“我們現在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴。”
近兩年筆者在沿海v市農村調查，在與鄉鎮干部的接觸中，深切地感受了免稅后，鄉村治理的一些重大變化。這集中表現為免稅后，基層政府在依法行政和信訪治理的壓力下，而體現出的一種行政乏力感。用鄉鎮干部的話說：“土辦法”失靈后，自己就被捆住了手腳，很難有所作為，變成了“弱勢群體”，很多時候是只能做思想工作的“軟柿子”。
1、紅臉也很難唱
在大多數人的印象中，鄉鎮干部雖然官兒不大，但還是挺有力度的，收稅，搞計劃生育，他們顯然處于強勢。但筆者在v市農村調查時，意外地聽到了鄉鎮干部的一些心里話：
不知道現在的百姓怎么了？以前都是下去收稅，不交還要強行搬東西。現在呢？不僅不收，還要補，有時還要往他們家里送東西，可他們就是不領情。村里修個路或弄點兒什么工程，占了他的田，或者要挖他幾根橘樹，按照標準賠錢給他，可他死活不答應。
有個村子，曾因修高速公路“高價”征用土地。后來修村路時，個別村民竟然要求按照“高速公路”的標準，來補償他的土地和橘樹。真是不講理，不知現在的百姓怎么了？
聽鄉鎮干部的口氣，仿佛他們現在都成了弱勢群體，弱不僅僅體現在心理上，也展現在實踐中。他們坦言：有時挺怕百姓，尤其是“釘子戶”，我們凈揀好聽的說，“得罪他們，沒有好處。要是他們去上訪，麻煩就更大了……”
干部們說自己在努力轉變角色，以前是唱黑臉——要錢要糧；現在是唱紅臉——送錢送糧送溫暖。“我們現在是服務型干部！要修路、要土地平整，要園林改造……只是這個‘服務型干部’的帽子并不好戴。”
鄉鎮干部說：合作醫療是好事，百姓交一點，國家貼一點，重點解決個別農戶因病致貧的問題，雖然對百姓有好處，但這點兒錢并不好收。有些人會送來，有些人還要上門去收，有些人還要反復做思想工作。
“有人去年報銷受益了，你今年讓他交，他說去年生病，今年就不會再生病了，難道還年年生病？有些人說：交了就生病，不交就不生病了。他們不是沒錢，就是思想頑固，極個別百姓刁難人。”“合作醫療參保率上邊有指標，不達標，村里還要墊錢，非常麻煩。所以你還要拼命給他做思想工作，求他交。”“為他好，還要這么婆婆媽媽！想不通！”
為村里修路，占了他的田，或者涉及到他的橘樹，就是不讓，提出很高的標準。有時沒有辦法就要繞開，結果路修得彎彎曲曲。在鄉鎮干部看來，老百姓不再是以前的“老百姓”，已經變得不好講話，很難“擺平”，而鄉鎮干部一下子變得弱勢了。
2、執行權的缺乏
按照鄉鎮干部自己的理解，這種弱勢源于“手段”的缺乏，主要是執行權的缺乏。
“現在鄉鎮干部仿佛被捆住了手腳，對那些釘子戶一點辦法也沒有。”他們時常抱怨：以前的“土辦法”都失靈了，比如強行拆除，罰款，強制執行……“鎮干部有執行權最有效率！”一個鄉鎮干部反復跟我提到這句話。在他看來，對付那些不遵從的人，最好的辦法就是有執行權，即可以直接制裁。為了村莊整體的利益，必要的時候要強硬一點，免得讓釘子戶“一條魚惹了一鍋腥”。
強制權的缺乏，有時也使調解員在工作中非常軟弱，非常被動。比如，甲把乙打傷，涉及幾百元的醫藥費，甲就是不賠，因為你沒有強制權，所以也拿他沒有辦法。“這樣的事情，金額小，上法院成本太高，時間又長，很多事情解決不了只能拖著，一些小糾紛釀成了更大的矛盾。”
個別當事人忍無可忍，大打出手，殺了人或致人重傷。如果鄉鎮干部有執行權和裁決權，就能提前解決小問題，避免矛盾升級釀成大禍。
“有些問題，是明擺著的事情，沒有太多道理可講，要強硬一點，就好辦了。”“依法行政，聽起來好聽，卻非常不實用。”
以前的違章建筑，鄉鎮干部發現就可以責令拆除，如果不遵從，就可以叫些人拆除了事。現在情況大不一樣了，只能“依法拆除”，但程序太復雜，至少要走以下幾步：下發責令拆除通知書；拍照、筆錄；請示上級批示；上級部門研究決定；下達限期拆除通知書；組織人員和機械拆除。
鎮政府負責此項工作的干部介紹：這套程序雖然合乎法治，但是在整治違章建筑過程中，效果并不理想。因為即使你發現他正在違章建房，也不能像以前那樣及時制止，只能層層上報，最后房子蓋好了，就更加不好拆除了。“大多數違章建房，都不能及時有效治理，拖延成為了一種縱容。”
更多的情況是，村莊里的一些人建房時打一些擦邊球，稍稍侵占一點房前屋后的集體土地，干部不能及時制止，類似的事情在村莊里泛濫開來，最后“法不責眾”，根本無法解決。
更讓鄉鎮干部頭疼的是來自“信訪治理”的壓力。“我們基層干部最怕上訪，現在百姓，一點點事情都要上訪。”“穩定是大任務，信訪問題與我們的工資獎金掛鉤，上訪一次扣獎金50元，集體上訪扣得更多，如果去省里、北京上訪，那就罰得更重，所以我們最怕上訪！”
“有些上訪問題，我們這一級根本處理不了，因為我們手里沒有政策，沒有權力，只能是安撫，做思想工作，很多時候是花錢消災，替他們報銷路費，給補助。”有些百姓知道我們的弱點，動不動就拿上訪“要挾”鄉鎮，逼著基層干部同他們妥協——這真是令人頭痛的事情。
3、利益的沖撞
在訪談中，類似的抱怨幾乎是“不絕于耳”。在筆者看來，我們不能對這些情緒做“情緒化”的理解，而應該認真探討這些“抱怨”和“困惑”產生的背景、原因和影響，因為他們的抱怨和無奈，總體上反映了鄉村關系、干群關系等鄉村治理問題的新變化。
現在，鄉村干部的工作有了重大轉變，由以前的利益提取，變為現在的利益供給。道路硬化、土地平整、園林改造以及低保等惠民政策，在輸入鄉村的時候，面臨著新的問題。
首先，這些利益因素助長了村莊中的派性，削弱了村班子的戰斗力。工程項目中，伴有額外的收入，加劇了權力的競爭，尤其是村主任、村支書的關系不好處理，每一方都對利益更敏感，派性表現得更劇烈。
其次，這些利益調動了農民獲取額外收益的動機，增加了許多非暴力不合作的“釘子戶”。低保、土地調整中的補償等，都是實實在在的利益，在土地平整、園林改造和修路的過程中，個別百姓拒不合作、漫天要價。“私利”被最大程度地調動起來，甚至可以凌駕于“公益”之上，“少數決定了多數”。
再次，這些利益因素，觸動了農民的公平感和正義感，催生了新的社會不滿情緒。低保戶的確定，各項救濟的發放，補貼的獲取，這些利益吸引了更多人的眼球。不患寡而患不均，很多群眾瞪大了眼睛關注這些利益的分配，尤其是更加關注村干部，在工程發包過程中的賬務問題，稍有不滿，情緒容易蔓延，也容易在派性的作用下而擴大，村莊矛盾的激化和爆發，嚴重的引發上訪。
可以看出，當國家加大了鄉村建設的力度，大量的資金項目投入農村的時候，一方面鄉村的基礎設施在明顯改善；但是另一方面，村莊也增加了許多不諧之音。個別村班子也出現了消極行政的苗頭。“現在村干部怕得罪人，怕選票流失。”以前，在鄉鎮的壓力下，村干部還是能做一些“得罪人”的事情，現在村干部都想做“老好人”。有村干部解釋說：天天在一起，我以后也要在村子里生活，得罪人，誰還選你？
在干群關系變化的背后，鄉村關系已經悄然發生變化，即由以前的壓力型關系向合作型關系轉變。在這種合作關系中，有時候鄉鎮稍顯弱勢。雖然村莊需要國家和鄉鎮的資金項目支持，村干部也可從中獲得額外收益，但是目前的情況是，鄉鎮在縣市區的壓力下，更需要村班子的配合以推進項目。
因為派性等問題，很多村班子處于消極工作狀態，只能完成常規性工作，在大項目大改造時很難有所作為。一方面班子很難統一起來；另一方面，村干部也缺乏解決利益糾葛的魄力。這些都影響了鄉鎮政府，在新農村建設過程中的行動能力。
所以總的來說，鄉村關系相比以前來說是弱化了，集中表現為鄉鎮對村莊和村民的控制能力的下降，這種變化，直接引發了大部分鄉鎮干部在工作過程中的困惑與困境。
4、依法行政困局
這里涉及一個問題，法制、依法行政自然是大勢所趨，是社會前進的方向，所以，從這個角度說，基層政府的手足無措，可以看作是法制和依法行政等制度完善的成果。如此說來，基層政府的困境，簡直就具有了正面的意義，是基層社會法制化的表現。可是，實際的情況并非如此。
首先，法制化意味著程序化，而程序化意味著時間成本和經濟成本的耗費。正像鄉鎮干部所說的，相關執法機關并不能及時處理問題，程序化和復雜化使許多問題很難解決，使許多小矛盾擴大化，使個體現象群體化——鄉土社會，如果不能懲一儆百，就容易積累矛盾，小問題變成大問題。
其次，法制化限制了基層干部的大量直接權力，虛化了其在鄉村社會的治理能力。目前大部分村莊的水利、調解等工作狀況都不令人樂觀。部分村莊違章建房較多，集體水塘，機動地都不能正常管理。更為突出的是，目前很多村干部也不積極了，使村莊公共事務不能有效開展。
另外，值得注意的是，信訪治理的壓力，增加了鄉鎮工作的心理負擔和行政負擔。因為懼怕信訪，很多干部工作開始變得保守，底氣不足。一個駐村干部說：“現在，做事情越多越會出事，因為你做得多得罪人就多，就容易出差錯，不做事反而容易評優秀。”各個鄉鎮也投入了巨大的精力用于信訪治理，稍有苗頭，就要組織人進行“搶險”。
鎮長說：“有時候，我們得知他要進京的消息，就要早早爬起來埋伏在他家門口，一出來就把他抱住，然后談判……信訪最頭疼，最難治理。”“部分百姓，動輒揚言上訪，你就要重視它的條件，很多時候委曲求全，甚至滿足他的無理要求。“
所以，鄉村干部的行政乏力感，反映的是當下鄉村社會國家權力弱化的現狀。強制性權力弱化后，治理就要依靠功利性權力，即通過補償、補助等方式，來獲得被治理對象的遵從。而這無疑飲鴆止渴，很容易陷入惡性循環。
但問題的關鍵是，鄉村社會的治理，需要有一種權力，能夠及時地作用于被治理對象，尤其是當正當性的管理行為不能得到遵從時，要具有強制能力。分田到戶前，這種權力是通過組織化的人民公社來貫徹的。分田到戶后，基層治理面對的是無數分散的小農，鄉鎮干部被適當地賦予了直接強制力，這種強制力在完成基層治理的同時，也付出了一定的成本。
當法制化、依法行政，成為主要的政治話語的時候，基層干部這種強制執行的直接性權力越來越少，基層社會出現暫時的權力真空，致使部分地區鄉村治理無序，村政衰弱。
中國鄉村發現網轉自：市縣領導參閱
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