一、宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)
關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，我國主要有“地上權(quán)”、“自物權(quán)”、“獨立的用益物權(quán)”三種觀點。
持“地上權(quán)”觀點的學者認為，我國立法中使用的“宅基地使用權(quán)”這一概念，實質(zhì)就是在國有或者集體土地上建造公民住宅，其同地上權(quán)的概念是一致的，即在他人的土地上建造建筑物。這實質(zhì)上就是地上權(quán)這樣一個他物權(quán)統(tǒng)管的內(nèi)容，因此應(yīng)該廢棄宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)概念，而代之以使用科學、實用的地上權(quán)概念。我們認為，將宅基地使用權(quán)簡單地歸為地上權(quán)并不合適，因為其有著迥異于地上權(quán)的特征，比如宅基地使用權(quán)的身份屬性、無償獲取性、嚴格審批性則是地上權(quán)所不具備的。
持“自物權(quán)”觀點的學者認為，由于我國實行土地公有制，土地所有權(quán)只是一個抽象的概念，因而在土地所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)定的宅基地使用權(quán)或土地使用權(quán)，對于民事主體而言，相當于自物權(quán)。這一觀點著重強調(diào)了我國土地公有制的政治因素，即宅基地的集體所有權(quán)是完全的公權(quán)利，其抽象的支配權(quán)在集體土地所有權(quán)上已經(jīng)消失，而被安排到集體土地使用權(quán)上。這與現(xiàn)實是不符的，事實上集體土地所有權(quán)人對集體所有的土地擁有完全、充分的支配權(quán)利。
獨立的用益物權(quán)說認為宅基地使用權(quán)的目的是為了對非其所有的土地為使用之利益，因而具有用益物權(quán)的性質(zhì)，因此應(yīng)將其規(guī)定為一種獨立的用益物權(quán)。即宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，它是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。
我們認為，宅基地使用權(quán)具有物權(quán)屬性是毋庸置疑的，這已被我國《物權(quán)法》所肯定。但是，將宅基地使用權(quán)與用益物權(quán)等同起來并不相符，特別是從其歷史進程來看，它是由農(nóng)民所有通過自愿讓予變?yōu)榧w所有的，其具有相當于所有權(quán)的屬性，因而是帶有準所有權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)。即從某種意義上講，宅基地所有權(quán)歸于集體更多的體現(xiàn)在觀念形態(tài)上，對絕大多數(shù)農(nóng)民而言，他們一直是在以所有權(quán)人的身份在使用宅基地，而且行使這種權(quán)利的狀態(tài)獲得了集體成員、第三人與政府的認同。此外，從宅基地使用權(quán)的使用期限來看，宅基地使用權(quán)除了極個別例外情況幾乎是永恒的，這與所有權(quán)的永恒性完全吻合。而且現(xiàn)實中農(nóng)民也基本是以對待所有權(quán)的態(tài)度來看待宅基地使用權(quán)。因此，將宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)定位于“準所有權(quán)”更為合理。故而從宅基地使用權(quán)法律性質(zhì)分析，自由流轉(zhuǎn)應(yīng)當是其應(yīng)有之意，那么對這種具有強烈財產(chǎn)屬性的權(quán)利進行強制執(zhí)行，是具有理論支撐的。
二、強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑必要性與可能性探究
（一）強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的必要性探究
之所以要討論宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的強制執(zhí)行，主要基于以下兩個突出的現(xiàn)實問題：
第一，農(nóng)民債務(wù)的客觀存在性。一方面，隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，農(nóng)村自給自足的經(jīng)濟模式幾近瓦解，農(nóng)民直接或間接的參與到市場經(jīng)濟中去。而市場經(jīng)濟中，交換的結(jié)果除了“雙贏”，還有“單贏”、“雙虧”，這不可避免的導(dǎo)致部分農(nóng)民身負債務(wù)。另一方面，由于我國教育、醫(yī)療、社會保障等體系尚不完備，這也導(dǎo)致部分農(nóng)民變?yōu)閭鶆?wù)人。總之，農(nóng)民的債務(wù)問題是客觀存在的。
第二，農(nóng)民可執(zhí)行財產(chǎn)的短缺性。根據(jù)中國首份《中國家庭金融調(diào)查報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，我國家庭總資產(chǎn)中，房產(chǎn)占比達到了70%。對于農(nóng)民而言，務(wù)農(nóng)和務(wù)工基本就是其財產(chǎn)來源渠道，幾乎不存在財產(chǎn)性收益，而這些收入，也基本投入到房產(chǎn)中去，因此，房產(chǎn)基本就是其全部財產(chǎn)。那么，在農(nóng)民成為債務(wù)人的時候，我們就必須考量農(nóng)民的此類財產(chǎn)是否可以成為執(zhí)行標的。
（二）強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的可能性探究
從我國現(xiàn)行法律來看，應(yīng)當說我國只是嚴格限制宅基地使用權(quán)的變更，而非禁止。《中華人民共和國物權(quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”《土地管理法》第62條第4款規(guī)定：“農(nóng)民村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”這并非是對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的禁止，僅是對農(nóng)民申請宅基地資格的限制。國家土地管理局《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》第169條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓。”最高人民法院、國土資源部、建設(shè)部《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知》第24條規(guī)定：“人民法院執(zhí)行集體土地使用權(quán)時，經(jīng)與國土資源管理部門取得一致意見后，可以裁定予以處理，但應(yīng)當告知權(quán)利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權(quán)出讓手續(xù)，繳納土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費。對處理農(nóng)村房屋涉及集體土地的，人民法院應(yīng)當與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行處理。”
因此，對宅基地使用權(quán)及其附屬建筑在現(xiàn)行法律下，也是可以依法強制執(zhí)行的。
三、強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑現(xiàn)狀及難點
（一）宅基地使用權(quán)及其附屬建筑權(quán)屬問題
由于我國此前并未強制規(guī)定農(nóng)村的房屋和土地使用權(quán)應(yīng)該進行登記，又由于農(nóng)民法律意識、產(chǎn)權(quán)意識不高等原因，使得我國農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)管理混亂，很多房產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍歸屬不明，這直接導(dǎo)致法院在強制執(zhí)行過程中無法采取查封、凍結(jié)、拍賣等措施，嚴重制約了法院執(zhí)行工作。
（二）“一戶一宅”問題
1998年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，從而正式確立了我國農(nóng)村宅基地的“一戶一宅”制度。雖然1986年頒布和1988年修訂的《土地管理法》并無此規(guī)定，導(dǎo)致部分農(nóng)民可以合法地獲得一處以上的宅基地，但對大多數(shù)農(nóng)民而言基本上是一戶一宅，這時再強制拍賣的話，就有可能導(dǎo)致被執(zhí)行人及其撫養(yǎng)的家屬居無其所。盡管最高院發(fā)布的《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第20條規(guī)定了可以執(zhí)行唯一住房的幾種情形，但由于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的復(fù)雜性，使這些規(guī)定很難直接適用。
（三）宅基地使用權(quán)及其附屬建筑變現(xiàn)問題
對于不動產(chǎn)的執(zhí)行，很大程度上依賴于執(zhí)行標的貨幣化，如通過拍賣等方式使不動產(chǎn)變現(xiàn)，進而以貨幣的形式交予申請執(zhí)行人，從而保障申請執(zhí)行人的權(quán)利。但是宅基地使用權(quán)及其附屬建筑很難采取這一方式，即使產(chǎn)權(quán)清晰，符合強制拍賣的條件，由于其只能在集體成員間轉(zhuǎn)讓，這一方面將導(dǎo)致其真正的價值不能被充分發(fā)現(xiàn)，造成被執(zhí)行人的權(quán)利遭受損失，抑或“有價無市”；另一方面由于是熟人社會，大多礙于情面不會參與競拍，最終導(dǎo)致流拍。此外，由于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑在權(quán)屬登記等程序上存在著較為復(fù)雜的流程，這也是其難以變現(xiàn)的困難之一。
四、完善強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的建議
宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的執(zhí)行問題非常復(fù)雜，特別是通過拍賣或變賣的方式，容易引發(fā)許多爭議。我們認為，對這種特殊的執(zhí)行標的是否可以通過其他比較溫和的方式來解決，比如強制管理。
所謂強制管理，指執(zhí)行法院對于已查封、扣押的不動產(chǎn)，選任管理人實施管理，以其所得收益清償金錢債權(quán)之執(zhí)行方法。[4]其是與強制拍賣、變賣并列的一種執(zhí)行方式，廣泛應(yīng)用于大陸法系的執(zhí)行法中，比如德國、日本及我國臺灣地區(qū)都將它作為不動產(chǎn)執(zhí)行的一項措施，我國的《民事強制執(zhí)行法草案》（第四稿）也將其納入其中。
（一）強制管理能有化解權(quán)屬不明財產(chǎn)的執(zhí)行困境
強制管理的法理基礎(chǔ)是財產(chǎn)權(quán)能的可分離性，即在一段時期內(nèi)對債務(wù)人的財產(chǎn)進行使用收益，而不行使其處分權(quán)能。在財產(chǎn)權(quán)屬不明或者是缺乏必要的權(quán)屬證明時，強制管理的這一優(yōu)勢體現(xiàn)的尤為明顯。這正契合了宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的現(xiàn)狀，由于我國當前對宅基地使用權(quán)的登記管理極為混亂，在其之上的建筑物也大多沒有產(chǎn)權(quán)證明，因此很難采取拍賣、變賣等強制措施，強制管理則有效規(guī)避了這些問題。
（二）強制管理可以有效化解執(zhí)行阻力
強制管理相較于拍賣、變賣，執(zhí)行方式更加“溫和”，由于它保留了債務(wù)人對財產(chǎn)的所有權(quán)，尤其是保留了對債務(wù)人有特殊意義的財產(chǎn)的所有權(quán)，這種充分給予債務(wù)人人情關(guān)懷的執(zhí)行方式，更能使被執(zhí)行人的抵觸情緒得到安撫，自然也更易為其所接受，進而有效降低執(zhí)行阻力，這也意味著債權(quán)實現(xiàn)的阻力變小了。特別是對于宅基地使用權(quán)及其附屬建筑而言，由于一戶一宅的客觀存在，被執(zhí)行人只有一套供居住的房屋，即人們所稱的“祖宅”，如果強制拍賣、變賣，即便不考慮賤賣或變現(xiàn)難等問題，從情感上講就很難為普通人所接受。如果通過恰當?shù)膹娭乒芾泶胧梢詤f(xié)調(diào)執(zhí)行雙方的利益，減少因執(zhí)行而造成不穩(wěn)定因素，達到良好的社會效果。
（三）強制管理有利于解決宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的變現(xiàn)難題
如前文所述，目前宅基地使用權(quán)及其附屬建筑的轉(zhuǎn)讓存在著嚴格的限制條件，因此對其進行拍賣、變賣很容易賤賣或流拍，這不僅不利于保護申請執(zhí)行人的利益，還會給被執(zhí)行人造成損失，進而引起新的不必要的糾紛。而強制管理以經(jīng)營性的方式完成債權(quán)清償，更加注重執(zhí)行的經(jīng)濟性和社會效果，對化解這一困局有很大的幫助。
綜上所述，強制管理通過經(jīng)營性收益償還債務(wù)的償債方式，對于解決需要強制執(zhí)行宅基地使用權(quán)及其附屬建筑類型的案件益處頗多，值得實踐中予以嘗試。
作者簡介：周德洋（1989-），男，河南新鄉(xiāng)人，法律碩士，渦陽縣人民法院執(zhí)行局，書記員。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法制博覽2017年第4期
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