摘要：農民工返鄉創業是帶動農村勞動力就近就業、增加農民收入、促進農村地區脫貧的重要舉措。近年來，中央和各級地方政府大力支持農民工返鄉創業，出臺了很多農民工返鄉創業的支持政策，取得了顯著成效，但調研顯示，目前仍存在著創業資金缺乏、培訓針對性不強、扶持政策落實不到位不及時、人才短缺、服務水平有待提高等一些亟須解決的問題，為此，建議不斷拓寬來源渠道，加大對返鄉創業的財政金融資金支持力度；根據本地創業的特點與需求制定培訓計劃，增強創業培訓的針對性和有效性；鼓勵各地建立專門的農民工返鄉創業的服務協調機制，提升創業管理服務水平；多渠道共同解決人才缺乏問題；不斷拓寬渠道和創新方式，盡可能加大政府對農民工返鄉創業的支持力度；建立對幫扶政策制定與落實的評估考核機制。
農民工返鄉創業是帶動農村勞動力就近就業、增加農民收入、促進農村地區脫貧的重要舉措。以我們調研的河南省、安徽省為例，初步統計，2008年以來，河南省農民工返鄉創業60.69萬人，創辦企業30.97萬個，帶動就業210.16萬人，實現年銷售收入705.37億元；“十二五”期間，安徽省有33.3萬農業轉移人口創業，創辦經濟實體14.36萬個，帶動就業169.7萬人。實踐表明，在農民工返鄉創業過程中，政策支持尤為重要，可以說，在一定程度上決定著創業的成敗。因此，如何優化政策環境成為促進農民工返鄉創業的關鍵問題。
一、目前及今后一段時期農民工返鄉創業將不斷增多，在促進經濟發展和就業方面的作用會更加凸顯
近年來，受經濟增長趨勢性放緩帶來的城市就業形勢復雜、“互聯網+”戰略實施與電子商務的快速發展、國家“大眾創業、萬眾創新”戰略深入推進等多方面因素的影響，農民工返鄉創業變得越來越普遍。據農業部有關統計，2011年以來農民工返鄉創業人數增幅均保持在兩位數左右，截至2015年底，農民工返鄉創業人數累計已超過450萬，約占外出農民工總數的2%，其中2015年返鄉農民工人數達到242萬，共創辦26.07萬家小微企業。由于這些影響因素在短期內不會發生根本性改變，預計在未來一段時間農民工返鄉創業仍將會保持持續增長態勢。
(一)城市一些勞動密集型行業的就業吸納能力降低，農民工在城市的就業難度加大，推動著一部分有條件的城市務工人員返鄉創業
2011年以來，我國經濟增速逐步放緩，經濟下行壓力進一步加大，經濟發展由高速增長轉為中高速增長。同時，鋼鐵、煤炭等部分行業產能過剩嚴重、建筑等行業不景氣，一些低附加值制造業企業經營極為困難，使得城市就業崗位，特別是一些相對低端的崗位供給數量出現明顯下降，農民外出就業難度進一步加大。外出務工的工資收入水平增幅也持續降低。如下圖所示，截至2016年上半年農村外出務工勞動力月均收入為3202元，同比增長6.7%，甚至低于2016年一季度的3273元。這推動著一部分有創業能力的外出務工人員加入到了返鄉創業的隊伍中。
(二)“互聯網+”戰略的加速推進，電子商務高速發展，使得區域位置的影響逐步弱化，為農民工返鄉從事二三產業的創業提供了廣闊的空間
以前對于從事生產制造、銷售服務業的創業者來說，經濟發達、交通便利、靠近市場消費群體等是影響創業投資地域選擇的優先考慮因素。但隨著電子商務的興起，依托互聯網便捷的信息傳輸，電子商務及其物流業的快速發展，區域位置的影響進一步弱化，給返鄉創業人員提供了更多的機遇。一方面，對于返鄉從事生產制造業的創業者而言，相較于大城市創業成本投入較大，本地土地、廠房、勞動力等成本更加低廉，依托掌握的產品技術，將產品加工地點搬到鄉下，然后通過互聯網進行交易，可以大大降低成本。另一方面，也有一部分城市務工人員通過自身掌握的互聯網銷售方面的知識，加入到銷售服務業的創業中，直接回鄉開辦各種形式的網店，通過互聯網買賣各種形式的產品。例如，河南省信陽市光山縣發展各類網店達5000余家，從業人員1萬余人，2015年銷售羽絨服、棉服2100多萬件，銷售收入達20多萬億元。
(三)農村勞動力依托農村專業合作社和農村電子商務的快速發展，返鄉從事農業方面的創業就業的積極性大大增加
以前受農產品的銷售渠道所限，農戶種(養)業的產品不能及時銷售，或者難以得到較好的價格，嚴重影響到經濟利益的實現，從而農村勞動力從事種(養)業的積極性不高，紛紛到城市就業。調研中發現，近幾年以來，隨著電子商務的不斷發展，一些村鎮的物流發展較為迅速，加之政府的大力支持，圍繞特色農產品的農村電商得到了較快發展。以我們調研的河南省封丘縣為例，在全縣608個行政村已有196個建成鄉村電子商務服務站，鄉村電子商務服務站點行政村覆蓋率在30%以上。一方面，對于農產品種(養)戶而言，通過互聯網或電商平臺建立了產品銷售渠道，產品可以得到及時銷售，在從事種(養)業中獲益，提高了種(養)的積極性。調研中發現，隨著網絡知識的普及，一些種(養)戶，除了通過依托一些電子商務企業代為銷售以外，甚至自行通過微信等網絡服務平臺進行銷售。另一方面，電商企業依托于本地特色的農產品，通過與一些農產品專業合作社(當然也有些直接與農戶)建立穩定聯系，簽訂供貨協議，然后利用互聯網建立銷售渠道，將產品銷往全國各地，獲得銷售利潤的同時，帶動了本地就業，實現了共贏。
(四)政府針對返鄉就業創業的支持力度不斷加大，為農民工返鄉創業提供了重要條件
隨著《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》等政策措施的出臺，各級地方政府也相應制定并采取了一系列創業的扶持措施。例如，一是為返鄉創業者提供小額擔保貸款。以河南省封丘縣為例，2013年返鄉農民工實現就業4.8萬人(提供小額擔保貸款8560萬元，扶持1712人成功創業，帶動就業5130人)。2014年返鄉農民工實現就業7.9萬人(提供小額擔保貸款1700萬元，扶持340人成功創業，帶動就業1360人)。2015年返鄉農民工實現就業9.2萬人(提供小額擔保貸款4382萬元，扶持514人成功創業，帶動就業2056人)。2016年1—6月份返鄉農民工實現就業5.3萬人(提供小額擔保貸款5990萬元，扶持599人成功創業)。二是通過建立專門的園區，為一些返鄉創業者提供免費的經營場地等措施。例如安徽省累計建成666個專業化創業園(區)(其中，350個農民工創業園)，為入駐基地的創業企業免費提供“一次小額擔保貸款，全程指導和事務代理兩項服務，減免稅費、租金、水電三項費用，給予社保、崗位、培訓鑒定、組織起來就業四項補貼”等政策扶持。河南省封丘縣在產業集聚區內建設了鄉村經濟產業孵化園和電子商務園區，通過免費提供廠房等優惠措施，創造良好的生產經營環境，為有創業意愿的小微企業和個人提供經營場所、配套公共設施和相關服務。三是為返鄉創業者提供培訓服務。據有關部門統計，2015年全國共培訓返鄉創業農村實用人才1.83萬名，職業技能培訓鑒定近40萬人次，培育新型職業農民100萬人，培訓農場主4000人次，培訓5000人次農民網上創業人員，在10個省22個縣開展信息進村入戶試點工作。2016年計劃培養2000名農民創業創新輔導師，培育1萬名農民創業創新帶頭人，對1.3萬現代青年農場主開展精準培育，對1.77萬名農村實用人才帶頭人進行示范培訓。
二、當前在支持農民工返鄉就業創業過程中存在的一些亟待解決的問題
盡管近年來，中央和各級地方政府大力支持農民工返鄉創業，出臺了很多農民工返鄉創業的支持政策，取得了顯著成效。但在對部分返鄉創業者的調研訪談中，仍有一些反映較為強烈的問題，其中既有創業者本身的問題，也有政府政策制定與落實中的一些問題，主要集中以下幾個方面。
一是創業過程的資金缺乏問題。由于農民工本身收入并不高，創業初期的資金短缺成為返鄉創業的重要制約。在本身收入較低的情況下，缺乏相應的抵押物，加之銀行對返鄉農民工創業信心不足，創業過程中獲得銀行資金支持的難度較大，目前絕大多數返鄉創業者的資金來源于親戚朋友。調研中發現，一些企業生產的產品盡管市場需求較多，由于資金缺乏，生產能力難以擴大，一些訂單不敢承接，嚴重影響企業的正常經營。
二是創業培訓針對性不強的問題。調研中一些創業者反映，目前政府確實都比較重視組織培訓，但是很多培訓往往都是固定模式化的，特別是一些政府辦的培訓機構，在課程設計中，并沒有充分考慮到培訓對象的關注點，提供的課程培訓對象不感興趣，或者嚴重脫離實際的需要，大大影響到培訓效果。
三是扶持政策實施中仍存在政策落實不到位、不及時的問題。具體而言，一是政策難以真正申請到。一些創業者反映，國家確實出臺了很多有些很好的優惠政策，但申請相關手續較為煩瑣，經常要跑多個部門，花費了大量精力，也難以申請到，由于返鄉創業的農民工大多文化水平不是很高，準備材料相對費力，經常出現創業者干脆不去申請的情形。二是對扶持政策不了解。調研中發現，個別創業者在被問及與自己創業直接有關的補助資金政策時，根本沒有聽說過此類政策，更談不到享受到政策優惠的情況。三是政策落實不及時。也有個別創業者反映，一些政策申請、批復到真正落實，需要的周期較長。
四是創業過程中的人才缺乏問題。由于返鄉創業的地點一般都處于縣城或者村鎮地區，難以招攬到亟須的人才。例如，據一些從事電子商務的企業反映，由于企業不是在大城市，互聯網技術管理人才較為缺乏，招不到合適的人，經常出現兩個企業共用一個人的情況。
五是針對農民工返鄉創業的服務水平有待提高的問題。目前返鄉創業的農民工與政府信息溝通不夠順暢，一方面，目前大多數地方沒有專門針對農民工返鄉創業的服務部門，由于農民工本身缺乏與政府機構溝通的經驗，對政府部門的職能分工不甚了解，在創業過程中出現了問題，經常難以找到相應的管理部門而得不到及時處理；另一方面，在調研中也發現，一些創業者，可能由于以前有與政府接觸不順暢的體驗或者是道聽途說，對政府的信任度不夠，非常顧慮與政府打交道。這種溝通的不順暢，嚴重影響到政府部門幫扶功能的發揮，從而影響到創業的積極性和成功率。
三、相關政策建議
為了更好地引導農民工返鄉創業，有效發揮其在促進經濟發展和就業方面的作用，政府應根據目前在農民工返鄉創業過程中遇到的問題，加快相關政策的制定完善，切實保證政策的有效實施。
第一，不斷拓寬來源渠道，加大對返鄉創業的財政金融資金支持力度。一是完善返鄉創業信用評價機制，擴大抵押物范圍，探索將集體建設用地、土地經營權等農村產權納入到抵押范圍，積極爭取商業銀行信貸資金支持，同時也要鼓勵銀行等金融機構積極開發農村金融產品，加大針對返鄉創業人員的資金支持。二是最大限度地發揮小額貸款擔保的作用，給予創業者以小額貸款支持。三是充分利用財政資金，建立專門的創業扶持基金，在政策允許的范圍內對返鄉創業農民工開辦的企業，優先給予和適當降低貼息優惠條件。四是積極協商爭取政策性金融服務項目，對返鄉創業的支持。五是在返鄉創業較為集中、產業特色突出的地區，探索發行專項中小微企業集合債券、公司債券，開展股權眾籌融資試點，擴大直接融資規模。最后，應全力保證《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》中提到的定向減稅和普遍性降費政策真正落到實處。
第二，根據本地創業的特點與需求制定培訓計劃，增強創業培訓的針對性和有效性。應嚴格落實《關于實施農民工等人員返鄉創業培訓五年行動計劃(2016—2020年)的通知》的要求，將返鄉農民工中有意愿創業和處于創業初期的人員全部納入培訓服務范圍，及時全面了解他們在技術和管理等多個層面的實際需求，真正做到根據不同群體實際需求開展創業培訓。不斷提升創業培訓的基礎能力，盡可能調動優質資源力量，最大限度滿足創業者的培訓需求。結合實際需要，積極開展專門的電子商務培訓，推動農民工等人員借力“互聯網+”信息技術開辦和發展企業，利用互聯網拓寬擴展產品銷售渠道。政府要積極搭建創業培訓與創業孵化的橋梁，幫助培訓者將培訓成果付諸創業行動中。
第三，提高政府辦事效率的同時，鼓勵各地建立專門的農民工返鄉創業的服務協調機制，提升創業管理服務水平。除了各相關審批部門應在政策允許的范圍內，對返鄉農民工創業放寬準入條件，簡化立項、審批和辦證手續，提高辦事效率，規范收費項目的同時，建議建立專門的農民工返鄉創業的服務協調機制，至少可以承擔以下三方面的職能。一是承擔政策宣傳和引導職能。當前各級政府對返鄉創業制定了較多的幫扶政策，但是很多返鄉創業者的文化水平相對較低，對能夠享受到的優惠支持政策不夠了解。政策的知曉度和普及度較低嚴重影響到政策實施的效果，同時也會降低創業者的積極性。因此，做好對當前創業相關政策的宣傳至關重要。二是承擔重大問題協調職能。創業牽扯到的問題較多，主要是針對一些返鄉創業農民工所遇到的重大政策問題，給予專門指導的同時，對于在創業過程中遇到的難題，積極協調有關部門，及時幫助他們解決在生產經營中遇到的實際困難，在政策允許的范圍內，盡可能給予這些創業人員最大程度的便利。三是協助監督職能。對創業者反映的在創業全過程中遇到的不合理權力行使問題，進行協助監督。
第四，多渠道共同解決人才缺乏問題。政府應及時了解創業企業面臨的人才需求，針對某些缺口較大的人才，制定相應的幫扶機制。如針對一些企業反映的互聯網技術方面的人才缺乏問題，政府可以通過公開組織針對此類專業的洽談會，也可以與具有此類專業的大專院校定向聯系，在大專院校與需求人才企業之間建立溝通平臺，在解決人才需求問題的同時，也助力解決部分大學生就業難的問題。同時盡可能協助為人才的引進提供相應的保障便利，如子女入學等問題。
第五，不斷拓寬渠道和創新方式，盡可能加大政府對農民工返鄉創業的支持力度。一是對于一些政府承擔、財政支持的公益性項目，可以通過購買服務、政府與社會資本合作等方式，引導一些返鄉農民工創立的企業參與其中。二是在政府采購目錄中，盡可能將返鄉農民工創立的企業生產的產品納入其中，在保證質量的前提下，優先予以考慮。三是對于政府組織或支持的相關的推介會，應盡可能給予這些企業相應的推介機會。四是積極推薦這些企業參與一些獎項的評定以及財政支持資金項目的申請。
第六，建立對幫扶政策制定與落實的評估考核機制。為了增強政策落實的效果，保證有關政策切實落到實處，建議建立針對性的評估考核機制。一是應在前期政策制定過程中，對政策的可行性進行充分論證，并舉行相關的聽證會，聽取有關返鄉創業農民工代表的意見和建議。二是強化對政策實施過程的跟蹤評估。可以委托第三方評估機構對政策實施效果以及存在的問題進行及時客觀的評估，促使政策日臻完善。三是加強對政策落實不到位的責任追究。對一些因為責任人主觀原因造成的政策落實不到位的情況，應追究相關責任人的責任。
（作者：國務院發展研究中心社會發展研究部“新形勢下的就業和勞動力流動問題”課題組。課題負責人：王列軍；課題組成員：張亮、張冰子、馮文猛；執筆：張亮 ）
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心（微信公眾號）
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