十九大后，按照中央指導精神，大家都高度重視鄉村振興，以及其中金融如何為經濟社會發展服務。縣鎮的金融發展顯然是要以為縣鎮經濟服務為目標的，直觀地看，縣鎮經濟概念包括著工業、農業、服務業多種產業對接著基層“鄉村振興”，在可以觀察的鄉鎮金融發展的現實問題上，則密切關聯著一系列重要概念，比如小微金融、普惠金融、綠色金融等等。這些概念近年被決策層和有關部門反復強調，大家也都給予高度關注。
我作為有幾十年研究經歷的研究者，對于金融形成的認識框架里，認為這些概念——小微金融也好、普惠金融也好、綠色金融也好，無不具有鮮明的政策色彩，具有這種鮮明政策色彩的金融形態和金融活動，大多可以歸入政策性金融的概念之中。我根據自己的研究心得，多少年前就特別強調了如下看法：在中國現代化發展、和平崛起的過程中，我們的政策性金融體系應該和商業性金融體系一起，放在現代化的戰略層面上，納入供給側結構性改革的系統工程。這樣一個認識，我認為是應覆蓋今后可以預見的很長的歷史時期的。有的研究者說，中國要盡快消滅所有的雙軌制，我覺得這一看法無法對應現實需要。金融方面的雙軌制，在可以預見的未來無法消除。與此類似，我們還可以說，現在大家都關心的不動產、房地產領域里的雙軌制，也是一目了然的：住房的供給必須有托底的保障房，又必須有與市場直接對接的商品房，在保障房和商品房的不同領域里，其融資怎么能混為一談？實際上金融業必須在這個領域里具有雙軌制特征。我理解的縣鎮金融、我們面對鄉村振興的金融領域里，這樣的雙軌制特點也是非常鮮明的。
下面分幾個層次，談一下相關的認識。
第一，縣域金融面臨供需不匹配問題。
一方面，從需求這個角度看，大量鄉鎮層面的小微企業的經濟活動需要得到融資支持，很多的農戶(縣鎮轄區內鄉村振興的基層軌)的生產經營也迫切需要得到融資支持。此外無論是農業、工業、服務業的經濟活動，現在都越來越明顯地受到了環境保護這方面具體要求的制約，迫切需要得到與低碳綠色發展中必須做出的業態改造升級相關的融資支持。從供給的方面來說，一般的判斷是中國現在總體來說經濟生活中不缺錢，改革開放已將近40年了，綜合國力提升中資本的供給方，融資的“金主”這方面，無論是從國有的金融體系、還是從民間的非國有的金融體系來看，總體上都有雄厚的資金力量。民間資本總體來說已經走過了原始積累階段，國有經濟這些年發展中金融體系綜合的資金力量的提升，更是有目共睹的。但是很遺憾，所有這些所謂金主，他們實際上無法可持續地對于小微企業、三農、綠色低碳發展給予需求方意愿中的融資支持——很多時候有態度，多少年前就注意到一些成規模的大銀行要專門做設立鄉鎮銀行的試點，表示自己有一些特定的業務是對應于農村基層小微企業和對應于鄉村振興的，還有種種在宣傳上可以聽到的消息，即怎么樣去支持綠色發展，等等，但綜合來看，并沒有形成一個可持續的支持態勢，必須承認，商業性銀行和金融機構做這些業務內在的意愿是明顯不足的，因為這種內在意愿明顯不足必須追溯到一般而言的商業性銀行和金融機構的定位，是在商言商，是在商言商基點上錦上添花式的運行機制。供需多年存在的不匹配這個矛盾，如果說得更不客氣一點，它顯然可以納入十九大黨中央總結的“人民美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，現實中金融的這個供需矛盾是怎么來的？這就引到我要說的第二個層面。
第二，縣域金融不能在支持三農等方面體現出普惠性。
金融為什么不能普惠，不能夠可持續地支持三農、小微企業和低碳綠色發展？就是三農和小微、低碳綠色經濟活動相關的這些具體項目，平均規模小，風險度高，不確定性明顯，資金安全水平低，風控成本使在商言商的這些銀行和金融機構不可能形成持續支持的意愿和行為。這些金主們實際上必須認同的是商業性金融“錦上添花”的機制，誰的項目可預見的效益水平高，風險度低，他就要特別積極地愿意把資金提供過去給予融資支持。從每一個貸款融資項目的“固定成本”來看，差異不很大，大中型企業一單的貸款支持，規模可能是幾十個、幾百個小微企業項目規模的總和，其總成本差異之懸殊，不難想見，更不用說風險度遠不在一個數量級上，首選前者給予支持，而對后者避之唯恐不及，不就是很自然的情形了嗎？這就是利益驅動之下的“利潤導向”，無可厚非，這也就是市場化資源配置機制，這種錦上添花式的資源配置機制能夠解決很大范圍內我們所說的經濟運行的績效問題。
但是這個“錦上添花”的機制旁邊，社會生活中又存在著另外一種機制需求，就是“雪中送炭”。前面所說到的小微、三農、綠色低碳發展，主要可以歸于需要雪中送炭的這一方，而這一方所應該得到融資支持后面的機制建設任務，和錦上添花的機制建設任務是有明顯不同的。
第三，商業性金融和政策性金融并舉構建新機制。
接著我們就得問第三個層面的問題，怎樣才能構建一個合理的雪中送炭的機制，以融資的方式來實現普惠，實現對于三農、小微、綠色低碳經濟有效的可持續的金融支持？基于這些年我的研究，我認為至少要提出兩條途徑。第一條途徑，首先可說一下在科技創新這個視角上，信息化時代帶來的商業性金融邊界的擴展。過去說商業性金融無法可持續地支持小微這樣的融資活動，但是在現實生活中，互聯網＋卻提供了一種案例，比如說阿里公司它對于大量的草根層面的創業創新者提供的小貸，我去專門做過考察，是靠著大數據、云計算等等現代信息技術的支持，形成了自己的信息來源——數據庫支撐的技術上認為可行的全套的軟件設計和運行。它在網上接受基層的這些草根層面融資需求者的申請，然后用他們所謂“零人工干預”的程序在軟件系統里自動地做分析處理，來決定是不是可以發放申請者所希望得到的小額貸款。我在阿里公司北京的大樓里，看到有一個很大的屏幕不斷滾動著播出網上處理的小貸發放情況，我看了大概一分多鐘，好幾十筆小貸里高到20萬元規模的有三筆，最低的只有三千元。這種零人工干預的、靠技術創新支持的小貸的發放，據公司介紹，他們認為風控是過關的，是可持續的，實際形成的融資成本比其他一般的融資，只稍微高一點點，這是過去不可想象的。這樣的一種科技創新支持出來的普惠色彩開始濃厚起來的金融支持，當然也有它的局限性。據我所知，前提是這些申請者必須在大數據的信息庫里有相對充分的電子痕跡。我們可以設想像那些淘寶戶(淘寶網上自己開淘寶店的這樣一些草根創業創新者，很多是在鄉村的，我也去看過現在鄉村中的淘寶村)，他們是有這些信息痕跡可查的，于是就容易進入這樣一個帶有普惠金融性質的小貸支持的覆蓋面。但是設想一下另外有一些窮鄉僻壤的農戶，他基本上沒什么電子痕跡，可能連銀行借記卡都沒有，那么他要發展自己小微規模的生產經營活動，可能就無法通過這樣的途徑取得小額貸款支持。當然，畢竟這種小額貸款支持已經比尤努斯在孟加拉實驗多年、得到國際社會肯定的那個小額貸款的水平，大大提高了：尤努斯的小額貸款實際上依靠的風控機制，是熟識社會里的“連坐制”，一個自然村落里的農民，取得規模不大的貸款支持，用于養雞養羊等，誰如果不能按照原來的承諾去還本付息，跟它連坐的這些人，也就都斷了今后得到融資支持的可能——是靠這種約束來實行風控。阿里的這種種科技創新支持的小額貸款，已經在這方面有明顯的突破，這是對接了互聯網＋，對接了信息時代的技術革命，非常值得肯定，但是我后面所說到的這個局限性，是告訴我們，雖然它擴展了商業性金融覆蓋的邊界，但并沒有解決后面還剩下的問題，不能被這樣的創新所覆蓋的那個領域里，需要得到融資支持的問題仍然存在。剩下的這個領域里的問題的解決，我認為有一個更帶有普遍性、或者至少要和“技術創新”放在一起等量齊觀來密切跟蹤和完善的“制度創新”問題，這個制度創新可形成使金融普惠的第二條途徑；政策性金融。其實，其來源是可以往前追溯很久的。比如，財政作為公共資源的分配體系，很多年前就有以政府財力為后盾的實際上做融資的財政周轉金，在改革開放以后，大家也對于財政貼息，與和商業性信貸結合起來帶有政策傾向、帶有政策傾斜支持特征的信用擔保機制耳熟能詳。當然，我們也承認，這么多年發展過程中，財政貼息所達到的效果還并不能令人滿意，總是感覺磕磕碰碰，很多事情做起來不能達到意愿中的那種效應。但是，畢竟早已經有這個思路上的探索。以財政的公共資源資金為后盾，我現在所提出的概念，就是要構建一個政策性融資的創新體系。在上個世紀80年代后期到90年代初期，我們就已經認識到商業性金融和政策性金融必須同時存在，而且要分道揚鑣，所以，組建了國家開發銀行、農業發展銀行這樣的政策性銀行——這是在全國層面，各地那更是建有各種各樣的信用擔保公司，是政策定位的，屬于地方政府政策性融資支持機制。在財政貼息和政策性融資支持方面，早已有了一系列探索，在前些年反復探索的基礎上，給人印象深刻的新的帶有政策色彩的融資機制，就要說到產業基金、產業引導基金等等方式，以及現在在實際生活中已經形成了動員階段之后的大發展、而進一步要強調穩一穩以求得規范發展、可持續發展的PPP(政府和社會資本合作)，這種PPP的投融資也是有非常鮮明的政策因素結合在內的，而且它在運行機制上的創新特點是非常鮮明的。這就是我想說到的怎么樣才能普惠，才能夠覆蓋小微和綠色金融、綠色發展這方面的融資要求這個角度上的基本認識。如果按照這樣的科技創新的還有制度創新這個思路來討論，我想特別強調一下以制度創新為主的觀察：下個層面應說一說的案例，簡要勾畫一下這種案例的基本輪廓。
第四，制度創新提升縣域金融績效。
案例1：鄉村振興。若干年前我就注意到南方周末有一整版，報道我國的考慮旅游目的地——桂林旁邊，廣西的恭城，有一個在鄉村發展循環經濟的雛形：恭城那個地方，老百姓過去顯然一直是要有燒火做飯的能源供應的，沒有別的來源，他們會砍樹破壞植被，取得燒火做飯的燃料，這是在現實生活中亟待改變的一個形成生態環境壓力的不良狀態。當地政府是在政策引導這方面，對農戶給予幫助，形成了農戶養豬后把豬糞放入沼氣池產生沼氣供給來源，做了這樣一個鄉村發展的重點事項。沼氣池在中國很多的農村區域，都是在前些年反復引導和推動的建設重點之一。恭城農戶以家庭養豬的方式配上沼氣池，實際生活質量是提高的，養豬還可以改善生活和提高農戶收入水平。豬糞入沼氣池解決能源供應問題，實際上在農戶生活質量提高的同時，有效地保護了植被。我在農村我去看過農戶沼氣入戶以后使用的設備，廚房看到的，感覺跟咱們在城鎮區域用天然氣、液化氣沒什么區別，也是很規范的灶臺和顯示儀表，這都是在實際生活中間早就解決的問題。而恭城把由豬到沼氣這兩個環節的事情做出來形成局面以后，接著實際生活中注意到，這個沼氣池每隔一段時間要清理里面的沼渣和沼液，那么清理出去之后放在哪兒呢？它是高質量的有機肥，當然就可以把它施加到一些帶有經濟作物性質的農戶的種植項目上，一般來說就近是他們的果園，種有柑橘等等的果品。這種有機肥施加上去以后，產出的果品又成為了最適應現代社會需要的高質量的、口感特別好的經濟作物產品——有機肥培養出來的這些果品可以賣個好價錢，使農民又提高了收入，這就是“豬－沼－肥－果”一個一個環節的延伸體現的好處了。
這種情況再往下發展，是受到桂林旅游業的啟發，農戶在自己騰出一部分居住空間，配置一些基本的用品以后，可以開展農家樂旅游，這種農家樂的旅游又適應了城鎮區域很多社會成員收入提高以后的需要，周末、節假日到這邊吃吃農家飯，跑到果園里做采摘，呼吸新鮮空氣，這又是生活質量的提高，同時又是農村居民(農戶)進一步提高收入的可行的供應鏈延伸。到了這個時候，又出現了一個可能性：有的企業注意了這個問題，設想能不能來一個規模化的整合？企業的決策者認為，他可以找到高水平的專家，在這種農村自然村落里把它整個沼氣系統來一個高水平的規劃設計。這種規劃下的升級可能連接的是適應國家政策需要的使養豬形成規模化養豬場(當然養豬場本身怎么再往下延深供應鏈還有很多可做的文章，這個規模化發展出來，開始接近于社會化大生產的模式)，而這個時候，這種自然村落里整合以后優化的基礎條件，可以對接的是桂林和周邊的“黃金旅游一條龍”路線里的節點，這種規模化的整體設計，是不是又對接到我們現在特別注意的鄉村振興？企業介入這樣的一個領域，顯然不能理解為簡單的“學雷鋒”，它是在商言商，注意到了商機，注意到了這方面自己利用比較優勢帶來投資回報的可能性，那么缺的是什么要素呢？往往這種情況下碰到的瓶頸就是融資支持問題。這時候，商業性金融對此可能不敢下決心貿然介入，而政府這方面以財政后盾為支持，就可能把我們認為有政策支持效應的貼息、政策性信用擔保貸款和產業基金支持等等，加入到這里面。于是，整個循環經濟的鏈條按照恭城展示的這樣一環一環遞進形成的一個全景圖是什么呢？是循環經濟，是綠色低碳發展中造福于草根層面三農和相關的鄉村產業的振興，是我們的升級發展，顯然這是一個我們需要繼續跟蹤去觀察的特定視角的案例，而且如果結合這幾年PPP的發展經驗，這種特定區域的連片開發，特別適合對接PPP，它是有特定的機制可塑性，展現了一個非常值得我們關注的創新空間。
案例2：縣域經濟發展。這方面我想舉的案例，就是可以稱為縣域經濟里以科技產業為主的杭州西湖區的案例。也是幾年之前，我們就注意到，西湖區財政部門提出，財政資金年年必須安排對于小型科技企業的資金支持(三項科技費用之類)，每年資金使用情況是必須對人大、對領導報告的。過去每個年度花這些錢花得怎么樣呢？是在各種因素制約之下，“撒胡椒面”，是“消耗型”的，誰也不可能得到特別明顯的重點支持，有這么多的人找上來，很多具體安排是靠關系起作用——這時往往也不敢用力過猛“撒胡椒面”給予若干項目支持之后，基本無法跟蹤問效，資金撒出去有去無回，他們稱之為“消耗型”。能不能把這種消耗型的財政資金使用機制、公共資源的投入機制變成循環型？財政部門說希望資金進去以后雖不求它增值，但它能夠轉起來，跟原來的情況與績效，就不一樣了，這是一種升級的創新。具體的機制上，財政從其資金里拿出兩千萬作為股本，和當地一個“商業性信用擔保”定位的公司合作，再由這個公司利用其關系網、他的人脈，去拉其他的民營企業包括境外的硅谷銀行入股，合成一個標準的、現代化企業制度下股權非常清晰的股份制的科技型小企業創新基金，發起這個創新基金的各個主體，是以股權來形成產權紐帶，而這里面財政非常明確地表示其兩千萬資金，是作為特殊處理，就是類似于“金股”的不求分紅；但可以有一票否決權。財政資金不求分紅，實際上是使其他的參與者感覺風險水平降低，獲益前景加分，使他們參加這樣一個產業基金的意愿提高了。有一些積極的參與者之后，這個基金實際的運作機制，是由專業化的團隊設計具體的融資產品，有很多批次不同稱呼的產品，有股權型的、債權型的、各種各樣名號的產品，實際上是用的所謂“金融工程”的工具，對應實際生活需要，設計各種類型的金融產品。這樣一種運行機制，很鮮明地體現了財政為后盾怎么樣能夠使資金的使用，在雪中送炭的概念之下形成可持續性。當然這也還需要進一步總結經驗，繼續跟蹤總結實際生活中它的利弊得失，其經驗特別適應現在大家越來越看重的地方層面怎樣形成健康的產業引導基金。現在這幾年聽到更多地方在省一級、還有很多的市級，財政拿出的資金規模大多了，但這些資金也只是作為母基金，母基金的運作要領是絕對不允許其直接進入項目決策，是由母基金帶出一批子基金，產生投入資金規模的放大效應，而跟上來形成的子基金，帶有社會眾籌的性質，更多的是非政府主體把資金投入，在投入以后是由子基金的專業團隊，決定實際上挑選哪些具體的支持對象，運用資金支持來達到實際上帶有政策性融資特征的項目投入，以貫徹當地的發展戰略，支持當地有意優化結構的項目。這些經驗還都在不斷的探索和總結過程中。
第五，以財政為后盾實施政策融資支持的幾條基本要領。
結合案例觀察，在縣鎮金融發展方面，可初步總結政策性金融體系構建中以創新發展形成可持續機制支持經濟升級發展的要領。我覺得至少可以提出下面四條。
以財政為后盾，把政策性融資機制運用起來，支持小微、三農，體現普惠，以及體現對于綠色低碳發展、科技創新等這方面的支持，第一條就是這個支持機制里的基本特征，一定是要風險共擔。過去，財政所做的一些支持，往往由于實際上相關風險的財政獨擔，一旦財政部門明確一個財政貼息或者政策性信用擔保的運行機制，很多相關者便認為這個風險已經由財政完全承擔起來了，那么由財政單獨來承擔風險，是一個不可持續的機制，因為它同時帶出來的是其他主體的所謂“道德風險”——就是既然我自己和風險因素無關，那么既不講節約，也不講效益，整個過程就變成了財政那里成了一個無底洞，于是就成了一個不可持續的機制，成了一個財政無法向公眾透明地報告財政運用納稅人的錢怎樣追求績效的局面。已有實踐反復證明在要領上，一定要形成風險共擔機制，財政與相關的企業、政策性金融機構，以及可以配上支持力量的商業性金融機構等等，雖然相互間風險怎么分擔并沒有呆板的一定之規，但一定是要“分擔式”共擔的。國際經驗里，美國的中小企業署利用財政預算資金為后盾，以貼息和信用擔保為主要方式支持小企業的發展，根據不同階段不同情況，政府這個資金支持承擔風險損失的部分比重可以調整，比如世界金融危機發生了，原來所說的出了風險以后政府分擔75%，可以提高到80%,85%，但絕對不提高到100%，一定要把一部分風險因素留給其他的伙伴，這樣才能形成防止道德風險的可持續性。這在我們觀察的西湖區的案例中也非常明顯：財政部門出資金形成的這部分股權不求得到分紅的回報，但是要求轉起來可持續運行，這方面的風險不是財政自己一家擔起來的，是各出資方需要一起來考慮創業創新中利益訴求之下怎么在股份制框架下共擔風險。
支持機制的第二個特征與要領，是對于三農、小微、鄉村的經濟活動，所有需要資金支持而必須納入政策性支持軌道的這些支持對象，到底支持誰不支持誰，必須是以陽光化、規范化、引入集體專業化決策機制形成遴選過程。這個遴選機制其實就是承認不可能有一百個申請，我們就滿足一百項融資需要，這里面必須靠上地挑出一批給予支持。這件事過去處理不好，就變成處關系，而在中國的實際生活中這種“處關系”很容易很快發展到烏煙瘴氣、不可持續。像西湖區的經驗是大家都出錢做股東，各自在這里面有發言權，另外還要請專家和社會賢達一起形成項目遴選委員會，對每一批申請項目，大家都是陽光化地討論，最后可以無計名投票，同時保持財政金股的一票否決權這種一票否決權也不是隨便動用的，要根據國家產業政策和地區發展戰略特定的要求，在否決的時候一定要說出其道理)，等等這些，形成的是專家參與的集體決策。正是這種陽光化的決策，使我們可以知道雖然支持不可能百分之百成功，但出現一定比例的失敗時，在這個機制之下是可以對公眾交代說清楚的，從而整個過程就變成可持續了。如果沒有這樣一個機制，出現了失誤之后公眾不接受，領導也看不下去，這個支持機制必然就半途而廢。這也是非常重要的一個要領。
第三，這個過程顯然是形成了雙軌運行，有政策軌，有市場軌，兩軌之間處理不好，非常容易產生的就是設租尋租。怎么樣盡可能限制設租尋租發生的可能性？是需要施加有效的、持續的、多重審計監督，以及需要繼續探索績效導向下的約束。這對于中國現實發展過程中的挑戰性，不言而喻，但是我們別無他法，必須把這條路走通。對所謂供給側結構性改革所說的“守正出奇”挑戰性就在這里，“守正”是遵循市場規律，“出奇”就是在市場規律之上還必須有“政府更好發揮作用”的有效市場加有限、有為政府的出奇制勝——出奇而能制勝，我們就實現了超常規發展，出奇在某些地方不能制勝，那叫做試錯，必須控制在一定范圍內。我們真正的希望之所在，就是沖過“歷史三峽”，能夠在守正出奇的道路上，使中國的超常規現代化趕超最后形成我們所希望中的那種大發展的局面。一個個區域，一個個縣鄉，都是這個大圖景里的一個組成部分。
我們守正出奇必須在這方面敢于迎接挑戰。最后一點，前面所說的風險共擔，陽光化的集體決策和遴選機制，還有多重審計監督績效導向，最后都要以供給側改革定制化方案，落在共性之外必還要有個性的各個區域、各個縣、各個鎮。各個地方政府轄區定制化的符合供給側結構性改革為主線的理性供給管理解決方案，它的難度就在于絕對不像過去我們已聽慣了的需求管理那么簡潔——需求管理是屬于總量管理，根據經濟波動反周期，大家一聽就明白。而供給管理，供給側結構性改革，就是要應對非常復雜的一個一個具體的這樣的結構化解決方案，形成高水平的定制化結果，這是我們必須應對的一個挑戰，也是我認為要解決鄉村振興和縣鎮金融發展中政策性融資怎么樣能夠適應需要、形成有效供給的一個必然要給出盡可能高水平答卷的問題。
作者系財政部財政科學研究院 研究員
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
