一種產權制度是否可取，要看其運行中的經濟效率表現及社會平等保障功能；進一步說，要看其所承載的財物的技術性質，即財物是私人物品還是公共物品。產權制度與財物性質的匹配程度高低不同，決定了產權制度的效率表現與平等保障功能。這是一種技術性邏輯，與意識形態分野無關。現代國家并不實行單一的產權制度，而是具有產權制度的多樣性。中國1978年前建立和運行的農村產權制度同時承載了私人物品和公共物品產出與分配，并在不同歷史時期建立了層級不同的“政社合一”制度，帶來了效率減損和平等缺失。土地的家庭承包制克服了舊體制的很多弊端，但仍存在需要解決的深刻問題，故需要在承包制基礎上深化改革。
關于我國農村社會經濟體制改革的目標，政策研究界多年來分歧很大。引起爭論的原因大體上可分為兩個類別，一是一部分論者從教條出發，從錯誤的前提預設出發，對所討論的問題只做簡單推理，使其結論不具有學理價值，以致難以得到基于科學思考的學者的回應，形成自言自語的孤獨。另一類則是論者較多地習慣本學科的研究方法，且對現實了解不夠，難以對研究對象做出周全的分析。例如，具有法學背景的學者多基于邏輯自洽去分析問題，而不大顧及立法的效率、平等及政治穩定的基準；而具有經濟學背景的學者則更多采用效率基準討論問題，容易忽視法學家提供的有益知識，其結論常常缺失平衡性和完整性，難以回應一些主要質疑。本文嘗試提出關于我國農村社會經濟體制改革問題的具有理論完整性、邏輯自洽性及實踐關照度高的一些判斷，并對某些重大爭議作出回應。
1、認識農村社會經濟體制的法理基礎
在展開我國農村社會經濟體制改革的討論之前，先陳述清楚此項改革的理論基礎十分必要，否則，討論中國問題將無學術語言基礎，更會欠缺簡潔明快的分析。這方面的很多理論多是標準的公共知識，筆者將力避引經據典，不去抖書袋，以說清道理為要務。
1.本文使用的主要概念及其辨析
本文所涉“農村社會經濟體制”是指農村競爭性經濟活動及公共服務活動所依從的權利關系及法治結構。在我國農村社會經濟體制中，這兩類活動具有高度的糾纏性，難以分割，以致論者也常常陷入五里云霧。例如，有論者可以服膺既往改革之所為，批評農村大尺度上的人民公社單元的“政社合一”，但對小尺度上的村莊單元的“政社合一”卻可以熟視無睹。
競爭性經濟活動是指那些大體符合經濟學關于“私人物品”定義的各類對象的生產經營活動。只要一個物品或服務在供應上具有邊際成本大于零，消費上具有一定排他性，而不論法律規定如何，就屬于“私人物品”。公共服務活動是指那些大體符合經濟學關于“公共物品”定義的各類對象的組織供應活動，而不論這種對象是否由法律確定為可以經私人臨時動議提供。這類對象的服務在特定范圍通常不具有競爭性，即服務的邊際成本很小；同時，享用這類服務在一定范圍里不具有排他性，或排他的成本很高。例如，現代國家里大的居民點的公共服務一般采用規范的、程式化的公共財政來提供，而我們國家規定農村居民點的某些公共服務可以采用“一事一議”這種近乎私人交易的方式來提供，但即使如此，也不能認定這里的服務是私人物品。
私人物品或公共物品是一種自然技術性的規定，在特定用途上，它們本身與人為的權利安排無關。例如，市場上的商品肉牛是私人物品，每增加一頭牛的生產都會帶來大于零的邊際成本，同時，牛的消費有顯著的排他性，甲消費牛肉的增加會引起乙消費牛肉的減少。但當牛用于祭拜活動時，滿足100人的心理需要與滿足101人的心理需要在成本上不會有所增加。甲參加祭拜，也不排斥乙參加祭拜。這種時候，牛及其所承載的符號意義，是一種公共品。牛這種物品在不同場景下的性質，是一種自然技術性質，與人為的制度安排無關。私人物品與公共物品在理論上可以有抽象的定義，但現實中某些物品或服務的自然技術性質并不具有非此即彼的單純性。例如，封閉式道路與開放式道路相比，使用前者容易獲得排他性，使用后者則不易獲得。此外，公共物品的有效意義有一定邊界或適用范圍，并隨著相關條件的變化而變化。例如，家族祠堂及其所承載的意義符號對宗法社區甲是公共品，對乙則不是。某些方面的安全與秩序作為一種公共品，則適用于跨社區的全社會范圍。早年電報通訊服務具有私人物品的屬性，待到航天衛星搭載WiFi系統的服務覆蓋全球后，通信服務就有了顯著的公共品性質（盡管可以通過密碼運用設定排他性消費權利）。
2.物品的自然性質與制度選擇
以上對物品從自然技術性質上做了分析，是為了進一步分析配置物品中的制度選擇問題。本文將主要針對土地及其附屬物這類物品的配置展開討論。
人們對于土地資源的利用涉及兩方面的行為。一方面是技術性行為，例如人們使用某些技術利用土地完成農業生產，這時土地是生產要素。另一方面是社會性行為，例如人們建立對土地的復雜的支配關系，其中包括對土地的個人排他性支配權，也包括對土地支配的合作與分工。后一方面便為土地財產權關系。土地財產權關系如何構建，直接影響經濟利益的分配，進而影響人們利用土地的效力，從而構成人類社會進步的重大問題。我們討論農村社會經濟體制改革，歸根到底是討論農村土地財產權配置方式所產生的效率與平等問題。
土地財產權配置自古以來就是國家法律的主要內容，當代國家亦然。我國涉及土地資源配置的法律有物權法、農村土地承包法、土地管理法以及很多其他法規和官方紅頭文件。如果這些法規的應用已經很好地解決了土地資源利用中的效率與平等問題，本文的研究將完全沒有意義。
我國法學家孫憲忠先生對現行土地法規做過深入批評，筆者完全同意他的批評意見。我國某些政策評論者從法律用語的表面意義看問題，所得出的觀點既沒有體現學術價值，也沒有解決問題的實際價值。例如，從法律用語上看，我國實行農村土地的集體所有制，即土地是農村社區（一部分）居民的共同財產。但這種結構是國家權力的一個創造，并非自然演化的結果。通常，很多學者在研究中停留在國家語言的表述層面上，實際上把“集體”當成了一種不再需要解析的“黑洞”。換句話說，大部分論者將國家語言對“集體”的規定，看作了真實的客體，也當作所謂研究的邏輯前提或自然假設。類似這種錯誤堆天摞地，不勝枚舉。法治較為成熟的國家關于土地財產權配置的法規，有某些重要特點。如果論者對這些特點能有一定的了解，很多爭議其實不會發生。
第一，土地法規的形成實際上是一個自然選擇過程。我們可以對土地的功能作出某種區分，但功能自身變化是一個持續過程，人們對這種變化的認知是滯后的；由認知對權利關系作出調整更是滯后的。效率低的權利安排會被淘汰，效率高的權利安排會被擴散。就土地財產權配置而言，近代歐洲主要國家出現的民法典不過是對既往制度的一個集大成而已，其中的成就在于法理的統一與司法實踐的規范。西歐主要國家很少出于一時的官方意識形態變化而對以往的司法傳統作出顛覆性否定。除過當年的蘇聯，東歐其他國家在土地制度更迭中，也對以往的土地制度作出了妥協。
第二，法治較為成熟的發達國家并未簡單地以“公有制”“私有制”來劃分土地制度類型。土地實際上被法人所有與自然人所有。自然人所有類似于我們所說的私有。法人所有為一定數量的自然人共有，這種共有又進一步分為共同共有與按份共有。采用按份共有制度的多為經濟組織，采用共同共有的多為非盈利組織和政府法人。政府包括基層社區公共組織及各級政府。基層社區是一種形態不完備的政府組織。這里并沒有我們常說的“國家所有”的法律用語。各類共有產權都會設置一定程序以保障共同體成員的利益。各類共有組織財產權邊界盡可能由法律作出規定。這種法治體系有利于建立明確的關于土地利用的責權利關系，而不致發生抽象的“國家所有”之下的責任不分明、權屬不清晰、利益不確定情形。
第三，土地法規所確立的土地財產權配置，與土地的自然技術性質有較為合理的匹配關系。一般來說，當土地及其附屬物顯示為私人物品屬性而用于競爭性經濟領域時，例如用于住房建設時，會建立土地的自然人所有權或按份共有權。當土地及其附屬物的某些形態作為公共物品時，例如，用于生態保護用地時，會建立政府法人所有權。這種對應關系有利于提高土地利用效率。
第四，土地自然人所有權逐步在發生嬗變。被我們看作土地私有制的這種土地自然人所有權，其實在發達國家已經在發生變化。自然人對土地的排他性支配權在不斷弱化。這種變化有的表現為法規的變化，有的則表現為民間自發的權利讓渡。國家通過土地分區規劃限制土地的用途，通過對農地繼承權的限制確保農場的“合規”經營，通過對農業技術手段的限制降低農業污染排放等等，都是對土地私人支配權的干預。近些年來，發達國家各類限制開發的公益性專屬土地（conservancy）越來越多，其中有私人土地自愿轉變用途的，也有國家立法對私人大塊土地利用方式作出限制后引起公益性轉變的。這些情形表明，所謂土地私有制已經越來越遠離其古典意義，國家利用公權對私人的土地支配權提出越來越多的限制；私人的土地排他性支配權的行使空間越來越小。現代國家對內的強大治權足以使其完全不懼怕私人對一部分土地的所有權。所有權本身在發生嬗變。
第五，農業用地的經營收入與農民的公民身份、社區成員身份相分離。鑒于本文所討論的主題，指出這一點十分必要。因為法治成熟國家的農民本來很少，由農場主構成的農業社區更少。農場居民點多與小城市社區相融合。小城市會建立公共財政解決公共服務問題，不會提出類似“壯大共同體經濟”的目標而要求農民或其合作組織給小城市按比例分享收入，更不會將公共服務職能與社區成員的經濟活動完全結合在一起。我國臺灣的某些農村社區近年開展了一種“社區營造”活動，相關社區會推出有某種地域特色的產品，但這種活動并不是臺灣農村經濟的主導形式。
3.關于土地法制的效率評價
判定土地制度是不是可取，當然要看其是否具有公正性。公正性可以由制度運行的效率及平等后果得到反映。除此之外，不能再有其他標準。對這個基本認識再討論，則是政治哲學的任務。我們討論農村社會經濟制度，也要用效率及平等的準則去衡量它。這一點很重要。若沒有這樣一個規范性認識，就無法真正討論制度的好壞、善惡。
一項產權制度的效率如何，先要看其維護成本高低。維護成本很高的權利對所有者會失去意義。一項權利的某些方面如果行使成本很高，人們可能不得不放棄它。權利可以由法律來確立，但通常法律不會確立那些維護成本很高的權利，法律的公正性應該由產權的效率來解釋；然而，例外的情形在人類社會也不罕見，法律對所有權的支解并不總是合理。在制度演化中，維護成本高的制度會被淘汰。
美國經濟學家科斯的產權理論與廠商理論，也能幫助我們確定產權效率的基本規則。按他的理論，如果交易成本為零，或者市場是充分競爭的，效率與產權的初始配置無關。拿土地產權關系來說，如果拋開交易成本不論，私人產權、按份共有產權以及共同共有產權的效率并無不同。在一項經濟活動中，如果需要產業鏈不同環節的生產單元建立合作關系（通常如此），有可能借助市場交易的辦法，這時各單元的產權是分立的；也有可能通過建立共有產權的辦法，由新的產權單位對合作事項做命令性安排。這時，各單位的分立產權被取消。究竟維護分立產權（經典的私有權），還是建立共有產權，要看市場交易的成本與命令性安排的成本（管理成本）的高低。若前者更高，則取消產權的分立；若后者更高，則維護產權的分立。這是一個“技術性”問題，本質上與意識形態無關。
當需要建立共有產權時，是建立“共同共有”產權，還是“按份共有”產權，也可以有一個技術性的答案。二者的區別是“退出權”的設計。更自由的退出權設計是按份共有產權，較難的退出權設計則是共同共有產權，也即我們說的公有制。在一個利益共同體中，如果一個成員退出后很難通過類似“搭便車”的辦法繼續享受利益，就可以針對這個利益共同體建立按份共有產權。例如，一個股民賣出了股票，就很難享受共同體的分紅，這就可以建立按份共有的產權結構，即股份公司。另一種情形，如果一個成員退出一個利益共同體，但他很容易通過“搭便車”的辦法繼續享有這個共同體的利益，那么，這個共同體設立共同共有產權結構就比較合理。這時，這個共同體往往會采用強制繳費辦法來維持共同體運行。政府法人通常會采用這種產權結構，也即我們常說的公有制結構。這個分析表明，設計什么樣的共同產權，也是一個技術性問題，與意識形態無關。
如果經濟活動本身是分散的，其中各經濟活動主體通過交易來實現合作，那么，各經濟主體應該確立分立的產權，不必建立共有產權結構。現代大公司會通過資本運作將技術上分散的經濟活動統一起來，以提高資本運作的效率，這也是一種常見情形。這時，資本運作引起的效率提高必須補償科層制帶來的效率損失，否則得不償失。在農業生產中，資本運作的效率通常不能補償管理環節延長所產生的效率損失，故農業生產中的農場主的產權是分立的。
4.關于土地法制的平等性評價
追求“平等”是人類社會亙古以來的故事。這個故事與產權設置有密切關系，也與所謂“意識形態”有密切關系。這里講的意識形態，是一個社會中被大部分居民所接受，且可能被官方支持的關于公平正義等重大問題的是非判斷。有時候，官方意識形態與民間主流意識形態很不相同，甚至嚴重對立。意識形態的文明程度對產權制度設置有重要影響。
人們通常講的平等，意義多有不同。它有時是指“機會”平等，不否定各類稟賦對人們“抓取機會”的影響。例如，兩個勞動能力有差異的人獲得有差異的工資，被認為是平等；兩個家境不同的孩子不能同時進入高收費的私立學校，也被認為是平等。這種平等概念幾乎是效率的同義語。更多人對平等的理解，是人們所向往的人人“天賦”平等權利，而不論資源條件有何差異。當人們主張人人免于恐懼、免于饑餓、免于受屈辱時，并沒有同意窮人與富人、貴族與平民在享有這些權利時可以有所差異。
與平等程度有關的產權制度安排有三種情形值得討論，第一種是一個極端性假設下的情形。設想一個社會盡可能擴大個人所有與按份共有產權的適用范圍，同時在共同共有產權結構下建立歧視性的利益分享關系，例如，針對那些對共同體沒有“貢獻”的人作出特別的規定，不讓他們乘坐馬車，不讓他們飲用好的泉水，不允許他們參與公共事務討論，也無視他們的饑荒病災等。前兩種產權安排容易保證“多投入、多收益”的原則，有激勵作用。后一種共同共有產權結構中的歧視性規定，也會有某種激勵作用。但這種社會過于冷酷，在民族競爭中很容易被淘汰。這種社會里的精英階層中，可能會有覺悟者站出來反對這種制度安排。
第二種情形，嚴格地說也是一個極端性假設下的情形，但實踐中并不鮮見。設想一個社會不允許分立產權安排存在，完全推行共同共有產權，在人人平等的口號下組織生產和分配。這時沒有激勵，只有強制。不難理解，這種社會的平等是暫時的、表面的，因為這種組織容易發生“逃亡”，必須使用暴力及科層組織防范逃亡和“偷懶”。假以時日，科層組織中的各級管理者就會開始中飽私囊，互相傾軋，使底層勞動者很快不堪忍受。其實，在這里既沒有效率，也沒有平等，只有動聽的口號。
第三種情形是通過產權制度安排兼顧效率與平等。一方面，設想實行自然人所有制與按份共有產權制度的相關經濟主體基本按市場競爭要求開展經營活動，特別是勞動要素完全按市場定價，從而不顧及“平等”性的社會要求。但另一方面，設想由共同共有產權制度承擔實現“平等”社會理想的任務。為實現這個任務，公共品這個范疇體現社會文明進步的要求，將免于恐懼、免于饑餓、免于受屈辱、免于病災無助等，均納入公共品的范疇。各類共同體，如登記為地方法人的層級不等的社區共同體以及被看作國民共同體的中央政府法人，均建立公共財政制度，提供各類服務，并基本不論共同體成員有何先天及后天差異，一律平等對待。政府法人還有一項特權，可以對其他經濟主體的行為作出某種規范，但這種規范主要是為了建立穩定的經濟秩序，維護機會平等，而不是直接干預要素收入平等。這樣一種產權制度安排，便有可能兼顧效率與平等，從而有可能建立社會公正。
5.經濟組織成員權與社會共同體成員權
成員是一個組織的合作單位或個人。成員權是一個組織內的每一個單位或個人對組織利益的分享權以及其他派生權利。成員權大體上有兩類，一是可交易或可退出的成員權，例如股份公司、農民合作社的成員，可以通過賣出股票有償放棄公司的成員權。農民合作社的成員也可以在退出合作社時取走個人賬戶中的資產。人們可以把這種成員權稱為經濟組織成員權。二是基本不可交易或退出的成員權，共同共有產權組織多是如此。一個人離開一個社區或一個城市，不會得到社區或城市政府的財政結余，更不會分割到城市政府的財產，當然也不用負擔它們的債務。但好的社區或好的政府的治理結構，會提升社區或轄區內私人擁有的不動產價值，這是私人愿意為社區或政府提供志愿服務的主要原因。
基于按份共有產權的經濟組織成員權一般通過投資獲得，只有實行按投資額分配，并盡可能降低退出風險，才能對投資者保持激勵，使這類經濟體有可能“壯大”。基于共同共有產權的社區成員權，通常并不是通過投資獲得，而是按照“居民身份”獲得。這里拋開“國籍”問題不談，但看一個國家內部，當今文明國家對遷徙不做戶籍登記限制，故取得社區或城市成員權是免費的?！笆忻瘛本褪且环N社區身份。較高的社區生活品質是對人口遷入的激勵，會導致社區人口的增長，或高收入者的流入。但這種激勵通常被看作社區建設的一種成就。家庭也是一種共同共有產權結構，這里存而不論。
一個社區或城市政府會不會提出“壯大”自身的要求？當然會的。但是這種“壯大”的規則與按份共有產權組織的“壯大”會完全不同。這里單說社區或城市政府這類共同共有產權結構。因為共同體有產權組織的公共品分享原則使其不能包含對投資的激勵，只能通過收稅的辦法解決公共服務成本問題。公共服務可以有改善企業投資環境的作用，從而激勵個人投資與企業“壯大”，間接促進稅源擴大、公共服務水平提升，最終帶來人口增加的效果。
可否將以上提到的兩類成員權融合在一起？經驗證明很不可取。從企業（按份共有產權）角度看，社區人口的增加并不直接等于企業投資的增加，企業通常并不愿意為人口增加所致的公共服務成本買單。從社區組織看，如果為了防止投資激勵喪失，它也不會歡迎人口增加，故也就沒有了社區“壯大”的可能性。所以，類似中國農村的“政社合一”現象在法制成熟的國家是會被竭力避免的。一般的情形是，一個社區的遷入人口，他會自動獲得社區成員權；他若進一步投資企業，才能獲得經濟組織成員權。一個人的兩種身份，在利益關聯規則上是完全不同的；兩種身份所依從的組織，也是分開的，各自的“壯大”遵從完全不同的規則。
總之，以上提到的兩類組織的“壯大”軌跡完全不同，后果也完全不同。如果把兩類組織攪合在一起，就會破壞各自的激勵機制，產生嚴重的低效率，并導致公共服務水平下降，也就破壞了平等的保障功能。以上理論是我們認識中國農村社會經濟體制的基礎。如果不懂得以上理論，實際上就不可能弄懂中國農村法制的基礎性問題。有了這樣一個認識基礎，很多意見分歧就容易彌合。
2、當代中國農村社會經濟體制變遷問題
有了以上理論的鋪墊，便可以用簡明的語言討論我國農村的現實問題。
1．1980年代前的中國農村社會經濟體制變遷概覽
1950年代前后，土地改革完成以后，在農村形成了更為分散的小農土地私有權。因此，我國很快放棄了計劃中的新民主主義路線，在全國開始推動合作社運動，逐步建立了農地的按份共有產權制度。農戶宅基地在合作化運動中并沒有被加入合作社，仍歸農戶私人所有，但后來也“自然而然”地成了集體財產。1956年形成的農村合作社與國際通行的農民合作社完全是兩回事。國際通行的合作社的基礎是農田生產活動主要歸農戶支配，而農業產業鏈其他環節的經營活動由農民合作社負責。我國當時發展合作社的活動則基本相反。本來可由家庭很好安排的農田生產活動，轉為共同生產；而在農業發展最需要合作的其他環節，因為合作社規模過小，事實上無法展開活動。實行糧食統購統銷之后，國家壟斷了糧食流通，農民更無法在流通領域合作。這就形成了雙重的低效率。
農民合作社事實上很快由按份共有的產權組織變成了共同共有產權組織，因為農民不再有退出合作社的自由。從語義學及語言習慣看，用“集體經濟制度”概括1980年代前的農村產權制度并不合適。“集體”這個詞強調合作，產權制度上包括了按份共有產權，對應的英文單詞是“collective”。
1956年至1980年代前的我國農村實行的經濟制度實際上不是按份共有，而是共同共有制度，對應的英文單詞是“common”。確切地說，這個時期的農村產權制度是“共同生產、共同共有、政社合一”制度。這種產權結構的具體特點如下：
第一，合作社的資產記錄逐漸與農戶的投入分離，土地等資產只有集體賬戶，沒有農戶或個人賬戶。生產過程記錄主要是農民的出工時間或任務完成折合的出工時間。收益主要決定于人口數量與出工時間兩個因素。農戶在入社以后不再投入資本，分配與農戶當初投入的土地數量和其他生產資料無關。總體上看，這種制度產生多生孩子的激勵，但不產生對農戶資本積累的激勵，也不產生對農戶勞動的激勵。農戶通常以“出工不出力”來對這個制度投下反對票，除非有一些特殊條件出現。
第二，合作社的效率損失與合作社的規模有顯著關系。農民“化解”國家強制力量的一個辦法，是盡量組成小規模的合作社。有研究者提供了農民合作社效率并不低的案例，但仔細研究會發現這種案例的特點，一是合作社的規模很小，一般不超過30戶；二是合作社生產比較單一，地域比較緊湊，合作社的領導容易監督社員；三是合作社社員多為一個大的家族的成員，宗法關系會發揮防止偷懶的作用；四是戶均土地很少，農戶沒有其他收入來源，土地產出對農戶性命攸關。只要這幾個條件大體具備，合作社的單位土地面積的產出就有可能不會太低。同時具備這些條件的合作社在全國并不普遍，南方省份相對多于北方省份。但這種合作社的勞動生產率很低，則是不爭的事實，原因是農戶被束縛在小塊土地上，很難選擇收入更高的非農業工作機會。
第三，在大部分時期，村莊形成“政社合一”的結構；在少數幾年里，村莊的相對獨立性完全被取消，“政社合一”結構被推到更高層級的地區。有的省份建立了縣域范圍的人民公社，主持合作社經濟活動的村莊領導人，同時也負責村莊公共事務。雖然有的合作社的“核算單位”被置于合作社的生產隊一級，而公共事務處置權主要在合作社的大隊一級，但大隊的公共事務處置權是覆蓋各生產隊的；生產隊一級在農業組織上的分權也會導致在公共事務上的分權。這種情況下，“政社合一”就發生在生產隊一級。在這種體制之下，主要用來實現平等目標的共同共有產權制度安排，支配了本來應該追求效率的農業生產活動，導致農業生產失去效率，平等的建立也失去了基礎。農民向政府交納“公糧”（特殊農業稅），但政府的公共服務支出主要覆蓋城市居民。政府對村莊的社區性公共服務基本不做投入，農民集體自行支持很低的村莊公共服務水平，于是導致城鄉之間公共服務嚴重不平等。
第四，維持共同共有產權結構主要靠政治軍事壓力。如前所述，按照自然演化的規律，農民不會針對農業生產活動采用共同共有產權，而對社區公共事務方面的共同共有產權卻可以接受，甚至予以維護。農民對當年“斗地主”一類的暴力行為記憶猶新。農村長期有民兵建制，設有民兵連、民兵排等組織。民兵組織的槍支直到“文化大革命”后期才不再配備。只要政治壓力稍有減輕，一些地方就會出現自發的產權關系變革，通常的做法是包產到組到戶、包工到人、擴大自留地面積等。黨內高層對農村共同共有、“政社合一”體制也有不同看法，并對地方產生影響。
2.土地承包制下的農村社會經濟體制特征
20世紀“文化大革命”后期，我國農村政治經濟形勢發生了很大變化，特別是政治軍事壓力減輕，農民的自由選擇空間有所增大。最主要的變化，一是在人口密度高又有商業傳統的一些沿海地區，農民突破限制，開始發展“鄉鎮企業”，其中包括私人雇工經營的企業。二是耕地被分解到農戶經營，初期稱之為包產到戶，后來稱之為家庭承包制。這個制度的內涵及特點可以概括為“分散經營、共同共有、政社合一”。
第一，農戶分散經營，土地共同共有的經濟基礎實際上不復存在。這是土地承包制改革最具價值的方面。農戶得到一塊或多塊土地的使用權和收益權，但對使用期限做了規定。農業生產在地頭環節不再集體行動，當農戶需要他人提供服務時，多用市場交易的辦法解決問題。這時，在農業經濟的這個鏈條上，無論土地的按份共有還是共同共有，都失去了基礎，因為“共同經營”已經不存在。很多論者對農戶分散經營的意義沒有正確認識。分散經營以農民家庭的田間生產為核心，在現代農業技術支持下，可以創造很高的勞動生產率，足以使一個農業家庭的收入超過城市經濟部門的戶均水平。這種分散經營當然要有合作關系，但合作主要發生在農業產業鏈的服務、流通及加工環節。不能以這些環節的合作必要性，否定田間分散經營、獨立核算的必要性。即使在這些合作領域，也只需要建立產權性質為按份共有的制度，即農民必須有退出權。但我們的改革沒有到這一步。
第二，土地共同共有性質基本沒有改變，且土地制度更凸顯為“社區（政府）所有”政治制度。在土地家庭承包制度出現后，農民無權因為自己的分散獨立經營而從“集體”索回屬于“自己”的土地。農民按照自己經營的土地面積繳納農業稅，農業稅在經濟性質上是一種地租。邏輯上講，農民不能自己租自己的地，這說明農民使用的土地不是自己的。農民無權索回“自己”的土地，是法律規定的，說明土地的“社區（政府）所有”是國家法律的創造。但國家法律創造的這個土地所有權主體并不能“自由”地按照市場經濟的要求行使自己的所有權，例如，按規定，所有權主體不能將土地發包給“非集體成員”，而鑒定何者為非集體成員，每一個村莊都有自己的做法，大體按照“少數服從多數”的政治原則來解決爭議，并沒有市場定價機制存在。這說明，土地承包制改革之后，農村對土地要素的權利安排更從本質上顯示為政治行動。這一制度今后如何變化，也取決于政治的變化。
第三，維持農地的共同共有產權加深了農業管理政策系統的內在矛盾，使農村改革的政策選擇進一步政治化。在特殊的土地政治之下，農戶土地承包權實際上是一種不穩定的排他性經營權，或是法學概念的用益物權。這里的排他性是指當事農戶有一種特殊身份，這種身份按某種社區政治規則確定。經濟學家認為如果這種權利是永久的，或者土地發包主體在行使一次性的發包權以后放棄重新發包權，農戶的這種權利就是所有權。十七屆三中全會決定農戶土地承包權長久不變，十九大之前沒有明確究竟有多長，農戶新近得到的土地承包權證書的有效期仍為第二輪土地承包權的有效期。又根據中央關于“增人不增地，減人不減地”政策，承包權應被理解為承包期限永久不變，這導致不同政策文件的涵義不統一。有的基層干部在對農民宣講政策時說，土地承包權長久不變就是指30年不變。這種情形給農民提供的政策信息就是自己所承包的土地就是“公家”的，不是農戶自己的。于是，農民對公共土地的理解便符合人們對一切公共資源分配的理解，就是“人人有份”，這又與“生不增，死不減”的政策發生矛盾。根據筆者調查，絕大多數農民不贊成“生不增，死不減”政策，主張土地承包面積應該按照人口的變化而定期調整。這是一種很合理的農民“公地”意識基礎上形成的平權行為要求。適應這種要求，事實上很多地方沒有嚴格落實“生不增，死不減”政策，定期根據人口變化對土地承包面積做了調整。
第四，村莊一級的“政社合一”體制在內容上發生了變化，但基本格局尚未變化。所謂“政”，即指村莊的公共服務活動，產權性質是世界通行共同共有，管理原則是少數服從多數或權力集中的命令原則。我國的村民委員會組織法對村莊公共事務決策有重大影響。所謂“社”，即指村莊經濟活動組織，盡管村委會已經不再組織農業生產，但仍代行經濟組織土地財產的所有者職能，具體表現為行使土地的定期“發包權”，且農戶不能退出這種所有權關系，故此種經濟組織的產權基礎仍為共同共有。我國局部地區，如佛山市南海區，推行了“政經分離”改革，并獲得中央決策層的肯定及推介，但全國大部分地區尚未實行此種制度。實際上，只要農戶沒有退出經濟組織的自主選擇權，即使實行“政經分離”改革，也不能改變村莊一級“政社合一”的本質。
總之，這是一種受政治格局影響很大的土地制度安排，而不是按照市場經濟要求所確立的土地制度。這個制度較之人民公社制度，已經有了很大的生產激勵空間。按糧食主產區的平均水平計算，我國主要糧食品種的單位面積產量均比1950年的水平增長10倍以上。這個變化當然與科技進步有關系，但正如制度經濟學所揭示的，科技進步本身是產權制度進步的函數。如果沒有農村土地承包制度的出現，中國當代進步基本不可能發生。
但是，農村家庭承包制度的弊端也很明顯。第一，家庭承包制度的操作成本很高，并給土地利益核算造成麻煩。因為“公地平權”要求的支配，使土地發包主體不得不將好地壞地按不同比例搞承包。在確定土地肥力標準后，壞地承包會多一點，好地承包則會少一點。好地壞地搭配承包致使有的農戶分配到數十塊土地，很不便于耕作。當土地被政府征用為建設用地時，好地壞地的標準發生了變化，引起補償利益分配的麻煩，壞地承包戶認為自己應該按照實際面積補償，而好地承包戶認為自己應該按農業土地的肥力為標準得到補償。類似情況屢見不鮮。第二，公權不當干預私權。官方政策語言把農民土地承包權看作農民的財產權，但在法律規定中以及實踐中，這種權利常常由公權處置。法律規定，2/3的村民表決通過，就可以變更所有人的土地承包權。這種私權受公權干預的現實，是引起農村社會沖突的重要原因之一。在珠三角地區就發生過愿意拆遷的“大部分”農戶毆打不愿意拆遷的“釘子戶”的事情。第三，承包制之下，“政社合一”體制內含的“成員權”邊界模糊問題更加凸顯。社區（準政府）組織的公共服務職能要求其為所有社區居民服務，而其經濟組織管理職能又要求其為經濟組織成員服務。這“兩部分人群”的分野，在沒有搞土地家庭承包制度之前并不嚴格，也不重要。家庭承包制度實行之后，與土地關聯的利益大幅度增加，這種區別變得重要了。但這個區別實際上很難界定，因為前一人群的經濟組織成員身份到后來不再與他們的投入有關，這一點與其他社區居民并無區別。但是，利益分配卻不得不確定這種區別。珠三角等地區常見的外嫁女保留成員權、復轉軍人與大學生回遷農村戶口、市民身份回歸農民身份等等問題，至今仍在困擾當地政府。就這樣，“集體經濟成員權合理性無解”這個難題被放大了。筆者在珠三角等地區看到各式各樣的處理“成員權”問題的辦法以及由此產生的矛盾。第四，農業村莊變為城市的一部分之后，耕地部分或全部轉用于建設用地，形成一批農村“股份合作社”，這些村莊在股份社內部奉行平均主義分配原則，在公共服務方面對社區全體居民又有一定的歧視性，破壞了公共品分配的普惠原則，產生了分配的“雙重扭曲”。社區原住民通常反對將來自集體資產的收益作為公共品分配給社區居住的外來人口。集體資產被當作社區公共品產生的源頭，以至以社員身份為對象進行分紅，不顧及社員對資產的關心與負責程度，導致了平均主義的低效率。實踐中還發現，這種組織會產生“分紅剛性”，因為村干部借此獲得集體成員的“合法性認同”。第五，家庭承包制度建立后形成的“政社合一、共同共有，分散經營”仍無法擺脫發展空間的限制，與意識形態目標形成反差?！皦汛蠹w經濟”是一個意識形態的目標，實際上很難成為現實。如果村莊以農業為主，農地歸農戶分散經營，村莊組織（村委會）基本不可能對農業經濟提供服務，農戶的農業經營無論是否壯大，均與村莊組織沒有關系。實際上，從大的國家經濟結構調整看，農業生產相對比重會下降，絕對規模也難以增加；農民收入增加要靠單戶經營規模增加，而不是村莊農業經濟總量不斷“壯大”。這個道理不難理解。在那些完成工商業轉型的“村莊”，普遍展開的是物業出租經濟，而不是實體經濟，前者的壯大（租費增加）往往會對后者形成傷害。第六，現行家庭承包經營制度之下，還出現一種“自發”的地租“雙軌制”，對農業現代化帶來傷害。據筆者主持或參與的農村調查所獲得的信息，我國農村在土地流轉中存在明顯的地租率“歧視”。一方面，農戶對外來農業投資出租土地時，索取的地租率比較高，這種出租通常時間較長，多為5—10年；面積較大，多為數家土地一起出租；村莊組織有介入，通過“反租倒包”“土地銀行”等形式從農民手里租進土地再出租給外來農業投資者。這種情形下的高地租率與“釘子戶”消極態度產生的競爭效果有關系，也與農民對土地用途預期不穩定有關系。農民希望能提前收回一部分土地用途轉變后產生的高收入。外來農業投資大戶比當地村民更有可能局部地改變土地用途，也更有可能獲得政府的農業開發項目的支持。另一方面，農戶之間土地出租的地租率一般比較低，約為前者的1/5—1/2。這種流轉的租期一般比較短，多為一年一約，且沒有正式租約。這種地租差異總體上不利于農業規模經營發展，不利于提高我國農業競爭力。真正專心務農的農業投資者苦于地租成本過高而難以持續規劃長期投資。因此如果通過配套改革，提高農地用途預期的穩定性，完善政府支農政策，將有助于降低前一種情形下的地租率。
以上弊端構成對我國農業農村長期健康發展的強力制約。據筆者估算，如果按照全要素成本計算，我國糧食生產事實上處于嚴重的全行業虧損狀態?！罢绾弦弧蹦Ｊ较碌摹皦汛蠹w經濟”目標，也造成村莊建設中基礎設施投入的巨大效率損失，并妨礙我國城市化水平的提高。這都是嚴重的結構性問題，應引起決策層的深切關注。
3.深化農村經濟體制改革不能退回舊體制
農村集體產權改革、變遷過程，就是一個農民始終追求自由選擇、國家由束縛農民到逐步尊重農民的過程。這個過程的展開，又受我國國情的影響。農民追求自由選擇的主要表現，是擴大自留地、由農業領域進入工商業領域、離開村莊務工賺錢、離開村莊到無人區開荒等。在1978年的系統性改革之前，這些行為受到強力限制。家庭承包經營制度的建立標志著限制的解除，我國才在短期內釋放出巨大的經濟活力。對這個事實的存在性判斷，本應該基本沒有爭議。但有人認為，如果沒有農業技術的重大進步，例如化肥、農藥和良種的使用，單靠家庭承包經營制度的建立，農村的貧困不可能發生變化。換句話說，他們認為，如果不建立家庭承包經營制度，繼續實行共同生產、共同共有制度，農村經濟也會在1980年代以后發生變化。這個觀點筆者當然不能同意。
家庭承包經營制度的推行，實際上是中國共產黨以經濟建設為核心的政治路線的標志之一，也是擴大農民自由選擇權的表現之一，并不單單是農業生產作業方式的一個變化。正是這個系統性的變化，才給現代農業生產資料的生產和流通提供了基礎?；?、農藥、良種和農機需要企業生產出來，需要流通體系將它們運送到千家萬戶，需要龐大的隊伍做售后支持，更需要生產者有購買能力。人民公社時期，整個經濟體是“短缺經濟”和“價格雙軌經濟”，生產隊常常連一臺水泵、一頭毛驢都買不起，普遍地使用現代農業生產資料根本沒有可能性。國家也“計劃”不出這個經濟系統。實行家庭承包經營制度以后，大量農村精英勞動力在市場誘導下進入新興經濟部門，國家的經濟分工水平得以提高，昂貴的農業生產資料價格相對下降，農戶才能買得起它們。所以，可以斷言，若沒有家庭承包經營制度，農業的進步絕無可能。
家庭承包經營制度使中國農村農產品產量大幅度增加，整體經濟水平有了跳躍式提升。這個不僅有官方數據支持，也有中國人的切身感受，例如糧票在1980年代中期就退出了經濟運行過程。少數不實行土地承包制的“明星村”案例揭示的道理也與那些批評者的觀點完全相反。由于多種原因，“明星村”興起了工商業，農業比重很小，耕地也很少。工商業收入支撐農業的高投入，是它們的標準做法。這些村莊的勞動力不能滿足本村工商業的需要。這種情況下，將很少量的耕地平均發包給農戶已經沒有意義。所以，對于這些“明星村”，不是因為不實行家庭承包經營制度而致富，而是因為鄉鎮企業的發展允許它們繼續堅守農業共同經營方式。否定家庭承包經營制度、主張退回到1980年代之前的集體經濟制度的人士多以鄧小平“兩個飛躍”思想作為自己的論據，其實他們完全錯誤地理解了鄧小平思想。
1990年3月3日，鄧小平在一次談話中指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程。”鄧小平并沒有認為“第一個飛躍”是放棄社會主義的權宜之計而需要“第二個飛躍”加以矯正。他指出：“‘包產到戶’是社會主義制度下責任制的一種形式，沒有剝削，沒有違背集體所有的原則，可以調動人民的積極性，體現了按勞分配的社會主義原則，有利于發展社會主義經濟，不是搞資本主義?！编囆∑教岢龅摹暗诙€飛躍”究竟是什么意思？是要重走1980年代之前的集體經濟的道路嗎？顯然不是。包產到戶本身是一種分散經營，但它的所有權性質仍然是社會主義的。鄧小平要改變的是經營方式，是要提高規模經營水平，推動農業生產的社會化。而這個發展方向無論國內還是國際都已經提供了成熟的經驗，那就是在推動家庭規模經營的基礎上，在農業產業鏈的生產服務、產品流通和加工環節上建立農民合作社。在農業產業鏈的全部環節上放棄家庭經營不是鄧小平的原意。簡單地說，認為“第二個飛躍”就是發展集體經濟，“第一個飛躍”就是放棄了集體經濟，決不是鄧小平的原意。單在農地規模經營上，農民不需要“合作”，因為農戶家庭提升規模經營水平的潛力非常巨大。
完整地理解鄧小平的“第二個飛躍”設想，應該包含兩層意思。一是在家庭適度規模經營的基礎上，建立農民的合作社，使農民在農業產業鏈的其他環節上獲得更多利益。二是將目前由村委會組織代行的土地共有產權職能，交由農民組成的專業合作社行使，使村委會僅僅依憑社區公共資源（包括公用土地）的共同共有行使公共服務職能，這第二層意思鄧小平沒有明確指出，但完全符合鄧小平思想的邏輯。
4、農村社會經濟體制創新路徑
以上關于農村社會經濟體制創新的法理基礎陳述及農村現實問題的分析，應該使我們對農村社會經濟體制的下一步改革有一個簡化的認識。
1.促進由“小農戶、大農村”向“大農戶、小農村”轉變的配套改革
同樣一個“農村”現實，如果瞄準的是“小農戶、大農村”，即大量兼業小農以及由這些龐大“小農”構成的范圍巨大的“農村”居民點空間，農村農業政策便不堪重負。這些擁有少量土地的人多數已經不是真正的農民。發達地區的很多“村莊”事實上也已經不是真正的農村，而成了城市的一部分?；\統地把他們看作農民和農村，不僅丟失了一定量的稅收，也分散了國家支農財力。還是同樣一個“農村”現實，如果瞄準的是“大農戶、小農村”，即以農業為主要收入的人群以及以農業為主的農村居民點，農業農村政策的負擔就會大大減輕，支農的效率也會大大提高。不止于此，在這樣一個尺度下，農村社會經濟體制改革牽動全局的難題也會小許多，改革的步子也就可以快許多。
基于上述認識的轉變，需要做好下述基礎性的配套改革。第一，確立合理區別城鄉、區別農民與非農民的標準，提高財政支農的瞄準水平。這是一項基礎性的改革，需要認真加以研究。第二，建立農業保護區制度，穩定農地用途轉變預期。應建立綜合性的涉及行政區劃、財政支農體制、人事管理制度、土地規劃管理制度等方面的農業保護區制度，按一定的標準，將包括河流、道路、居民區在內的一定面積的土地連續、成片劃為農業保護區，引導其中的非農產業逐步退出農業保護區。對農業保護區以外的土地，采取更為靈活的用途管理政策。第三，合理確定鄉村建設目標。真正以農業為主的農戶需要分散居住，而已經和將要脫離農業的居民，若留在現有村莊，不論村莊建設得多么美麗，也不符合他們的要求，不能讓他們真正享受城市生活。滿足前者的要求，必須建設現代農莊；滿足后者的要求，必須合理開放大中城市的戶籍登記，加快發展小城市。應增加縣轄城市建制，將有條件的村莊（如鎮政府所在地）升格為城市。適應此項改革，應該有不同的土地管理制度。
2.加快推進社會經濟體制改革
如果有上述配套改革的支持，以下涉及農業農村的微觀體制改革將易于推進。第一，繼續堅持農地使用環節上的分散經營體制，大力發展家庭農場。在穩定土地用途轉變預期、降低農業用地地租率的同時，應逐步允許土地承包權的流轉，使專業農戶逐步減少對租地的依賴。第二，將現實中兩種基礎不同的共同共有產權區別開來，全面有序推行政經分離改革。農村公共服務用地繼續堅持共同共有產權制度，并由村委會代行所有權職能。農業經營用地的產權組織應該從村委會或村民小組獨立出來，另行建立集體經濟組織，產生獨立的管理團隊。中央已經對此做了改革部署，應真正予以落實。獨立出來的農業集體經濟組織，應該嘗試由目前實際上的共同共有產權制度，轉變為按份共有產權制度，尊重農民的自由選擇權。第三，創新農民合作社改革。農民專業合作社應該嚴格按照國家關于合作社的相關法律組建、認定和監管。應鼓勵建立跨行政區劃合作社，把合作社做大做強。從國家農業在國際市場競爭的要求看，未來全國只需要幾十個合作社，而不是現在的180多萬個。合作社發展中需要的土地，應做特別的政策安排。第四，完善農村公共服務管理體制，實行城鄉公共服務一體化。一部分已經基本脫離農業的“村莊”，應明確轉變為城市的一部分，其擁有的公共服務性土地資源按城市土地管理，同時保證居民利益不變。農業主產區的村莊因人口減少而收縮為小型專業農戶居民點后，其村莊建制應予撤銷，其公共服務轉由就近城市提供，相關公共土地由城市政府酌情處置。第五，目前針對農村土地的三項改革，應按照以上原則作出適應性調整。
3.解放思想，轉變認識
阻礙農村改革的主要原因之一是觀念陳舊，一些似是而非的意見傳播市肆。這對改善決策帶來明顯的負面影響。目前，轉變以下觀念十分必要。
錯誤觀念之一：我國人多地少。這個似是而非的說法，被很多反對土地要素市場化改革的論者當作立言依據。地球這么大，人口70億，土地總嫌不夠，但我國的人口密度并不是世界上最高的，很多國家，特別是歐洲一些國家，人口密度高，人居環境好，城市化水平高。從公共部門及企業占地看、從農業用地保護力度看，完全看不出人多地少。我國城市建成區單位土地面積的GDP產出顯著低于發達國家，但這也看不出人多地少。真正的問題是土地浪費，解決問題的辦法，不是加強規劃，而是要讓土地資源的價格反映土地的稀缺性。由此正反映了土地制度改革的必要性。
錯誤觀念之二：我國人口太多，不能實現高度城市化。離開人口密度談人口絕對量多少沒有意義。而高度城市化的可能性與人口密度并不相關，至少不是負相關。經驗數據恰恰支持相反的結論。人口密度高的地方更容易興起城市。當今世界人口密度高的地方，城市化率也高。離城市較近的區域，農業現代化水平也更高。近現代經濟史，就是人口從收入低、就業嚴重不充分的農村流向收入高、就業相對充分的城市的過程，直至取得城鄉就業相對均衡。所以，根本沒有必要擔心市場化的土地制度改革會造成農民流離失所。相反的事情才應該擔心。
錯誤觀念之三：土地是農民的社會保障。此論實際上是把地租看作農民的社會保障，而不是指農業勞動收入，因為靠勞動收入支撐社會保障已經是城市模式。若靠地租支撐農業戶籍居民的社會保障，那就等于認為他們的社會保障水平高不到哪里去，等于要我國繼續維持社會保障的二元體制。道理很簡單，因為從長期趨勢看，農地不論種什么，地租都不會高，社會保障水平也不會高。這種觀念妨礙農村土地流轉，妨礙推進城市化，也妨礙解決城鄉關系不平等問題。
錯誤觀念之四：農村是窮人的最后立足地。交通發達以后，住在城市與農村在空間上并無太大區別。但如果生活在農業區，且還兼做小農業生產，并不利于城市的就業選擇。一個已經在城市就業的人，如果失業以后就回到家鄉，從再就業的要求看，實在不是明智之舉。筆者新近做的調查也表明，離開一、二線城市的年輕人并沒有回到原來生活的村莊，充其量在家鄉的小城市就業。現代化國家的低收入者主要在城市（有特殊宗教原因的除外），農村則以中產階層為主。低收入者在城市更容易獲取培訓機會，更容易尋找新的工作，也更容易得到生活救助。所以，要把農田作為市場化的生產資料看待，而不能當成社會救助的手段。
錯誤觀念之五：農村需要特殊的治理方式。在現代社會，真正的農業人口無一例外是少數，農業社區通常附屬于城市，城鄉社會管理的基本規則并無區別。對于居民較少的農業社區，不能讓它們“自給自足”，而應實行城鄉公共財政全覆蓋。我國做此項制度變革，已經有很好的財力基礎。這個變革有利于加快推進政經分離改革，完善我國農村社會經濟體制。
錯誤觀念之六：土地“生不增、死不減”政策會加劇農村不平等。這個認識妨礙農村產權關系的明晰化。事實上，現代農業經濟的成長主要靠的是技術與資本投入，土地數量對農業增長的貢獻極小。普通農民因為把耕地看作“公地”，才有平均占有的想法。學者與決策者也這樣想很不妥當。
錯誤觀念之七：提高城市化率會破壞環境。事實上，規模較大的家庭農場比之兼業小農戶，更不會濫用農藥化肥，更注重土地的可持續利用。城市化還有利于對各類排放做集中處理。建設“美麗中國”“美麗鄉村”，加快城市化才更有希望。
錯誤觀念之八：城市無緣“鄉愁”論。所謂鄉愁，其實就是人們對美麗人居環境以及簡單人際關系的向往?？茖W的、以人為本的城市規劃，也可以產生美麗城市，可以承載鄉愁。部分地區城市發展讓老百姓住在密集的高層塔樓森林中，讓公共機構及企業組織駐扎在人口低密度的秀麗環境中，這需要換一種城市規劃建設思路，只有這種新的觀念樹立起來，才會為鄉村建設提供新思路。
中國鄉村發現網轉自：《社會科學戰線》2017年12期
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