摘要：積極探索村級集體經(jīng)濟發(fā)展路徑,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力,壯大村級集體經(jīng)濟實力,是推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展進步、農(nóng)民增加收入的重要途徑,也是全面建成小康社會等戰(zhàn)略目標(biāo)的堅實基礎(chǔ)。本文在認(rèn)真梳理有關(guān)文獻的基礎(chǔ)上,分析了建國以來我國村級集體經(jīng)濟發(fā)展歷程和農(nóng)業(yè)及非農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟的制度變遷路徑,概括了新時期我國村級集體經(jīng)濟發(fā)展的總特征,探討了當(dāng)前村級集體經(jīng)濟發(fā)展存在的問題,分析原因,進而從推動集體產(chǎn)權(quán)制度改革、完善相關(guān)體制機制、強化財稅政策支持等方面提出了促進我國村級集體經(jīng)濟發(fā)展的對策。
一、引言
我國是一個發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)村人口眾多,積極探索村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式,發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟,是推動農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑,也是實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會強調(diào):“堅持農(nóng)村土地集體所有,依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。2016 年中央一號文件明確指出:“開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點”。當(dāng)前形勢下,發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟,既是農(nóng)村進一步改革發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是村級組織正常運轉(zhuǎn)的基本保證,更是農(nóng)村全面建成小康的重要支撐。集體經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成為一項戰(zhàn)略任務(wù)。1978-1984年家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制逐步成為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度,孫澤學(xué)(2006)認(rèn)為這一體制成為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展、農(nóng)村繁榮的重要推動力量,調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,農(nóng)民收入突飛猛進。隨著農(nóng)村改革取得成功,1986 年以后,國家漸漸把發(fā)展的重點放到了工業(yè),把改革聚焦于城市,隨著城市和工業(yè)的發(fā)展,糧食產(chǎn)量連年大幅增長,解決了吃飯問題的富余農(nóng)村勞動力開始了進城打工的進程,為城市和工業(yè)提供了大量人力資本,人口紅利推動我國經(jīng)濟高速發(fā)展。但隨著務(wù)工收入逐步超過務(wù)農(nóng)收入,特別是根據(jù)張曉山(2003)的研究,我國加入WTO后,農(nóng)業(yè)在國際、國內(nèi)兩個市場的競爭壓力下,比較收益降低,農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性降低。另一方面,統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中,過分強調(diào)“分”,“統(tǒng)”的作用發(fā)揮有限,甚至在二輪承包的時候,集體自留地在農(nóng)民的強烈呼聲中和國家政策的支持下全部分光,歷史上積累的村集體資產(chǎn)也被分光賣光,大多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟陷于崩潰。特別是2006 年農(nóng)業(yè)稅全免,農(nóng)村稅費改革完成歷史使命后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)達到歷史上最小狀態(tài),但是取消三提五統(tǒng)和兩工,導(dǎo)致村級組織運轉(zhuǎn)陷入癱瘓。譚炳才(2004)提出,我國村級集體經(jīng)濟發(fā)展水平較低、路徑單一,村級集體經(jīng)濟存在法人地位不明、機制不活以及產(chǎn)權(quán)不清等弊端,導(dǎo)致其缺乏內(nèi)生增長動力,進而步入發(fā)展困境。因此,在市場經(jīng)濟條件下,必須認(rèn)識到村級集體經(jīng)濟對三農(nóng)問題解決的重要意義,積極探索村級集體經(jīng)濟的具體實現(xiàn)形式,才能在村級集體資產(chǎn)保值、增值的同時,維護農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。張忠根等(2007)提出,發(fā)展村級集體經(jīng)濟,關(guān)鍵在于客觀認(rèn)識其歷史地位、作用,并通過明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬,賦予村集體經(jīng)濟組織市場地位,實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟的良性發(fā)展。王景新、趙旦(2009)在回顧我國村級集體經(jīng)濟變遷之后,指出集體經(jīng)濟還是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同致富的基礎(chǔ),必須由村民自治組織和村組集體經(jīng)濟組織經(jīng)營和管理。關(guān)于什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟的問題,黃延信(2015)提出,應(yīng)從憲法對集體所有制的規(guī)定出發(fā),將農(nóng)村集體經(jīng)濟定義為“若干分散的個體通過聯(lián)合與合作實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟組織形態(tài),可以是生產(chǎn)資料集體所有制為基礎(chǔ)的組織方式,也可以是在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上的組織方式,即勞動者個人以資產(chǎn)入股形成的合作制或股份合作制形式”。在此基礎(chǔ)上,本文將農(nóng)村集體經(jīng)濟界定為,集體成員利用他們個人或集體所有的各種資源要素,通過合作或聯(lián)合的方式,通過明晰產(chǎn)權(quán)所屬、激發(fā)要素潛能,既高效調(diào)動成員個體積極性、又充分發(fā)揮集體優(yōu)越性,實現(xiàn)共同發(fā)展的經(jīng)濟組織形態(tài)。
二、建國以來農(nóng)村集體經(jīng)濟的流變
(一)農(nóng)業(yè)集體所有經(jīng)濟
按照我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系變遷及其制度演變的歷史,可以劃分為三個時期:農(nóng)村土改及合作化時期(1949-1957 年)、人民公社時期(1958-1978 年)、改革開放以后。
1. 農(nóng)村土改及合作化時期
建國后,通過土地改革,實現(xiàn)了耕者有其田,但是,由于分散的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)能力低下,加上長年戰(zhàn)爭導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)力極端低下,普遍存在工具缺乏、牲畜短缺等問題,據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計:“1949 年每百戶農(nóng)民只有46 頭大牲畜,50 部舊式犁,9.7 部水車,6.6 輛大車”。農(nóng)民迫切需要通過互助合作,來實現(xiàn)勞動力和生產(chǎn)工具的更佳組合。經(jīng)過互助組-初級合作社-高級合作社這幾個階段,最后在1958 年短短幾個月時間,各地掀起了由高級合作社合并成人民公社,形成農(nóng)村生產(chǎn)基本組織形式。其中,初級合作社因按土地入股分紅,屬于半集體性質(zhì);高級合作社不存在入股,在合作社內(nèi),所有生產(chǎn)資料均歸集體所有,集中管理、共同勞動、按勞分配,實現(xiàn)完全集體化;人民公社將原高級合作社劃分為生產(chǎn)大隊、小隊,集體的規(guī)模和經(jīng)營范圍更大、公有化程度更高。并且,人民公社將政權(quán)、社會、經(jīng)濟組織合為一體,成為了高度集中的管理體制。建國初期,通過集體化改造小農(nóng)經(jīng)濟,除了提高生產(chǎn)效率的考慮外,更主要的是為了保障國家領(lǐng)土主權(quán)完整和老百姓免受再次被侵略之苦,我國采取了重工業(yè)和軍工優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,迫切需要把分散的農(nóng)民組織起來進行統(tǒng)一的生產(chǎn)和經(jīng)營,輔之以農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度,為工業(yè)和城市提供穩(wěn)定的糧食來源,并以剪刀差的形式為工業(yè)發(fā)展提供原始積累,因此這一時期的村級集體經(jīng)濟雖然不能完全尊重農(nóng)民意愿,長期無法提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性,但卻是非常時期最有效率的一種國民經(jīng)濟組織辦法。
2. 人民公社時期
人民公社追求“一大二公”、實行“一平二調(diào)”,不僅讓農(nóng)民及其家庭完全沒有了個人利益,也損害了生產(chǎn)大隊、小隊的利益,人民公社制度不得不被動調(diào)整為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”。同時,1950 年代末還掀起了“大躍進”運動,兩個運動的合力嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,迫使國家在1962 年改方針政策為“調(diào)整、鞏固、充實、提高”。調(diào)整回歸到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”,恢復(fù)自留地和自由市場,甚至還短暫局部實行過“包產(chǎn)到戶”,這些都是在集體共同生產(chǎn)經(jīng)營范圍內(nèi),對整個體系進行局部、小打小鬧地改革,村級集體所有制經(jīng)濟演變成規(guī)模大、公有化程度高的形式。這階段農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展迅速而劇烈,突出特點是否定個人利益,集體化過程中過強的國家意志主導(dǎo),國家又受“左傾”理論干擾,致使農(nóng)村集體經(jīng)濟陷入無法變革的困境,農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展趨于停滯。
3. 改革開放以后
在那個轟轟烈烈的改革年代,集體所有制經(jīng)濟的制度變遷是整個經(jīng)濟體制變革中的一部分。1978-1982 年是中國農(nóng)村改革發(fā)展的濫觴,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從廣大農(nóng)村的實踐,上升到了中央的決策,1982 年中央一號文件正式明確了這一新制度的合法性,使人民公社集體所有制下集中經(jīng)營、集中勞動、集中分配體制,轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。一方面堅持了基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料(土地)的集體所有屬性,承包到戶是在村集體所有的基礎(chǔ)上對經(jīng)營權(quán)的一種明晰,并相應(yīng)明確了一定的產(chǎn)權(quán)、責(zé)任和利益分配關(guān)系,使農(nóng)戶家庭利益得到了充分保障,極大釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性;另一方面人民公社解散,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織紛紛成立,村集體行使土地所有權(quán)主體職責(zé)。這種家庭承包經(jīng)營體制,極大地釋放了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、激發(fā)了農(nóng)村活力。第一輪承包15 年到期后,上世紀(jì)九十年代末期,國家又規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)延期30 年,讓農(nóng)民得到更充分的經(jīng)營自主權(quán),同時,以土地入股或因降低成本而聯(lián)合經(jīng)營并自發(fā)形成的各種合作經(jīng)濟組織不斷壯大。伴隨著農(nóng)村非農(nóng)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展,集體經(jīng)濟制度的變遷很大程度地影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
(二)非農(nóng)集體所有經(jīng)濟
農(nóng)村非農(nóng)集體所有經(jīng)濟,是指村辦集體企業(yè)和鄉(xiāng)辦企業(yè),主要從事非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營,相對于農(nóng)業(yè)中的集體所有制,其產(chǎn)生方式、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理體制等具有各自特色。
人民公社時期,國家把全民所有制單位下放公社管理。伴隨“大躍進”運動和“三線”建設(shè),公社和生產(chǎn)隊紛紛創(chuàng)辦了各類大小企業(yè),當(dāng)時國家認(rèn)為,社隊辦企業(yè)是國家工業(yè)化戰(zhàn)略向農(nóng)村延伸的有效手段,能夠促進公社由集體所有制向全民所有制轉(zhuǎn)化,同時,還能對因公分制平均分配導(dǎo)致的出工不出力、勞動力出現(xiàn)富余提供解決途徑,即在鄉(xiāng)村內(nèi)部就地將農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為從事非農(nóng)生產(chǎn)的人口。這一時期的集體企業(yè),主要從事勞動密集的手工藝、為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)配套的小工業(yè)等產(chǎn)業(yè)。改革開放之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”。改革之初,國家下發(fā)文件將原社隊企業(yè)改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村辦企業(yè),但進入90 年代,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)被改制成為了私營企業(yè),后來這些企業(yè)大多破敗凋零,由于改革過程中產(chǎn)權(quán)界定大呼隆,不少集體資產(chǎn)也就灰飛煙滅了。
總體上看,改革開放初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)進入了飛速發(fā)展期,然而,進入1990 年代中后期,中國加快了對外開放的步伐,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整,中國企業(yè)加速與國際企業(yè)接軌,技術(shù)水準(zhǔn)不斷提升,但農(nóng)村集體企業(yè)在技術(shù)、資金、管理和產(chǎn)品質(zhì)量等方面都難以適應(yīng)日趨激烈的市場競爭,不少農(nóng)村集體企業(yè)瀕臨破產(chǎn),離土不離鄉(xiāng)就地打工已經(jīng)不能滿足農(nóng)民提高收入的要求。
三、近年來農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展困難及原因分析
(一)當(dāng)前困難狀況
1. 整體發(fā)展不平衡,兩極分化現(xiàn)象嚴(yán)重
近年來,各地因地制宜,積極探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式,并積累了一些有益經(jīng)驗。江蘇、浙江、湖南、湖北、云南等省份以省委或省政府名義出臺了發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的意見。但從全國面上情況看,全國大部分地方,特別是中西部地區(qū)集體經(jīng)濟相當(dāng)薄弱,沒有收入來源,許多村集體屬于無資產(chǎn)、無資源、無企業(yè)、無收入的“四無村”,與壯大集體經(jīng)濟實力的要求不符。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,截至2012 年底,無經(jīng)營收益的村31.1 萬個,占統(tǒng)計的58.8 萬個村(不含西藏)的53%。如果加上經(jīng)營收益在5 萬元以下的村,共有46.2 萬個,占統(tǒng)計總村數(shù)的79%。同時,一些地方集體經(jīng)濟存在主體虛置、產(chǎn)權(quán)不清、管理混亂、資產(chǎn)流失等問題。同時,少數(shù)具有地理位置、資源優(yōu)勢以及一直堅持走集體經(jīng)濟發(fā)展道路的“土豪村”,大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、工業(yè)以及旅游業(yè),產(chǎn)業(yè)之間形成了良性互動,不斷壯大了集體經(jīng)濟的實力。例如眾所周知的江蘇華西村、河南南街村、陜西袁家村等,其集體經(jīng)濟年收入過億元。這種嚴(yán)重的兩極分化是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。
2. 村集體負(fù)債較重,不少村集體收不抵支
農(nóng)村集體的負(fù)債來源,第一位就是義務(wù)教育,相當(dāng)長一個時期內(nèi),村莊內(nèi)部的義務(wù)教育,特別是小學(xué)階段,是由村里負(fù)擔(dān),由于農(nóng)民集資能力有限,辦學(xué)經(jīng)費多靠借債維持;第二是農(nóng)村稅費改革之前及剛剛開始改革的時候,特別是90 年代末期,由于鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間對立沖突嚴(yán)重,各種稅費難以收齊,部分鄉(xiāng)村干部就自行墊交稅費,以完成任務(wù);此外,村內(nèi)道路、小型水利、橋涵等資產(chǎn)集中進入破損期,在某種程度上成為了村里的“負(fù)債”。同時,基層一度吃喝之風(fēng)日盛,有人戲稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)就是來抓雞宰羊。此外,2013 年西部某省的村域經(jīng)濟發(fā)展示范村的村均凈資產(chǎn)為113.36 萬元,在所調(diào)查的該省11 個地級市中,村均凈資產(chǎn)最多的是WN,高達519.75 萬元/ 村;最低的是SL,僅為30.55 萬元/ 村,最低和最多相差接近20 倍,表現(xiàn)出極大的區(qū)域差異。(如表1)
表1 西部某省村域經(jīng)濟示范村的資產(chǎn)與負(fù)債
3. 村集體經(jīng)營性收入普遍較低,集體經(jīng)濟管理不善
能否有穩(wěn)定可靠的收入是村集體經(jīng)濟是否健康的主要標(biāo)志,大多數(shù)村集體在二輪承包時,在農(nóng)民的強烈要求下,將村集體自留地分光,導(dǎo)致現(xiàn)在遇到好的經(jīng)營項目也沒有了發(fā)展空間;不少村存在換一屆村官就折騰變賣一次集體資產(chǎn),不去開拓創(chuàng)新而是坐吃山空,導(dǎo)致集體原有的資源資產(chǎn)流失殆盡;有的村干部只顧樹立政績、專注于向上爭取項目,但項目資金到了村卻缺乏經(jīng)營管理能力,導(dǎo)致村集體經(jīng)濟遲遲發(fā)展不起來;還有的村,盲目跟風(fēng)市場,卻不能很好把握市場規(guī)律,所上項目往往還沒到能夠贏利的時候,市場已經(jīng)急轉(zhuǎn)直下;少部分村干部存在超編,工資補貼支出大,無形中增加社會管理成本等。
4.“空殼村”現(xiàn)象較為普遍,集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏支撐
目前,全國很多農(nóng)村集體經(jīng)濟的收入來源還主要是依靠集體資源的發(fā)包和租賃,收入渠道單一且收益不高。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后,農(nóng)村集體可用來經(jīng)營使用的資源主要集中在一些價值相對較低的荒山、荒灘和湖面等,若不進行投資開發(fā)直接發(fā)包租賃,則很難取得較高收益。而且有些村莊集體積累資產(chǎn)使用殆盡,既無可經(jīng)營性資源又無可開發(fā)項目,吸引不來資本,從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟長期無經(jīng)營性收入甚至負(fù)債累累,成了所謂的“空殼村”。我國農(nóng)村地區(qū)部分集體經(jīng)濟組織由于缺乏資源,招商引資能力弱,村集體企業(yè)缺失,村集體經(jīng)濟發(fā)展乏力;加之,年輕人大都選擇外出務(wù)工,僅留守兒童、留守婦女、留守老人留在村莊,村莊集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏必要的人才支撐,難以步入良性發(fā)展軌道。農(nóng)村集體經(jīng)濟在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)、村民福利保障等方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用。但現(xiàn)實情況是,我國許多農(nóng)村集體經(jīng)濟組織資金缺乏甚至負(fù)債累累,又缺乏必要的財政支持,村集體經(jīng)濟組織提供管理服務(wù)以及發(fā)展經(jīng)濟和積累的各項功能難以實現(xiàn)。部分有一定集體經(jīng)濟實力的村莊,也處于簡單再生產(chǎn)狀況,很難發(fā)揮促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展作用,也難滿足提供農(nóng)村公共產(chǎn)品需要。
(二)問題原因分析
1. 思想認(rèn)識偏差
發(fā)展集體經(jīng)濟,講了多少年,要不要發(fā)展也爭議了多少年。有種認(rèn)識,把集體勞動、集中分配、有統(tǒng)無分的高度集中的經(jīng)營體制作為集體經(jīng)濟的本質(zhì)特征,誤認(rèn)為發(fā)展集體經(jīng)濟就是向人民公社體制回歸。其實,“大鍋飯”的集體經(jīng)營體制,只是農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟體制和“左”的農(nóng)業(yè)政策相雜交的產(chǎn)物。改革開放后,集體經(jīng)濟實行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,既適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點,又適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)展集體經(jīng)濟,前提是必須穩(wěn)定并進一步完善這一基本經(jīng)營制度,而不是相反,向舊體制復(fù)歸。從各地實踐情況來看,發(fā)展得較好的集體經(jīng)濟,都是在堅持家庭承包、合作經(jīng)營的基礎(chǔ)上,在統(tǒng)一經(jīng)營上下功夫,在規(guī)模經(jīng)營上下功夫,既增強了集體經(jīng)濟實力,又促進了農(nóng)民增收。
2. 發(fā)展路徑狹窄
在許多地方,統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,在實踐中面臨重農(nóng)民個人、輕農(nóng)民集體的困境,變成了分多統(tǒng)少甚至有分無統(tǒng),不能做到集體和個人的統(tǒng)籌兼顧。其結(jié)果是,農(nóng)民的原子化與小農(nóng)社會化的張力迫使農(nóng)民越發(fā)理性與實際,喪失合作的意愿與能力,許多集體經(jīng)濟名存實亡,土地規(guī)模狹小,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨問題重重。特別是,如何通過增強“統(tǒng)”的功能,推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工、銷售、服務(wù)的一體化,把第一產(chǎn)業(yè)變成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合產(chǎn)業(yè),使農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品加工、流通、服務(wù)有機結(jié)合,形成接二連三的“全產(chǎn)業(yè)鏈”,將利益留在集體經(jīng)濟組織、留在農(nóng)民手中,需要認(rèn)真研究。
3. 產(chǎn)權(quán)制度缺失
近年來,我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計,2012 年全國村級集體經(jīng)濟組織總收入3576 億元,村均60.6 萬元;村級集體經(jīng)濟組織可分配收益總額1381.7 億元,村均23.5 萬元,但分布極不均衡。近年來,有的地方積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,取得了積極成效。但總體看,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護不嚴(yán)格、管理不到位等問題仍然存在,這種狀況影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,侵蝕了農(nóng)村集體所有的制度基礎(chǔ),有必要通過改革,逐步完善。
4. 管理監(jiān)督失范
有的地方集體經(jīng)濟管理不規(guī)范,少數(shù)村干部利用管理漏洞侵占集體利益。包括:村級集體經(jīng)濟組織的非獨立性及其與村黨支部、村委會的“三位一體”,使其在發(fā)揮對外經(jīng)濟職能時經(jīng)常會受到行政手段的干預(yù),嚴(yán)重影響和制約了集體經(jīng)濟的市場化運作及其對利潤最大化的追求;在村級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)主體虛位、主體權(quán)利殘缺的情況下,一些集體經(jīng)濟成為村干部只手遮天的領(lǐng)域,以權(quán)帶管、以權(quán)定事、農(nóng)民和其他合作組織很難參與決策、管理和監(jiān)督;組織和決策機制不健全,集體經(jīng)濟內(nèi)部相應(yīng)管理的規(guī)章制度也不健全,規(guī)章制度的缺失使組織成員與決策者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明,導(dǎo)致內(nèi)部運行無章可循,易造成混亂;再加之財務(wù)、政務(wù)不公開,信息不對稱等,從而使村級集體經(jīng)濟的運行活動很難置于集體成員的監(jiān)督之下,侵吞、轉(zhuǎn)移、挪用集體資產(chǎn)現(xiàn)象時有發(fā)生。
5. 缺乏政策支持
2004 年以來,黨中央連發(fā)13 個一號文件,都強調(diào)要大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,但長期形成的重農(nóng)民增收、輕集體經(jīng)濟發(fā)展的慣性思維,使得農(nóng)村集體經(jīng)濟在發(fā)展過程中缺乏強有力的外部保障。而中央雖一貫重視農(nóng)村集體經(jīng)濟,但目前為止,包括一號文件在內(nèi),各個職能部門出臺的支持政策往往都是原則性指針,很少有真金白銀和具體操作指南,加之與農(nóng)村集體經(jīng)濟相關(guān)的配套法律法規(guī)尚未建立,村級集體經(jīng)濟的發(fā)展缺乏政府必要的政策支持和法律法規(guī)保障。
四、推動我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的對策
推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展要堅持三大原則。一是堅持集體所有。鞏固完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制,堅守不改變村集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、不損害村集體利益、不損害農(nóng)民利益“三條底線”,促進集體資產(chǎn)保值增值,確保村級集體經(jīng)濟發(fā)展成果惠及本集體所有成員。二是堅持市場導(dǎo)向。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,堅持用市場的辦法解決發(fā)展遇到的問題,同時更好地發(fā)揮政府在政策引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、資金支持等方面的作用。三是堅持改革創(chuàng)新。鼓勵各地大膽實踐,勇于創(chuàng)新,積極探索村級集體經(jīng)濟不同實現(xiàn)形式,形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗,走出適應(yīng)不同經(jīng)濟資源和市場條件的新型集體經(jīng)濟發(fā)展道路。堅持因地制宜,結(jié)合各地實際,加強分類指導(dǎo),因村因勢施策,探索不同經(jīng)營主體的組織形式和商業(yè)運營模式,宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商,推動一二三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。同時,堅守生態(tài)環(huán)保底線,避免資源過度開發(fā)和環(huán)境污染。堅持村為主導(dǎo),充分發(fā)揮村集體的主導(dǎo)和農(nóng)民的主體作用,運用好民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制,把集體增實力、農(nóng)民增收益和產(chǎn)業(yè)增效益有機統(tǒng)一,調(diào)動農(nóng)民廣泛參與的積極性,實現(xiàn)集體和個人利益的雙贏。
(一)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)界定不清,權(quán)能不完整是發(fā)展集體經(jīng)濟的最大阻礙,推進這一改革,最為基礎(chǔ)和核心的有三方面內(nèi)容。
1. 確認(rèn)集體成員身份
按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則,統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系等因素,確定成員身份,明確成員與集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。成員身份的具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由群眾集體議定,既要得到多數(shù)人認(rèn)可,又要保護少數(shù)人權(quán)益。集體經(jīng)濟組織成員家庭的新增人口,應(yīng)主要通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法,按章程獲得集體成員身份和集體資產(chǎn)份額。
2. 明確集體資產(chǎn)所有權(quán)
把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體,并依法由集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。屬于村民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán),無集體經(jīng)濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權(quán);屬于村內(nèi)多個村民集體所有的,由多個集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán),無集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權(quán)。
3. 維護農(nóng)村集體所有權(quán)
防止虛置集體資產(chǎn)所有權(quán),在不改變土地集體所有性質(zhì)前提下,開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。以家庭承包方式承包的集體土地,采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行,且需經(jīng)集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租或者其他方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)報集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方備案。不宜采取家庭承包方式的集體“四荒”地、果園等發(fā)包、出租,需由集體經(jīng)濟組織采取公開招投標(biāo)等方式進行,所得收益作為集體收入納入集體資產(chǎn)管理,實行財務(wù)公開。
(二)加強農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理
健全農(nóng)村經(jīng)營管理工作體系,加強集體資產(chǎn)監(jiān)督管理,完善管理制度和監(jiān)督平臺,推動管理制度化、規(guī)范化、信息化。穩(wěn)定農(nóng)村財會隊伍,強化會計基礎(chǔ)工作,落實民主理財和民主監(jiān)督,切實維護集體成員的監(jiān)督管理權(quán)。加強集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督,做好日常財務(wù)收支等定期審計,開展村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任等專項審計,建立問題移交、定期通報和責(zé)任追究制度,防范其對集體資產(chǎn)的侵占。包括建立健全村級集體經(jīng)濟財務(wù)管理和收入分配制度,完善勞動者工資報酬和管理者激勵約束機制,細(xì)化內(nèi)部責(zé)任,加強內(nèi)部經(jīng)濟核算,嚴(yán)格控制資產(chǎn)負(fù)債比例,規(guī)范村級集體經(jīng)濟收益分配和使用,確保村集體成員共享增值收益;建立健全村級集體經(jīng)濟積累機制,完善村集體公益金、公積金制度,支持農(nóng)村公益、扶貧濟困等事業(yè)發(fā)展,增強村集體自我保障能力;建立健全村集體治理結(jié)構(gòu),探索政經(jīng)分離,實行穩(wěn)健經(jīng)營,加強民主管理,規(guī)范村級財務(wù)公開,自覺接受村集體成員和社會監(jiān)督。
(三)引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易
鼓勵各地依托集體資產(chǎn)管理、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理等平臺,建立符合農(nóng)村實際需要的多種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、“四荒”地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)開發(fā)利用以及農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等流轉(zhuǎn)交易,在健全市場交易規(guī)則、完善運行機制的基礎(chǔ)上,實行公開交易。政府要從實際出發(fā),根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要,制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法。現(xiàn)階段市場建設(shè)應(yīng)以縣域范圍為主,確有需要的地方可以設(shè)立覆蓋地市乃至省級地域范圍的市場。加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)管,促進流轉(zhuǎn)交易規(guī)范有序進行,切實維護農(nóng)民權(quán)益。
(四)強化財稅政策支持體系建設(shè)
對村集體領(lǐng)辦合作組織、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目,同等條件下給予優(yōu)先扶持,鼓勵支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策等財政專項轉(zhuǎn)移支付資金和項目向農(nóng)村集體經(jīng)濟傾斜;在有條件的地方,開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展財政獎補試點,除專門安排試點資金、對鼓勵土地流轉(zhuǎn)、零散土地整治、發(fā)展為農(nóng)服務(wù)、物業(yè)經(jīng)營等進行補助外,統(tǒng)籌安排現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助資金、農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)補助資金等扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類財政支農(nóng)資金,支持試點村村級集體經(jīng)濟發(fā)展;增加農(nóng)村公共服務(wù)投入,探索通過政府優(yōu)先購買村集體提供的相關(guān)服務(wù),不斷提高村級公共服務(wù)質(zhì)量和能力;落實免征因權(quán)利人名稱變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅,免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)涉及的印花稅等稅費的優(yōu)惠政策,為村級集體經(jīng)濟發(fā)展提供給更多制度支撐;依托村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目,探索財政資金有效注入村集體經(jīng)濟發(fā)展的管道,明確財政投入形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸村集體所有、管護,并可以作為村集體股份,在貧困村探索財政補助資金形成的資產(chǎn)折股量化為村集體和農(nóng)民持有的股份,建立股權(quán)扶貧機制等。
(五)加強基層組織能力建設(shè)和分類指導(dǎo)
通過政府購買服務(wù)的手段,向市場主體訂制適合的培訓(xùn)課程,著重對村兩委班子、村級集體經(jīng)濟組織帶頭人,開展市場營銷、電子商務(wù)、先進適用技術(shù)、工商管理等培訓(xùn),提高帶頭人把握市場機遇、識別市場風(fēng)險的能力。積極推進農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革,進一步明晰農(nóng)村各類組織的職能關(guān)系,在基層黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,分別承擔(dān)好農(nóng)村的行政事務(wù)、自治事務(wù)和集體經(jīng)濟經(jīng)營管理,有條件的地方可以探索政經(jīng)分離、政社分離等新的鄉(xiāng)村治理機制。結(jié)合研究制定“十三五”經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮村級經(jīng)濟發(fā)展,實行差別化政策:對于區(qū)位優(yōu)勢好、市場氛圍濃、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好的村,要鼓勵其優(yōu)選招商引資項目,建立一二三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈;對于原來基礎(chǔ)薄弱、交通不便、無固定產(chǎn)業(yè)的村,要通過置換方式,異地安排建設(shè)用地“抱團發(fā)展”,并給予抱團發(fā)展的鎮(zhèn)(街道)財政補貼優(yōu)惠政策。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財政研究2016年03期
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