———基于12省38個(gè)普通村的實(shí)證研究
摘要：對(duì)全國(guó) 12 省 38 個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)的法律保障與功能、主體組織化與集體成員權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的總體與具體狀況以及土地經(jīng)營(yíng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的調(diào)查表明: 普通村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展亟需以法律形式規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織與成員權(quán)制度的生成與運(yùn)作，健全集體土地所有權(quán)權(quán)能與實(shí)現(xiàn)，完善集體土地和集體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理。
關(guān)鍵詞：普通村; 集體經(jīng)濟(jì); 運(yùn)行現(xiàn)狀; 法律規(guī)制
國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目( 09＆ZD043) ; 中國(guó)博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目( 2012M511712) ; 2012 年湖北省博士后科技活動(dòng)擇優(yōu)資助項(xiàng)目。
一、普通村集體經(jīng)濟(jì)的研究背景與調(diào)研情況
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是指農(nóng)村社區(qū)集體組織以本集體成員集體所有的財(cái)產(chǎn)，通過直接經(jīng)營(yíng)或者出資、發(fā)包、出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等方式實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，并以集體公共服務(wù)或者公平分配等方式實(shí)現(xiàn)集體及其成員利益的活動(dòng)。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是鄧小平同志“兩個(gè)飛躍”思想的核心內(nèi)容，鄧小平同志指出，“我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)”。集體經(jīng)濟(jì)是新中國(guó)成立后對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造的產(chǎn)物。從 1956 年農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成至今，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)相繼經(jīng)歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經(jīng)濟(jì)模式和統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的多元經(jīng)濟(jì)模式，集體經(jīng)濟(jì)的因素始終貫穿其間。但近年來，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在實(shí)踐中面臨著重“分”輕“統(tǒng)”的困境。1997 年以后，95% 以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，僅存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集體股的比重也大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地體現(xiàn)出一般意義上的企業(yè)特征; 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、村莊空心化、村民原子化，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遇到了前所未有的困難，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。為此，十八大報(bào)告鄭重提出了“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的重大時(shí)代課題。
“我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律制度研究”課題組( 以下簡(jiǎn)稱“課題組”) 在 2010 年 7 月至 8 月間，對(duì)全國(guó) 12 個(gè)省 38 個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r展開了深入調(diào)研，獲得了大量寶貴的一手資料，其中共收回有效調(diào)查問卷 204 份，訪談筆錄 68 份，相關(guān)資料近 60 份; 走訪基層干部、村組負(fù)責(zé)人、村民代表和普通村民達(dá) 300 余人次。
二、普通村集體經(jīng)濟(jì)的調(diào)研結(jié)果與統(tǒng)計(jì)分析
( 一) 普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法理考察
1．普通村集體經(jīng)濟(jì)的法律制度保障 課題組對(duì) 12 省的地方立法進(jìn)行了考察，大多數(shù)普通村受訪者( 72.8% ) 表示所在省市曾頒布過規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織管理的法律或政策性文件，對(duì)其實(shí)施效果，受訪者中選擇“好”的比例為 61.1% 。那么，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)法律制度需要在那些方面進(jìn)行完善呢? 82.9% 的受訪者表示應(yīng)完善集體經(jīng)濟(jì)的組織形式，80.9% 受訪者認(rèn)為應(yīng)切實(shí)保障集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，80.1% 的受訪者表示應(yīng)規(guī)定信貸政策等資金扶持，73.6% 受訪者表示應(yīng)明確給予集體經(jīng)濟(jì)稅收優(yōu)惠，70.3% 受訪者表示應(yīng)規(guī)定政府要協(xié)助解決集體債務(wù)。據(jù)此，在受訪者看來，38 個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。
2．普通村集體經(jīng)濟(jì)的功能 38 個(gè)普通村調(diào)研結(jié)果顯示，78% 以上的受訪者希望村集體經(jīng)濟(jì)能解決如下問題: 為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提供資金( 89.8% ) 、為加強(qiáng)道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)提供資金( 88.6% ) 、為集體成員提供社會(huì)保障( 醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等) 資金( 89.4% ) 、在本地為集體成員（農(nóng)民） 提供就業(yè)機(jī)會(huì)( 78% ) 和為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)提供良好服務(wù)( 78% ) 。同時(shí)亦有 66.4% 的受訪者希望村集體可以適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員( 農(nóng)民) ?？梢?，38 個(gè)普通村受訪者對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)期望很高，希望村集體經(jīng)濟(jì)在村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面發(fā)揮重要作用。
97.6% 的受訪者表示村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)揮了提供道路、水利、飲用水等公益事業(yè)建設(shè)功能，該項(xiàng)服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為 77.9% 和 18.8% ; 89.4% 的受訪者表示村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)揮了改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施功能，該項(xiàng)服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為 69.9% 和 24.2% ; 68.7% 的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了提供社會(huì)保障( 醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等) 資金功能，該服務(wù)提供的滿意率與基本滿意率為 65.9% 和 31. 7% ; 58.1% 的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了在本地為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為 74.8% 和 20.9% ; 72.4% 的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了為農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)提供良好服務(wù)功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為 74.6% 和 21.4% 。39.4% 的受訪者表示集體實(shí)際發(fā)揮了適當(dāng)補(bǔ)貼失地、無地成員功能，該項(xiàng)服務(wù)的滿意率與基本滿意率為 67% 和 27.7% 。由此可見，38 個(gè)普通村集體在為成員提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業(yè)機(jī)會(huì)和為失地、無地成員提供補(bǔ)貼等方面存在明顯不足。
( 二) 普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體制度考察
集體經(jīng)濟(jì)的法律主體是組織化的農(nóng)民集體，該主體是億萬農(nóng)民“安身立命之本、經(jīng)濟(jì)收入之源、維護(hù)權(quán)益之基”。集體成員雖不是集體經(jīng)濟(jì)的直接主體，但通過成員權(quán)制度實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)組織的有效鏈接。
1.普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)考察 近 30 年來，農(nóng)村基層自治組織及其法律規(guī)范得以健全，但集體經(jīng)濟(jì)組織的立法工作遲遲沒有開展，在現(xiàn)實(shí)中也未能普遍建立。那么，在 38 個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展?fàn)顩r如何呢? 調(diào)研結(jié)果顯示，在 38 個(gè)普通村 79.3% 的受訪者認(rèn)為本村并無獨(dú)立于村委會(huì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，只有 19.9% 的受訪者認(rèn)為本村的集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立于村委會(huì)。
關(guān)于村委會(huì)( 村民小組) 或其他組織( 集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)) 行使集體經(jīng)濟(jì)組織職能的實(shí)際效果，調(diào)研結(jié)果顯示，在村委會(huì)( 村民小組) 代行經(jīng)濟(jì)職能的普通村里，56.1% 的受訪者認(rèn)為代行效果很好， 35.8% 的受訪者認(rèn)為代行效果一般，4.9% 的受訪者認(rèn)為村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能不好?？傮w而言，在 38 個(gè)普通村中，村委會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)職能的效果為過半數(shù)村民所接受，但部分村委會(huì)代行效果不佳也成為受訪農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。
關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織的應(yīng)有權(quán)利和義務(wù)，大多數(shù)受訪者對(duì)課題組列舉的內(nèi)容都給予了肯定回答，分別有 74.7% 、92.7% 、87.8% 、81.6% 和 71.4% 的受訪者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有如下權(quán)利: 依法管理村辦企業(yè); 依法將集體耕地發(fā)包給農(nóng)戶; 合理分配征地補(bǔ)償款; 依法調(diào)整、收回承包地和決定宅基地的分配。只有 55.1% 的受訪者認(rèn)為集體應(yīng)當(dāng)有權(quán)“決定自留地( 山) 的分配”和“合理收取一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)、宅基地和自留地( 山) 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”。權(quán)利總是與義務(wù)相伴而生，多數(shù)受訪者認(rèn)同集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)履行如下義務(wù): 對(duì)撂荒耕地進(jìn)行管理( 89.4% ) 、不得違規(guī)發(fā)包耕地、不得隨意調(diào)整或收回土地( 86.5% ) 、不得對(duì)分配征地補(bǔ)償款等事項(xiàng)進(jìn)行暗箱操作( 86.9% ) 、對(duì)閑置的宅基地、自留地( 山) 進(jìn)行管理( 84.5% ) 和經(jīng)營(yíng)村辦企業(yè)的收益須用于村集體事業(yè)或村民福利( 79.2% ) 。
2.普通村集體成員權(quán)問題考察 集體成員權(quán)問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)主體制度的又一重要問題。只有明確集體成員的資格才能界定農(nóng)民集體的范圍，只有明確集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)機(jī)制才能規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的行為。
就 38 個(gè)普通村而言，戶籍依然是絕大多數(shù)受訪者認(rèn)可( 98% ) 并被實(shí)際執(zhí)行的確定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，其次就是婚嫁( 69.8% ) 和成員會(huì)議同意接納( 65.3% ) 。另外，88.6% 的受訪者認(rèn)為國(guó)家立法也應(yīng)當(dāng)規(guī)定集體成員資格喪失的情形，并將下列情形作為資格喪失的依據(jù): 死亡( 93.7% ) 、申請(qǐng)退出 ( 73.8% ) 、加入另一集體( 76.5% ) 、出嫁( 62.5% ) 、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并獲得城鎮(zhèn)社會(huì)保障( 60.6% ) 以及下落不明滿 10 年( 58.8% ) 。21.7% 受訪者認(rèn)可集體成員因刑事犯罪在外服刑的，應(yīng)該喪失成員資格。
集體成員權(quán)在本質(zhì)上反映的是農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系。集體成員對(duì)于集體享有什么樣的民事權(quán)利，在現(xiàn)行法律中并沒有明確規(guī)定和體現(xiàn)。課題組調(diào)查了 38 個(gè)普通村中集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利的應(yīng)有率、實(shí)有率和滿意率。(1) 享有選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者的權(quán)利，應(yīng)有率為 96.7% ，實(shí)有率為 100% ，滿意率為 79.9% ; ( 2) 享有參與集體事務(wù)表決的權(quán)利應(yīng)有率為 92.7% ，實(shí)有率為 87.8% ，滿意率為 73% ; ( 3) 享有承包集體土地的權(quán)利，應(yīng)有率為 90.2% ，實(shí)有率為 82% ，滿意率 82.7% ; ( 4) 享有從集體獲得社會(huì)保障、補(bǔ)貼的權(quán)利，應(yīng)有率為 89% ，實(shí)有率為 65.7% ，滿意率為 78.6% ; ( 5) 享有集體盈利分配的權(quán)利，應(yīng)有率為 85% ，實(shí)有率為 60.4% ，滿意率為 81% ; ( 6) 享有依法申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，應(yīng)有率為 84.6% ，實(shí)有率為 74.7% ，滿意率為 82.7% ; ( 7) 享有對(duì)侵害集體利益的行為提起訴訟的權(quán)利，應(yīng)有率為 78% ，實(shí)有率為 51% ，滿意率為 73.1% ; ( 8) 享有分配自留山、自留地的權(quán)利，應(yīng)有率為 65.9% ，實(shí)有率為 50.6% ，滿意率為 86.1% 。可見，受訪者對(duì)于集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)涵認(rèn)同度較高，應(yīng)從法律上予以明確，但集體成員權(quán)各項(xiàng)權(quán)利的實(shí)有狀況仍有待進(jìn)一步提高。
( 三) 普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度考察
1.普通村財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的總體狀況 首先，關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的種類。調(diào)研結(jié)果顯示，38 個(gè)普通村集體財(cái)產(chǎn)的種類仍呈現(xiàn)單一化趨勢(shì)，土地、房屋和公共設(shè)施等傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)權(quán)仍是村集體財(cái)產(chǎn)的主要組成部分。在 38 個(gè)普通村的受訪者看來，土地( 97.6% ) 、房屋等建筑物( 90.7% ) 、水利設(shè)施( 82.9% ) 和公共設(shè)施 ( 80.5% ) 是村集體擁有的主要財(cái)產(chǎn)。各種新型財(cái)產(chǎn)，如股權(quán)、有價(jià)證券和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等仍屬罕見。30.5% 的受訪者認(rèn)為集體擁有企業(yè)財(cái)產(chǎn)或股權(quán)等財(cái)產(chǎn); 僅有 0.4% 的受訪者認(rèn)為本集體擁有有價(jià)證券( 如股票、債券、基金等財(cái)產(chǎn)) 。
其次，關(guān)于集體債務(wù)的狀況。調(diào)研結(jié)果顯示，55.7% 的受訪者認(rèn)為本村集體沒有不良債務(wù)，36.5% 的受訪者認(rèn)為村集體有不良債務(wù)，其余的表示不清楚。這表明 38 個(gè)普通村中超過 1 /3 的村莊存在不良債務(wù)。對(duì)此，78.4% 的受訪者表示，政府應(yīng)當(dāng)為村集體解決不良債務(wù)提供幫助。
最后，關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)的來源。調(diào)研結(jié)果顯示，76.8% 的受訪者認(rèn)為村集體的收入應(yīng)主要來源于村辦企業(yè)利潤(rùn); 71.5% 的受訪者認(rèn)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也應(yīng)是集體收入的重要來源; 農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)( 64.2% ) 和一定數(shù)額的耕地承包費(fèi)( 54.1% ) 也獲得了過半數(shù)的支持。但“一事一議”的出資 ( 44.7% ) 、一定數(shù)額的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)( 42.7% ) 和一定數(shù)額的自留地( 山) 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)( 32.1% ) 則支持度未過半數(shù)。由此可見，國(guó)家財(cái)政支持、村辦企業(yè)利潤(rùn)與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)來源。而各種以對(duì)集體成員收費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)來源的，支持度均較低。
2.普通村財(cái)產(chǎn)權(quán)具體考察 除企業(yè)資產(chǎn)外，土地是村集體最主要的資產(chǎn)，集體土地所有權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行法律權(quán)利構(gòu)成中的核心和基礎(chǔ)。
首先，38 個(gè)普通村集體土地所有權(quán)登記狀況。《物權(quán)法》規(guī)定不動(dòng)產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù); 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明。因此，集體土地的權(quán)屬登記具有重要的物權(quán)效力，是集體享有、行使和保護(hù)土地所有權(quán)的重要依據(jù)。但大多數(shù)普通村( 72.7% ) 的集體土地都沒有進(jìn)行所有權(quán)登記，在沒有登記的普通村之中，87% 的受訪者認(rèn)為對(duì)集體土地進(jìn)行所有權(quán)登記很有必要。據(jù)此，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地權(quán)屬登記工作刻不容緩。
其次，關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償款的分配問題，課題組設(shè)置了四個(gè)選項(xiàng): A.分給未得到調(diào)地的原土地承
包人或使用人; B.給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款留歸集體使用; C.給被征地農(nóng)民調(diào)地后，補(bǔ)償款分配給全體成員; D.在集體和被征地農(nóng)民之間按比例分配。但四個(gè)選項(xiàng)的支持度分別只有 27% 、13.5% 、32.4% 和 22.5% 。調(diào)研結(jié)果顯示，在集體土地征收補(bǔ)償款分配問題上較難形成一致意見，應(yīng)由集體成員通過民主決策程序決定集體土地征收補(bǔ)償款分配方案; 只有在集體成員無法形成決議時(shí)，法律或地方性法規(guī)才予以補(bǔ)充性規(guī)制。
( 四) 普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)營(yíng)制度考察
1.普通村土地經(jīng)營(yíng)制度 隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民進(jìn)行了多種形式的土地經(jīng)營(yíng)制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)模式，創(chuàng)造了分散經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)以及統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營(yíng)等三種經(jīng)營(yíng)模式。這三種經(jīng)營(yíng)模式在 38 個(gè)普通村中都有存在，當(dāng)問及: “在您所在的集體是采用哪種方式經(jīng)營(yíng)土地的”時(shí)，回答分散經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)與統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)結(jié)合的比例分別為 67.5% 、7.7% 和 22.4% 。調(diào)研結(jié)果表明，在 38 個(gè)普通村，分散經(jīng)營(yíng)目前仍是主要的土地經(jīng)營(yíng)方式。
就農(nóng)民集體進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)所采取的組織形式而言，97.6% 的受訪者選擇村委會(huì)或村民小組( 含發(fā)包) ; 12.6% 的受訪者認(rèn)為采取過合作社的經(jīng)營(yíng)方式。另外，還各有 5.7% 的受訪者認(rèn)為農(nóng)民集體采用了股份合作制企業(yè)和公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在上述諸種組織形式中，村民委員會(huì)或村民小組( 57.6% ) 支持度最高; 合作社( 18% ) 次之; 最后是股份合作制企業(yè)( 16.7% ) 和公司( 5. 7% ) 。
2.普通村企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度 在 38 個(gè)普通村中，55.1% 的受訪者認(rèn)為村集體或村民小組無企業(yè)資產(chǎn)。由此可知，普通村集體經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)嚴(yán)重缺失。調(diào)研結(jié)果顯示，大部分普通村村辦企業(yè)都是集體獨(dú)資企業(yè)和股份合作制企業(yè)，其比例分別為 19.2% 和 12.2% ; 合作社、公司制企業(yè)和合伙企業(yè)占很少的比例，分別為 11% 、7.8% 和 5.3% 。那么，普通村受訪者的組織形式偏好是什么呢? 對(duì)此，51.4% 的受訪者認(rèn)為股份合作制企業(yè)形式最好，其他依次是集體獨(dú)資企業(yè)、合作社、公司和合伙企業(yè)，其回答比例分別為 15.1% 、15.9% 、6.5% 和 4.1% 。可見，無論是制度實(shí)踐還是主觀偏好，股份合作制企業(yè)和集體獨(dú)資企業(yè)都是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式。
三、普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本現(xiàn)狀與法律規(guī)制
通過對(duì)全國(guó) 12 省 38 個(gè)普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)知的實(shí)證研究，可以得出如下基本結(jié)論:
( 一) 普通村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本現(xiàn)狀
38 個(gè)普通村中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12 個(gè)省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的地方法規(guī)，但實(shí)施效果并不盡如人意。在受訪者看來，普通村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟(jì)的組織形式制度和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)制度; 在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。
現(xiàn)階段普通村集體經(jīng)濟(jì)的主體制度方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未獨(dú)立，由村委會(huì)代行其職能，雖然這種代行狀態(tài)獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系內(nèi)容指向較為明確，但欠缺法律明文規(guī)范，集體成員所享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)尚能較好享有與履行。戶籍依然是絕大多數(shù)受訪者認(rèn)可并被實(shí)際執(zhí)行的確定集體成員資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，婚嫁和成員會(huì)議同意接納次之。38 個(gè)普通村的受訪者對(duì)于集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)認(rèn)同度較高。
從普通村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)角度觀之，普通村的財(cái)產(chǎn)狀況普遍不佳，從集體財(cái)產(chǎn)形式上看，財(cái)產(chǎn)權(quán)客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)和公共設(shè)施( 農(nóng)田水利、科教文衛(wèi)體等) 等非營(yíng)業(yè)性財(cái)產(chǎn); 而企業(yè)、有價(jià)證券等新形式的營(yíng)業(yè)性財(cái)產(chǎn)很少; 土地等不動(dòng)產(chǎn)是普通村集體的核心財(cái)產(chǎn)，但大多數(shù)普通村的集體土地都沒有進(jìn)行所有權(quán)登記; 在集體土地征收補(bǔ)償款分配問題方案受訪者難以形成一致意見。38 個(gè)普通村中超過 1 /3 的村莊存在不良債務(wù); 財(cái)產(chǎn)來源主要是國(guó)家，較少來自于集體成員; 受訪者對(duì)以向成員收費(fèi)作為集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)來源支持率不高，國(guó)家財(cái)政支持、村辦企業(yè)利潤(rùn)與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)來源。
從普通村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)制度上看，土地經(jīng)營(yíng)的主體仍主要是村委會(huì)和村民小組，只“分”不“統(tǒng)”是普通村土地經(jīng)營(yíng)制度的重大缺陷; 在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，股份合作制企業(yè)和集體獨(dú)資企業(yè)是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過半數(shù)沒有集體企業(yè)，集體經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體形式多元化但欠缺法律制度規(guī)范是其主要問題。
( 二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)制
所謂農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)是指一方面集體經(jīng)濟(jì)通過有效的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作能夠發(fā)展壯大，增加集體財(cái)富; 另一方面又能確保增加的財(cái)富能夠惠及全體村民，實(shí)現(xiàn)集體利益與成員利益的雙贏?？傮w而言，應(yīng)通過制定法律制度規(guī)范保障農(nóng)民集體的再組織和集體成員權(quán)的再實(shí)現(xiàn)，這是普通村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。從 38 個(gè)普通村的調(diào)研結(jié)果來看，應(yīng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之法律制度構(gòu)建:
第一，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟(jì)組織，但我國(guó)目前尚無規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立和運(yùn)作的國(guó)家立法。就法律制度構(gòu)建而言，應(yīng)當(dāng)真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的法人地位?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第 5 條第 3 款規(guī)定村委會(huì)對(duì)本集體的財(cái)產(chǎn)具有管理權(quán)，在大部分地區(qū)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織缺失，村民委員會(huì)實(shí)際上代行了集體土地所有權(quán)主體之職，但集體所承載的行政負(fù)擔(dān)淡化了其私權(quán)屬性，當(dāng)村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時(shí)，所有者的角色就當(dāng)然為公法所吞沒。對(duì)村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)將村民委員會(huì)定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的組織，將其經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去; 我國(guó)應(yīng)盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行規(guī)范，使其成為真正的農(nóng)民集體主體，使之成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的企業(yè)法人; 并對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)進(jìn)行規(guī)定，集體成員權(quán)至少包含以下內(nèi)容: 選舉、監(jiān)督、罷免集體經(jīng)濟(jì)組織管理者; 參與集體事務(wù)的權(quán)利，包括知情權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán); 集體盈利分配權(quán)利; 從集體獲得社會(huì)保障、補(bǔ)貼的權(quán)利; 集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利; 分配自留山、自留地; 依法申請(qǐng)宅基地; 征地補(bǔ)償款分配權(quán)和對(duì)侵害集體利益的行為提起訴訟的權(quán)利等。
第二，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的核心是實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)的保值增值，因此健全的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度建構(gòu)的重要內(nèi)容。普通村莊在集體土地權(quán)益方面仍面臨制度缺失的困境: 首先，農(nóng)民集體喪失集體土地農(nóng)用的收益權(quán)。農(nóng)民集體日益失去管理集體土地的權(quán)利，但更多農(nóng)民仍傾向于選擇“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，保留農(nóng)民集體進(jìn)行集體土地調(diào)整的權(quán)利。法律層面強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、弱化土地所有權(quán)的做法實(shí)際上剝奪了農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了包括土地在內(nèi)的所有權(quán)制度的根本要求。其次，農(nóng)民集體喪失集體土地非農(nóng)用的收益權(quán)。健全集體土地所有權(quán)權(quán)能要求適當(dāng)放開集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)與流轉(zhuǎn)限制，允許農(nóng)民集體有條件地參與集體建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位，保障農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)的重要路徑是以法律形式規(guī)定與保障集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地所有權(quán)或由此產(chǎn)生的具體權(quán)能與土地權(quán)益以及集體成員所享有的農(nóng)地成員權(quán)。我國(guó)應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律進(jìn)行修訂，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)進(jìn)行合理配置，尊重和保證集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地農(nóng)用和非農(nóng)用的收益權(quán)，以村民委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)和農(nóng)地成員權(quán)來制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)利行使。
第三，關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)制度。普通村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)踐表明，單一的分散經(jīng)營(yíng)制度阻礙了其集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，如何以法律形式保障集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)是下一步立法工作的重點(diǎn)。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度方面，1982 年“一號(hào)文件”提出“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分”和“統(tǒng)分結(jié)合”經(jīng)營(yíng)原則是尊重農(nóng)民意愿的科學(xué)制度安排，但 30 年來的農(nóng)地立法卻一直將重心落在對(duì)承包經(jīng)營(yíng)制的穩(wěn)定和完善上，而忽視了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制立法，造成立法上的重“分”輕“統(tǒng)”傾向。分散經(jīng)營(yíng)制度在 38 個(gè)普通村中廣泛存在，但在部分受訪村莊，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度也受到村民的認(rèn)同。因此，立法不應(yīng)對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度漠然視之，應(yīng)對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行修訂對(duì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)形式進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和保護(hù)。從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制與農(nóng)地所有權(quán)的關(guān)系上看，無論是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)還是分散經(jīng)營(yíng)都是集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，因此，從立法層面規(guī)范統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵是健全和落實(shí)集體土地所有權(quán)的使用權(quán)能，明確賦予農(nóng)民集體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)方式的選擇權(quán)，由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志決定其經(jīng)營(yíng)方式。只有建立集體土地經(jīng)營(yíng)方式的選擇機(jī)制才能進(jìn)一步根據(jù)不同經(jīng)營(yíng)方式的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行具體規(guī)范和完善。
在企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，建立集體經(jīng)濟(jì)組織是基礎(chǔ)，只有集體經(jīng)濟(jì)組織才有資格充任集體企業(yè)的投資主體，
才有資格匯集和統(tǒng)一集體成員的意志，進(jìn)而選擇集體企業(yè)的具體形式。對(duì)此，《物權(quán)法》第 67 條規(guī)定，“國(guó)家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國(guó)家、集體和私人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權(quán)利并履行義務(wù)”，從而明確了農(nóng)民集體的投資能力和相關(guān)權(quán)益。因此，商事主體立法應(yīng)當(dāng)按照商事主體形態(tài)法定的原則，明確集體企業(yè)主體制度選擇范圍，如股份合作制企業(yè)、合作社以及集體獨(dú)資企業(yè)等企業(yè)形式。
作者簡(jiǎn)介：陳小君，廣東外語外貿(mào)大學(xué)教授，土地法制研究院院長(zhǎng)。陸劍，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《海南大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版》2013年第2期
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