中不斷演變，在演變中持續(xù)發(fā)展。
一是小農(nóng)戶將長期存在。城鎮(zhèn)化是一個漫長而曲折的過程。從歐洲大陸和東亞國家和地區(qū)的小農(nóng)發(fā)展歷程觀察，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，在那些熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、習(xí)慣農(nóng)村生活的中老年農(nóng)業(yè)人口完全退出農(nóng)業(yè)前，小農(nóng)戶都將在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會運轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。
考慮到目前從事農(nóng)業(yè)為主的勞動力平均年齡約為50歲，尚需20～30年左右的時間，我國才可能迎來務(wù)農(nóng)小農(nóng)數(shù)量急劇下降的拐點。即使中國的城鎮(zhèn)化水平達到70%以上，仍有數(shù)億人長期生活在農(nóng)村，以戶籍形態(tài)和不在地農(nóng)戶形式存在的小農(nóng)戶仍是最大的群體，他們是農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石和未來鄉(xiāng)村治理的中堅力量。
二是小農(nóng)戶將繼續(xù)分化。大部分會離土離鄉(xiāng)、進城就業(yè)，成為非農(nóng)戶或兼業(yè)戶；小部分成為租地家庭農(nóng)場等專業(yè)農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，總體上則呈現(xiàn)專業(yè)小農(nóng)戶逐步減少、土地日益集中的發(fā)展趨勢。
發(fā)達國家的實踐就證明了這一規(guī)律，如美國農(nóng)場數(shù)量從1970年的292萬個下降到2016年的206萬個，平均規(guī)模則從155公頃擴大到179公頃；日本農(nóng)戶數(shù)量由1985年的466萬戶減少到2010年的252萬戶，平均規(guī)模由1985年的0.88公頃擴大到2011年的1.88公頃。我國一些東部地區(qū)也開始了類似的發(fā)展跡象。如上海市松江區(qū)家庭農(nóng)場數(shù)量由2013年的1267個減少到2016年的966個，平均經(jīng)營規(guī)模則從113畝增加至143.3畝。
三是小農(nóng)戶將呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形態(tài)。考慮到區(qū)域間資源稟賦的差異性和經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，小農(nóng)戶在不同地區(qū)的格局和生存形態(tài)并不一致。東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)小農(nóng)戶，城郊小農(nóng)戶和農(nóng)區(qū)小農(nóng)戶，無論是經(jīng)營規(guī)模、勞動分工、收入構(gòu)成大相徑庭，多元化將是我國小農(nóng)戶長期的基本特征。
規(guī)模化的家庭農(nóng)場面積差異充分證明了這一特征，黑龍江省家庭農(nóng)場平均經(jīng)營面積407.3畝，84.5%的家庭農(nóng)場從事糧食種植；而浙江省家庭農(nóng)場平均經(jīng)營土地面積89畝，畝均產(chǎn)出是全國平均水平的3.4倍。
小農(nóng)戶的戰(zhàn)略作用不容低估
小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)經(jīng)營單元，也是農(nóng)村基本生活單元，在保障農(nóng)產(chǎn)品供給、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供勞動力、維系農(nóng)村社區(qū)功能、傳承農(nóng)耕文明等方面發(fā)揮著不可替代的基礎(chǔ)性作用。
一是維護國家糧食安全的基礎(chǔ)。目前，小農(nóng)戶耕種的自家承包地和流入農(nóng)戶承包地合同面積共計11.8億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地合同面積的86.1%，仍承擔(dān)著我國大部分糧食生產(chǎn)和主要農(nóng)產(chǎn)品供給任務(wù)。特別是偏遠山區(qū)，由于交通不便、運輸成本高、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展緩慢，小農(nóng)戶自己解決自己的吃飯問題，也為國家糧食安全保障提供著有力支撐。
二是支撐工業(yè)化發(fā)展的勞動力來源。改革開放以來，農(nóng)村為二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了豐富的勞動力資源，大量農(nóng)村勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，是推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的最重要的勞動力源泉和人力資本。
三是生成規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶的重要載體。目前，我國正處在家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶快速成長階段，分析他們的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、產(chǎn)生和發(fā)展過程，小農(nóng)戶是其最基本的成長來源。據(jù)統(tǒng)計，全國50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶402.1萬戶，基本源于承包農(nóng)戶；納入農(nóng)業(yè)部門名錄的54.86萬戶家庭農(nóng)場中，超過80%來自本村的承包農(nóng)戶。
四是社會和諧穩(wěn)定的基石。我國城鎮(zhèn)化數(shù)十年的快速發(fā)展過程中，并未出現(xiàn)拉美國家普遍存在的城市貧民窟現(xiàn)象。在此過程中，1997年亞洲金融危機和2008年世界金融危機對我國經(jīng)濟造成重大沖擊，數(shù)千萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，卻并未對社會穩(wěn)定造成顯著影響。這均得益于我國農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的雙層經(jīng)營體制下的小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)揮了蓄水池和穩(wěn)定器的作用，確保了我國社會的總體穩(wěn)定。
五是中華農(nóng)耕文明的傳承者。長期以來，小農(nóng)戶保存了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識和傳統(tǒng)文化，維護了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，與現(xiàn)代生活交織融合，構(gòu)成了生生不息的中華農(nóng)耕文明，對全球文明史發(fā)展做出了巨大貢獻，并深刻地影響了東亞和東南亞各國和地區(qū)文化。
面臨的挑戰(zhàn)前所未有
在推動鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，以及農(nóng)業(yè)全球化競爭的大環(huán)境下，小農(nóng)戶面臨的挑戰(zhàn)越來越突出，生產(chǎn)生活境況與其他群體比還比較脆弱。
一是老齡化、兼業(yè)化嚴(yán)重。因代際分工等原因，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化現(xiàn)象日益突出，平均年齡約50歲，60歲以上的比例超過24%。同時，隨著進城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量的逐年增加，農(nóng)戶兼業(yè)現(xiàn)象逐步凸顯。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點監(jiān)測數(shù)據(jù)，2015年包括農(nóng)業(yè)兼業(yè)戶和非農(nóng)兼業(yè)戶兩類兼業(yè)農(nóng)戶，在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶中的比重超過3/4。
二是難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有效銜接。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求大生產(chǎn)、大物流、大市場，而小農(nóng)戶占有土地、裝備等資源少，土地細碎化又導(dǎo)致其組織成本高、融資能力弱，運用現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)、信息手段的能力不強，依靠自己打破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“低水平均衡”，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的先天條件和動力不足。特別是貧困地區(qū)、邊遠山區(qū)，囿于資源環(huán)境惡劣、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平低，小農(nóng)戶生產(chǎn)生活極易陷入困難，缺乏自我發(fā)展能力，小生產(chǎn)與大市場的矛盾將長期存在。
三是國際競爭力不強。加入WTO以后，我國小農(nóng)戶面臨內(nèi)部工業(yè)化和外部全球化的雙重挑戰(zhàn)。而我國小農(nóng)戶的勞動生產(chǎn)率是世界平均水平的64%，僅為歐美等發(fā)達國家的2%，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上競爭力較弱。在歐美等國農(nóng)場規(guī)模不斷擴大的背景下，經(jīng)營規(guī)模小而散的我國小農(nóng)戶很難在大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上獲得競爭優(yōu)勢
四是制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。我國小農(nóng)戶目前戶均承包地僅8畝左右。2017年，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占勞動力總量的27%，但創(chuàng)造的增加值僅占GDP總量的7.9%。農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率偏低，農(nóng)業(yè)效益不高，致使農(nóng)民收入仍僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入的37%。單純依靠小農(nóng)戶自我積累，獲得與二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等同的收入水平將是一個漫長的歷史過程。
小農(nóng)戶發(fā)展的六條路徑
要尊重歷史，著眼長遠，絕不能拋棄小農(nóng)、剝奪小農(nóng)，而要努力創(chuàng)造公平環(huán)境，構(gòu)建服務(wù)小農(nóng)戶、提高小農(nóng)戶、富裕小農(nóng)戶的政策體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶在新時代的全面發(fā)展。
一是繼續(xù)分化減少小農(nóng)戶。我國農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率年均增幅超過10%。第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)效率提升速度雖然高于第二、第三產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)階段勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)與國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，表明仍有減少務(wù)農(nóng)勞動力、繼續(xù)提升第一產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的巨大空間。農(nóng)業(yè)直接從業(yè)人員的減少將有助于促進規(guī)模經(jīng)營效益的提升，進一步增加農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)所得。要在通過取消各種政策壁壘和門檻、繼續(xù)鼓勵農(nóng)民進城就業(yè)務(wù)工落戶定居持續(xù)推進城鎮(zhèn)化的同時，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，使務(wù)農(nóng)勞動力的減少與我國經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程相適應(yīng)。
二是提升小農(nóng)戶自我發(fā)展能力。我國已處于農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)大國邁進、弱勢農(nóng)業(yè)向強勢農(nóng)業(yè)邁進的關(guān)鍵時期。小農(nóng)戶作為我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單元，要著力提高自我發(fā)展能力，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，積極發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實行綠色發(fā)展，從而努力走出一條產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。以中國供給解決中國需求，以中國資源解決中國問題，推動我國農(nóng)業(yè)由量到質(zhì)、由農(nóng)業(yè)大國到農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變，在全球范圍內(nèi)塑造具有深刻影響力的大國農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，以及大國小農(nóng)競爭力提升樣板。
三是深化農(nóng)村土地制度改革。落實好第二輪土地承包到期后再延長30年政策，在切實維護億萬農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，著力促進專業(yè)農(nóng)戶提升經(jīng)營規(guī)模，通過鼓勵開展互換并地、土地整理等方式解決地塊細碎化，通過土地流轉(zhuǎn)、股份合作等多種形式提升土地經(jīng)營規(guī)模，促進土地資源要素適度集聚。要高度重視非農(nóng)戶退出承包地問題，特別要研究“不在地地主”大量并長期存在背景下的土地充分利用方式，引導(dǎo)長期進城落戶的非農(nóng)戶有序退出承包地，擴大務(wù)農(nóng)小農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模，以務(wù)農(nóng)勞動力的大量減少，克服資源對提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率的約束，提升務(wù)農(nóng)效益和競爭力。
四是深化農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革。通過發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，積極培育多元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓小農(nóng)戶分享政策紅利和現(xiàn)代化發(fā)展成果，實現(xiàn)共生、共營、共享、共贏。積極發(fā)展社會化服務(wù)，重點幫助小農(nóng)戶處理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問題，解決小農(nóng)戶依靠自身能力辦不好辦不了的困難。要以服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)民為根本，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)作為戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進行培育，大力發(fā)展多元化多層次多類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)，將小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。
五是培育新型職業(yè)農(nóng)民。加快推進農(nóng)民職業(yè)化進程，強化政策扶持，完善培育制度，健全培訓(xùn)體系，提升培育能力，加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。要特別注重從傳統(tǒng)農(nóng)民、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、退伍軍人、農(nóng)村高校畢業(yè)生中就近培育一批熱愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營，特別是富有工匠精神、精英意識、企業(yè)家能力的新型職業(yè)農(nóng)民，使他們成為提升小農(nóng)戶、帶動小農(nóng)戶的有生力量。
六是創(chuàng)設(shè)普適性農(nóng)業(yè)政策。立足于小農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營形式和產(chǎn)業(yè)特點，創(chuàng)新面向小農(nóng)戶的普適性政策。加強農(nóng)村信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升小農(nóng)戶信息化運用水平，解決單個小農(nóng)戶與市場信息不對稱問題。研發(fā)推廣小農(nóng)戶適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)。發(fā)展中小型配套、多用途、全產(chǎn)業(yè)鏈條的農(nóng)業(yè)機械裝備，提升生產(chǎn)全程機械化質(zhì)量和水平。加快機構(gòu)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新步伐，及時滿足普通小農(nóng)戶生產(chǎn)信貸需求。提升保險賠付標(biāo)準(zhǔn)，擴大保險品種，實現(xiàn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部成本、保障各類特色品種、保障農(nóng)民收入等。積極利用農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)平臺，與農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等進行服務(wù)對接、產(chǎn)銷對接，著力解決小農(nóng)戶產(chǎn)品銷售價格等信息失真、買難賣難等問題。
（作者為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：瞭望 2018-10-13
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