2013年中央一號文件對農村產權制度改革提出明確要求，要求在5年時間內基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。有些地方早就先行先試正在推動農村產權制度改革試點，希望從試點中總結經驗教訓，筆者2012年秋在一個改革試點調研發現農村產權制度改革改革面臨新的形勢，總結其實踐邏輯頗為重要。
一、上層設計
中部某省份2012年在E市開始試點農村產權制度改革。具體工作中，市綜合改革辦公室同志認為在08年以來的城鄉一體化過程中遭遇到的“難題”是推動他們尋找一種制度變革的動力，這與在產權制度改革宣稱要解決的問題“不謀而合”。一是新社區建設中資金沒有可持續性，二是E市作為省會城市近郊，未來發展都市農業缺乏資金。
與成都市幾乎一致的表述，E市委市政府發出2012年3號文件，把農村產權制度改革的指導思想定為“還權賦能”，“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，切實推動農村資產資本化、市場化，促進農民生產生活方式轉變。”改革的目的是“為更好的發揮市場配置資源的基礎性作用，促進城鄉生產要素自由流動、平等交換，深入推進城鄉一體化”。 “從2012年開始，用2年左右時間，在全市范圍內建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度。基本完成農村各類產權的確權登記頒（換）證工作，實現農村要素和資源可抵押、可流轉，有效解決農業產業化發展及農村新社區建設的資金投入問題。”
二、試點推進
E在三個區各選擇一個村作試點，城北區選擇在蕭山鎮東保村，之所以選擇這個點是由于“村書記有點狠，有執行力，老百姓不敢鬧事，鄉鎮相信這樣的村莊容易推動改革”。東保村是一個傳統的農業大村，位于城北區西南15公里處，交通便利，全村轄14個村民小組，12個自然村，996戶，4322人，國土面積7.87平方公里，耕地10533畝。
據村徐書記介紹，東保村2009年以來有巨大的變化，一在于書記善于“經營村莊”：一邊引入社會資本進入大規模土地流轉，建立村級農業公司，發展集體經濟，經過幾年的運作，2012年村級集體經濟收入達到200萬元，主要由集體土地出租租金、土地流轉租金提成構成；一方面憑借私人關系、感情運作跑到眾多項目，短短幾年就拿到城鄉一體化試點村、新農村示范村等項目，據統計4年來投入資金達到3000萬元。
順著這個形勢，2010年東保村成為E市第一個城鄉建設用地增減掛鉤試點村莊，以“遷村騰地”為抓手，建設新社區，規劃將全村除4、5兩個小組之外的全部農戶遷入新村莊。有了這樣的組織和經濟基礎，地方政府認為比較符合產權制度改革先行先試的要求，改革推行出來阻力小，效果大。
三、發動群眾
農村產權制度改革關系到農民實實在在的利益，因此就必然要通過發動群眾來呼應改革，改革才能進行下去，這一點成都市是通過建立村莊議事會和各個村民小組產權制度改革理事會來進行的。發動群眾并不是普遍的發動盲目的群眾，而是有組織的發動群眾。地方政府推動產權制度改革，并沒有忘記這一點。
市委3號文件指出改革的基本原則是“群眾路線”。“堅持農民自愿、民主決策，以實現好、維護好和發賬號廣大農民根本利益出發點和落腳點，充分調動廣大農民的積極性和主動性，發揮農民主體作用，切實保障農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。”區委具體操作產權制度改革的步驟，要求“成立以小組為基礎的產權制度改革理事會，具體負責本自然灣農村產權制度改革確認、確權方案以及矛盾化解等工作。”與成都改革摸索的經驗一致，即產權制度改革中確人確地的方案均由小組村民理事會在征詢村民意愿、基本達成一致意見的基礎上予以確定。
東保村各個村民小組在2012年6月份均成立了村民理事會，由5-7人組成，由群眾民主選舉產生，既有老黨員老干部，又有普通村民，村級許諾若改革完成，給予每一個理事會成員1500元的誤工補貼，這一點頗像以往八九十年代小組的分地代表組織。 1962年“三級所有、隊為基礎”之后的每一次土地分配，均在小組這個層次進行，以往叫做“分地代表”，現在叫做理事會的“理事”。東保村組里選舉辦法是在民主選舉的基礎上，從各個主要姓氏各出一個代表，若干個小姓氏出一個代表，共同參與分地。
東保村并非一下子全面鋪開改革，而在優先選擇四個村民小組試點。調研發動群眾狀況發現，四個村民小組均召開過一次群眾會宣傳政策，征求老百姓對確定集體經濟成員的意見，但是確人和確地的工作至今尚未實質性進展。一個主要因素是確定集體經濟成員在改革實踐中非常復雜，因為這涉及到是否分給土地的重要問題，東保村在改革實踐中清理出17種“爭議人口”，由于婚姻、遷移、政策等多種因素引起，如何處理“爭議人口”是焦點問題。對于一個爭議人口，有的群眾說要分，有的群眾則說不要分，況且有17種爭議人口之多。
四、陷入僵局及其原因
國慶過后的一個夜晚，村兩委干部到1組召開群眾大會，聽取群眾意見，現場一開始就陷入混亂，由于口角紛爭，小組長與個別群眾發生沖突過后，多數群眾就開始退場，群眾會告失敗。第二天被小組長打傷的男人到村委會告狀，聲稱不處理就上訪到區市里，東保村產權制度改革在2012年的實踐告一段落。曾經的雄心壯志偃旗息鼓了，產權制度改革遭遇了極大的困難.
（1）改革性質本身的模糊合法性
產權制度改革在市委3號文件哪里只有基本原則，并沒有提及具體操作方案。在城北區操作方案中，即有了確權在于確人確地，并認為要按照“增人增地、減人減地”的要求進行確人確地確權，如何“增人增地、減人減地”由村民理事會決定。但是，既有的政策也有合法性：1998年二輪延包政策已經定下30年不變，2002通過的土地承包法規定30年不變是具體地塊不變。假若產權制度改革到基層，要重新調地，則就遭遇改革本身的合法性問題。
即使老百姓并不是死認法律，農民認為那么至少也有市委發出的文件確認調整土地的合法性。關鍵在于沒有紅頭文件，“要老百姓拿出土地來，觸動他們切身利益，上級沒有紅頭文件，他們若告，一告一個準”。市委刻意保持模糊，這種模糊的允許地方先行先試的改革已經在當下強調依法治國、強調農民權利的形勢下無法進行。
改革的模糊性導致地方政府在遭遇農民上訪、土地糾紛時缺乏系統化的應對決策。當預見到改革阻力時，上級政策設計部門沒有及時跟進處理政策張力。典型的矛盾是中央政策與產權制度改革的具體實施之間的矛盾。城北區制定的產權制度改革實施方案要求基層按照“增人不增地，減人不減地”的方式進行，但是上層沒有確定的政治支持，這導致基層不敢放開手腳。
比如東保村一個婦女上訪，要求對把戶口留在村莊的外嫁女確定分地權利，她寫上訪信到省婦聯，省婦聯把信轉到市委，市委解釋說對于這樣的人口政策支持她分到土地，并沒有及時對基層新出現的“爭議人口”進行解答。對東保村清理出來的17種爭議人口，村里堅持要按照“村規民約”來進行，鄉鎮也認為要按照“村民自治”的方式，但是這與法律法規相矛盾，政策上沒有及時回應這樣的矛盾問題。
（2）基層治理的總體危機
每一次分地，都不僅是重新調整人地關系，而且是村莊一個時期治理問題的全面梳理，因此不能期待“一事一議”。搞產權制度改革不僅僅解決如何確人確地的問題，而且要積極回應人民群眾的各種訴求。東保村調研發現產權制度改革陷入困境的一個重要原因是鄉村治理出了總體性問題，表現在地方勢力崛起和村級治理混亂的問題。
一個表現是機動地這一重要的公共資源，已經為惡人、混混占據多年，群眾要求產權制度改革可以解決這一問題。東保村是一個原子化村莊，群眾并不能團結起來對抗惡人、混混的力量，期待國家政權力量介入恢復公正，但是國家似乎并不介入。據調查，1組有300畝機動地在98年左右開挖為魚池，承包給十來戶村民，后來這些村民陸續不愿意交租金，導致群眾意見很大。1組一直以來依靠機動地的承包金來支付公共品供給費用，每年需要2萬元左右，而近幾年這筆錢只能收取幾千元，群眾要求收回魚塘，廢除承包合同，重新公平發包。在這種很難過情況下，如果盲目地推行土地確權和土地流轉則產權制度改革就相當于固化既有的不公平，多數群眾就不會支持產權制度改革。
另外一個問題是基層政權不改革是否能夠順利進行下去寄托在混混這一“威懾力量”“有執行力的人”那里，依靠群眾成為一句空話，群眾沒有國家政權的支持，就難以發動起來。東保村徐書記以前是一個大混混，在80年代嚴打期間坐過牢，后來作為私人老板到處承包工程，收入一年有幾十萬元。2009年，他看準了國家自上而下準備向村莊輸入項目資源的商機，迅速入黨當上村支部書記。他在村莊中居于中心位置，無人挑戰他的權力，他依靠鐵腕治村，拉攏了村內許多“小混混”。不過他是一個最大的“謀利型經紀”：他一上來就強行推行大規模土地流轉并從中收取管理費達到每畝100元，他利用私人關系跑資爭項拉到3000余萬元投入農村新社區建設，但是沒有產生多少效率，建設的大多數房屋賣給城里人作“小產權房”，他依靠這種途徑獲得巨額的灰色收入。
基層政權把產權改革放入東保村，是因為該村書記夠狠有執行力，因為把政策實施委托給他所代表的暴力力量，這引起了農民群眾的畏懼，而不敢站出來說直話。1組產權制度改革理事會老黨員余順生說“土改有土改政策有王法，而我們現在沒有約束，能分不能分要講原則，上面要支持正義主持公道，不然哪個出來說呢？要受錘子（拳頭），下面不愿意得罪人，現在干部不愿意搞…起碼要有一個工作隊介入，因為工作隊不同于村里的干部，工作隊做完工作可以走，而我們還要長期生活在一起，一塊住，得罪人不好，這涉及到子孫。”
五、政策建議
E市東保村作為產權制度改革試點，試圖探索出一條產權制度改革順利推進的道路，實踐上改革遭遇困境。其中原因不僅在制度設計，還在于鄉村治理的總體性問題。以下從制度設計和基層組織建設兩個角度提出政策建議。
（1）產權制度改革要適應農村發展階段，要與既有政策話語形成銜接，保持重大改革的嚴肅性。
新一輪產權制度改革就是新一輪土改，這一輪土改的核心概念是“明晰產權、市場流轉”，這與大多數村民其實是無關的。農民正在發生快速的分化，一部分農民已經脫離農村，依靠務工經商衛生，而大部分農民仍然保持著半工半耕的家計模式，即中老年人在家里務農，而年輕子女在外務工經商，兩種經濟共同支撐起體面而有尊嚴的家庭經濟生活。
承包地的確權，因此存在一部分群眾從出現眾多的無地人口出發要求調整土地，一部分群眾要求保持二輪延包30年不變的既有格局。前者具有道義上的正當性，后者則有法律的合法性。筆者認為應保持二輪延包30年不變和土地承包法確定的內容不宜變動，否則破壞了土地制度法律的嚴肅性，導致村莊的價值極大混亂。同時承諾無地人口在30年承包期之后就可以重新分配土地，防止土地分配嚴重不平均。
土地產權制度是農村經濟的基礎制度，輕易的一再變革造成農村土地制度的混亂，不利于農村政治社會和諧。政治社會的穩定依賴基本經濟制度穩定，農村產權制度如果按照理念的不斷更新而不斷地從“改革”走向“改革”，改革成為合法性本身，那么就不利于政治社會穩定。目前的集體所有、農戶均分承包的家庭承包制度是有利于三農發展的優越制度，應當繼續堅持。
（2）產權制度改革要依靠基層組織，充分發揮群眾的積極性，基層政權依靠大多數群眾而不是選擇少數混混來推進。
依靠群眾就要回應多數群眾的訴求。在東保村，調研發現多數群眾要求“產權制度改革”要推進，得首先恢復公正的機動地這一集體資源的承包格局，即把被侵占的集體機動地收回來。基層政權并不回應這一迫切的問題，而是僅僅考慮政策如何執行下去。基層政權如果不回應群眾提出的問題，那么就也不會有群眾多數的配合。同樣如果國家不在政治上給有正義感的老黨員以支持，則他們就會如同一般群眾一樣成為沉默的大多數，既有的不公正就會持續下去，并在產權制度改革中固化。
基層組織體系是現代國家政權建設推行的依靠，土改以來依靠“貧下中農”為主體的基層組織體系正在發生危險的變化，在東保村所在鄉鎮表現為灰色力量大量進入基層組織，充任村干部，對上對接基層政權，對下面對農民群眾，農民與國家從此橫亙一個危險的中間層。他們進入基層組織，目的是為了從集體資源、從國家項目資源中獲得巨額利潤。
傳統的村干部不能擺平村莊的釘子戶，也不能適應自上而下的國家政策執行的要求，基層政權于是就支持新的有灰色氣質的混混上臺，雖然短期內可以依靠他們的暴力氣質推進各類政策，但是長期以來基層政權合法性就會流失，群眾認為基層政權與黑社會混在一起，不會有公平公道。產權制度改革涉及到群眾的切身利益，如果基層政權依靠混混這一邊緣力量來推行改革，則改革必將遭到多數群眾的抵制。多數群眾沒有公開的抵抗，也會出現頻發的日常抵抗，阻礙“不公正”的改革進行。
（作者簡介：夏日，男，（1992—），湖北黃石人，中南民族大學民族和社會學院。研究方向：農村社會學）
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