摘要：發達國家是指在第二次世界大戰之前經濟發展水平和技術水平較高的國家。農地流轉是指農業用地全要素的關系變動。運用文獻研究和理論研究的方法，論述了發達國家農地流轉的研究意義、發達國家農地流轉的經驗以及對我國的啟示，指出農地所有權、承包權和經營權三權分置是我國黨和政府對農地流轉理論的重大創新。
關鍵詞：發達國家，農地流轉，三權分置，經驗和啟示
一、發達國家農地流轉概述
發達國家是指在第二次世界大戰之前經濟發展水平和技術水平較高的國家。這些國家一般有對發展中國家殖民或半殖民統治的歷史，農業都實現了集約化經營和現代化。農地流轉是指農業用地全要素的關系變動。這里所說的全要素，霍諾里列出了11個特征，包括占有權、使用權、管理權、收入權、資本權、保障權、轉讓權、無限期、禁止濫用、履行責任、剩余處置權[1]。廖洪樂強調的農用地四項權能是占有、使用、收益和處分權；同時介紹了土地發展權的創立，認為土地發展權是一項由所有權分割而來，并且可以單獨處分的權利[2]。《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出：“實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。”[3]農地流轉中既有農地全要素的同時變動，也有農地全要素中的部分要素變動。本文主要研究在農地流轉過程中不改變農業用途性質的農地流轉。
農地流轉是農業現代化的必然。農業的現代化發端于資本主義社會，是指具有現代農業生產能力的人，用現代農業生產工具，采用現代的農業組織形式，適應現代的經濟運行機制，接受現代的農業價值評價，運用現代技術進行的集約化生產經營活動。農業現代化是一個動態的發展過程，隨現代農業的發展而發展。在這一過程中各種生產要素的配置達到最優、綜合效益發揮的最好則為最科學合理的農業生產模式，其中農地的適度規模經營是基本的要求，而農地規模經營的實現主要靠農地流轉。
近現代意義上的農地流轉存在兩種類型，一種是農地流轉引起社會性質變化，如英國圈地運動以來的農地流轉，逐步使農地由封建社會屬性轉變為資本主義的社會屬性；另一種是農地在已確定社會性質內的流轉，如日本近年農地的買賣和租賃就是在資本主義社會內的農地流轉。發達國家大規模的農地流轉已經基本結束，農業實現了集約經營和現代化，小范圍的第二種類型的農地流轉在像日本那樣的人多地少的國家還在進行。一般而言，發達國家的農業勞動力占總勞動力的10%以下，農業產值占國內生產總值的5%以下，城鎮人口占總人口的80%左右，農地生產率和農業生產率得到了極大的提高。
這一研究有重要的實踐和理論意義。發達國家已經實現了農業的集約化經營和現代化。他們在實現農業集約化經營的方式、途徑、方法、動力等方面都有值得我們借鑒的內容；他們在農業集約化經營過程與產業結構調整、剩余勞動力利用、城市化的推進實現聯動和協調發展也值得我們研究；他們在實現農業集約化經營過程中的一些教訓，如日本農業勞動力的兼業化現象、英國推進農地流轉中的“羊吃人”方法值得我們汲取。從理論上來說，發達國家在農地流轉中形成的理論要總結，并在此基礎上實現創新；中國社會主義特色的農地流轉理論要探索，要在總結發達國家經驗的基礎上，根據中國的社會制度、民族文化特征、農業發展狀況探索和創新，如中共中央國務院提出的將農地所有權、承包權和經營權三權分置就是農地流轉理論的創新。
二、發達國家農地流轉的經驗
確立科學的農地流轉進程。農業用地的經營不是規模越大越好，而是要由一國的農業、經濟和社會發展的需要、農業生產支撐能力而定，農地流轉的規模是一系列指標的函數。從農業生產支撐能力來說，要考慮農業科技發展情況、農業從業人員的專業水平、農業生產的投資能力、農業公共設施的建設情況等。
英國農地規模經營幾乎是在圈地運動前后短時間內實現的，但當時英國主要是養羊業推動圈地運動，當時的養羊業不需太多的支撐因素；
美國的農業集約經營也是在短期實現的，但美國農地規模經營前期主要是殖民者掠奪印第安人土地和西進運動奠定的基礎；
日本農地流轉進程的階段性特點很明顯，第二次世界大戰之后日本以耕者有其田為價值導向，農業生產以自耕農為主。
20世紀60年代放寬了對農地流轉的限制，農地通過市場自由流動。20世紀80年代中期以后，尤其是在烏拉圭回合《農業協定》談判后，日本政府鼓勵農地向“合意的農業生產單位”集中[4]。農業用地由分散占有分散經營轉向分散占有集中經營，并采取了一系列鼓勵農地流轉的措施。
農地流轉形式多樣，由流轉雙方主體自主選擇。發達國家農地流轉的形式有出售、轉讓、出租、抵押、繼承、交換、合作、入股、信托等多種形式。不同發展時期農地流轉形式的重點不同，一般地說，在現代農業發展初期以出售、繼承為重點；中后期以出租為重點。在農業現代化實現之后則主要為租賃，即租地農場得到充分的發展。美國是當今世界上農業現代化程度最高的國家，美國的租地農場發展比較活躍；日本近年租地農業企業發展也很活躍。
農地流轉的動力充足。從流出方的角度看推力十足，農地流出方一般是中小農地所有者或經營者。二三產業的比較利益、城市文明生活對這部分農民有吸引力，如20世紀的美國就業狀況很好，二三產業和城鎮對農村青年很有吸引力；流出方可以獲得一筆農地流轉費用，許多發達國家對于離開農業的老年勞動力還發給離農津貼，如日本近年來對離農農民還給予一定的補貼；農地流轉，特別是農地出租，土地所有權還在農民自己手中，還有退路，所以一些中小農戶愿意流轉農地。對流入方來說有一定的拉力：首先，規模生產能產生一定的規模效益，會使其在競爭中處于有利的地位；其次，為了實現農業的集約經營和現代化，政府對規模較大的農場有價格補貼、稅收優惠、貸款優惠和購買生產資料補貼等政策支持；最后，農場主可以通過發展農場實現投資的目的，美國租地農場的發展就說明了這一點。政府給予助力，通過實現規模經營保證國家的糧食安全、農業實現現代化，有充足的農副產品供應，還可以增加出口創匯。所以各國政府一般都支持農地流轉和規模經營。
農地流轉的方法。近現代意義的農地流轉啟動前期，許多國家都采用過非常手段，英國通過“羊吃人”的方法集中了農地，美國殖民者通過掠奪印第安人的土地奠定了資本主義農業的基礎，日本二戰后通過強制收購確定了農業的自耕農制度。在資本主義的農地制度基本確立之后，各國在農地流轉中堅持市場調控和政府規范相結合的調控機制，如英國1967年制定的《農業法》規定了對小農場合并的政策，美國實施《宅地法》時的農地流轉，日本1980年推行《農地利用增進法》時期的農地流轉運行機制都堅持市場調控和政府規范相結合。在農地流轉相對穩定之后，農地流轉的調控機制堅持以市場調控為主、政府的政策導向為輔的運行機制。農地流轉的相關事宜主要由參與流轉的雙方通過市場，經過協商確定。政府對已經實現規模經營的農場給予一定的優惠，對農地流轉加以引導。
堅持不再細化和分割農地的政策。現代農業是一種設施農業，不應細化和分割。發達國家都鼓勵流轉的土地長期流轉，并對長期流轉的農地政府給予一定的支持，如日本對租期在10年的出租土地，政府通過墊付租金的辦法一次性向出租農地的人付清10年租金，而流入土地的人或企業可每年付一次租金，差額由政府支付。各國還采取了反對農地細化分割的措施：英國曾實行限定繼承和長子繼承；美國法律規定，家庭成員可擁有或繼承農場土地股份，但不能退股或將股份做抵押，只許內部轉讓，以保證在代際傳承中不被細化碎化[5]；日本實行農業者認定制度，在一定程度上排除了非認定者從事農業的可能性，避免農地細化和分割。
構建完整的農地流轉法律體系，依法實現農地流轉。英國在1700-1760年頒布了208個圈地法案，1760-1801年頒布了200個圈地法案[6]。1941年頒布的《農業法》規定，農場主可以獲得終身租期[7]。美國在農地流轉活躍期的1785-1935年頒布了《土地法令》《西北土地法令》《宅地法》《農業調整法》等一系列的政策法令規范農地流轉。日本在第二次世界大戰之后，制定和執行了《農地法》《農業基本法》《增進農用地利用法》等一系列規范農地流轉的法律，而且日本有關農地流轉的政策法律在不斷地隨形勢的變化而修改，如《農地法》就先后進行過六次修改，農地流轉的政策不斷地調整，從不允許流轉到允許流轉，再到鼓勵和支持流轉，變化的幅度很大。
農地流轉的各種輔助性制度配套并及時到位。各國都給農民特別是離農農民一定的社會保障津貼或補貼，如日本對放棄農業或賣掉農地的農戶，一次性給其62萬日元的退耕補貼，對賣掉土地得到的收入減免收入稅[5]173。對專業從事農業的農民和新進入的農民進行農業知識培訓。對農場給予科技支持，如幫助其測土、育種等。幫助農場建設公共設施，如幫助建立水利工程、道路交通工程等。在稅收、貸款等方面給予優惠。對農產品價格給予補貼。支持中等和大型農場發展。
多權分置，使用權獨大，這是各國農地流轉的共同趨勢。英國在法律上規定土地全部屬于英王所有，但實際上英國90%的土地為私人持有，土地持有者對土地享有永久業權，英王的土地所有權處于一種虛置的狀態。美國租地農場十分發達，日本也提倡發展租地農業，說明農地的使用權發揮著重要的作用。從理論上說，隨著社會的發展，技術、設施、資金、人才在農業發展中起著最為重要的作用，擁有土地不一定能發揮最大的效益，所以農地的使用權在各國的農業發展中發揮著極其重要的作用。當然，各國對農地權利有一定限制和制約。英國土地屬國王所有，美國政府在農地上保留了三項權利，日本也要求農地用于農業生產經營。
三、發達國家農地流轉經驗對我國的啟示
確定科學的農地流轉進程。農地流轉的進程應主要根據農業生產支撐的能力確定，即根據農業生產力發展的狀況、農業生產者的科技文化水平、農業生產的投資能力、農業公共設施的建設情況等確定。日本在二戰之后農地發展的價值取向是耕者有其田，對每戶農民擁有的耕地有最高額的限度。1961年以后，日本的農業政策以規模經營、效率優先為導向，采取了一系列措施促進農地流轉，放寬了農戶擁有農地的限度，建立了有利于農地出租和買賣的信托制度、創設農業人養老金制度、建立農業者認定制度、給農業生產以優惠的金融支持等。我國現階段農業發展應該以規模效益為導向，農業生產力的發展只需現有農業生產者的1/3，農地流轉約占總農地的1/3。我國應該強化對農地流轉的支持力度，加強農業科技普及工作，強化農業公共設施建設，加大對青壯年農民的培訓力度、允許有能力的企業參與和推動農業現代化，推廣農業保險，支持大中農業單位的發展，加快老年農民社會保障制度建設，全面推動農地流轉。爭取到2030年有2/3的農地實現流轉。
實行農地三權分置，放活農地的經營權。現代農業的最大優勢是使農地發揮最大的效益。現代農業效益是由技術、設施、人才、資金等決定的，擁有土地不一定能使其發揮最大的經濟效益。英國的土地屬于國王所有，但持有者有永業權，美國的租地農場得到了大發展，日本極力提倡農地實現租賃，都是農地使用權獨大的表現。因為只有農地使用權作用的充分展示，才能發揮農地的最大效益。“要實行農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，加快放活土地經營權，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。使土地資源得到更有效合理的利用。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體”[3]。
探索和確定合適的農地流轉形式。發達國家農地流轉形式多樣，農地采用包括信托和出售在內的多種形式流轉，而且早期主要是出售，近期主要是租賃。流轉的形式完全由流轉雙方自主選擇。我國現階段農地流轉的主要方式是交換、轉讓、出租、繼承、合作和抵押。近期有的地方開始嘗試探索信托制度。我們還可以探索在承包期內農地經營權的買賣，買賣的是承包期內的農地經營權，買賣的農地經營權承包期到期后又回歸了集體，這樣的買賣如同租賃的性質一樣。可以使買入者在承包期內放心地進行農業生產，建設農用設施、提高土地肥力，實現農業集約經營和現代化；出售者中的老年人可用這筆費用安心養老，進城農民可以在城鎮安心從事二三產業生產經營活動。事實上農民私下里有這樣做的，應進行試點和規范。
挖掘農地流轉的動力。強化對中小農戶農地流出的推動力，發達國家主要采取二三產業比較利益引導、城市文明生活的吸引、流轉費用牽引、離農津貼的給付等措施引導中小農戶放棄農業生產。我國可以通過擴大城鎮就業、放開對進城農民戶籍限制、增加老年農民的養老保障、農地在承包期內經營權買賣等措施，引導農民流轉承包地。增加對種糧大戶、農業合作社和涉農企業流入農地的拉力，使這些單位充分享受農業規模經營的效益，享受政府價格補貼、稅收優惠、金融支持、農用公共設施建設等。我國政府應強化對農業規模經營的助力。發達國家在實現農業現代化的過程中，特別是在農業現代化的后期，政府采取措施支持規模經營，如西德進行土地整理，主要是消除“插花地”，將許多零碎分散的地塊連成一片，以利于機械化耕作，并用發放補助金和減息貸款等方法，直接支持“有生命力”的農戶[8]。美國大力支持租地農場的發展。我國為了實現集約經營和農業現代化，除了繼續執行已有的惠農政策外，應加大對集約經營農戶、合作社和涉農企業的支持力度。支持小農戶農地長期流轉、減少農地流轉的糾紛、對大中農業單位實行生產經營保險、提高對大中農業生產單位的各種優惠政策的比例，支持農科畢業大學生、研究生返鄉從事農業生產經營創業。
選擇科學的促進農地流轉的方法。發達國家在農地流轉中，前期，即農地的所有權變動中一般都使用過強力手段，如英國的“羊吃人”、美國搶掠印第安人土地、日本二戰后強制收購地主超出限額的農地等。中期都放手用市場機制調節。后期，即農業生產已初步實現規模經營，農業現代化即將實現的時期，政府都伸出了支援之手，如法國設立“土地整治與農村安置公司”，把沒有生命力的小農自愿出讓的農田收購進來，再根據轉讓后有利于改進農業結構的精神把它賣給“有生命力”的農場主；設立調整農業結構的社會行動基金，用提供適當的財政補助的辦法來鼓勵老年農場主放棄耕作，把土地出賣或出租給青年農民；規定農場的繼承權只能移交給農場主的配偶或有資格繼承的一個子女，以避免農地被劃分成小塊土地；把地租控制在極低的水平，以鼓勵農場通過租地擴大規模[8]149。日本也采取過類似的方法。我國農地的所有制形式變革早已實現，現階段處在政府鼓勵和支持農地流轉，但農地流轉主要由市場調節的階段。在未來的20年左右，我國不排除政府將采取實際措施支持、鼓勵和推動農地流轉，使現有農地的2/3左右實現流轉，實現農地規模經營和農業現代化、人口城鎮化。當然，政府在推動農地流轉的過程中，仍要借助于市場這個中介去實現。
制定和實施系統的農地流轉法律體系，使農業用地依法流轉。日本人多地少，農地是稀缺生產要素，農地流轉的每一個階段、每一個環節都有法律可依。我國應該細化農地流轉的相關法律法規，針對農地流轉的不同階段、東中西不同地區的實際情況作出有針對性的規定。對需要規范且制度比較成熟的農地流轉問題以法律的形式作出規定，如農地流轉的期限問題需要規范。現階段的農地流轉期限都比較短，農業生產的見效周期較長，沒有對土地的改良，水利工程設施的建設產生不了規模效益，若流入方將這些準備工作做好之后，可能農地流轉期已到，享受不到規模效益所帶來的益處。所以，應對土地流轉期限有明確的規定。日本規定土地出租10年的由政府舉辦的中介機構一次性付給流轉費，而租入方每年向中介機構付費，差額由政府墊付。我國對農地流轉期較長的也可以這樣做，并用法律法規加以肯定。
農地流轉的輔助性制度應配套到位。各國都對退休和離開農業的農民實行社保和津貼，對留在農業的青年農民進行教育培訓，對大中型農業單位有科技支持、稅收和貸款等優惠，各國都限制農地細碎分割。我國應強化農地流轉輔助性配套制度，對退休和離開農業的勞動者建立社會保障制度，對從事農業的青年農民進行農業知識教育培訓，特別是要出臺限制承包地細化和分割政策。近年成長起來的農民是獨生或少生子女，對承包地的分割不十分嚴重，放開二胎生育之后承包地分割的問題會比較嚴重，我國應及早采取相應措施，限制承包地分割，并動員農民相互交換，使自己的承包地盡可能連成一片，以適應農業機械作業。
參考文獻：略
作者簡介：呂世辰（1956—），男，山西大同人，山西師范大學政法學院教授，研究方向為農業經濟。
中國鄉村發現網轉自：《經濟問題》2017年第3期
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