我國(guó)現(xiàn)在的城市化率，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤篌w比世界平均水平略高一點(diǎn)，世界水平是50％，中國(guó)是52％～53％。拿中國(guó)自己的情況看，已經(jīng)取得很大進(jìn)步。1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率只有18％，所以這幾十年的進(jìn)步很明顯。
但也要看到，我國(guó)城鎮(zhèn)化率與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間仍然不相適應(yīng)。在中國(guó)GDP的結(jié)構(gòu)中，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)只占10％，可是戶籍還在農(nóng)村的人口，要占到總?cè)丝诘?5％。想想看，如果65％的人口只占總國(guó)民收入的10％，只創(chuàng)造10％的產(chǎn)出，那國(guó)民經(jīng)濟(jì)的失衡將非常嚴(yán)重。
幸虧人口和勞力已經(jīng)可以流動(dòng)，所以戶籍在農(nóng)村但常年（6個(gè)月以上）在城鎮(zhèn)謀生的人口要占到總?cè)丝诘?7％～48％。不過，常住在農(nóng)村的人口還是超過50％。也幸虧今天常住農(nóng)村人，其實(shí)并不全部以農(nóng)業(yè)為生，而是通勤模式，白天去附近城鎮(zhèn)工作，晚上回村里住。譬如常住上海郊區(qū)的很多人，其實(shí)是每天或每周到昆山、蘇州、上海市區(qū)上班。不過除了這部分在城鎮(zhèn)工作卻居住在農(nóng)村的人，常住農(nóng)村又主要以農(nóng)業(yè)為生的人口，仍然有20％～30％。
這樣來看城鄉(xiāng)收入，就理解為什么城鎮(zhèn)居民可支配收入比農(nóng)村居民可支配收入還要高出兩倍以上。問題在結(jié)構(gòu)，源自占20％以上的人口只提供10％的產(chǎn)出。講到底，還是以農(nóng)為生的勞力偏多。另外，常住農(nóng)村卻從事工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)，并不是很經(jīng)濟(jì)的配置，因?yàn)檫@些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同于農(nóng)業(yè)，非靠近農(nóng)地、非散居不可。工商服務(wù)業(yè)，可以也應(yīng)該在空間上集聚，匯攏需求，刺激分工。
相差兩倍以上的城鄉(xiāng)居民收入差，也是城市化持續(xù)推進(jìn)的動(dòng)力。人往高處走，總要向著可能獲得較高收入的地方移動(dòng)。從趨勢(shì)看，通過重新配置人口勞力在城鄉(xiāng)的布局，可以持續(xù)釋放我國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛能。這是一個(gè)對(duì)基本趨勢(shì)的判斷。
簡(jiǎn)單回顧這個(gè)趨勢(shì)的由來，不難看到改革是決定性的。1978年僅僅有18％的城市化率，甚至比1959年還低。我們這代人經(jīng)歷的上山下鄉(xiāng)，其實(shí)是從城市向農(nóng)村反向轉(zhuǎn)移勞力。知青上山下鄉(xiāng)當(dāng)然受到不同程度的鍛煉，特別是體驗(yàn)到中國(guó)農(nóng)民的實(shí)際生活。
但對(duì)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)來說，恐怕沒有多大好處，因?yàn)槟堑扔谑前讶丝趶母呱a(chǎn)率部門移向低生產(chǎn)率部門，人均收入的增長(zhǎng)因此而被拖累。改革打開了城鄉(xiāng)之門。過去農(nóng)家孩子除了考上大學(xué)和當(dāng)兵，是沒機(jī)會(huì)進(jìn)城的。當(dāng)兵也必須當(dāng)上軍官，否則農(nóng)村來的戰(zhàn)士還得回農(nóng)村去。改革首先允許農(nóng)村人口進(jìn)城鎮(zhèn)。
其次，勞力在城市之間也可以流動(dòng)。闖深圳、闖海南，包括“北漂”，不少人來自其他城市。糧食過去靠配額，所以最早允許農(nóng)民進(jìn)城，在1983年中央“1號(hào)文件”里專門寫上一句，“要允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商＂。這個(gè)限制后來通過糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的市場(chǎng)化解開了。
再就是住宅，允許出租，很多地方還可以買賣。這就幫助農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)城先有地方立腳，再慢慢融入城市。這些都是改革給國(guó)民創(chuàng)造的機(jī)會(huì)，基本邏輯是用法律保障公民尋找更高收入機(jī)會(huì)的自由。
經(jīng)驗(yàn)證明，只要增加了經(jīng)濟(jì)自由，城市化進(jìn)展就加快。因?yàn)槌鞘屑蹘磔^高的收入，會(huì)吸引更多人向城鎮(zhèn)移動(dòng)與集聚。現(xiàn)在每年春運(yùn)幾十億人次上路，應(yīng)該創(chuàng)造了人類歷史上的一個(gè)紀(jì)錄。問題是，老是這么流動(dòng)下去嗎？一到春節(jié)，北京、上海和大城市就空了，小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村就熱鬧起來。過了正月十五，再來一個(gè)大換位。我們中國(guó)人是不是一直就這么過下去？看起來不會(huì)的。人口流動(dòng)里已經(jīng)出現(xiàn)了集聚現(xiàn)象，好像水流過后，沙石會(huì)沉淀下來。那我們就有興趣關(guān)注，流動(dòng)中的人有多少會(huì)“沉淀”下來，他們更有可能會(huì)沉淀到哪里去？
人口普查資料顯示，2011年中國(guó)近79％的流動(dòng)人口到東部地區(qū)，其中80％在大中城市，44.1％在省會(huì)城市、計(jì)劃單列城市和四大直轄市。看10年間的變動(dòng)數(shù)據(jù)，北京、上海、天津常住人口増長(zhǎng)了37％～40％，而同期全國(guó)平均常住城鎮(zhèn)人口的増長(zhǎng)只有5.8％。這說明大城市更具有“招人”的吸引力。全中國(guó)一起算，65％的流動(dòng)人口被100萬人口以上的大城市吸收，29％被500萬人口以上的特大城市吸收。同時(shí)，數(shù)以千計(jì)的縣、縣級(jí)市或地級(jí)市，常住人口絕對(duì)減少，人口凈流出。流到哪里去了？到另外一些城鎮(zhèn)去了。
上述流動(dòng)人口的變動(dòng)趨勢(shì)，該如何理解？我認(rèn)為最簡(jiǎn)明的動(dòng)力機(jī)制就是收入差。為什么大城市“招人”？講到底，還是去大城市能掙到較高的收入。全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距在三倍左右，但如果拿大都市與落后省區(qū)的農(nóng)村相比，收入差更大。警如上海與貴州比，上海城市居民的可支配收入是貴州農(nóng)村居民收入的8.8倍。差那么多，還不來？過去不讓來，開放后太老的想來也來不了，但農(nóng)村年輕人可以來啊。上海生活指數(shù)高，貴州農(nóng)村生活指數(shù)低，但即便把這個(gè)因素考慮進(jìn)去，農(nóng)村勞力進(jìn)入大城市的凈收入水平，還是大大提高。沒有這一條，招呼人家背井離鄉(xiāng)來城市，怕是做不到的。
大城市收入為什么高？第一原因是人口集聚、需求匯攏帶來生產(chǎn)率的大幅度提高。大家看城市分工細(xì)，農(nóng)村分工粗。你到了村里一般看不到有人賣早點(diǎn)，農(nóng)村人不吃早飯嗎？不是，但要自家做，因?yàn)榇迩f規(guī)模小，分工分不出一個(gè)早餐業(yè)來一一只有那么幾個(gè)人買早點(diǎn)，誰賣誰賠本。到了城市，早點(diǎn)就是大產(chǎn)業(yè)。是人口集聚細(xì)化分工，而分工細(xì)化是生產(chǎn)率提升之源。這是古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)就講明白了的道理，到今天，在我們這里也管用。
城鄉(xiāng)收入之差，本質(zhì)上就是生產(chǎn)率之差。在此之上，還要加上資源再分配格局，進(jìn)一步拉開城鄉(xiāng)距離。人們議論很多的幾件事，好學(xué)校、好醫(yī)院、好的文化設(shè)施等，哪里多？大城市多。這里當(dāng)然有分配方面的城市偏向。不過也要容我講一句，全國(guó)最好的醫(yī)生放在哪里比較合適？放在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，還是北京上海？不怕挨板磚，我認(rèn)為還是放在北京、上海比較合適。理由是那里交通便利，全國(guó)醫(yī)患者有需要到那里找，比較方便。放在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，全國(guó)患者都受損。當(dāng)然好醫(yī)生多多為善，真多得不得了的時(shí)候，城鄉(xiāng)配置無差異當(dāng)然很理想。
不過，理想是理想，現(xiàn)實(shí)是現(xiàn)實(shí)。在城鄉(xiāng)收入差還顯著存在的情況下，允許人們對(duì)一時(shí)揮之不去的收入差做出積極反應(yīng)，還是一條收縮城鄉(xiāng)收入差的可取路徑。其中，特別重要的是允許收入較低的農(nóng)村勞力，到收入較高的城市務(wù)工經(jīng)商，并逐步融入城市，也成為城里人。如此假以時(shí)日，農(nóng)村減少人口分母，城市増加收入分子，漸行漸近消除過于夸張的城鄉(xiāng)收入差，是城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。
問題是，雖然改革開放已經(jīng)幾十年，但妨礙人口、勞力、資源在城鄉(xiāng)之間按經(jīng)濟(jì)規(guī)律流動(dòng)的摩擦系數(shù)還是太高。最大的問題，是城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尚沒有做到在法律面前人人平等。大家知道，城市居民擁有的房屋是可以轉(zhuǎn)手買賣的，于是城市居民或多或少擁有分享城市用地増值的機(jī)會(huì)。城市居民的房屋可以用于抵押，便于得到金融服務(wù)。但是農(nóng)村居民的房屋、土地既不能合法流轉(zhuǎn)，也不能普遍獲得抵押。中央政策早就說要増加城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)性收入，但是農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)換手的法律障礙未除，財(cái)產(chǎn)性收入又從何談起？
城鄉(xiāng)間收入差距還有一個(gè)來源，就是公共服務(wù)水平的差距過大。不少城市居民與生俱來可以享受的公共服務(wù)，農(nóng)村居民一輩子望塵莫及。這是歷史上形成的，不可能一蹴而就解決問題。但久拖不決，高速增長(zhǎng)幾十年還不把這個(gè)題目提上日程，轉(zhuǎn)向主要靠?jī)?nèi)需的增長(zhǎng)就是一句空話。現(xiàn)在也有變化的苗頭，一方面部分農(nóng)村居民移入城市，享受城里的公共服務(wù)。另一方面，那些人口大量外移的村子，經(jīng)合理的集中居住，盡力擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)的集聚規(guī)模，也有利于提升公共服務(wù)水平。不過更根本的是還需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的財(cái)稅體制改革，否則所謂“城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化”還是無米之炊。
總之，在城市化這個(gè)大題目里，必定包含進(jìn)一步改革的諸多內(nèi)容。從我自己接觸過的研究來看，以下三大領(lǐng)域的深化改革無可回避。
第一是土地制度。現(xiàn)狀是三個(gè)圈：第一圈是農(nóng)業(yè)用地，過去集體所有、集體耕種，包產(chǎn)到戶以后明確了家庭經(jīng)營(yíng)承包權(quán)，從政策到法律都有了比較完整的一套，余留一個(gè)“小尾巴＂，就是要不要隨農(nóng)家人口變動(dòng)而調(diào)整農(nóng)地承包的數(shù)量？悖論在于，如果隨人口變化調(diào)土地，“長(zhǎng)期不變、長(zhǎng)久不變”就沒有真正落地。不隨人口變化調(diào)地不少人覺得不公平。解決方向是以確權(quán)保障承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)，終結(jié)把人口作為再分配土地籌碼的過時(shí)體制。讓市場(chǎng)準(zhǔn)則和市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)地獲得、使用、經(jīng)營(yíng)等方面起決定性作用。
第二圈是城市用地，原來是無償劃撥，現(xiàn)在已經(jīng)改為市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的新體制。但要繼續(xù)解決行政壟斷獨(dú)家供地所帶來的一系列新問題。方向是讓市場(chǎng)機(jī)制在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，特別是如何形成跨行政區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。其中，城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的年期設(shè)計(jì)，要與將推行的房產(chǎn)稅制度相匹配。城市用地的二手市場(chǎng)，伴隨都市更新的進(jìn)展要加快發(fā)育。
第三圈問題最大，就是原來城市很小，城郊、城外都是農(nóng)村土地，但隨著城市擴(kuò)大，這部分本來屬于農(nóng)村農(nóng)民的土地，究竟通過什么體制納入城市用地的范疇？現(xiàn)狀是一律用征地制度。本來憲法里限定“國(guó)家為了公共利益可以征用農(nóng)村土地”，但實(shí)際情況是大量商業(yè)用途的土地也靠征地辦法解決。
在這方面發(fā)生大量沖突和群體事件，而征地的社會(huì)成本也水漲船高，難以維系。下一步改革，還是要根據(jù)十八屆三中全會(huì)全面深化改革決定的部署，逐步收縮征地范圍，逐步允許農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。
第二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)。原則上沒有人反對(duì)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，因?yàn)橐磳?duì)也說不出口，城里人、鄉(xiāng)下人這樣的二元體制，總該在這代人手里結(jié)束。但是真正要改，牽扯的既得利益又委實(shí)不小。
光是開啟異地高考，沖突就很大。因?yàn)闅v史原因，優(yōu)質(zhì)教育資源集中在大城市，小地方和農(nóng)村人的機(jī)會(huì)空間就很小，想考北京、上海的好學(xué)校難度很大。當(dāng)年我是從黑龍江省考到北京來的，來后才發(fā)現(xiàn)北京考生的錄取分?jǐn)?shù)比外地的低。那怎么有平等可言？
另外義務(wù)教育，財(cái)政負(fù)擔(dān)是地方化的，安徽管安徽的孩子上學(xué)，貴州管貴州的。地方財(cái)力強(qiáng)弱有別，義務(wù)教育的水準(zhǔn)差別也不小。所有這些問題怎么一個(gè)臺(tái)階一個(gè)臺(tái)階地加以解決？把各地城鄉(xiāng)之間差別很大的公共服務(wù)，調(diào)成一個(gè)大體相當(dāng)、可接受的一體化服務(wù)體系，事關(guān)全體國(guó)民對(duì)國(guó)家的一致認(rèn)同，因而是一場(chǎng)重大的現(xiàn)代化革命。
第三要改革城市管理體制。傳統(tǒng)上中國(guó)擁有管理農(nóng)業(yè)文明版圖的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，歷史上的城市主要是行政網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)。到了現(xiàn)代，因工業(yè)商業(yè)而起的城市越來越多，但城市管理體制依然是高度行政化的，或者說由行政主導(dǎo)。
到今天我們城市還講行政級(jí)別，究竟是縣級(jí)、地級(jí)還是省會(huì)級(jí)或直轄市級(jí)，一律由政府審批決定，不完全考慮城市所集聚的能量，更不考慮城市對(duì)其他地方的輻射力和影響力。現(xiàn)在很大的一個(gè)實(shí)際問題，是我國(guó)的城市化率剛剛過了50％，接著就出現(xiàn)了一個(gè)滿擰的現(xiàn)象：凡是人們樂意進(jìn)入的城市，大都覺得承載力不堪負(fù)擔(dān)，要求管控人口流入。
但同時(shí)存在為數(shù)不少的“空城”甚至“鬼城”，房子蓋了一大堆，基礎(chǔ)設(shè)施也挺像樣，就是不“招人”、無人氣！這構(gòu)成雙重的資源浪費(fèi)。問題癥結(jié)在于，城市所穿的行政外套，與流動(dòng)的人口和經(jīng)濟(jì)資源在更大范圍內(nèi)尋求優(yōu)化配置，有不小的矛盾。如果要讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置方面起決定作用，那么有必要追問一下，這里是不是也包括城鄉(xiāng)空間資源的配置呢？如果也包括，那么，我們的城市管理體制就要大改。
本文摘自周其仁《突圍集》
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新三屆 微信公眾號(hào)
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