內(nèi)容提要：農(nóng)地三權(quán)分置改革政策的核心是，設(shè)置從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，如此制定政策的初衷和動因需要進(jìn)行全面的廓清。土地經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的目標(biāo)功能大致可以概括為穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓人的良好預(yù)期，滿足其為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營而進(jìn)行抵押融資的需求，同時保障原土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地承包經(jīng)營權(quán)的保有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)三重目的。以土地經(jīng)營權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的農(nóng)地三權(quán)分置改革方案需要通過三重門：一是價值取向之門；二是體系化之門；三是實(shí)踐之門。仔細(xì)檢驗發(fā)現(xiàn)，如此制度設(shè)計無法順利通過上述三重門。面對農(nóng)地三權(quán)分置已經(jīng)成為既定改革方向和政策方案的現(xiàn)實(shí)，理論界需要秉持務(wù)實(shí)態(tài)度，在遵循法理和邏輯的前提下創(chuàng)新理論、更新話語、革新規(guī)則，借民法典編纂的東風(fēng)整合現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度，完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營體制，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)，提供法制保障。
中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱“2014年一號文件”）指出要“落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營權(quán)”，首次明確提出農(nóng)地三權(quán)分置改革方案。這不僅是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、保持農(nóng)民持續(xù)增收的重大舉措，更是我國農(nóng)村土地制度變革的又一次重大創(chuàng)新，既關(guān)系到我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系和社會秩序，又關(guān)系到我國億萬農(nóng)民的生存和發(fā)展。中央為此連續(xù)推出新政，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱“2015年一號文件”）和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》（以下簡稱“2016年一號文件”），2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（以下簡稱《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》）、2015年11月2日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）和2016年10月30日中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《完善三權(quán)分置辦法的意見》）對上述政策進(jìn)一步細(xì)化。在此政策背景下如何理解土地經(jīng)營權(quán)，對其進(jìn)行功能定位，進(jìn)而進(jìn)行法律應(yīng)對是擺在法學(xué)界面前的當(dāng)務(wù)之急，亟須加強(qiáng)理論特別是實(shí)踐研究，以服務(wù)改革、推動改革深入。
一、土地經(jīng)營權(quán)的體系定位
土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)地三權(quán)分置改革中的新型權(quán)利，對其準(zhǔn)確理解需要置于農(nóng)地三權(quán)分置改革的大背景下和改革的整體框架之中。而農(nóng)地三權(quán)分置改革的動因決定了其政策目標(biāo)，其政策目標(biāo)則決定了包括土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的三權(quán)所承載的功能。
（一）三權(quán)分置改革的動因及目標(biāo)
1.動因考察
從制度的發(fā)生史來看，農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同發(fā)展階段要求不同的制度安排，發(fā)展階段的演進(jìn)必然要求相應(yīng)的制度變革。農(nóng)地上不同權(quán)利不同配置的制度安排對制度的公平與效率具有重大影響。在農(nóng)村土地制度改革早期，流轉(zhuǎn)以自發(fā)、零星和小規(guī)模為特點(diǎn)，已有政策制度安排基本可以滿足需求。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)制度的活力逐漸釋放和衰減，農(nóng)地經(jīng)營愈發(fā)細(xì)碎化，整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場愈來愈難以接軌，農(nóng)業(yè)比較效益低下的特點(diǎn)越來越突出，嚴(yán)重影響農(nóng)民收入的提高。
從實(shí)踐發(fā)展情況來看，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營各要素出現(xiàn)新的變化，務(wù)農(nóng)勞動力的絕對數(shù)量和相對比重都在大幅下降，職業(yè)轉(zhuǎn)換和居住地變動而農(nóng)民身份維持造成農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。兼業(yè)農(nóng)民大量出現(xiàn)，務(wù)工收入成為其主要收入來源，雖然無暇顧及承包地經(jīng)營但卻因進(jìn)城進(jìn)廠務(wù)工面臨諸多不確定因素和各種風(fēng)險而又無法放棄，仍然視之為安身立命之本。與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。在這種情況下，“有地?zé)o人種”和“有人無地種”的人地分離現(xiàn)象開始出現(xiàn)并進(jìn)一步加劇。在農(nóng)村村民與承包地分離日趨明顯的人地關(guān)系格局下，如何使農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)不受影響的情況下把土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán)交由他人行使，從而為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營盡可能提供有力的法律支持，是亟須解決的難題。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，種田能手、農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，成為實(shí)際經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因受讓權(quán)利的性質(zhì)不明晰，效力較弱，保障力度不夠而在實(shí)際經(jīng)營中產(chǎn)生一些顧慮和需求：一是難以形成長期穩(wěn)定的良好預(yù)期，要么不敢做長遠(yuǎn)打算進(jìn)行投資要么進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是難以通過土地進(jìn)行擔(dān)保融資，擴(kuò)大再生產(chǎn)，制約了正常的生產(chǎn)經(jīng)營。從農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展規(guī)律來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅僅對農(nóng)地規(guī)模有所要求，對資金更是有強(qiáng)烈需求，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)積累有限、農(nóng)民擁有的資產(chǎn)匱乏的現(xiàn)實(shí)約束下更難以得到滿足。對農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，作為最大、最重要資產(chǎn)的土地尚因承載社會保障功能而流動性受到法律限制，處于“沉睡”之中，難以抵押融資。
上述人地分離加劇、自由流轉(zhuǎn)受限和生產(chǎn)資金短缺的新情況逐漸催生新的模式。從各地實(shí)踐探索來看，20世紀(jì)90年代以來，集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的探索就已在各地展開，鼓勵集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在山東省，棗莊模式的要點(diǎn)在于獨(dú)創(chuàng)土地使用產(chǎn)權(quán)，給新型經(jīng)營主體發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證，以土地使用產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)收入作為質(zhì)押對象和還款來源，辦理土地使用權(quán)質(zhì)押貸款，避免土地使用權(quán)不可抵押的法律限制，并由該市中級人民法院通過專門出臺“關(guān)于農(nóng)村土地改革提供司法保障和服務(wù)的意見”和“關(guān)于切實(shí)保護(hù)涉農(nóng)金融債權(quán)的意見”保駕護(hù)航。
從學(xué)界的理論研究來看，土地承包經(jīng)營權(quán)也有分離必要，實(shí)踐中農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)的僅僅是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍保留在農(nóng)民手中，故而土地承包經(jīng)營權(quán)概念本身也需進(jìn)一步分解。
正是上述農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)需求、各地實(shí)踐探索和理論界的研究推動，農(nóng)地三權(quán)分置方案應(yīng)運(yùn)而生，由2014年中央一號文件明確提出。
2.目標(biāo)
準(zhǔn)確把握農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標(biāo)需要以對改革動因的全面考察為基礎(chǔ)，又要仔細(xì)考察中央關(guān)于土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的系列政策文件及其表達(dá)。
自黨的十八屆三中全會決定提出賦予農(nóng)民對承包地流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保權(quán)能后，2014年中央一號文件明確提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。……允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。”2014年11月20日《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》把2014年一號文件提出的農(nóng)地三權(quán)分置改革方案作為基本原則，而且把政策的落腳點(diǎn)鎖定在 “引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2015年中央一號文件在專節(jié)強(qiáng)調(diào)“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。……引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”后，要求明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)地三權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。《實(shí)施方案》明確指出：“放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。”2016年中央一號文件重申農(nóng)地三權(quán)分置方案后進(jìn)一步要求：“明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變……依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。”《完善三權(quán)分置辦法的意見》在具體落實(shí)集體所有權(quán)和切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的同時明確要求“加快放活土地經(jīng)營權(quán)”，指出“賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵”，并在“確保‘三權(quán)分置’有序?qū)嵤辈糠忠酝恋亟?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)放活為中心作出系列部署。
由此可見，農(nóng)地三權(quán)分置改革的意旨昭然若揭，即在“兩權(quán)分離”（農(nóng)民集體在集體土地上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民集體享有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)）的基礎(chǔ)上將土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中獨(dú)立出來放活、激活，促進(jìn)農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，因而被實(shí)務(wù)部門和學(xué)界認(rèn)為是農(nóng)村改革理論和實(shí)踐上的又一重大突破。
（二）土地經(jīng)營權(quán)的價值功能
農(nóng)地三權(quán)分置改革的制度背景和制度約束，可以概括為四個堅持：堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長久不變。農(nóng)地三權(quán)分置改革就是在體現(xiàn)上述四個堅持的同時又克服其不足的探索，即在現(xiàn)行兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上從土地承包經(jīng)營權(quán)中分置出土地經(jīng)營權(quán)，在穩(wěn)定土地承包關(guān)系并堅持長期不變的基礎(chǔ)上放活土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用方式的創(chuàng)新，保障各方主體的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平與效率的有效統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益與推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的兼顧，釋放新一輪改革紅利。
分離出來的獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)具有實(shí)現(xiàn)上述價值目標(biāo)的多重制度功能，在尊重現(xiàn)行土地制度基本架構(gòu)的前提下剝離土地承包經(jīng)營權(quán)的超載功能，即使土地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)甚至落入他人（主要是抵押融資的金融機(jī)構(gòu)或債權(quán)人）之手也能繼續(xù)保持對土地承包權(quán)長期穩(wěn)定的享有，理順法律關(guān)系，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定土地經(jīng)營權(quán)人的良好預(yù)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、高效化和現(xiàn)代化。不僅如此，在我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)發(fā)展高投入、高成本的轉(zhuǎn)型期而對金融的依賴日益加深的當(dāng)下，分離出獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)對各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也具有重大意義。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理來看，就是賦予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特別是土地經(jīng)營權(quán)以明確性、穩(wěn)定性和完整性等，增強(qiáng)其流動性，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的的可持續(xù)性，促進(jìn)農(nóng)地?fù)?dān)保融資，利用金融杠桿激活土地“沉睡”的價值、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)、保障規(guī)模經(jīng)營，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
總結(jié)起來，各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以其實(shí)際經(jīng)營的土地抵押融資的需求日趨強(qiáng)烈，各地既有的實(shí)踐探索受制于現(xiàn)行法律制度安排而難以化解土地經(jīng)營權(quán)潛在的處置風(fēng)險、信用風(fēng)險。所有這一切都要求實(shí)際經(jīng)營土地者獲得的是一種具有物權(quán)效力和抵押功能的財產(chǎn)權(quán)，防止土地承包人隨意更改合同，影響受讓人穩(wěn)定投入。由此，土地經(jīng)營權(quán)的價值功能可以概括為以下幾點(diǎn)：一是在不破壞并維系農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下進(jìn)行改革創(chuàng)新的突破口和關(guān)鍵；二是解決人地分離矛盾、克服耕地細(xì)碎化和促進(jìn)流轉(zhuǎn)自由順暢的主要途徑；三是培育和引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并理順和穩(wěn)定其與承包農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的制度工具；四是化解新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體顧慮、穩(wěn)定其良好預(yù)期的穩(wěn)壓器和實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)化從而進(jìn)行抵押融資擴(kuò)大再生產(chǎn)的轉(zhuǎn)化器；五是實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)配置和價值的最大化發(fā)揮，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、高效化和現(xiàn)代化的制度保障。
（三）土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性
基于土地承包經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)和生活保障功能，2014年一號文件以三權(quán)分置學(xué)說為基礎(chǔ)首次在中央文件中正式提出“土地經(jīng)營權(quán)”概念。但土地經(jīng)營權(quán)這一概念如何在法律上表達(dá)，這種新型權(quán)利如何在法律上定性，在學(xué)界引發(fā)巨大爭議。
學(xué)界的爭論大致可以作如下歸納：（1）債權(quán)說。該學(xué)說主要從兩個角度進(jìn)行論證：一是從權(quán)利產(chǎn)生的角度，認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是以土地承包經(jīng)營權(quán)為存在基礎(chǔ)的派生權(quán)利，依附于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，是流轉(zhuǎn)情況下才獨(dú)立于承包權(quán)的一項權(quán)利。二是從實(shí)定法的角度，根據(jù)物權(quán)法定原則，在現(xiàn)行法律未作重大修改背景下，應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)行法律規(guī)范及民法理論，把土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，同時為回應(yīng)實(shí)踐需求和政策要求，在現(xiàn)有框架下賦予其擔(dān)保功能。（2）物權(quán)說。該種學(xué)說主要是從應(yīng)然角度立論的。物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)在我國法律中尚不存在，現(xiàn)行立法并不能對農(nóng)地三權(quán)分置改革提供有力的支持和制度保障；從必要性和現(xiàn)實(shí)可能性來看，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)作物權(quán)化塑造以使其表征土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的新權(quán)利，創(chuàng)造性設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)并規(guī)定于《物權(quán)法》用益物權(quán)章中。依循多層權(quán)利客體的法理，土地經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)。還有學(xué)者依據(jù)權(quán)能理論，認(rèn)為經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)下的子權(quán)利，不同于權(quán)利的權(quán)能，其具有獨(dú)立性，是典型的用益物權(quán)，屬于財產(chǎn)性權(quán)利。承包土地的權(quán)利構(gòu)造可以表達(dá)為“集體的土地所有權(quán)+農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)+農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)”。學(xué)界雖然普遍認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)同屬于（用益）物權(quán)，但均承認(rèn)二者的差異，且主要在后者具有身份性和資格性。（3）二元說。該種學(xué)說主要有兩種：一種是從不同流轉(zhuǎn)方式出發(fā)，認(rèn)為經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)。還有一種是從不同實(shí)踐模式、不同條件出發(fā)，認(rèn)為確權(quán)確地之土地承包經(jīng)營權(quán)分離出的經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)比較妥當(dāng)，而確權(quán)確股不確地之土地承包方式創(chuàng)新視閾下分離出的經(jīng)營權(quán)存在物權(quán)化的合理空間。（4）土地經(jīng)營權(quán)無用說。該種學(xué)說有兩種表現(xiàn)：一是在土地承包經(jīng)營權(quán)框架下以農(nóng)地使用權(quán)代之（農(nóng)地使用權(quán)說）。該種學(xué)說以對農(nóng)地三權(quán)的新解讀為前提，認(rèn)為農(nóng)戶承包權(quán)應(yīng)被農(nóng)民集體成員權(quán)所取代，土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)被重構(gòu)為農(nóng)地使用權(quán)。二是認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語，在法律上就是（次級）土地承包經(jīng)營權(quán)，并且在法理上不存在任何障礙。（5）廢棄說。該種學(xué)說直接否認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的合法性，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)不是法律語言，也無法通過立法成為法律概念。
顯然，債權(quán)說無法有效回應(yīng)實(shí)踐需求和中央政策要求，難以認(rèn)同。二元說雖然從表面上符合實(shí)際，似乎也有一定的解釋力，但在邏輯上有不一致的地方。對于以流轉(zhuǎn)方式不同所形成的二元說，只要是分離出來的土地經(jīng)營權(quán)，無論是原土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的抵押實(shí)現(xiàn)后分離出土地經(jīng)營權(quán)還是原土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立后轉(zhuǎn)讓出去的土地經(jīng)營權(quán)，就都應(yīng)該是物權(quán)性的。土地承包經(jīng)營權(quán)非以分離土地經(jīng)營權(quán)的方式流轉(zhuǎn)的，如土地承包經(jīng)營權(quán)出租，則產(chǎn)生的不是土地經(jīng)營權(quán)，而是租賃權(quán)，正如房屋承租人取得是房屋的租賃權(quán)一樣；對于互換，則是土地承包經(jīng)營權(quán)本身的互換，非為土地經(jīng)營權(quán)的互換。對于不同模式和條件下形成的二元說，其權(quán)利構(gòu)造在法理上有待進(jìn)一步斟酌。廢棄說有一定道理，但過于理想化，稍顯簡單，當(dāng)不足采。農(nóng)地使用權(quán)說，雖然邏輯自洽，有相當(dāng)?shù)恼f服力，但拋開政策既定的文本另起爐灶的做法值得推敲。物權(quán)說雖然在法理邏輯上有待進(jìn)一步探討，但無疑準(zhǔn)確抓住了農(nóng)地三權(quán)分置改革的主旨和關(guān)鍵，回應(yīng)了實(shí)踐需求，有其合理性，值得認(rèn)真考慮。
對此，我們需要從實(shí)踐出發(fā)，以農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標(biāo)和土地經(jīng)營權(quán)承載的價值功能為準(zhǔn)繩，兼顧法理和邏輯，審視現(xiàn)有理論方案，做出選擇，或加以改造提出新的學(xué)說。
二、土地經(jīng)營權(quán)的三重檢視
前文分析了土地經(jīng)營權(quán)的生成邏輯以及由此決定的其所應(yīng)承載的價值功能和權(quán)利屬性。這樣的政策安排在進(jìn)行法律轉(zhuǎn)化時需要接受檢視。
（一）公平與效率的價值取舍
包括法律在內(nèi)的任何制度都蘊(yùn)含了一定的價值取向，體現(xiàn)出一定的價值選擇。土地經(jīng)營權(quán)政策制度設(shè)計同樣如此。法律的基本價值是公平，對于農(nóng)民來說尤其如此。如前所述，土地經(jīng)營權(quán)旨在提高效率，以效率價值為追求。在價值層面，需要我們理順兩者的位階和關(guān)系，并依此進(jìn)行審視、反思甚至重建制度。
公平是法律的最高價值，要求法律平等對待每一個人，保證其公平享有各種權(quán)利，對權(quán)利的行使和救濟(jì)提供公平的保障。雖然效率也是法律所追求的重要價值，但原則上劣后于公平價值。“在法律上，實(shí)用性（即效率，引者注）永遠(yuǎn)會被考慮在內(nèi)，但這種考慮并非法律的首要目的。作為法律的首要目的的，恰是秩序、公平和個人自由這三個基本的價值。”
價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在于合理的權(quán)利模式選擇與體系化的規(guī)則設(shè)計。在農(nóng)地領(lǐng)域，公平價值要求權(quán)利配置的公平，不但承包土地的權(quán)利公平享有，而且經(jīng)營土地的權(quán)利也應(yīng)公平賦予。從農(nóng)民自身來看，他們追求樸素公平的強(qiáng)烈動機(jī)也在頑強(qiáng)地抵抗著以效率之名穩(wěn)定、固化承包關(guān)系的制度安排。土地調(diào)整即是著例。在農(nóng)村實(shí)踐中，要求調(diào)整承包地的呼聲一直不絕于耳，短期進(jìn)行調(diào)整承包地的做法時有發(fā)生，“事實(shí)上，在家庭承包制推行初期，承包期一般是二三年一調(diào)整”。其他不同時期的全國性調(diào)查也證實(shí)了這一點(diǎn)。《農(nóng)村土地承包法》頒行后的部分全國范圍內(nèi)的大規(guī)模調(diào)查進(jìn)一步證明了“增人不增地，減人不減地”政策的低認(rèn)可度。
效率價值則以所有活動的利益最大化為目標(biāo)，貫徹到包括權(quán)利配置在內(nèi)的各個環(huán)節(jié)。如前所述，在農(nóng)地三權(quán)分置改革和土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計上，推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益，成為重中之重；整個農(nóng)地三權(quán)分置改革都是以土地經(jīng)營權(quán)為中心和關(guān)鍵的。因此，農(nóng)地三權(quán)分置改革的效率追求自然就投射到土地經(jīng)營權(quán)之上。土地經(jīng)營權(quán)的效率價值追求與法律和農(nóng)民的公平價值追求必然出現(xiàn)抵牾，造成以下問題：一是分離出土地經(jīng)營權(quán)本身就是固化土地承包經(jīng)營權(quán)享有及承包資格的必經(jīng)環(huán)節(jié)，配合農(nóng)戶承包權(quán)固化、長久穩(wěn)定不變的土地承包制度，加劇了人地矛盾。二是土地經(jīng)營權(quán)所欲實(shí)現(xiàn)的推動規(guī)模經(jīng)營并順利進(jìn)行抵押融資的目標(biāo)，主要是以各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為預(yù)設(shè)主體的，有意無意地忽視了農(nóng)民之間自發(fā)、零星、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)。三是無視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶之間在能力和實(shí)力、資金和技術(shù)等方面的差異，土地經(jīng)營權(quán)的運(yùn)作條件和模式客觀上“過濾”掉了后者，有違公平。換言之，有意無意地忽略無地失地農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)困境與正當(dāng)訴求。以放活經(jīng)營權(quán)為主要追求的農(nóng)地三權(quán)分置改革繼續(xù)把這些人撇在一邊，客觀上排斥他們成為土地經(jīng)營權(quán)受讓的主體，體現(xiàn)出明顯重效率輕公平的導(dǎo)向。
（二）體系化
在法律領(lǐng)域，體系則是指在一定領(lǐng)域內(nèi)若干法律、制度構(gòu)成的有邏輯關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性整體，以“法律內(nèi)在一貫、邏輯一致而不彼此矛盾”為底線要求，法律體系的勻稱性、其各部分的相互關(guān)系以及邏輯上的協(xié)調(diào)性是法學(xué)價值的基本追求，是法律的正當(dāng)性之所在。法學(xué)體系分外在體系和內(nèi)在體系；法學(xué)的內(nèi)部體系和外部體系并非割裂的，而是一個有機(jī)聯(lián)系的整體。因而體系化是法學(xué)思維的基本要求和特征。遺憾的是，“我國民法立法，向來只是重視立法的政治要求，而對于法律的體系化與科學(xué)化卻不甚重視。”農(nóng)地三權(quán)分置改革綜合性強(qiáng)，涉及集體、土地承包人和土地經(jīng)營權(quán)人等多方地位、目標(biāo)各異的主體，牽涉所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)等不同層級、效力和功能的權(quán)利，加之尚處于政策向法律轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵階段，非常復(fù)雜，尤須滿足體系化要求，運(yùn)用整體性思維，從主體、財產(chǎn)權(quán)到經(jīng)營運(yùn)作方式直至制度配套支撐銜接進(jìn)行整體性思考，重視來自歷史傳統(tǒng)和社會現(xiàn)實(shí)所形塑的制度環(huán)境和既定約束條件，提出系統(tǒng)性解決方案，避免極端和片面。其中，土地經(jīng)營權(quán)乃為農(nóng)地三權(quán)分置改革方案的肯綮，亟須以其為中心進(jìn)行體系化檢視。
1.土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系
對于土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系我們可從體系的角度進(jìn)行審視。
首先，在權(quán)利位階上，土地承包經(jīng)營權(quán)處于金字塔的中端，土地經(jīng)營權(quán)處于頂端，依附于土地承包經(jīng)營權(quán)，由土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立。雖然土地經(jīng)營權(quán)以權(quán)利用益物權(quán)為理論依據(jù)可以成為獨(dú)立的用益物權(quán)或次級用益物權(quán)，但在權(quán)利類型體系中同一類型的權(quán)利卻被安置在不同位置，難謂邏輯圓滿。
其次，土地經(jīng)營權(quán)的存在方式因所處法律關(guān)系的不同而與土地承包經(jīng)營權(quán)有分有合：承包土地的經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為兩種不同的法權(quán)形式：承包土地由承包農(nóng)戶自己經(jīng)營時，“承包土地的經(jīng)營權(quán)”屬于農(nóng)戶，權(quán)利表現(xiàn)形式仍然是以土地承包經(jīng)營權(quán)的面目出現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)則隱而不彰；承包土地由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營時，權(quán)利表現(xiàn)形式是該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營既可源于土地承包經(jīng)營權(quán)人對設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也可源于土地承包經(jīng)營權(quán)人直接在其權(quán)利上設(shè)定抵押實(shí)現(xiàn)后被動轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營主體。
最后，在集體土地征收時，對于土地承包經(jīng)營權(quán)在傳統(tǒng)兩權(quán)分置模式下的物權(quán)性流轉(zhuǎn)，在承包地被征收時，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)根據(jù)《物權(quán)法》第42條第1款、第2款的規(guī)定，依法足額獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，并享有社會保障費(fèi)用支付請求權(quán)，以保障生活。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，雖然其是否能夠成為直接的征收客體存在爭議，但在其設(shè)立基礎(chǔ)的土地集體所有權(quán)被征收時，土地承包經(jīng)營權(quán)人可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。這種征收補(bǔ)償會因物權(quán)性流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)至受讓人手中，從而不利于原土地承包經(jīng)營權(quán)人的生存保障。由此引發(fā)的糾紛確實(shí)存在，且為數(shù)不少。分離出的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為用益物權(quán)后，征收承包地產(chǎn)生的原本屬于土地承包經(jīng)營權(quán)人那部分征收補(bǔ)償，到底應(yīng)該歸誰所有呢？一種可能是歸土地經(jīng)營權(quán)人所有，這樣符合法律邏輯，因為土地承包經(jīng)營權(quán)作為土地集體所有權(quán)上設(shè)立的他物權(quán)，在所有權(quán)被征收時，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；而土地經(jīng)營權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立的他物權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人自然也在承包地被征收時有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但這顯然與現(xiàn)行法規(guī)定的精神原則相背離，也與三權(quán)分置改革的初衷（之一）相背離。還有一種可能是分類討論，即土地經(jīng)營權(quán)人為農(nóng)業(yè)企業(yè)等非農(nóng)戶主體時，征收補(bǔ)償歸原土地承包經(jīng)營權(quán)人；在土地經(jīng)營權(quán)人為農(nóng)戶時，征收補(bǔ)償歸土地經(jīng)營人。這種設(shè)想，雖然承襲了上述兩方案的優(yōu)點(diǎn)，但也沿襲了他們的不足。也或許有人會說，三權(quán)分置主要是針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的，在流轉(zhuǎn)給農(nóng)戶時原有的制度即可滿足要求。這種說法實(shí)際上是制度的選擇性適用，對農(nóng)戶既不公平又不利于農(nóng)戶通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)增收和發(fā)展，剝奪了他的自由選擇權(quán)。
2.土地經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)關(guān)系的體系化審視
如前所述，由于土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，故它們二者之間的關(guān)系以及土地經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)之間的關(guān)系是學(xué)界研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，新作迭出。這固然必要且有其基礎(chǔ)性意義，但對于土地經(jīng)營權(quán)人與集體土地所有權(quán)人的關(guān)系鮮有問津或一筆帶過，亦屬缺憾，不利于對土地經(jīng)營權(quán)的準(zhǔn)確把握。
從邏輯上看，土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，與土地所有權(quán)應(yīng)該構(gòu)成普通的他物權(quán)與自物權(quán)的關(guān)系，但這顯然又有別于土地承包經(jīng)營權(quán)這種用益物權(quán)與集體土地所有權(quán)的關(guān)系，有待從法理上作進(jìn)一步闡釋乃至構(gòu)建。
在權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)上，因土地承包經(jīng)營權(quán)人的介入，而與土地經(jīng)營權(quán)人、集體土地所有權(quán)人構(gòu)成復(fù)雜的三角多層關(guān)系：土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人依土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立轉(zhuǎn)讓合同享有權(quán)利承受義務(wù)；土地所有權(quán)人依其地位與土地經(jīng)營權(quán)人建立法律關(guān)系；土地承包經(jīng)營權(quán)人還可能因土地經(jīng)營權(quán)人的行為而與土地所有權(quán)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系；土地承包經(jīng)營權(quán)人作為準(zhǔn)所有人和用益物權(quán)人承受的權(quán)利義務(wù)是否傳遞、如何傳遞及其角色定位形成復(fù)雜的法律結(jié)構(gòu)。
對這些從體系角度觀察到的側(cè)面，《完善三權(quán)分置辦法的意見》雖然有所涉及，賦予土地所有權(quán)人農(nóng)民集體對經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為的權(quán)力，要求流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒福@然力有不逮。
（三）實(shí)踐邏輯
“理論是灰色的，唯生命之樹常青！”社會科學(xué)理論研究尤其應(yīng)在實(shí)踐中形成，在實(shí)踐中提出，植根于生動的社會生活，須考慮現(xiàn)實(shí)之確切事實(shí)，才有旺盛的生命力。總結(jié)理論與實(shí)踐的內(nèi)在邏輯關(guān)系，理論研究的實(shí)踐邏輯強(qiáng)調(diào)理論研究的實(shí)踐性既是出發(fā)點(diǎn)和最終指向，也是理論的檢驗標(biāo)準(zhǔn)，要求認(rèn)識和理解實(shí)踐、檢驗和修正理論、回應(yīng)和反映實(shí)踐。就本文主題而言，弄清農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)踐的基本狀況是理論研究、改革決策和立法設(shè)計的起點(diǎn)和基礎(chǔ)；除了從學(xué)科、體系和邏輯等角度對不同理論主張分析外，更重要的是通過實(shí)證方法知曉實(shí)踐的真正狀況，讓實(shí)踐告訴我們真正的現(xiàn)實(shí)需求是什么，應(yīng)該如何創(chuàng)新理論以反映、回應(yīng)實(shí)踐，如何構(gòu)建制度以規(guī)范、指導(dǎo)實(shí)踐。
在農(nóng)地三權(quán)分置政策的研究中，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的研究成果主要集中在其性質(zhì)以及如何流轉(zhuǎn)等方面。遺憾的是，學(xué)界在以土地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)紛紛討論放活土地經(jīng)營權(quán)時，卻未對以現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)是否也同樣可以放活語焉不詳，極易引發(fā)土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是否屬于同義反復(fù)或疊床架屋的疑問。經(jīng)濟(jì)學(xué)界一些學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面實(shí)質(zhì)是為了促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營，當(dāng)前是否必須繞過土地承包經(jīng)營權(quán)也需要重新審視。事實(shí)上，早在20世紀(jì)90年代，有經(jīng)濟(jì)學(xué)者對農(nóng)地權(quán)利的理解表現(xiàn)為一種“權(quán)利束”的觀念：在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架下，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，但這種三種權(quán)利分置的觀點(diǎn)并未被學(xué)界認(rèn)同且在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中也無跡可尋。這其中的原因值得深思。鑒于農(nóng)地三權(quán)分置表現(xiàn)為政策話語，其退一步說，即使不考慮是否能夠轉(zhuǎn)化法律的問題，至少也必須就如何轉(zhuǎn)化為法律的問題結(jié)合農(nóng)村社會實(shí)踐狀況進(jìn)行更深入地探討。
從土地經(jīng)營權(quán)所處的農(nóng)地三權(quán)分置改革方案來看，現(xiàn)行農(nóng)村土地政策和法律制度旨在實(shí)現(xiàn)家庭承包經(jīng)營制度的長期不變，乃至被強(qiáng)行解釋為土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變。農(nóng)地三權(quán)分置改革繼承了這一政策目標(biāo)。這種法政策目標(biāo)和取向，我們應(yīng)該如何看待？要分步來考慮。第一步，該政策目標(biāo)是否科學(xué)妥當(dāng)；第二步，假定科學(xué)妥當(dāng)，該政策目標(biāo)是否必須通過三權(quán)分置改革加以實(shí)現(xiàn)。對于第一步，這種對人地關(guān)系固化的做法，顯然有違法律的公平價值，難以有效保障無地、失地農(nóng)民的合法權(quán)益。盡管這種做法與現(xiàn)行增人不增地、減人不減地政策相合，具有一致性。但從實(shí)踐調(diào)研來看，這種做法飽受非議，遭到廣大農(nóng)民的明確反對，甚至出臺土政策加以變通，或消極或積極的抵制。這在農(nóng)業(yè)稟賦好（人均耕地相對較多，農(nóng)業(yè)收入相對較高）的地區(qū)更是如此。對于第二步，農(nóng)地三權(quán)分置改革是不是貫徹落實(shí)這一政策目標(biāo)的最佳方案呢？總的來看，這只是一種可能的方案，并非唯一的。在傳統(tǒng)兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上進(jìn)行相應(yīng)的改造，也可以作為一個選項。而推倒重來、另起爐灶的改革方案，涉及整個家庭承包經(jīng)營制度的體系變動和協(xié)調(diào)，制度成本恐難以承受。
采用放活土地經(jīng)營權(quán)的思路也有待來自農(nóng)村實(shí)踐的證明。農(nóng)地三權(quán)分置要解決的問題，主要是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尤其是抵押問題，防止土地承包人隨意更改合同，造成受讓人沒法穩(wěn)定投入，預(yù)期得不到保障。那這個目標(biāo)是否能夠得到解決呢？答案就是仍然難以有效解決，即使把土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)也是如此：（1）從期限上看，根據(jù)法律原則和規(guī)定，其存續(xù)期限還是要交由當(dāng)事人約定。此時，土地承包人為了保障自己的權(quán)益還是傾向于約定較短的存續(xù)期限。在這種情況下，承包人的權(quán)益才能得到有效保障；同時，如果約定的土地經(jīng)營權(quán)存續(xù)期限過長，會造成對自己的長期約束，不利于隨時根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求調(diào)整土地經(jīng)營權(quán)合同以滿足自己的需求。反之，對于土地經(jīng)營權(quán)人，只有較長的存續(xù)期限才有利于作出長期計劃和安排，進(jìn)行持續(xù)大規(guī)模的投入，從而實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化；如果約定期限較短，設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)后的狀況就會與設(shè)定前的狀況大致一樣。（2）從效力上看，土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)化相較于土地承包經(jīng)營權(quán)租賃等債權(quán)性流轉(zhuǎn)確實(shí)更為強(qiáng)大和穩(wěn)定。但土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的優(yōu)勢在土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)情形下并不存在。因為土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)所約定的期限小于土地承包經(jīng)營合同剩余期限，根據(jù)物權(quán)的回復(fù)性/彈性原理，在物權(quán)性流轉(zhuǎn)期限屆滿后，完整的土地承包經(jīng)營權(quán)自然彈回到土地承包經(jīng)營權(quán)人手中；如果土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)所約定的期限等于土地承包經(jīng)營合同的剩余期限，土地承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)無法彈回到土地承包經(jīng)營權(quán)人手中。不過，這不是土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性流轉(zhuǎn)的過錯，而是任何條件下的必然結(jié)果。因為權(quán)利人無權(quán)轉(zhuǎn)讓自己沒有的權(quán)利。這在設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)時亦然。
（四）總結(jié)
任何關(guān)涉國家和社會重大現(xiàn)實(shí)問題的改革方案及其制度設(shè)計首先都要作出價值目標(biāo)選擇，在價值目標(biāo)多元的情況下還要具有高超的平衡藝術(shù)；進(jìn)行邏輯一致和體系一貫的整體性制度設(shè)計，在政策的法律貫徹上尤其注重話語體系的對接；最后遵循實(shí)踐邏輯，接受實(shí)踐的檢驗，以客觀、全面、準(zhǔn)確的實(shí)踐把握為基礎(chǔ)。
農(nóng)地三權(quán)分置改革方案在價值取向上與法律追求不盡相協(xié)調(diào)，在體系融貫上還有待學(xué)界做到理論融貫，為制度體系化提供支持；在實(shí)踐邏輯的遵循上，避免以偏概全。
三、土地經(jīng)營權(quán)的立法應(yīng)對
（一）政策法律實(shí)現(xiàn)的立場和思路
在我國改革開放的實(shí)踐歷程中，形成了實(shí)踐先行（探索）、政策指引（確認(rèn)）和法律跟進(jìn)（兜底）制度演進(jìn)模式。這種模式因人民群眾的首創(chuàng)精神、黨領(lǐng)導(dǎo)國家的政治基礎(chǔ)、社會改革的破舊立新和社會治理的不規(guī)范性而有其正當(dāng)性、合理性。這意味著，承認(rèn)和尊重社會實(shí)踐，注重政策反饋的及時性和引領(lǐng)性特點(diǎn)，注意法律的穩(wěn)定性和滯后性特點(diǎn)。從實(shí)際情況來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際和政策的推動總是走在法律修正的前面，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐已經(jīng)超出《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》等制度的時代背景下，面對相關(guān)中央文件不斷推進(jìn)農(nóng)地三權(quán)分置改革的重大現(xiàn)實(shí)，我們必須采取務(wù)實(shí)態(tài)度，在理想和現(xiàn)實(shí)之間搭起溝通的橋梁。而國家意志的強(qiáng)化、政策的局限性、法律的優(yōu)越性對相關(guān)政策的法律化迫切要求決策者強(qiáng)化法治思維，遵循合法原則、可操作性原則、公眾參與原則和科學(xué)原則，依法將相關(guān)內(nèi)容上升為法律，保證改革在法治框架下進(jìn)行。法律人則應(yīng)在立法時堅持法理念，遵循法邏輯，運(yùn)用法技術(shù)，進(jìn)行法規(guī)范構(gòu)造。
上述對土地經(jīng)營權(quán)的三重檢視及其結(jié)果必須在立法中得到有效回應(yīng)。除了采取務(wù)實(shí)態(tài)度外，還應(yīng)在規(guī)則設(shè)計上加以體現(xiàn)。對于價值取向檢視，可對實(shí)踐中“動賬不動地”等做法進(jìn)行理論提升，輔之以承包費(fèi)（地租）制度，實(shí)現(xiàn)效率與公平價值的兼顧。對于體系化檢視，鑒于土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系已有較多討論，茲不贅述；土地經(jīng)營權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系，土地經(jīng)營權(quán)人取得類似土地承包經(jīng)營權(quán)人的地位，承受相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，尤其是要接受土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地所有權(quán)人對其經(jīng)營活動合法性的監(jiān)督。對于實(shí)踐檢視，這是一個未完成的課題，有待我們遵循實(shí)踐邏輯開展研究，為農(nóng)地三權(quán)分置改革奠定基礎(chǔ)，提供參考。
（二）政策的法律實(shí)現(xiàn)規(guī)則
1.土地經(jīng)營權(quán)的法律用語
對土地經(jīng)營權(quán)的法律名稱，學(xué)界有不同看法。雖然土地經(jīng)營權(quán)有不規(guī)范、不準(zhǔn)確等不足，但也有反映出其淵源且一直為中央政策所采用漸有約定俗成之勢，為減少立法與政策不同表述所可能造成的混亂，建議在立法中繼續(xù)使用“土地經(jīng)營權(quán)”表述。
2.土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓
《農(nóng)村土地承包法》第10條第1項明確了流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的原則， 《物權(quán)法》第128條第1款、《農(nóng)村土地承包法》第32條均將轉(zhuǎn)讓作為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式加以規(guī)定，但未明確受讓方取得權(quán)利的性質(zhì)。根據(jù)民法關(guān)于轉(zhuǎn)讓的基本原理，土地承包經(jīng)營權(quán)人在轉(zhuǎn)讓權(quán)利后即意味著完全退出原有的承包關(guān)系，徹底失去土地承包經(jīng)營權(quán)。而這與中央保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定、長久不變的精神相違背；反之，又不利于形成受讓人長期經(jīng)營的穩(wěn)定預(yù)期，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。為此，條文可作以下設(shè)計：土地承包經(jīng)營權(quán)人可在承包經(jīng)營的土地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的期限應(yīng)與土地經(jīng)營性質(zhì)相適應(yīng)，超過承包期的剩余期限的無效。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得改變經(jīng)營地的農(nóng)業(yè)用途。
至于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利變動模式，條文可作以下設(shè)計：土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的，經(jīng)依法登記時生效。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象逐漸增多，已經(jīng)不限于農(nóng)民集體內(nèi)部，已由“熟人社會”的適用語境逐漸轉(zhuǎn)向“市民社會”的適用語境，《物權(quán)法》第129條、《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定的登記對抗主義模式已經(jīng)難以適應(yīng)流轉(zhuǎn)日益頻繁、法律關(guān)系日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利變動模式應(yīng)由登記對抗主義改采登記生效主義。為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，同時為明確和保障土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，也要求通過登記予以公示，產(chǎn)生對世效力。
3.土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)
農(nóng)地三權(quán)分置改革的目標(biāo)之一就是賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的受讓人以穩(wěn)定、權(quán)能充分且有保障的物權(quán)性權(quán)利，即土地經(jīng)營權(quán)。為此，特增設(shè)以下條文：
土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法將土地經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)。
土地經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的，經(jīng)依法登記時生效。
本條第1款即是通過規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的各種流轉(zhuǎn)方式，明確土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能和物權(quán)效力。基于經(jīng)營需要，土地經(jīng)營權(quán)人可以像土地承包經(jīng)營權(quán)人一樣轉(zhuǎn)讓、抵押融資以進(jìn)行再生產(chǎn)或擴(kuò)大再生產(chǎn)，也可以以土地經(jīng)營權(quán)入股的形式使各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展經(jīng)營活動，至于進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)出租更是當(dāng)然之理。鑒于上述流轉(zhuǎn)方式中，除了出租，其他流轉(zhuǎn)方式均為物權(quán)性的，因此根據(jù)物權(quán)變動模式，增設(shè)本條第2款。
四、結(jié)語
一項政策的制定和出臺需要根據(jù)實(shí)踐在多重價值取向之間做出艱難的平衡和取舍；面對業(yè)已出臺、既定的政策，學(xué)界需要在承認(rèn)這一最大現(xiàn)實(shí)與堅持法理邏輯之間尋求共融之道，乃至創(chuàng)新理論和制度；無論政策、理論和制度最終都要從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去，接受實(shí)踐的檢驗。
在注重追求效率的同時兼顧公平價值的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)地三權(quán)分置政策設(shè)計所不得不面對的挑戰(zhàn)。中央農(nóng)地三權(quán)分置文件的陸續(xù)出臺和穩(wěn)步推進(jìn)，是政策研究和理論研究都無法也不應(yīng)忽視的現(xiàn)實(shí)，如何闡釋政策話語、創(chuàng)新理論術(shù)語從而進(jìn)行政策的立法轉(zhuǎn)化需要我們做出進(jìn)一步的努力。所有這些都需要我們通過歷史實(shí)證追根溯源，通過規(guī)范實(shí)證、田野實(shí)證、司法實(shí)證等各種方法準(zhǔn)確全面客觀地了解土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，明確農(nóng)地三權(quán)分置的規(guī)范意蘊(yùn)，探索影響其實(shí)踐成效的制度背景和社會環(huán)境，探尋其政策形成及其實(shí)踐的制度規(guī)律，運(yùn)用價值功能主義和比較法方法，科學(xué)設(shè)定其立法轉(zhuǎn)化的價值目標(biāo)及運(yùn)作模式，立法回應(yīng)其實(shí)踐需求并接受實(shí)踐檢驗。
本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)一般項目（GD17CFX02）“農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)踐邏輯和立法表達(dá)”、廣東外語外貿(mào)大學(xué)校級科研項目“農(nóng)地三權(quán)分置實(shí)踐的法律問題研究”(231-X5216168)的階段性研究成果。
作者系廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法學(xué)家》2017年第5期
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