鄉鎮人大是最基層的權利機關，是最貼近廣大農民的政權組織，是廣大群眾參與國家事務管理、行使當家做主權利的基本形式和途徑，也是傳達民情、反映民聲的重要體現。在全面依法治國的戰略進程中，我們鄉鎮人大如何突破瓶頸與困難，落實履職目標與要求，在創新的基礎上逐步走向規范化、制度化，顯得尤為重要。下面筆者結合自己所在鄉鎮人大工作的實際，淺談幾點認識。
一、鄉鎮人大工作存在的問題和困難
（一）認識上“三個未形成”，工作定位存在偏差。
一是權利機關的認識仍未形成。在實際生活中，鄉鎮人大的地位尚未得到充分地認識和重視，有相當一部分的人認為在鄉鎮一級的權力機關是鄉鎮黨委，而不是人大；或者說甚至有不少農村群眾不知道鄉鎮人大是地方一級的國家權利機關，習慣性地形成了先黨委后政府再人大的認識，致使鄉鎮人大多數時候處于被忽視的尷尬地位。筆者經常隨同鎮人大副主席下村走訪時，鎮人大副主席介紹自己的職務，老百姓卻總是誤認為該領導也是鎮黨委班子成員，而對鎮人大知之甚少。
二是依法監督的認識仍未形成。鄉鎮人大是鄉鎮一級的權力機關，依照法律規定對鄉鎮政府實行依法監督。而在當前推進全面從嚴治黨和全面深化改革進程的背景下，黨組織不斷加強自身建設，不斷鞏固領導地位，各級紀檢監察也都積極履職盡責，有些鄉鎮人大干部就錯誤的認為監督問責是鎮紀委的事，而忽視了自身肩負的依法監督鄉鎮政府的神圣職責。從某種意義上來說，這種錯誤的認識削弱了鄉鎮人大的法定權威和法定職能，影響了工作的深入開展。據觀察，有不少鄉鎮人大干部未能很好地履行監督政府工作的職責。
三是法治思維的認識仍未形成。長期以來，“實權”大于“法權”、“人治”越級“法治”的現實性思維“深入人心”，以致許多決策超越或者取代了行政機關和權力機關的職權。在現實中，特別是在鄉鎮，權力機關在黨內決策層的實際地位低于行政機關，這種情況客觀上導致了鄉鎮人大難以確定被監督主體并實施有效的監督。實際工作中，特別是在農村鄉鎮，鄉鎮人大干部人的法治思維、法制觀念仍需要進一步提升。
（二）機構上“三個不完善”，制度程序亟待規范。
一是鄉鎮人大機構設置不完善。以筆者所在的縣為例，從去年縣鄉兩級換屆選舉后，將鎮區人大副主席排名提前，鄉鎮人大的組織地位有所優化調整。但據了解，在本縣絕大多數鄉鎮除了人大主席和人大副主席（或人大聯絡員）之外，都沒有另增設一名人大干事，即使有兼職干事的也是寥寥無幾。人大工作是集體行使權力的機構，鄉鎮人大主席沒有單獨行使職權的工作機制，所以只能通過鄉鎮代表大會來進行，而閉會期間的各項工作，由于鄉鎮人大機構設置不統一，人員少，經費少，力量薄弱，導致人大工作難以開展。
二是鄉鎮人大工作程序不完善。鄉鎮人大除在每屆召開的人民代表大會期間有比較健全和完善的工作程序外，閉會期間大部分鄉鎮人大都沒有比較完善的、規范的、明確的制度和程序。與此同時，鄉鎮人大主席團在在每屆開會期間有明確的職權，但在閉會期間卻沒有明確的職權規定。根據規定，鄉鎮人大主席團不作為鄉鎮人大的常設機構，那么鄉鎮人大主席團和人大主席怎么開展工作，如何行使職權，這些問題，都是我們在不違背法律規定的前提下，以個人的理解和認識來進行工作，但實際上這種不明確、不規范的工作程序也影響著工作的開展。
三是鄉鎮人大運轉機制不完善。鄉鎮人大活動開展不多，閉會期間組織的專題調研、走訪視察、執法檢查等活動難以吸納全體代表參加，大多數鎮人大代表每屆除參加一到兩次代表大會外很少開展其他活動；此外，多數鎮級人大代表對議案、建議的性質、作用和具體要求不太了解，以致于提出的有效議案和建議過少，具體落實的則更是少之又少，人民群眾真正關心關注的問題往往得不到及時反映和有效解決，而鄉鎮人大對此也沒有制定明確的考核管理辦法，形成了“代表代表，散會就了”的尷尬局面。
（三）人員上“三個沒強化”，自身建設有待加強。
一是人大代表履職意識沒強化。在現實中，特別是在鄉鎮，有的代表覺得自己是從選民中經過投票差額選舉選出來的，當上代表很光榮很有面子，但沒有認識到人大代表具有的崇高法律地位和重大政治責任，缺乏使命感；有的代表把參加人代會和代表活動看作是“例行公事”，會前不準備，會中不積極，會后不總結，缺乏參與感；有的代表平時不注意聯系選民，不及時反映民意，對組織的調研、走訪、評議等活動被動應付，宣傳黨的方針、政策以及反映人民群眾的意志和要求不夠主動，在閉會期間很少參加或不參加代表小組活動，缺乏履職感；有的代表認為決策重大事項是領導干部的事，自己“人微言輕”，或人云亦云，或不作表態，看環顧左右，沒有主見，對參政議政缺乏政治熱情，缺乏責任感。
二是人大代表職責明晰沒強化。由于鄉鎮工作的特殊性，鄉鎮機關有黨委班子和政府班子，但在實際工作中是黨政不分的，“一攬子”工作多，“一籃子”事項多，黨委既是領導和決策者，又是貫徹和落實者，黨委成員也分管著政府工作，人大主席、人大副主席不但要做好本職，還要做好黨委、政府分配的工作。這樣就形成了多數人認為鄉鎮的工作就是黨委書記說了算，人大干部和人大代表發不發表意見、履不履行監督也無所謂。這種工作的特殊性和認識的偏差性在很大程度上影響了人大工作的開展。
三是人大代表自身素質沒強化。一方面，鄉鎮人大代表除鄉鎮黨政領導和政府工作人員外，多數代表是農民群眾，文化程度較低、專業知識有限，所提出的意見和建議多反映局部小問題，忽視全局大事項，缺乏新意和深度。另一方面，農民代表參加活動需要補貼，需要經費給予保障，但多數鄉鎮人大經費未列入財政預算，能夠列支的也很有限，影響了工作的正常開展。
二、鄉鎮人大工作履職的建議和措施
（一）完善制度，優化好人大機構的四個保障。
一是做好人員保障。縣、鎮兩級黨委要選好配強鄉鎮人大干部，保證人大主席或副主席，特別是人大專職副主席有足夠的精力來抓人大工作，同時盡可能地配備相對穩定的專職或兼職人大專干，穩定人大隊伍，保持工作的連續性和干部隊伍的穩定性。
二是做好機構保障。鄉鎮黨委要提高對人民代表大會制度的意識，切實加強和改善對人大工作的領導，把鎮人大建設列入黨委總體目標考核，進一步改善人大干部工作環境和代表履職條件，保障鄉鎮人大的重要地位。鄉鎮政府及相關部門要自覺把各項重大事項和落實工作情況置于人大監督之下。
三是做好經費保障。目前，縣級人大代表的經費預算比較規范和穩定，但在我們鄉鎮人大工作中，能夠列支的工作經費實在有限。建議上級人大聯合有關部門科學規定鎮人大例會經費、人大代表活動經費、代表誤工補貼標準，通過出臺相關的文件政策，切實把鄉鎮人大工作經費列入財政預算，為組織人大代表開展聯系群眾、人大宣傳、代表培訓、調查調研、監督檢查等一系列工作順利開展，尤其是召開人代會、組織代表年度活動提供經費保障。
四是做好陣地保障。按照片區劃分，在每個片區建立“人大代表聯絡站”，在各村建設“人大代表聯絡工作室”，每個站（室）都做到“六有”：有固定場所、有牌子、有設施保障、有固定人員、有工作制度、有臺賬檔案。
（二）理順脈絡，處理好鄉鎮人大的四種關系。
一是處理好與黨委的關系。人大工作也是黨的工作的重要組成部分，堅持和依靠黨的領導，是做好人大工作的根本保證。鄉鎮人大工作必須要爭取鎮黨委的支持，才能依法履行好自己的職權。在工作中，鎮人大要緊緊圍繞鎮黨委的中心工作，行使人大的監督權，保證黨委的決策落到實處。
二是處理好與政府的關系。對于行使對鄉鎮政府的監督權，可通過組織代表進行調研、走訪、評議，做到勇于監督，善于監督，既不失職，又不越權，在監督中支持，在督辦中幫辦，真誠地幫助鎮政府解決工作中的難點問題，把監督的立足點放在支持和促進政府的工作上。
三是須處理好與代表的關系。鄉鎮人大主席、副主席是鄉鎮人大代表的組織者和服務者，其法律地位和各項權利與代表是平等的。鄉鎮人大主席團在服從黨委的領導的基礎上，日常工作中需要按照憲法和法律的規定制定好各項工作制度，安排好活動，提供好服務，督促有關部門認真辦理好代表的議案、建議、批評和意見，加強代表的自身素質建設。
四是處理好的與上級的關系。縣人大常委會對鄉鎮人大工作的指導和關懷是做好鄉鎮人大工作的關鍵。加強同縣人大常委會的聯系與溝通，經常向縣人大常委會匯報工作，爭取工作上的主動權，引起上級的重視，才能盡可能地提高鄉鎮人大的地位和作用，爭取縣級人大的支持和幫扶。
（三）務實作為，謀劃好人大代表的四條新路。
一是搭建履職平臺，讓代表“有家可回”。“代表代表，散會就了”，這大概是長期以來群眾對鄉鎮人大代表的印象。人大代表就是要密切聯系群眾，否則為民代言就成了一句空話。但在平時尤其是閉會期間，農村群眾務農打工難得見到代表，代表也沒有固定場所接待群眾，代表和群眾之間隔著一道無形之墻。因此，可以按照“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”的思路，依據行政村的劃分，分片建立“人大代表聯絡站”，在各村建設“人大代表聯絡工作室”，使代表聽得見群眾的聲音，群眾看得見代表的身影。
二是組織履職活動，讓代表“有事可干”。鄉鎮人大沒有常設機構，要想發揮好職能作用，只靠每屆的人大會那一兩天肯定是不行的，組織好閉會期間的代表活動，讓人大代表在平時“有事可干”，就顯得十分重要。其一，同樣我們可以借鑒“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”的思路，組織召集各級人大代表，齊聚人大代表聯絡站，結合當前精準扶貧精準脫貧和抓鄉促村入戶連心工作，開展大走訪、大調研、大討論、大梳理、大總結、大評議等系列活動；其二，還可根據鎮人大會上的鎮政府工作報告和年初的三級干部大會指導思想，對既定的重點工作、重要事項、重大實事進行梳理匯總，組織人大代表年初研討問計劃、年中督辦問進度、年末評議問結果；其三，俗話說“老大難，老大難，老大重視就不難”，鎮人大代表要“開門聽建議，入戶看民情”，鎮人大主席團再挑選熱點難點建議，呈交黨政主要領導掛帥督辦，確保代表建議意見一件一件的落實，選民意愿一個一個的實現。
三是強化履職培訓，讓代表“有職善履”。老實說，鄉鎮人大代表大都來自田間地頭，可能是村里的鄰居張嬸、隔壁李叔，有的甚至是“大老粗”，雖然在群眾中有威信、與群眾聯系緊密，但在履職能力上可能會有不足和欠缺。因此，幫助代表增強服務群眾的能力、為民代言的能力、依法履職的能力，是鄉鎮人大工作的重點。其一，可組織代表“多看”。按季度組織代表開展走訪調研，讓他們切身感受全鎮經濟社會發展和民主法治建設的新形勢、新任務、新要求，增強大局意識、樹立大局觀念；其二，可組織代表“多聽”。盡力邀請各方面專家學者授業解惑，每年開展1-2次法律法規、黨的基本理論和人大知識專題培訓；其三，可組織代表“多想”。在代表聯絡站設立資料柜、讀書角，組織代表撰寫學習心得、履職體會和意見建議。
四是注重履職考評，讓代表“有責在肩”。一方面，要建立完善的代表履職檔案，客觀真實記錄代表聯系選民、參加培訓、出席會議、提出建議、參加調研等活動情況，這份檔案就是代表交給群眾的“成績單”，作為評選優秀代表、連選連任的重要依據。另一方面，我們可以借鑒黨的民主生活會制度，組織代表向選民述職并接受評議，做到一屆內每位代表至少向選民述職1次，促使形成爭先進、比貢獻、看成績、展風采的履職氛圍。
三、本地區貫徹落實《湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例》的情況
（一）學習領會情況。《湖北省鄉鎮人民代表大會工作條例》自2016年11月1日起施行后近一年來，我鎮第九屆人代會及鎮人大主席團深入學習憲法、地方組織法、代表法、選舉法等法律法規，特別是新頒布實施的《條例》，領會精神實質，準確把握精髓，在融會貫通、靈活應用、貫徹落實上下工夫，進一步激活和做好我鎮人大工作。我鎮人大主席團將貫徹執行好《條例》作為依法履職、發揮作用的主要抓手，進一步堅定信心，振奮精神，增強堅定性和自覺性，充分發揮鄉鎮人大職能作用，采取更加扎實有效的措施，促進我鎮政府改進工作、依法行政，積極推進我鎮建設成為“生態富強幸福”的美麗陶港，加快我鎮民主政權建設進程。
（二）落實規定情況。我鎮人大始終堅持黨的領導，緊密團結在鎮黨委周圍，緊緊圍繞鎮黨委中心工作；始終堅持民主集中制原則，重大事項向鎮黨委請示匯報；始終堅持選好配強人大干部隊伍，現有人大主席1名，人大專職副主席1名，并由鎮黨政辦、鎮組織辦年輕干部協助處理各項日常工作；始終堅持大會會議經費、代表活動經費、選舉工作經費、辦公經費列入到鎮財政預算，并做到專款專用；始終堅持對縣人大常委會負責制，同時縣人大常委會及各級領導都積極關心和幫助我鎮人大開展工作，并給予了強有力的指導和監督。
（三）依法履職情況。我鎮人大在鎮第九屆人民代表大會召開期間，依法聽取和審查了我鎮政府工作報告，審查批準了我鎮財政預算和預算執行情況的報告，討論、決定了陶港鎮發展總體規劃及一些重大城鄉建設項目、重要民生改善實事和重點環境保護工程等重大事項。我鎮人大通過開展“聚力脫貧攻堅，五級代表在行動”活動，積極組織各級代表深入村組、深入群眾走訪、調研，向人民群眾宣傳黨的路線、方針、政策，國家法律、法規以及6大類35項精準扶貧政策，聽取人民群眾的意見、建議，了解人民群眾的要求、愿望，回答人民群眾的提問、疑惑，解決人民群眾的問題、困難，始終保持同人民群眾之間的聯系，并自覺接受人民群眾的監督。與此同時，我鎮人大和人大代表在招商引資、項目建設、旅游謀劃、污水治理、公路修建、安全生產、生態環保和精準扶貧等重點工作中都積極發揮著作用，如鎮人大代表通過調研論證劃定了9條生態紅線，為鎮政府堅守生態紅點提供了劃定依據；鎮人大代表聯合鎮畜牧站、林業站、水利站、水產中心、農業服務中心等多部門，通過走訪、調查、取證、檢查、監督等，為鎮政府擬定了《關于進一步加強陶港鎮生態文明建設、環境保護工作實施意見》（草案），并督促鎮政府依法有效管控工企業污染、農業面源污染和水庫水源污染，指導關停、搬遷的禁養區內畜禽規模養殖場（戶）產業轉移，指導全面禁止養殖水面投肥投料，督促鎮政府加強林業特別是天然林生態管護等。
總之，鄉鎮人大干部要依法依規，堅持黨的領導，嚴格依法辦事，充分發揚民主的基本原則，從理論上制度上不斷開拓創新，為構建社會主義和諧社會，建設社會主義新農村作出新的貢獻。
（作者單位：湖北省陽新縣陶港鎮人民政府）
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