十九大后，按照中央指導(dǎo)精神，大家都高度重視鄉(xiāng)村振興，以及其中金融如何為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。縣鎮(zhèn)的金融發(fā)展顯然是要以為縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)服務(wù)為目標(biāo)的，直觀地看，縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)概念包括著工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)多種產(chǎn)業(yè)對(duì)接著基層“鄉(xiāng)村振興”，在可以觀察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題上，則密切關(guān)聯(lián)著一系列重要概念，比如小微金融、普惠金融、綠色金融等等。這些概念近年被決策層和有關(guān)部門反復(fù)強(qiáng)調(diào)，大家也都給予高度關(guān)注。
我作為有幾十年研究經(jīng)歷的研究者，對(duì)于金融形成的認(rèn)識(shí)框架里，認(rèn)為這些概念——小微金融也好、普惠金融也好、綠色金融也好，無不具有鮮明的政策色彩，具有這種鮮明政策色彩的金融形態(tài)和金融活動(dòng)，大多可以歸入政策性金融的概念之中。我根據(jù)自己的研究心得，多少年前就特別強(qiáng)調(diào)了如下看法：在中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展、和平崛起的過程中，我們的政策性金融體系應(yīng)該和商業(yè)性金融體系一起，放在現(xiàn)代化的戰(zhàn)略層面上，納入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的系統(tǒng)工程。這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)，我認(rèn)為是應(yīng)覆蓋今后可以預(yù)見的很長(zhǎng)的歷史時(shí)期的。有的研究者說，中國(guó)要盡快消滅所有的雙軌制，我覺得這一看法無法對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。金融方面的雙軌制，在可以預(yù)見的未來無法消除。與此類似，我們還可以說，現(xiàn)在大家都關(guān)心的不動(dòng)產(chǎn)、房地產(chǎn)領(lǐng)域里的雙軌制，也是一目了然的：住房的供給必須有托底的保障房，又必須有與市場(chǎng)直接對(duì)接的商品房，在保障房和商品房的不同領(lǐng)域里，其融資怎么能混為一談？實(shí)際上金融業(yè)必須在這個(gè)領(lǐng)域里具有雙軌制特征。我理解的縣鎮(zhèn)金融、我們面對(duì)鄉(xiāng)村振興的金融領(lǐng)域里，這樣的雙軌制特點(diǎn)也是非常鮮明的。
下面分幾個(gè)層次，談一下相關(guān)的認(rèn)識(shí)。
第一，縣域金融面臨供需不匹配問題。
一方面，從需求這個(gè)角度看，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的小微企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要得到融資支持，很多的農(nóng)戶(縣鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村振興的基層軌)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也迫切需要得到融資支持。此外無論是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，現(xiàn)在都越來越明顯地受到了環(huán)境保護(hù)這方面具體要求的制約，迫切需要得到與低碳綠色發(fā)展中必須做出的業(yè)態(tài)改造升級(jí)相關(guān)的融資支持。從供給的方面來說，一般的判斷是中國(guó)現(xiàn)在總體來說經(jīng)濟(jì)生活中不缺錢，改革開放已將近40年了，綜合國(guó)力提升中資本的供給方，融資的“金主”這方面，無論是從國(guó)有的金融體系、還是從民間的非國(guó)有的金融體系來看，總體上都有雄厚的資金力量。民間資本總體來說已經(jīng)走過了原始積累階段，國(guó)有經(jīng)濟(jì)這些年發(fā)展中金融體系綜合的資金力量的提升，更是有目共睹的。但是很遺憾，所有這些所謂金主，他們實(shí)際上無法可持續(xù)地對(duì)于小微企業(yè)、三農(nóng)、綠色低碳發(fā)展給予需求方意愿中的融資支持——很多時(shí)候有態(tài)度，多少年前就注意到一些成規(guī)模的大銀行要專門做設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行的試點(diǎn)，表示自己有一些特定的業(yè)務(wù)是對(duì)應(yīng)于農(nóng)村基層小微企業(yè)和對(duì)應(yīng)于鄉(xiāng)村振興的，還有種種在宣傳上可以聽到的消息，即怎么樣去支持綠色發(fā)展，等等，但綜合來看，并沒有形成一個(gè)可持續(xù)的支持態(tài)勢(shì)，必須承認(rèn)，商業(yè)性銀行和金融機(jī)構(gòu)做這些業(yè)務(wù)內(nèi)在的意愿是明顯不足的，因?yàn)檫@種內(nèi)在意愿明顯不足必須追溯到一般而言的商業(yè)性銀行和金融機(jī)構(gòu)的定位，是在商言商，是在商言商基點(diǎn)上錦上添花式的運(yùn)行機(jī)制。供需多年存在的不匹配這個(gè)矛盾，如果說得更不客氣一點(diǎn)，它顯然可以納入十九大黨中央總結(jié)的“人民美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，現(xiàn)實(shí)中金融的這個(gè)供需矛盾是怎么來的？這就引到我要說的第二個(gè)層面。
第二，縣域金融不能在支持三農(nóng)等方面體現(xiàn)出普惠性。
金融為什么不能普惠，不能夠可持續(xù)地支持三農(nóng)、小微企業(yè)和低碳綠色發(fā)展？就是三農(nóng)和小微、低碳綠色經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的這些具體項(xiàng)目，平均規(guī)模小，風(fēng)險(xiǎn)度高，不確定性明顯，資金安全水平低，風(fēng)控成本使在商言商的這些銀行和金融機(jī)構(gòu)不可能形成持續(xù)支持的意愿和行為。這些金主們實(shí)際上必須認(rèn)同的是商業(yè)性金融“錦上添花”的機(jī)制，誰的項(xiàng)目可預(yù)見的效益水平高，風(fēng)險(xiǎn)度低，他就要特別積極地愿意把資金提供過去給予融資支持。從每一個(gè)貸款融資項(xiàng)目的“固定成本”來看，差異不很大，大中型企業(yè)一單的貸款支持，規(guī)模可能是幾十個(gè)、幾百個(gè)小微企業(yè)項(xiàng)目規(guī)模的總和，其總成本差異之懸殊，不難想見，更不用說風(fēng)險(xiǎn)度遠(yuǎn)不在一個(gè)數(shù)量級(jí)上，首選前者給予支持，而對(duì)后者避之唯恐不及，不就是很自然的情形了嗎？這就是利益驅(qū)動(dòng)之下的“利潤(rùn)導(dǎo)向”，無可厚非，這也就是市場(chǎng)化資源配置機(jī)制，這種錦上添花式的資源配置機(jī)制能夠解決很大范圍內(nèi)我們所說的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的績(jī)效問題。
但是這個(gè)“錦上添花”的機(jī)制旁邊，社會(huì)生活中又存在著另外一種機(jī)制需求，就是“雪中送炭”。前面所說到的小微、三農(nóng)、綠色低碳發(fā)展，主要可以歸于需要雪中送炭的這一方，而這一方所應(yīng)該得到融資支持后面的機(jī)制建設(shè)任務(wù)，和錦上添花的機(jī)制建設(shè)任務(wù)是有明顯不同的。
第三，商業(yè)性金融和政策性金融并舉構(gòu)建新機(jī)制。
接著我們就得問第三個(gè)層面的問題，怎樣才能構(gòu)建一個(gè)合理的雪中送炭的機(jī)制，以融資的方式來實(shí)現(xiàn)普惠，實(shí)現(xiàn)對(duì)于三農(nóng)、小微、綠色低碳經(jīng)濟(jì)有效的可持續(xù)的金融支持？基于這些年我的研究，我認(rèn)為至少要提出兩條途徑。第一條途徑，首先可說一下在科技創(chuàng)新這個(gè)視角上，信息化時(shí)代帶來的商業(yè)性金融邊界的擴(kuò)展。過去說商業(yè)性金融無法可持續(xù)地支持小微這樣的融資活動(dòng)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，互聯(lián)網(wǎng)＋卻提供了一種案例，比如說阿里公司它對(duì)于大量的草根層面的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者提供的小貸，我去專門做過考察，是靠著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等等現(xiàn)代信息技術(shù)的支持，形成了自己的信息來源——數(shù)據(jù)庫支撐的技術(shù)上認(rèn)為可行的全套的軟件設(shè)計(jì)和運(yùn)行。它在網(wǎng)上接受基層的這些草根層面融資需求者的申請(qǐng)，然后用他們所謂“零人工干預(yù)”的程序在軟件系統(tǒng)里自動(dòng)地做分析處理，來決定是不是可以發(fā)放申請(qǐng)者所希望得到的小額貸款。我在阿里公司北京的大樓里，看到有一個(gè)很大的屏幕不斷滾動(dòng)著播出網(wǎng)上處理的小貸發(fā)放情況，我看了大概一分多鐘，好幾十筆小貸里高到20萬元規(guī)模的有三筆，最低的只有三千元。這種零人工干預(yù)的、靠技術(shù)創(chuàng)新支持的小貸的發(fā)放，據(jù)公司介紹，他們認(rèn)為風(fēng)控是過關(guān)的，是可持續(xù)的，實(shí)際形成的融資成本比其他一般的融資，只稍微高一點(diǎn)點(diǎn)，這是過去不可想象的。這樣的一種科技創(chuàng)新支持出來的普惠色彩開始濃厚起來的金融支持，當(dāng)然也有它的局限性。據(jù)我所知，前提是這些申請(qǐng)者必須在大數(shù)據(jù)的信息庫里有相對(duì)充分的電子痕跡。我們可以設(shè)想像那些淘寶戶(淘寶網(wǎng)上自己開淘寶店的這樣一些草根創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者，很多是在鄉(xiāng)村的，我也去看過現(xiàn)在鄉(xiāng)村中的淘寶村)，他們是有這些信息痕跡可查的，于是就容易進(jìn)入這樣一個(gè)帶有普惠金融性質(zhì)的小貸支持的覆蓋面。但是設(shè)想一下另外有一些窮鄉(xiāng)僻壤的農(nóng)戶，他基本上沒什么電子痕跡，可能連銀行借記卡都沒有，那么他要發(fā)展自己小微規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可能就無法通過這樣的途徑取得小額貸款支持。當(dāng)然，畢竟這種小額貸款支持已經(jīng)比尤努斯在孟加拉實(shí)驗(yàn)多年、得到國(guó)際社會(huì)肯定的那個(gè)小額貸款的水平，大大提高了：尤努斯的小額貸款實(shí)際上依靠的風(fēng)控機(jī)制，是熟識(shí)社會(huì)里的“連坐制”，一個(gè)自然村落里的農(nóng)民，取得規(guī)模不大的貸款支持，用于養(yǎng)雞養(yǎng)羊等，誰如果不能按照原來的承諾去還本付息，跟它連坐的這些人，也就都斷了今后得到融資支持的可能——是靠這種約束來實(shí)行風(fēng)控。阿里的這種種科技創(chuàng)新支持的小額貸款，已經(jīng)在這方面有明顯的突破，這是對(duì)接了互聯(lián)網(wǎng)＋，對(duì)接了信息時(shí)代的技術(shù)革命，非常值得肯定，但是我后面所說到的這個(gè)局限性，是告訴我們，雖然它擴(kuò)展了商業(yè)性金融覆蓋的邊界，但并沒有解決后面還剩下的問題，不能被這樣的創(chuàng)新所覆蓋的那個(gè)領(lǐng)域里，需要得到融資支持的問題仍然存在。剩下的這個(gè)領(lǐng)域里的問題的解決，我認(rèn)為有一個(gè)更帶有普遍性、或者至少要和“技術(shù)創(chuàng)新”放在一起等量齊觀來密切跟蹤和完善的“制度創(chuàng)新”問題，這個(gè)制度創(chuàng)新可形成使金融普惠的第二條途徑；政策性金融。其實(shí)，其來源是可以往前追溯很久的。比如，財(cái)政作為公共資源的分配體系，很多年前就有以政府財(cái)力為后盾的實(shí)際上做融資的財(cái)政周轉(zhuǎn)金，在改革開放以后，大家也對(duì)于財(cái)政貼息，與和商業(yè)性信貸結(jié)合起來帶有政策傾向、帶有政策傾斜支持特征的信用擔(dān)保機(jī)制耳熟能詳。當(dāng)然，我們也承認(rèn)，這么多年發(fā)展過程中，財(cái)政貼息所達(dá)到的效果還并不能令人滿意，總是感覺磕磕碰碰，很多事情做起來不能達(dá)到意愿中的那種效應(yīng)。但是，畢竟早已經(jīng)有這個(gè)思路上的探索。以財(cái)政的公共資源資金為后盾，我現(xiàn)在所提出的概念，就是要構(gòu)建一個(gè)政策性融資的創(chuàng)新體系。在上個(gè)世紀(jì)80年代后期到90年代初期，我們就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到商業(yè)性金融和政策性金融必須同時(shí)存在，而且要分道揚(yáng)鑣，所以，組建了國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這樣的政策性銀行——這是在全國(guó)層面，各地那更是建有各種各樣的信用擔(dān)保公司，是政策定位的，屬于地方政府政策性融資支持機(jī)制。在財(cái)政貼息和政策性融資支持方面，早已有了一系列探索，在前些年反復(fù)探索的基礎(chǔ)上，給人印象深刻的新的帶有政策色彩的融資機(jī)制，就要說到產(chǎn)業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等等方式，以及現(xiàn)在在實(shí)際生活中已經(jīng)形成了動(dòng)員階段之后的大發(fā)展、而進(jìn)一步要強(qiáng)調(diào)穩(wěn)一穩(wěn)以求得規(guī)范發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的PPP(政府和社會(huì)資本合作)，這種PPP的投融資也是有非常鮮明的政策因素結(jié)合在內(nèi)的，而且它在運(yùn)行機(jī)制上的創(chuàng)新特點(diǎn)是非常鮮明的。這就是我想說到的怎么樣才能普惠，才能夠覆蓋小微和綠色金融、綠色發(fā)展這方面的融資要求這個(gè)角度上的基本認(rèn)識(shí)。如果按照這樣的科技創(chuàng)新的還有制度創(chuàng)新這個(gè)思路來討論，我想特別強(qiáng)調(diào)一下以制度創(chuàng)新為主的觀察：下個(gè)層面應(yīng)說一說的案例，簡(jiǎn)要勾畫一下這種案例的基本輪廓。
第四，制度創(chuàng)新提升縣域金融績(jī)效。
案例1：鄉(xiāng)村振興。若干年前我就注意到南方周末有一整版，報(bào)道我國(guó)的考慮旅游目的地——桂林旁邊，廣西的恭城，有一個(gè)在鄉(xiāng)村發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的雛形：恭城那個(gè)地方，老百姓過去顯然一直是要有燒火做飯的能源供應(yīng)的，沒有別的來源，他們會(huì)砍樹破壞植被，取得燒火做飯的燃料，這是在現(xiàn)實(shí)生活中亟待改變的一個(gè)形成生態(tài)環(huán)境壓力的不良狀態(tài)。當(dāng)?shù)卣窃谡咭龑?dǎo)這方面，對(duì)農(nóng)戶給予幫助，形成了農(nóng)戶養(yǎng)豬后把豬糞放入沼氣池產(chǎn)生沼氣供給來源，做了這樣一個(gè)鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)事項(xiàng)。沼氣池在中國(guó)很多的農(nóng)村區(qū)域，都是在前些年反復(fù)引導(dǎo)和推動(dòng)的建設(shè)重點(diǎn)之一。恭城農(nóng)戶以家庭養(yǎng)豬的方式配上沼氣池，實(shí)際生活質(zhì)量是提高的，養(yǎng)豬還可以改善生活和提高農(nóng)戶收入水平。豬糞入沼氣池解決能源供應(yīng)問題，實(shí)際上在農(nóng)戶生活質(zhì)量提高的同時(shí)，有效地保護(hù)了植被。我在農(nóng)村我去看過農(nóng)戶沼氣入戶以后使用的設(shè)備，廚房看到的，感覺跟咱們?cè)诔擎?zhèn)區(qū)域用天然氣、液化氣沒什么區(qū)別，也是很規(guī)范的灶臺(tái)和顯示儀表，這都是在實(shí)際生活中間早就解決的問題。而恭城把由豬到沼氣這兩個(gè)環(huán)節(jié)的事情做出來形成局面以后，接著實(shí)際生活中注意到，這個(gè)沼氣池每隔一段時(shí)間要清理里面的沼渣和沼液，那么清理出去之后放在哪兒呢？它是高質(zhì)量的有機(jī)肥，當(dāng)然就可以把它施加到一些帶有經(jīng)濟(jì)作物性質(zhì)的農(nóng)戶的種植項(xiàng)目上，一般來說就近是他們的果園，種有柑橘等等的果品。這種有機(jī)肥施加上去以后，產(chǎn)出的果品又成為了最適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需要的高質(zhì)量的、口感特別好的經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)品——有機(jī)肥培養(yǎng)出來的這些果品可以賣個(gè)好價(jià)錢，使農(nóng)民又提高了收入，這就是“豬－沼－肥－果”一個(gè)一個(gè)環(huán)節(jié)的延伸體現(xiàn)的好處了。
這種情況再往下發(fā)展，是受到桂林旅游業(yè)的啟發(fā)，農(nóng)戶在自己騰出一部分居住空間，配置一些基本的用品以后，可以開展農(nóng)家樂旅游，這種農(nóng)家樂的旅游又適應(yīng)了城鎮(zhèn)區(qū)域很多社會(huì)成員收入提高以后的需要，周末、節(jié)假日到這邊吃吃農(nóng)家飯，跑到果園里做采摘，呼吸新鮮空氣，這又是生活質(zhì)量的提高，同時(shí)又是農(nóng)村居民(農(nóng)戶)進(jìn)一步提高收入的可行的供應(yīng)鏈延伸。到了這個(gè)時(shí)候，又出現(xiàn)了一個(gè)可能性：有的企業(yè)注意了這個(gè)問題，設(shè)想能不能來一個(gè)規(guī)模化的整合？企業(yè)的決策者認(rèn)為，他可以找到高水平的專家，在這種農(nóng)村自然村落里把它整個(gè)沼氣系統(tǒng)來一個(gè)高水平的規(guī)劃設(shè)計(jì)。這種規(guī)劃下的升級(jí)可能連接的是適應(yīng)國(guó)家政策需要的使養(yǎng)豬形成規(guī)模化養(yǎng)豬場(chǎng)(當(dāng)然養(yǎng)豬場(chǎng)本身怎么再往下延深供應(yīng)鏈還有很多可做的文章，這個(gè)規(guī)模化發(fā)展出來，開始接近于社會(huì)化大生產(chǎn)的模式)，而這個(gè)時(shí)候，這種自然村落里整合以后優(yōu)化的基礎(chǔ)條件，可以對(duì)接的是桂林和周邊的“黃金旅游一條龍”路線里的節(jié)點(diǎn)，這種規(guī)模化的整體設(shè)計(jì)，是不是又對(duì)接到我們現(xiàn)在特別注意的鄉(xiāng)村振興？企業(yè)介入這樣的一個(gè)領(lǐng)域，顯然不能理解為簡(jiǎn)單的“學(xué)雷鋒”，它是在商言商，注意到了商機(jī)，注意到了這方面自己利用比較優(yōu)勢(shì)帶來投資回報(bào)的可能性，那么缺的是什么要素呢？往往這種情況下碰到的瓶頸就是融資支持問題。這時(shí)候，商業(yè)性金融對(duì)此可能不敢下決心貿(mào)然介入，而政府這方面以財(cái)政后盾為支持，就可能把我們認(rèn)為有政策支持效應(yīng)的貼息、政策性信用擔(dān)保貸款和產(chǎn)業(yè)基金支持等等，加入到這里面。于是，整個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的鏈條按照恭城展示的這樣一環(huán)一環(huán)遞進(jìn)形成的一個(gè)全景圖是什么呢？是循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是綠色低碳發(fā)展中造福于草根層面三農(nóng)和相關(guān)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興，是我們的升級(jí)發(fā)展，顯然這是一個(gè)我們需要繼續(xù)跟蹤去觀察的特定視角的案例，而且如果結(jié)合這幾年P(guān)PP的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，這種特定區(qū)域的連片開發(fā)，特別適合對(duì)接PPP，它是有特定的機(jī)制可塑性，展現(xiàn)了一個(gè)非常值得我們關(guān)注的創(chuàng)新空間。
案例2：縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這方面我想舉的案例，就是可以稱為縣域經(jīng)濟(jì)里以科技產(chǎn)業(yè)為主的杭州西湖區(qū)的案例。也是幾年之前，我們就注意到，西湖區(qū)財(cái)政部門提出，財(cái)政資金年年必須安排對(duì)于小型科技企業(yè)的資金支持(三項(xiàng)科技費(fèi)用之類)，每年資金使用情況是必須對(duì)人大、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告的。過去每個(gè)年度花這些錢花得怎么樣呢？是在各種因素制約之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，誰也不可能得到特別明顯的重點(diǎn)支持，有這么多的人找上來，很多具體安排是靠關(guān)系起作用——這時(shí)往往也不敢用力過猛“撒胡椒面”給予若干項(xiàng)目支持之后，基本無法跟蹤問效，資金撒出去有去無回，他們稱之為“消耗型”。能不能把這種消耗型的財(cái)政資金使用機(jī)制、公共資源的投入機(jī)制變成循環(huán)型？財(cái)政部門說希望資金進(jìn)去以后雖不求它增值，但它能夠轉(zhuǎn)起來，跟原來的情況與績(jī)效，就不一樣了，這是一種升級(jí)的創(chuàng)新。具體的機(jī)制上，財(cái)政從其資金里拿出兩千萬作為股本，和當(dāng)?shù)匾粋€(gè)“商業(yè)性信用擔(dān)保”定位的公司合作，再由這個(gè)公司利用其關(guān)系網(wǎng)、他的人脈，去拉其他的民營(yíng)企業(yè)包括境外的硅谷銀行入股，合成一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的、現(xiàn)代化企業(yè)制度下股權(quán)非常清晰的股份制的科技型小企業(yè)創(chuàng)新基金，發(fā)起這個(gè)創(chuàng)新基金的各個(gè)主體，是以股權(quán)來形成產(chǎn)權(quán)紐帶，而這里面財(cái)政非常明確地表示其兩千萬資金，是作為特殊處理，就是類似于“金股”的不求分紅；但可以有一票否決權(quán)。財(cái)政資金不求分紅，實(shí)際上是使其他的參與者感覺風(fēng)險(xiǎn)水平降低，獲益前景加分，使他們參加這樣一個(gè)產(chǎn)業(yè)基金的意愿提高了。有一些積極的參與者之后，這個(gè)基金實(shí)際的運(yùn)作機(jī)制，是由專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)具體的融資產(chǎn)品，有很多批次不同稱呼的產(chǎn)品，有股權(quán)型的、債權(quán)型的、各種各樣名號(hào)的產(chǎn)品，實(shí)際上是用的所謂“金融工程”的工具，對(duì)應(yīng)實(shí)際生活需要，設(shè)計(jì)各種類型的金融產(chǎn)品。這樣一種運(yùn)行機(jī)制，很鮮明地體現(xiàn)了財(cái)政為后盾怎么樣能夠使資金的使用，在雪中送炭的概念之下形成可持續(xù)性。當(dāng)然這也還需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)跟蹤總結(jié)實(shí)際生活中它的利弊得失，其經(jīng)驗(yàn)特別適應(yīng)現(xiàn)在大家越來越看重的地方層面怎樣形成健康的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。現(xiàn)在這幾年聽到更多地方在省一級(jí)、還有很多的市級(jí)，財(cái)政拿出的資金規(guī)模大多了，但這些資金也只是作為母基金，母基金的運(yùn)作要領(lǐng)是絕對(duì)不允許其直接進(jìn)入項(xiàng)目決策，是由母基金帶出一批子基金，產(chǎn)生投入資金規(guī)模的放大效應(yīng)，而跟上來形成的子基金，帶有社會(huì)眾籌的性質(zhì)，更多的是非政府主體把資金投入，在投入以后是由子基金的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，決定實(shí)際上挑選哪些具體的支持對(duì)象，運(yùn)用資金支持來達(dá)到實(shí)際上帶有政策性融資特征的項(xiàng)目投入，以貫徹當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略，支持當(dāng)?shù)赜幸鈨?yōu)化結(jié)構(gòu)的項(xiàng)目。這些經(jīng)驗(yàn)還都在不斷的探索和總結(jié)過程中。
第五，以財(cái)政為后盾實(shí)施政策融資支持的幾條基本要領(lǐng)。
結(jié)合案例觀察，在縣鎮(zhèn)金融發(fā)展方面，可初步總結(jié)政策性金融體系構(gòu)建中以創(chuàng)新發(fā)展形成可持續(xù)機(jī)制支持經(jīng)濟(jì)升級(jí)發(fā)展的要領(lǐng)。我覺得至少可以提出下面四條。
以財(cái)政為后盾，把政策性融資機(jī)制運(yùn)用起來，支持小微、三農(nóng)，體現(xiàn)普惠，以及體現(xiàn)對(duì)于綠色低碳發(fā)展、科技創(chuàng)新等這方面的支持，第一條就是這個(gè)支持機(jī)制里的基本特征，一定是要風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。過去，財(cái)政所做的一些支持，往往由于實(shí)際上相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政獨(dú)擔(dān)，一旦財(cái)政部門明確一個(gè)財(cái)政貼息或者政策性信用擔(dān)保的運(yùn)行機(jī)制，很多相關(guān)者便認(rèn)為這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由財(cái)政完全承擔(dān)起來了，那么由財(cái)政單獨(dú)來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)不可持續(xù)的機(jī)制，因?yàn)樗瑫r(shí)帶出來的是其他主體的所謂“道德風(fēng)險(xiǎn)”——就是既然我自己和風(fēng)險(xiǎn)因素?zé)o關(guān)，那么既不講節(jié)約，也不講效益，整個(gè)過程就變成了財(cái)政那里成了一個(gè)無底洞，于是就成了一個(gè)不可持續(xù)的機(jī)制，成了一個(gè)財(cái)政無法向公眾透明地報(bào)告財(cái)政運(yùn)用納稅人的錢怎樣追求績(jī)效的局面。已有實(shí)踐反復(fù)證明在要領(lǐng)上，一定要形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，財(cái)政與相關(guān)的企業(yè)、政策性金融機(jī)構(gòu)，以及可以配上支持力量的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)等等，雖然相互間風(fēng)險(xiǎn)怎么分擔(dān)并沒有呆板的一定之規(guī)，但一定是要“分擔(dān)式”共擔(dān)的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)里，美國(guó)的中小企業(yè)署利用財(cái)政預(yù)算資金為后盾，以貼息和信用擔(dān)保為主要方式支持小企業(yè)的發(fā)展，根據(jù)不同階段不同情況，政府這個(gè)資金支持承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)損失的部分比重可以調(diào)整，比如世界金融危機(jī)發(fā)生了，原來所說的出了風(fēng)險(xiǎn)以后政府分擔(dān)75%，可以提高到80%,85%，但絕對(duì)不提高到100%，一定要把一部分風(fēng)險(xiǎn)因素留給其他的伙伴，這樣才能形成防止道德風(fēng)險(xiǎn)的可持續(xù)性。這在我們觀察的西湖區(qū)的案例中也非常明顯：財(cái)政部門出資金形成的這部分股權(quán)不求得到分紅的回報(bào)，但是要求轉(zhuǎn)起來可持續(xù)運(yùn)行，這方面的風(fēng)險(xiǎn)不是財(cái)政自己一家擔(dān)起來的，是各出資方需要一起來考慮創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中利益訴求之下怎么在股份制框架下共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
支持機(jī)制的第二個(gè)特征與要領(lǐng)，是對(duì)于三農(nóng)、小微、鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所有需要資金支持而必須納入政策性支持軌道的這些支持對(duì)象，到底支持誰不支持誰，必須是以陽光化、規(guī)范化、引入集體專業(yè)化決策機(jī)制形成遴選過程。這個(gè)遴選機(jī)制其實(shí)就是承認(rèn)不可能有一百個(gè)申請(qǐng)，我們就滿足一百項(xiàng)融資需要，這里面必須靠上地挑出一批給予支持。這件事過去處理不好，就變成處關(guān)系，而在中國(guó)的實(shí)際生活中這種“處關(guān)系”很容易很快發(fā)展到烏煙瘴氣、不可持續(xù)。像西湖區(qū)的經(jīng)驗(yàn)是大家都出錢做股東，各自在這里面有發(fā)言權(quán)，另外還要請(qǐng)專家和社會(huì)賢達(dá)一起形成項(xiàng)目遴選委員會(huì)，對(duì)每一批申請(qǐng)項(xiàng)目，大家都是陽光化地討論，最后可以無計(jì)名投票，同時(shí)保持財(cái)政金股的一票否決權(quán)這種一票否決權(quán)也不是隨便動(dòng)用的，要根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略特定的要求，在否決的時(shí)候一定要說出其道理)，等等這些，形成的是專家參與的集體決策。正是這種陽光化的決策，使我們可以知道雖然支持不可能百分之百成功，但出現(xiàn)一定比例的失敗時(shí)，在這個(gè)機(jī)制之下是可以對(duì)公眾交代說清楚的，從而整個(gè)過程就變成可持續(xù)了。如果沒有這樣一個(gè)機(jī)制，出現(xiàn)了失誤之后公眾不接受，領(lǐng)導(dǎo)也看不下去，這個(gè)支持機(jī)制必然就半途而廢。這也是非常重要的一個(gè)要領(lǐng)。
第三，這個(gè)過程顯然是形成了雙軌運(yùn)行，有政策軌，有市場(chǎng)軌，兩軌之間處理不好，非常容易產(chǎn)生的就是設(shè)租尋租。怎么樣盡可能限制設(shè)租尋租發(fā)生的可能性？是需要施加有效的、持續(xù)的、多重審計(jì)監(jiān)督，以及需要繼續(xù)探索績(jī)效導(dǎo)向下的約束。這對(duì)于中國(guó)現(xiàn)實(shí)發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)性，不言而喻，但是我們別無他法，必須把這條路走通。對(duì)所謂供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所說的“守正出奇”挑戰(zhàn)性就在這里，“守正”是遵循市場(chǎng)規(guī)律，“出奇”就是在市場(chǎng)規(guī)律之上還必須有“政府更好發(fā)揮作用”的有效市場(chǎng)加有限、有為政府的出奇制勝——出奇而能制勝，我們就實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展，出奇在某些地方不能制勝，那叫做試錯(cuò)，必須控制在一定范圍內(nèi)。我們真正的希望之所在，就是沖過“歷史三峽”，能夠在守正出奇的道路上，使中國(guó)的超常規(guī)現(xiàn)代化趕超最后形成我們所希望中的那種大發(fā)展的局面。一個(gè)個(gè)區(qū)域，一個(gè)個(gè)縣鄉(xiāng)，都是這個(gè)大圖景里的一個(gè)組成部分。
我們守正出奇必須在這方面敢于迎接挑戰(zhàn)。最后一點(diǎn)，前面所說的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，陽光化的集體決策和遴選機(jī)制，還有多重審計(jì)監(jiān)督績(jī)效導(dǎo)向，最后都要以供給側(cè)改革定制化方案，落在共性之外必還要有個(gè)性的各個(gè)區(qū)域、各個(gè)縣、各個(gè)鎮(zhèn)。各個(gè)地方政府轄區(qū)定制化的符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的理性供給管理解決方案，它的難度就在于絕對(duì)不像過去我們已聽?wèi)T了的需求管理那么簡(jiǎn)潔——需求管理是屬于總量管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)反周期，大家一聽就明白。而供給管理，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要應(yīng)對(duì)非常復(fù)雜的一個(gè)一個(gè)具體的這樣的結(jié)構(gòu)化解決方案，形成高水平的定制化結(jié)果，這是我們必須應(yīng)對(duì)的一個(gè)挑戰(zhàn)，也是我認(rèn)為要解決鄉(xiāng)村振興和縣鎮(zhèn)金融發(fā)展中政策性融資怎么樣能夠適應(yīng)需要、形成有效供給的一個(gè)必然要給出盡可能高水平答卷的問題。
作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究院 研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期
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