摘要：為了解決規模經營受阻和農業投資受限的問題，重慶梁平縣作為全國三個農村土地承包權退出試點之一，順應農地經營“進退”雙方需求，兼顧農民、集體、用地主體和政府四方利益，在明確退出前提條件的基礎上，設計出“整戶退出、集中使用”和“部分退出、進退聯動”兩種模式，并安排退出補償周轉資金，為農戶自愿有償退出承包地提供制度通道和資金支持。梁平的試驗表明，承包地退出具有可行性。但是關于承接人的限定、退出土地的連片利用、補償標準的確定等問題，需要進一步討論。做好承包地退出工作，應為退地者建立風險保障機制，統籌推進承包地和宅基地退出，并考慮實行退出土地的國家收儲政策。
2014年底，重慶市梁平縣作為農業部等13個部門聯合確定的全國第二批農村改革試驗區，開始承擔農民土地承包經營權退出試點工作。2015年年底，黨的十八屆五中全會立足于城鄉大變革的時代背景，提出“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。”城鎮化進程中的農民“進城、退地”問題，正式成為農村土地制度改革的一個新方向。2016年8月，《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》明確要求，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。農民承包地退出制度正在試驗中逐漸成型。
一、梁平縣開展農戶承包地退出試驗的背景
(一)梁平縣農業資源及其農地流轉情況
梁平縣地處重慶市東北部，地貌以山區為主，兼有平壩，有“三山六水、兩槽一壩”之說，農業資源條件較好，是國家可持續發展試驗區、全國糧食生產先進縣、全國農業機械化示范區。該縣農業人口72萬，其中超過4成常年外出，農戶承包土地面積97.3萬畝，2015年第一產業比重為14.9％，遠高于9.0％的全國平均水平。近年來，隨著大量農村人口向城鎮遷移，梁平縣土地流轉面積不斷增加，農業經營主體日益多元化，規模經營逐步發展。至2016年6月底，全縣土地流轉總面積為49.3萬畝，流轉比例達50.7％，比全國平均水平高出約15個百分點，經營土地面積100畝以上的家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體355個，現代農業蓬勃發展。
(二)農地流轉費用增加與不確定性需要承包地退出
近年來，隨著我國農業經營效益的整體下滑，梁平縣現代農業發展也出現了一些新情況、新問題，以土地流轉推動的農業轉型面臨多種挑戰。一是規模經營受阻。由于農產品價格穩中走低，而土地租金等農業生產成本卻持續攀升，據梁平縣農經站的數據，當地2013～2016年平均每畝承包地流轉費用分別為680元、700元、710元、720元。農業的盈利空間被不斷壓縮，愿意流轉土地、從事規模經營的人越來越少。但農民向城鎮遷移的步伐并沒有放緩，因此耕地撂荒現象日漸增多。二是農業投資受限。發展優質高效的現代農業，需要向土地投資。但已經遷入城鎮或出租承包地的農戶，不從事農業生產、不關心土地產出，顯然不會向農業投資；規模經營主體即使想提升地力、改善農業基礎條件，也會擔心農民中途惡意漲租甚至收回土地，造成投資“打水漂”而不敢投資。流轉雙方互不信任，導致土地流轉合同的短期化和流入方對土地的掠奪式使用。在土地經營權流轉之外，需要探索另外一條實現農業規模經營的路徑。
(三)義和村農民自發實現的承包權退出
因承包權、經營權分離引發的上述“土地流轉困局”如何破解？2014年3月，梁平縣蟠龍鎮義和村一組及一些農民，在現有法律框架內，給出了頗具政策啟迪性的答案。經營大戶首小江想在義和村一處有山泉的荒地建設冷水魚養殖場。這15畝荒地原本由20戶農戶承包，因土地質量差且農戶向城鎮遷移而撂荒。考慮到項目投資大、回報周期長，為了讓首小江獲得長期穩定的使用權，打消其投資顧慮，集體、有關承包戶和首小江商議后決定：一是有關農戶將該地塊承包權退給集體，每畝獲得3萬元退出補償；二是首小江每畝向集體繳納3.45萬元的承包費用，以《農村土地承包法》第四十四、四十五條規定的“其他方式”承包該地塊50年；三是首小江把戶口從本縣金帶鎮仁和村遷至義和村一組，經成員代表大會民主表決后成為本集體成員。上述承包經營權“進退聯動”的方式實現了三方共贏[1]：農戶拿到每畝3萬元的退地補償，撂荒的土地“變廢為寶”；集體經濟組織獲得了每畝0.45萬元的管理收益；首小江作為義和村一組的成員①，獲得了15畝土地的承包經營權，且受法律政策保護。2015年，政府部門為首小江發放了農村土地承包經營權證。
為了讓更多農業規模經營主體與土地出租農戶走出互不信任的“博弈困境”②，加快現代農業和新型經營主體發展，2014年11月成為全國第二批農村改革試驗區后，梁平縣在總結該縣義和村承包權“進退聯動”模式的基礎上，啟動農村土地承包經營權自愿有償退出試點工作。
二、梁平縣農戶承包地退出試驗的做法與經驗
2015年，梁平縣制定了《農村土地承包經營權退出試點實施辦法(試行)》，選定禮讓鎮川西村、屏錦鎮萬年村為試點，開展農戶承包地退出試點。
(一)供求聯動，設定退出模式
考慮到進城農戶的需求和現代農業發展的需要，梁平縣制定了兩種各具特色、互為補充的承包地退出模式。
一是“整體退出、集中使用”模式。這種模式要求退地農戶必須以戶為單位，整體放棄集體土地承包經營權。集體經濟組織向退地農戶支付補償后，農戶徹底放棄土地承包經營權，再通過“小并大、零拼整”或“確權確股不確地”的方式，將農戶退出的承包地集中連片和土地整治后，統一對外出租或重新發包。這是川西村農民承包地退出的主要模式。這種模式以城鎮化進程中農民的遷移需求為導向，既能推動農村土地的優化利用，又能促使農村人口更穩、更快地向城鎮轉移。
二是“部分退出、進退聯動”模式。這種模式一般先由新型農業經營主體提出對某一地塊的使用意向，經地塊所屬集體經濟組織和涉及的承包農戶同意后，再由三方議定退出補償標準、集體與承包農戶的收益分配、有關各方的權利義務等。用地主體支付租金后，在合同期內獲得該地塊的經營權。萬年村農民退地以這種模式為主。與通過土地流轉取得的土地經營權不同，這種經營權是經營主體直接與土地所有者簽署的協議，中間不涉及承包戶，有承包經營權一體化轉讓的特點，因此可以提高農業規模經營的穩定性，讓經營主體放心向農業投資，更有利于現代農業發展。
(二)防范社會風險，明確退出承包地的前置條件
為避免因承包地退出引發社會問題，梁平縣對以戶為單位的承包地整體退出，設置了嚴格的前置條件。凡是申請整體退地的農戶，必須具備三個條件：一是戶主本人在本集體經濟組織外有固定住所，或戶主子女有城鎮住房且家庭關系和睦；二是除農業經營外，家庭勞動力有穩定的職業或收入來源；三是家庭主要勞動力參加城鎮職工養老保險，老年家庭成員參加重慶城鄉居民社會養老保險和合作醫療保險。
符合上述條件的農戶，一般都有穩定的非農職業和收入，長期定居城鎮，其工作和生活已經脫離了農業農村，對農村土地的“生存依賴”基本消失。因此，梁平縣通過設置嚴格的退出條件，讓有能力、有意愿的農戶退出承包地，有效消除了農戶退出全部承包地后成為無業游民的風險。川西村馮輝路今年60歲，一直在外打工，已有20年不種地；大兒子在廈門開公司；二兒子在廣東中山上班，他和老伴年紀再大些就隨兒子們生活。知道村里開展承包地退出試點后，馮輝路專程回村來辦理，退出承包地可以拿到9萬元的退地補償。
由于二輪發包時采取了按人頭平均、肥瘦搭配的方式，每戶農戶的承包地都比較分散，退出某一地塊上的承包地，對其生活影響甚微。對于川西村農戶承包地部分退出，梁平縣沒有設置前置條件。
(三)考慮各方利益，綜合確定退出補償標準
確定補償標準，關系到承包戶、集體經濟組織、承接方及地方政府的利益，是承包地退出試點工作的重要環節。統籌考慮經濟發展水平和日后政府征地工作需要，梁平縣按照“合法、合理、可操作”的原則，兼顧國家、集體和個人三方利益，對承包地退出補償標準做了三點規定：一是由集體經濟組織與自愿退地的農戶協商，并經集體經濟組織成員會議民主討論確定；二是應考慮不同土地類型、不同地理位置，結合二輪承包期剩余年限③和當地年均土地流轉價格，適當考慮承包關系“長久不變”因素；三是原則上不得超過同期國家征地補償標準，試點期間每畝承包地退出補償指導價為1.4萬元。
(四)出于農村現實，地方政府安排周轉資金
理論上講，農戶的承包經營權只能退給向其發包土地的集體，由集體給予相應的退出補償。但是，考慮到目前全國76.3％的村經營收益都在5萬元以下④，大部分村組集體無力向退地農戶支付補償。即便集體可以將農戶退出的土地流轉出去，承接方也難以一次性支付合同期間的流轉費用。考慮到上述情況，梁平縣2016年7月制定了《農村土地承包經營權退出周轉金管理辦法(試行)》，并為土地退出試點安排了160萬周轉資金。該辦法規定，在集體經濟組織不能一次性付清協議款項時，有關農戶的退地補償由周轉金管理單位(試點所在鎮)先行墊付，并通過銀行轉賬的方式將補償款支付給退地農戶。集體用退出土地的出租、發包收益，償還政府墊付的周轉金。
(五)結合農民意愿和條件，實現承包地有序退出
由于承包地退出迎合了部分進城落戶農民的需求，且有助于發展現代農業，村集體和農戶的參與度較高。以整體退出試點川西村為例，該村九組70多戶農戶，有21戶農戶自愿申請退地，其中符合條件的15戶。做家具銷售生意的吳建平，在鎮上購買了300平方米門市房，土地方面的收入可以忽略不計，家人已經12年不種地，家里的4.56畝承包地讓他人免費耕種。村里推行承包地退出后，他第一個趕回來申請退地。常年在外做木工、月收入1萬多元的45歲王元偉算了一筆賬：家里7.17畝承包地好幾年不自己種了，(由于地塊分散)出租的話一年租金不到5000元，麻煩不說，租金也不保準⑤；退出可以得到10萬元補償款，買年利率6％的理財產品，年收入能到6000元。“我既不會種地也不愿種地，一次性退出更合適”，王元偉這樣說⑥。目前，川西村九組已經退出承包地面積79.69畝，下一步將按照“面積不減少、質量不變差、額外給補貼”的原則，對集體成員的地塊進行調整，以實現退出土地的集中和連片經營。
除整體退出外，為滿足新型農業經營主體需要，對某一具體地塊的退出同樣受到農民歡迎。在另一個試點萬年村，某一個新型經營主體想長期租賃該村四組一塊19.7畝的承包地種植水果、蔬菜，搞鄉村旅游。該地塊涉及的29戶農戶，全都同意以每畝1.4萬元的價格將承包經營權退給集體，由集體將其出租給新型經營主體使用30年。另外，雖然萬年村主要承擔部分退出試點，但仍然有不少農戶積極爭取整體退出，最終兩戶農民退出了全部承包地。
與川西村先借助政府設置的周轉金“贖回”農戶的承包經營權，再統一對外出租或發包不同，萬年村是為了滿足新型農業經營主體需要，進行的承包地使用權轉移，因此集體可以利用承接方支付的一次性租金，作為給退地農戶的補償資金。需要說明的是，為了提高農戶承包地退出積極性，萬年村四組19.7畝土地的承接方對帶頭退出的農戶，每畝給予2000元獎勵。
至2016年8月底，試點正式啟動不到2個月時間，梁平縣已有101戶農戶有償退出承包地297.47畝。同時，梁平縣一些村莊，比如合興鎮護城村，正在積極申請承擔承包地退出試點工作。
三、關于農戶承包地退出的探討與建議
由于土地的不可移動性，城鎮化進程必然引發部分農民與農村土地“人地分離”。作為全國三個農村土地承包經營權退出試點之一，梁平縣基于城鎮化和農業現代化發展的需要，在承包地退出上做了積極探索，取得了一些經驗和成績，其中存在的共性問題值得進一步探討。
(一)對幾個有關問題的進一步探討
一是關于轉讓范圍限定在集體經濟組織內部的問題。出于多方面考慮，現有政策傾向于把承包權轉讓限制在集體經濟組織成員內部⑦。在農村人口大量向城鎮遷移的背景下，現實情況是，只有很少的集體經濟組織成員，想購置本集體他人承包經營權、擴大經營規模，更多的農戶想有償退出農村土地。將承包權轉讓限制狹小的地域范圍內，不利于土地資源的真實價格發現，會限制交易雙方的參與積極性，并阻礙農地規模經營和現代農業發展。
由于國家層面尚未出臺集體經濟組織成員的界定辦法，把承包權轉讓限制在集體內部，會讓規模經營主體僅獲得土地經營權，需要繼續面對地租上漲帶來的經營壓力，或者促其想方設法獲得集體經濟組織成員身份，以規避政策風險。從梁平縣的情況看，想建設養魚場的首小江大費周折，將戶口遷入義和村一組，成為集體經濟組織成員，獲得了土地承包經營權；承接萬年村試點農戶承包地的新型農業經營主體，則只拿到了30年的經營權。
二是關于退出土地集中連片和利用的問題。農業轉移人口退出的土地如何集中連片和利用，關系到土地退出改革的成敗。對于農戶退出的承包地集中連片，由于農戶退出的承包地一般小而散，雖然可以梁平試驗區擬通過“面積不減少、質量不變差、額外給補貼”的原則對有關地塊進行調整，但這要求基層政府和村組集體有很強的組織協調能力，而且有些農民常年在外務工，調整意見難以統一，實現“小并大、零拼整”有一定難度。
對于退出土地的再利用，在承接方缺乏、政府墊付退出補償資金時，如何保障政府投入的財政周轉資金順利收回，值得認真考慮。如果退出的土地連片后，交由集體經濟組織統一經營，不出租或再次發包，那么可能會陷入委托—代理問題：負責經營的村組干部沒有做好集體經濟的激勵，或者瞞報農業經營收益、拖欠政府墊付的周轉金。
三是關于退出補償資金來源和標準確定的問題。承包地有償退出，涉及“補償的錢從哪里來”和“給多少補償”兩個關鍵問題。農戶退地補償的錢從哪里來？從梁平試驗區的經驗來看，名義上是所在集體借助政府或者承接方的資金，向農戶支付了承包權退出補償。但實際上，退出補償資金，作為地租的一次性變現，最終只能是用地主體支付的承包費(首小江支付的每畝3.45萬元承包費)或者租金(萬年村新型經營主體支付的每畝1.4萬元的租金)。政府設立周轉金，實質上是借錢給集體補償退地農民。集體需要用土地集中連片后發包或出租收益，償還政府“借給”的退出補償資金。
承包地退出補償標準的確定，應由集體、退地農戶和承接方協商確定退出補償標準。如果政府自己就是土地承接方(比如實行下面將要提到的國家收儲政策)，有權將征地標準或其他任何標準，作為農戶退出承包地的補償標準，再讓農戶自主決定是否退出承包地。如果已經有市場主體想要承接農戶退出的承包地，政府再劃定補償標準，會阻礙農民退地或損害農民利益。正是因為政府劃定的每畝1.4萬元的退出補償標準偏低，萬年村19.7畝土地承接方才會向最先退地的農戶支付每畝2000元的獎勵。再考慮到義和村一組退出的15畝荒地，如果也劃定1.4萬元每畝的補償，會讓退出農戶和集體每畝少收益2萬元。從另一方面看，考慮到川西村農戶退出承包地整治和集中連片還需要花費一筆支出，而萬年村已經是連片的耕地，為二者設置同一個退出補償標準顯然不盡合理。
(二)關于承包地退出的三點建議
一是建立承包地退出風險保障機制。一些人擔心，進城農民失去農村承包地后，可能會產生無地、無業的現象。為了避免這種現象，除了像梁平試驗區那樣設置嚴格的門檻，還可以借助有效的保障措施，消除這一擔憂。比如，可以采用“農民交一些、政府補一些”的方式，引導退地農民辦理城鎮職工養老保險；可以為退地農民提供“反悔機制”，允許確實無法在城市立足的退地農民，重新獲得一份“口糧田”，并給予一定的資金補貼。
二是統籌推進承包地、宅基地退出試點。進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的維護和退出，受到高度重視。除梁平縣外，四川省成都市、四川省內江市市中區也開展了土地承包權退出；浙江省義烏市、福建省晉江市等地正在試點農村宅基地使用權退出。關于集體資產股份權能的改革也正在推進。調查發現，農民有同時放棄承包地、宅基地和集體收益分配權的實際需求，比如梁平縣一些退出承包地的農戶明確表示“想把宅基地一起退出，徹底‘洗腳上岸’，不做農民了”⑧。但總體來看，當前的土地退出試點，一般僅涉及承包地或宅基地中的一種，較少考慮其他類型的土地，而且基本不觸及集體成員身份這一重要問題。
如果只能有償退出承包地、宅基地中的一種，會給進城落戶農民留下一個“農村尾巴”，還會讓農業、農村問題變得復雜。城鎮化的核心是推進農業轉移人口市民化。從農村轉移人口市民化的角度考慮，應當設置統籌推進承包地制度改革、宅基地制度改革和集體產權制度改革的綜合改革試點，讓有能力、有意愿進城落戶農民，徹底退出農村土地相關權益和集體成員身份，真正成為市民。
三是實行農村土地國家收儲政策。除了由集體經濟組織支付退出補償，引導農民自愿有償放棄承包地外，還可以借鑒法國、荷蘭等國家的做法，實行農業轉移人口退出的農村土地國家收儲政策[2]。國家對農戶退出的土地實行收儲，主要有兩個優點：一是政府可以以較低的價格，把集中連片的土地出租給規模經營主體，抑制地租過快上漲給農業生產經營造成的壓力；二是可以在宏觀經濟波動導致大量進城農民返鄉時，在一定時期，以低廉甚至免費的租金為其提供一份“口糧田”，在加快城鎮化進程的同時，保障社會穩定。
進城落戶農民國家收儲的具體思路是：政府設置一個農村土地收儲基金，凡是符合條件的進城農戶，都可以向所在集體申請有償退出農村土地；集體以國家收儲基金向退地農戶支付補償，并負責將退出土地集中連片后交給國家；國家已經支付“贖買”資金，可以像征地一樣，把農戶退出的集體土地劃歸國有。在具體操作時，為了減少財政壓力，政府可以通過農村產權交易所，尋找愿意租地的農業經營主體先行支付部分費用；也可以借鑒浙江湖州市等地的經驗[3]，以“城鎮購房代金券”替代現金補償。
（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）
該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《農戶承包地退出及其實現機制：重慶梁平試驗區的經驗》。
來源：《重慶社會科學》2016年第11期
中國鄉村發現網轉自：微信號 農村土地和鄉村發展
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