原題：深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革 推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化
【編者按】2015年11月28日，“全面深化改革加快推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化--中國改革（2015）年會暨農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革高層研討會”在四川省內(nèi)江市舉行。本文是國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授馮俏彬教授的演講全文，未經(jīng)演講者審定。
國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村問題的研究，實際上分為不同的流派，有的流派偏市場化程度多一點，有的主張對農(nóng)村更多考慮保護和城市適當分離。對三農(nóng)問題的解決，我的觀點是，在工業(yè)化、城市化、市場化和全球化的潮流當中謀求三種問題的解決。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實質(zhì)，實際上是激活農(nóng)村的土地要素。激活不是目的，流轉(zhuǎn)才是目的。在流轉(zhuǎn)當中得到價值發(fā)現(xiàn)，在流轉(zhuǎn)當中讓農(nóng)民得到收益，這才是基本目的。
土地進行流轉(zhuǎn)的過程當中，需要很多輔助的條件。其一、和土地相關(guān)的人的問題。農(nóng)村向城市輸送要素，輸送資源，不同時期以不同方式呈現(xiàn)。計劃經(jīng)濟時代是通過農(nóng)產(chǎn)品的價格輸送，改革開放之初是農(nóng)村勞動力向城市的輸送。回過頭看，農(nóng)村的問題怎么解決？我的基本觀點是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過程當中解決問題。這個問題是城鄉(xiāng)人口的雙向流動問題。
我第一次接觸城鄉(xiāng)人口的雙向流動大概是02年左右。這么多年下來，還是這種情況。農(nóng)村的人口向城市流動，相當于給城市貢獻勞動要素。另一方面，城市里面的資金、人力等下鄉(xiāng)，目前受到的阻礙比較多。我的基本觀點，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化是很重要的，農(nóng)民工市民化的成本沒有我們想象的那么高。后來農(nóng)民工市民化在全國上下得到高度重視，各地出了很多意見。包括前兩年我們要解決兩個1億人的問題，其中便有1億農(nóng)民工進城落戶的問題。農(nóng)民工現(xiàn)在是2.7億人，新的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在不斷產(chǎn)生，規(guī)模是每年兩千多萬。在這種情況下，按照每年幾千萬人的速度，解決農(nóng)民工市民化的問題基本上沒有希望。
問題出在什么地方？市民化的問題，戶籍的問題，最后是基本公共服務(wù)的問題。如果從基本公共服務(wù)破題的話，這個問題可能會自然化解。這是在這個問題上我的基本觀點。
農(nóng)民工市民化靠個別地方解決，靠每年幾千萬的速度沒有希望。我認為，解決的根本之策在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。城市工商資本下鄉(xiāng)對脆弱的農(nóng)村、農(nóng)民沖擊很大。如果城市工商資本要下鄉(xiāng)，前提條件是必須要推進基本公共服務(wù)的一體化。
當前城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化到底有什么問題，總的來講有這幾條。一是城鄉(xiāng)二元分割體制尚未清除。這個制度破題進展很緩慢，以戶籍制度為例大家有切身感受。第二城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度碎片化和標準不統(tǒng)一的問題。我們本來就是按照屬地的方式處理我們的社會保障和基本公共服務(wù)的問題。第三中央和地方之間在基本公共服務(wù)方面的相關(guān)事權(quán)、支出責(zé)任沒有劃清。財稅改革推進的方向，把一些基本公共服務(wù)，社保的事權(quán)要上收，現(xiàn)在看到的情況是進展很緩慢。第四整體推進和地方試點之間的矛盾。我們知道在新型城鎮(zhèn)化進程當中，原則上兩個省作為新型城鎮(zhèn)化的試點。試點的若干項內(nèi)容當中，其中有一項，就是農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口掛鉤的事。我對這兩個省的改革方案做過認真分析。我發(fā)現(xiàn)，這兩個省在這條的改革上沒有實質(zhì)性的動作。同時我注意到，凡是講到農(nóng)民工市民化的問題上的時候，如果地方先行先試，往往最后也是不成功的。這個問題清楚的說明，我們的市場經(jīng)濟進展到今天，有一些事權(quán)、有一些責(zé)任確實不是靠一個地方的創(chuàng)新可以完成的。
我們要重視基層經(jīng)驗，要重視自下而上的改革，這點我完全同意。但與此同時，自上而下的頂層設(shè)計，特別是涉及到人員流動，資本流動，統(tǒng)一市場建設(shè)的要素，如果不做頂層設(shè)計，地方的探索一定會走不下去的。農(nóng)民工市民化就是這樣的情況。
另一方面，我們談到要給予農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移一些福利、基本公共服務(wù)時，有一種說法是，剛性支出可能會造成未來嚴重的問題。我的觀點是，我們對于農(nóng)民工、對農(nóng)民給予的社會保障不是多了而是少了。有輿論說，福利一旦給出去就是剛性，剛性以后非常難調(diào)整，未來可能會帶來財政風(fēng)險，甚至帶來社會風(fēng)險，而且有人把它和中等收入陷阱這個問題連接起來看。在這個問題上，我覺得核心不是在于做不做，核心是按什么標準和方式去做。在這個角度上講，推進基本公共服務(wù)均等化，共享經(jīng)濟發(fā)展成果，保證財政可持續(xù)，為經(jīng)濟長遠發(fā)展夯實基礎(chǔ)的原則上逐步推進，特別是為經(jīng)濟長遠發(fā)展，夯實基礎(chǔ)。
十三五期間，我們面臨的風(fēng)險之一是新生的一代農(nóng)民工對社會公共服務(wù)的要求。如果政府這方面不能滿足他們的要求，和他的期望落差越來越大，未來我們社會將醞釀重大的風(fēng)險。顯然大家對此已經(jīng)有很多感知。
在這種情況下，基本公共服務(wù)一體化必須要做，而且這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的制度保障。沒有這個保障作為支持，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革最后可能也會遇到難以回避的問題。基本公共服務(wù)分層次分階段完成，第一層次著重解決通常說的四有，在這個基礎(chǔ)上，往上擴展，公共文化、基本社會服務(wù)、生育支持等。
第二條，要建立基本公共服務(wù)的國家標準。這個國家標準是指最低標，國土上所有的國民都可以享受的最低標準。這個標準是中央財政拿錢保證的。
第三推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度銜接和并軌。這方面，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》當中講得很清楚。但是，其實改革的速度非常緩慢。我注意到，今年以來這個步子有突然加快的跡象。第一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的并軌問題。最近關(guān)于這方面的內(nèi)容有推進。總體來講，在十三五期間，如果能把基本公共服務(wù)方面的制度銜接和并軌這個事情做出大致的模樣就很好了。
第四社會保障事權(quán)劃分的問題，要明確中央和地方的事權(quán)。中央政府要承擔(dān)主要資金責(zé)任，地方政府要負責(zé)管理營運。這是我一貫主張的。講到事權(quán)和責(zé)任劃分問題上，我一貫非常反對使用屬地化的方式對事權(quán)做一個簡單化的概括。因為這其中只要涉及到市場經(jīng)濟條件下資本流動、人員流動、要素流動，涉及到統(tǒng)一市場的東西，就不可能是屬地化的。主要由中央政府承擔(dān)，但是地方政府要承擔(dān)管理營運的責(zé)任。在這個過程當中，會形成一整套，而且是分門別類的的形成一套運營機制。這個機制的形成和運行也是一篇大文章。
強化省級政府的轄區(qū)責(zé)任，允許區(qū)域差異。省這一級要對下面的市縣承擔(dān)轄區(qū)責(zé)任。比如四川省的范圍內(nèi)，區(qū)域差異不能太大，這個范圍應(yīng)該是均等的差異。比如在廣東省范圍內(nèi)，省政府要承擔(dān)轄區(qū)責(zé)任，對下面基本公共服務(wù)的提供和運行提供資金支持和其他方面的支持。
社會保障全國統(tǒng)籌要有時間表和路線圖。隨著延遲退休的提出，全面放開二孩，勞動力減少以后，對中國社保體系造成新的沖擊。社保本身要維持運轉(zhuǎn)，必須上升到全國統(tǒng)籌的層面。
下一個20年完善基本公共服務(wù)的運行體系，這些運行體系里面非常復(fù)雜，涉及到基本公共服務(wù)的運行、管理多元化等等一系列的問題。基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是相匹配的體系，沒有它的支持，很可能農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革要拖后腿。
注：本文由《改革內(nèi)參》記者賈存斗、趙琳整理
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國改革網(wǎng)
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