——以中部地區某縣為例
黨的十九大報告提出，要堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。為了實現這一目標，在實施精準扶貧方略的過程中，需要多策并施，多管齊下。其中一個重要方面，就是要盡量避免政策和項目的出臺實施對扶貧產生不利影響。《中國農村扶貧開發綱要（2011— 2020）》提出：“對扶貧工作可能產生較大影響的重大政策和項目，要進行貧困影響評估。”農地流轉的社會貧困影響就在此列。
農地流轉始于上世紀八十年代實行家庭承包制之后，自進入新世紀以來呈現加速發展的趨勢。家庭承包制于1982年在全國范圍內取得合法性，隨后的1984年中央1號文件提出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包合同的內容。”這一文件為農村土地承包經營權流轉奠定了政策依據。此后的數十年間，一系列相關政策法規相繼出臺，包括2014年中辦國辦下發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。1980年代后期以來，農戶自發進行的土地流轉基本保持在1%-3%之間，沿海部分發達地區和城郊地區比例稍高。進入新世紀以來，尤其是過去十年，農地流轉速度顯著加快。2007年全國承包耕地流轉面積占比為5.2%，至2016年底，這一數字激增至35.1%。
全國范圍內超過三分之一的承包農地參與流轉，這一狀況不僅極大地改變了既往的農業經營模式，而且必將對農民生產生活和農村社會結構產生深遠影響。
中部某縣的調查樣本：
農地流轉的幾種類型及其影響
研究資料來自2016年3－5月對中部地區X縣的田野調研以及2017 年3月為期一周的補充調查。訪談對象包括縣農業局和土地局的相關工作人員，一個鎮的書記和副書記，一個鄉的書記、副書記、常務副鄉長和數名包村干部，該鄉所轄三個村的村支書或村主任，以及其中一個村參與流轉土地的數十位村民。
X縣擁有73萬農業人口和90萬畝耕地。縣里于2013年初專門組織人員赴長三角地區就土地流轉、家庭農場發展情況進行考察學習，隨即于年中制定出臺扶持文件，分別于2014和2015年投入扶持資金650萬元和850多萬元。該文件規定：對經工商注冊為農業公司、農民專業合作社或家庭農場的，承租土地200畝以上的每年每畝獎勵100元；承租土地1000畝以上每年每畝獎勵150元。截至2014年底，全縣農村土地流轉面積32萬畝，約占承包耕地面積的35％。據縣農業局相關人員介紹，當地家庭農場做的不錯，是市里的示范點，而農民專業合作社則大多是空殼。
絕大多數流轉系發生在農戶之間的小規模自發流轉。以J鄉一個中等村P村為例，該村共有43戶農戶進行了54起流轉，合計流轉面積454 畝，分別占全村280戶農戶和1577畝耕地的15%與29%。流轉發生在農戶之間且雙方大多具有親友關系；從流轉規模看，轉入20畝以上的有五戶，轉入30畝以上的有兩戶，轉入土地最多的一戶，也不過轉入了75畝；流轉農地依然維持著當地的農業經營結構，主要用來種植糧食作物和經濟作物，每畝農地每年流轉價格集中在500—700元之間。
受當地政策激勵的影響，近幾年規模以上農地流轉顯著增多。根據J鄉提供的一份清單，2013-2015年全鄉百畝以上規模流轉土地共有36起，流轉規模大多在100-200畝之間，最大一起為1200畝，流入主體均為本土人員，多為當地村干部或經濟大戶。
此外，近幾年來工商資本下鄉來嘗試流轉土地的事例驟然增多。按照縣農業局農經股人員的說法，這些外來資本往往通過市縣領導介紹而來。J鄉常務副鄉長則表示雖自覺人微言輕，卻也負有守土之責，有義務替村民把關：“現在外來公司來洽談流轉土地的可多了，年年都有。……不過大多不托底，不能哪個公司來了就給他流轉。得看看他究竟是啥意圖，到底中不中。”
根據轉入主體的不同，農地流轉大體上呈現出如下幾種類型：第一，農戶間自發小規模流轉（從幾分地到一二十畝，分散）；第二，從前者中慢慢涌現出來的較成規模的流轉（從數十畝至上百畝，或分散或集中）；第三，本土人員進行的大規模集中流轉（數百畝乃至上千畝）；第四，工商資本下鄉大規模流轉土地。不同流轉類型有著不同的貧困影響，下面分別進行討論。
類型一：農戶間自發小規模流轉
農戶間自發的小規模流轉具有以下特征：流轉基本在村莊內部，大部分發生在親友、鄰居或者熟識的農戶之間，流轉雙方有著較強的血緣、地緣關系；流轉采取轉包方式，流轉程序簡單，通常采用口頭約定形式；流轉價格通常較低，部分流轉具有非貨幣化特征；流轉期限通常較短，一年一定或者靈活決定，流入方負有照管土地之責，流出方亦可根據自身需要即時要回土地。
這一類型的流轉，雖然囿于地塊零散、不利于耕種，流轉價格較低使得流出農戶的收入受到一定影響，但由于流轉具有高度的彈性和靈活性，流轉雙方彼此知根知底，具有信任基礎，在土地租金之外多多少少還有一些相互的責任和義務，流入農戶對流入土地具有保護之責，且在流出農戶需要的時候隨時可以歸還土地，這在某種意義上對流出農戶是一種保護。
農戶間小規模農地流轉的關鍵，在于其建立在農戶自愿自發的基礎上。雖然表面上看程序不夠健全，流轉價格對轉出農戶相對不利，不過熟人社會中的地方性規范使得流轉多少帶有互惠互助性質，基本保障了流轉雙方的需求和權益，且這種流轉具有很大的彈性和靈活性，因而流轉雙方均可接受。因此，流轉總體上對于農戶和村莊增加收入、減少貧困具有正面作用。
類型二：部分農戶通過流轉一定規模土地利農致富
這一類型是從前一類中冒出來的佼佼者和引領者，通過轉入土地利農致富。這一類型流轉的特點是：轉入農戶通常擁有較強的勞動力，或者具備一定技術和經營能力；基本采取家庭自營模式，主要依靠家庭勞動力配合農業機械完成農業生產，或者部分環節雇傭一定勞動力完成，因此能夠獲得小康及以上水平的收入；轉入農戶有能力支付較高的地租，因而農地流轉價格能夠隨行就市，較普通農戶的流轉價格為高，也因此，轉出農戶非常樂意將土地流轉給這樣的農戶；通常具備一定流轉規模，大體上從三四十畝到百畝不等；流轉土地一部分用于種植糧食作物，一部分轉向種植經濟作物；流轉采取轉包或租賃方式；流轉預期較為明確，雖然雙方基本上一年一訂，但是通常都能持續流轉數年；不過，流轉土地大多仍為分散流轉，地塊零散不連片，不太方便耕種。
此一類型的流轉，是基于農戶小規模自發流轉基礎上進一步發展的形態，流轉預期穩定，流轉價格適中，流轉主體雙方均可獲益，也為村莊閑置勞動力提供了雇工機會和勞務收入，因此無論于流轉雙方，還是于其他村民，于整個村莊，增加收入、減少貧困的效應明顯，而且對其他小規模自發流轉具有良好的示范效應，對于外部力量涉入的大規模流轉則具有一定的抗拒和抵御作用，所以具有極強的生命力。
類型三：本土人員進行大規模集中式農地流轉
本土人員農地大規模集中流轉，改變了熟人社會自生自發式小規模流轉的邏輯和規則，與前面兩種類型有著極大的不同。雖然轉入農地者是本鄉本土人員，但是流轉雙方一定程度上脫出了鄉村熟人社會的人情關系；流轉規模大，通常是一對多地簽署正式流轉合同；流轉價格隨行就市，甚至抬得較高，因為集中式流轉的實現有賴于說服諸多農戶同時讓渡其農地經營權；流轉后土地經營方式發生轉變，以雇工經營為主、家庭經營為輔；雇工成本成為一項重要支出，對人員組織和監管的要求大大提高。
農地集中規模流轉克服了零星分散流轉的一些缺陷和不足，實現了地塊的連片集中，方便進行農地整治和基礎設施建設。但農地集中流轉對資金體量、雇工與人員監管、管理能力、市場掌控等各方面的要求都大大超過分散式流轉。也因此，這一類型的流轉雖然在近年來出現了不少，但由于轉入主體很難同時具備上述幾項條件，所以實踐中鮮有成功的機會。調查到的幾個案例要么因資金短缺，要么因管理不善，要么因不熟悉市場，而終歸于失敗。
本鄉人員進行的農地大規模集中式流轉，雖然一時可以提供一定務工機會，但是由于其對資金投入、經營管理、雇工使用、市場了解與適應的要求高，難度大，風險多，面臨高度不確定性，極易陷入困境，對流轉雙方和雇工農戶產生不利影響，因而對村莊和農戶減貧影響負面。
類型四：工商資本下鄉大規模流轉土地
工商資本下鄉流轉土地具有如下特點：轉入主體與鄉村社會關聯少；企業與村莊或農戶簽署流轉合同；流轉規模大，動輒數百上千畝，對鄉村既往耕作方式改變巨大；流轉時間長，前面幾種類型流轉往往一年一訂，最多以五年為限，此一類型流轉期限則至少在五年以上，因此工商資本下鄉往往影響農戶流轉價格預期，推高租地價格，進而對前述幾種農地流轉類型產生影響；流轉涉及眾多農戶，要達致村莊和所有農戶的同意，需要支付較高地租；完全依賴雇工經營。
從調研情況看，還是有部分農戶愿意將土地流轉給外來工商資本，因為其提供的流轉價格較高、流轉期限較長。不過，工商資本下鄉的風險是顯而易見的，資本到農村來是要投資回報的，如何在不損害土地資源和農民利益的前提下，通過正當投資和合法經營實現自身合理收益，是個不小的挑戰。縣農業局農經股股長和J鄉常務副鄉長均提到，雖然近年來工商資本下鄉流轉農地的現象越來越多，但是真正做成功的基本沒有，大多做一兩年就做不下去了。發生在縣城北部某鄉鎮的一個案例，2014年經當地干部動員和運作，平整集中了兩千畝耕地租賃給一個外來公司，合同期限12年。但在種了一年后，公司賠了不少錢，一夕之間人去地空。鄉村兩級干部倉促上陣滅火，對轉出農戶反復做安撫工作，又緊急動員當地幾個有經濟實力的人續包了一年土地，才避免了事態進一步惡化。
工商資本下鄉是把雙刃劍，既可能帶去村莊和農戶缺乏的技術、資金、市場信息和管理經驗，增加農戶就業機會，促進傳統農業的改造，卻也可能導致農業經營的失敗，擠壓農民就業空間，損害農民土地權益，增加農民生計風險。問題的關鍵，在于是否尊重農民意愿，是否經由雙方平等協商，能否保障農民權益。
需要指出的是，在上述幾種農地流轉類型中，較具規模的集中流轉（類型三和四），大多與政府的刻意推動有關。X縣2013年出臺的文件，要求到2015年全縣土地流轉面積達到45萬畝，占家庭承包面積比重達到55%以上。這一政策行為直接導致兩個負面后果：一個是弄虛作假套取補貼，例如縣里某局領導的親戚被查出虛報流轉畝數1000多畝；另一個是部分大戶片面追求流轉規模，結果凡是流轉規模在幾百畝上千畝的，大都陷入困境。而根據被訪干部和村民的估計，在當地適宜的經營規模在五六十畝，最多不過百畝。縣里相關部門人員也承認，2013年出臺的政策的確有所偏差。
結論
快速發展的農地流轉必將對農民生產生活與農村社會結構產生重要影響，而不同類型的農地流轉對農村不同階層的農戶亦有著不同的貧困影響。從這一基本判斷出發，本文有如下基本結論：
第一，占有最大比重的農戶間自生自發的小規模農地流轉，內生于鄉村社會，受熟人社會規范約束，不會造成土地剝奪和土地破壞，也不會導致非糧化非農化風險和其它社會風險，基本能夠保證流轉雙方的權益，有利于村莊和農戶增加收入和減少貧困。
第二，部分農戶依靠自身體力或種養技術，經由小規模農地流轉，逐漸擴大轉入土地規模，脫穎而出，利農致富，形成一種新的具有生命力的流轉類型。這一類型的流轉一方面仍受鄉村熟人社會規范約束，另一方面注重技術、市場和經營，轉入農戶收入有保障，有能力支付較高流轉價格，乃至提供一定雇工機會。流轉無論對涉及農戶還是對整個村莊發展都有利，對村莊和農戶減少貧困有正面作用，所以應予大力提倡、鼓勵和支持。
第三，農地大規模集中流轉，無論流轉主體是本土人員，還是外來工商資本，迄今成功案例稀少，對涉及農戶和村莊來講存在較大風險和不確定性，稍有不慎即有陷農戶于生存困境的危險，對此應予充分關注和嚴加規范。目前學界和決策層對工商資本下鄉的風險，已有充分的留意和關注，而對本土人員所推動的大規模集中流轉的風險，似乎尚留意不多。
第四，要防止地方政策的跑偏，防止改革舉措被基層利益團體扭曲利用。不同的政策取向和舉措會產生不同的指向作用，政策鼓勵農地適度集中和發展新型農業經營主體，對基層民眾提供了一個結構性的發展機會和條件，但究竟何為適度規模、要鼓勵什么樣的新型農業經營主體，應該在因地制宜和尊重差異的前提下，經過審慎思考和實踐檢驗，形成符合事實的認知。
總之，對農戶自發農地流轉中的佼佼者和中堅力量要予以大力支持和倡導，對本土人員大規模集中流轉農地的風險要予以充分留意，對工商資本下鄉大規模流轉農地要予以嚴格監管和規范，對于何為適度規模經營、培育何種新型經營主體應予審慎考慮。
最后需要指出，不同的農地流轉類型之間，并沒有明顯的界限和明確的標識，本文中所做的類型劃分，更多的具有理想型的意義。此外，本文的判斷和結論僅僅基于對一個縣的實地調研，因而只能代表特定區域內的情況。中國鄉村社會區域差異巨大，情況千差萬別，需要基于對不同區域的扎實調研和比較研究，才有可能獲致更確實的知識，得出更具說服力的判斷。
作者單位：中國社科院社會學研究所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2017年第22期
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