———基于12省38個普通村的實證研究
摘要：對全國 12 省 38 個普通村集體經濟的法律保障與功能、主體組織化與集體成員權、財產權的總體與具體狀況以及土地經營與企業經營制度的調查表明: 普通村集體經濟的發展亟需以法律形式規范集體經濟組織與成員權制度的生成與運作，健全集體土地所有權權能與實現，完善集體土地和集體企業的經營與管理。
關鍵詞：普通村; 集體經濟; 運行現狀; 法律規制
國家社科基金重大招標項目( 09＆ZD043) ; 中國博士后科學基金面上項目( 2012M511712) ; 2012 年湖北省博士后科技活動擇優資助項目。
一、普通村集體經濟的研究背景與調研情況
農村集體經濟是指農村社區集體組織以本集體成員集體所有的財產，通過直接經營或者出資、發包、出租、出讓、轉讓等方式實現價值增值，并以集體公共服務或者公平分配等方式實現集體及其成員利益的活動。發展農村集體經濟是鄧小平同志“兩個飛躍”思想的核心內容，鄧小平同志指出，“我們總的方向是發展集體經濟”。集體經濟是新中國成立后對傳統小農經濟進行社會主義改造的產物。從 1956 年農業社會主義改造基本完成至今，我國農村經濟形態相繼經歷了高度統一、形式單一的集體經濟模式和統分結合、雙層經營的多元經濟模式，集體經濟的因素始終貫穿其間。但近年來，統分結合的雙層經營體制在實踐中面臨著重“分”輕“統”的困境。1997 年以后，95% 以上鄉鎮企業改制，僅存的鄉鎮企業中，集體股的比重也大幅降低，鄉鎮企業更多地體現出一般意義上的企業特征; 鄉鎮企業改制、村莊空心化、村民原子化，農村集體經濟的發展遇到了前所未有的困難，嚴重影響了我國農村社會穩定和社會主義新農村建設。為此，十八大報告鄭重提出了“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力”的重大時代課題。
“我國農村集體經濟有效實現的法律制度研究”課題組( 以下簡稱“課題組”) 在 2010 年 7 月至 8 月間，對全國 12 個省 38 個普通村集體經濟發展狀況展開了深入調研，獲得了大量寶貴的一手資料，其中共收回有效調查問卷 204 份，訪談筆錄 68 份，相關資料近 60 份; 走訪基層干部、村組負責人、村民代表和普通村民達 300 余人次。
二、普通村集體經濟的調研結果與統計分析
( 一) 普通村集體經濟運行的法理考察
1．普通村集體經濟的法律制度保障 課題組對 12 省的地方立法進行了考察，大多數普通村受訪者( 72.8% ) 表示所在省市曾頒布過規范集體經濟組織管理的法律或政策性文件，對其實施效果，受訪者中選擇“好”的比例為 61.1% 。那么，農村集體經濟法律制度需要在那些方面進行完善呢? 82.9% 的受訪者表示應完善集體經濟的組織形式，80.9% 受訪者認為應切實保障集體財產權，80.1% 的受訪者表示應規定信貸政策等資金扶持，73.6% 受訪者表示應明確給予集體經濟稅收優惠，70.3% 受訪者表示應規定政府要協助解決集體債務。據此，在受訪者看來，38 個普通村集體經濟發展最迫切需要的法律制度是集體經濟的組織形式和集體財產權制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優惠。
2．普通村集體經濟的功能 38 個普通村調研結果顯示，78% 以上的受訪者希望村集體經濟能解決如下問題: 為改善農村文化、教育、環境衛生設施提供資金( 89.8% ) 、為加強道路、水利、飲用水等公益事業建設提供資金( 88.6% ) 、為集體成員提供社會保障( 醫療、養老、失業等) 資金( 89.4% ) 、在本地為集體成員（農民） 提供就業機會( 78% ) 和為農戶的土地承包經營提供良好服務( 78% ) 。同時亦有 66.4% 的受訪者希望村集體可以適當補貼失地、無地成員( 農民) 。可見，38 個普通村受訪者對村集體經濟期望很高，希望村集體經濟在村莊公共產品和公共服務供給方面發揮重要作用。
97.6% 的受訪者表示村集體經濟實際發揮了提供道路、水利、飲用水等公益事業建設功能，該項服務提供的滿意率與基本滿意率為 77.9% 和 18.8% ; 89.4% 的受訪者表示村集體經濟實際發揮了改善農村文化、教育、環境衛生設施功能，該項服務提供的滿意率與基本滿意率為 69.9% 和 24.2% ; 68.7% 的受訪者表示集體實際發揮了提供社會保障( 醫療、養老、失業等) 資金功能，該服務提供的滿意率與基本滿意率為 65.9% 和 31. 7% ; 58.1% 的受訪者表示集體實際發揮了在本地為集體成員提供就業機會功能，該項服務的滿意率與基本滿意率為 74.8% 和 20.9% ; 72.4% 的受訪者表示集體實際發揮了為農戶的土地承包經營提供良好服務功能，該項服務的滿意率與基本滿意率為 74.6% 和 21.4% 。39.4% 的受訪者表示集體實際發揮了適當補貼失地、無地成員功能，該項服務的滿意率與基本滿意率為 67% 和 27.7% 。由此可見，38 個普通村集體在為成員提供基本公共產品和公共服務方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業機會和為失地、無地成員提供補貼等方面存在明顯不足。
( 二) 普通村集體經濟運行的主體制度考察
集體經濟的法律主體是組織化的農民集體，該主體是億萬農民“安身立命之本、經濟收入之源、維護權益之基”。集體成員雖不是集體經濟的直接主體，但通過成員權制度實現與集體經濟組織的有效鏈接。
1.普通村集體經濟組織的現實考察 近 30 年來，農村基層自治組織及其法律規范得以健全，但集體經濟組織的立法工作遲遲沒有開展，在現實中也未能普遍建立。那么，在 38 個普通村集體經濟組織的發展狀況如何呢? 調研結果顯示，在 38 個普通村 79.3% 的受訪者認為本村并無獨立于村委會的集體經濟組織，只有 19.9% 的受訪者認為本村的集體經濟組織獨立于村委會。
關于村委會( 村民小組) 或其他組織( 集體經濟組織和集體企業) 行使集體經濟組織職能的實際效果，調研結果顯示，在村委會( 村民小組) 代行經濟職能的普通村里，56.1% 的受訪者認為代行效果很好， 35.8% 的受訪者認為代行效果一般，4.9% 的受訪者認為村委會代行集體經濟組織職能不好。總體而言，在 38 個普通村中，村委會代行集體經濟職能的效果為過半數村民所接受，但部分村委會代行效果不佳也成為受訪農民關注的焦點問題之一。
關于集體經濟組織的應有權利和義務，大多數受訪者對課題組列舉的內容都給予了肯定回答，分別有 74.7% 、92.7% 、87.8% 、81.6% 和 71.4% 的受訪者認為集體經濟組織應當享有如下權利: 依法管理村辦企業; 依法將集體耕地發包給農戶; 合理分配征地補償款; 依法調整、收回承包地和決定宅基地的分配。只有 55.1% 的受訪者認為集體應當有權“決定自留地( 山) 的分配”和“合理收取一定數額的耕地承包費、宅基地和自留地( 山) 使用權轉讓費”。權利總是與義務相伴而生，多數受訪者認同集體經濟組織應當履行如下義務: 對撂荒耕地進行管理( 89.4% ) 、不得違規發包耕地、不得隨意調整或收回土地( 86.5% ) 、不得對分配征地補償款等事項進行暗箱操作( 86.9% ) 、對閑置的宅基地、自留地( 山) 進行管理( 84.5% ) 和經營村辦企業的收益須用于村集體事業或村民福利( 79.2% ) 。
2.普通村集體成員權問題考察 集體成員權問題是農村集體經濟有效實現主體制度的又一重要問題。只有明確集體成員的資格才能界定農民集體的范圍，只有明確集體成員權的內涵與實現機制才能規范集體經濟組織的行為。
就 38 個普通村而言，戶籍依然是絕大多數受訪者認可( 98% ) 并被實際執行的確定集體成員資格的重要標準，其次就是婚嫁( 69.8% ) 和成員會議同意接納( 65.3% ) 。另外，88.6% 的受訪者認為國家立法也應當規定集體成員資格喪失的情形，并將下列情形作為資格喪失的依據: 死亡( 93.7% ) 、申請退出 ( 73.8% ) 、加入另一集體( 76.5% ) 、出嫁( 62.5% ) 、轉為城鎮居民并獲得城鎮社會保障( 60.6% ) 以及下落不明滿 10 年( 58.8% ) 。21.7% 受訪者認可集體成員因刑事犯罪在外服刑的，應該喪失成員資格。
集體成員權在本質上反映的是農民集體與集體成員之間的法律關系。集體成員對于集體享有什么樣的民事權利，在現行法律中并沒有明確規定和體現。課題組調查了 38 個普通村中集體成員權各項權利的應有率、實有率和滿意率。(1) 享有選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者的權利，應有率為 96.7% ，實有率為 100% ，滿意率為 79.9% ; ( 2) 享有參與集體事務表決的權利應有率為 92.7% ，實有率為 87.8% ，滿意率為 73% ; ( 3) 享有承包集體土地的權利，應有率為 90.2% ，實有率為 82% ，滿意率 82.7% ; ( 4) 享有從集體獲得社會保障、補貼的權利，應有率為 89% ，實有率為 65.7% ，滿意率為 78.6% ; ( 5) 享有集體盈利分配的權利，應有率為 85% ，實有率為 60.4% ，滿意率為 81% ; ( 6) 享有依法申請宅基地的權利，應有率為 84.6% ，實有率為 74.7% ，滿意率為 82.7% ; ( 7) 享有對侵害集體利益的行為提起訴訟的權利，應有率為 78% ，實有率為 51% ，滿意率為 73.1% ; ( 8) 享有分配自留山、自留地的權利，應有率為 65.9% ，實有率為 50.6% ，滿意率為 86.1% 。可見，受訪者對于集體成員權各項權利內涵認同度較高，應從法律上予以明確，但集體成員權各項權利的實有狀況仍有待進一步提高。
( 三) 普通村集體經濟運行的財產權制度考察
1.普通村財產權實現的總體狀況 首先，關于集體財產的種類。調研結果顯示，38 個普通村集體財產的種類仍呈現單一化趨勢，土地、房屋和公共設施等傳統財產權仍是村集體財產的主要組成部分。在 38 個普通村的受訪者看來，土地( 97.6% ) 、房屋等建筑物( 90.7% ) 、水利設施( 82.9% ) 和公共設施 ( 80.5% ) 是村集體擁有的主要財產。各種新型財產，如股權、有價證券和知識產權等仍屬罕見。30.5% 的受訪者認為集體擁有企業財產或股權等財產; 僅有 0.4% 的受訪者認為本集體擁有有價證券( 如股票、債券、基金等財產) 。
其次，關于集體債務的狀況。調研結果顯示，55.7% 的受訪者認為本村集體沒有不良債務，36.5% 的受訪者認為村集體有不良債務，其余的表示不清楚。這表明 38 個普通村中超過 1 /3 的村莊存在不良債務。對此，78.4% 的受訪者表示，政府應當為村集體解決不良債務提供幫助。
最后，關于集體財產的來源。調研結果顯示，76.8% 的受訪者認為村集體的收入應主要來源于村辦企業利潤; 71.5% 的受訪者認為財政轉移支付也應是集體收入的重要來源; 農村集體建設用地使用權轉讓費( 64.2% ) 和一定數額的耕地承包費( 54.1% ) 也獲得了過半數的支持。但“一事一議”的出資 ( 44.7% ) 、一定數額的宅基地使用權轉讓費( 42.7% ) 和一定數額的自留地( 山) 使用權轉讓費( 32.1% ) 則支持度未過半數。由此可見，國家財政支持、村辦企業利潤與集體建設用地使用權轉讓費是受訪者最為期望的集體經濟組織的財產來源。而各種以對集體成員收費作為集體經濟組織財產來源的，支持度均較低。
2.普通村財產權具體考察 除企業資產外，土地是村集體最主要的資產，集體土地所有權是農村集體經濟運行法律權利構成中的核心和基礎。
首先，38 個普通村集體土地所有權登記狀況。《物權法》規定不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據; 不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。因此，集體土地的權屬登記具有重要的物權效力，是集體享有、行使和保護土地所有權的重要依據。但大多數普通村( 72.7% ) 的集體土地都沒有進行所有權登記，在沒有登記的普通村之中，87% 的受訪者認為對集體土地進行所有權登記很有必要。據此，加強農村集體土地權屬登記工作刻不容緩。
其次，關于集體土地征收補償款的分配問題，課題組設置了四個選項: A.分給未得到調地的原土地承
包人或使用人; B.給被征地農民調地后，補償款留歸集體使用; C.給被征地農民調地后，補償款分配給全體成員; D.在集體和被征地農民之間按比例分配。但四個選項的支持度分別只有 27% 、13.5% 、32.4% 和 22.5% 。調研結果顯示，在集體土地征收補償款分配問題上較難形成一致意見，應由集體成員通過民主決策程序決定集體土地征收補償款分配方案; 只有在集體成員無法形成決議時，法律或地方性法規才予以補充性規制。
( 四) 普通村集體經濟運行的經營制度考察
1.普通村土地經營制度 隨著聯產承包責任制的推行，農民進行了多種形式的土地經營制度改革，打破了單一的集體統一經營模式，創造了分散經營、統一經營以及統分結合經營等三種經營模式。這三種經營模式在 38 個普通村中都有存在，當問及: “在您所在的集體是采用哪種方式經營土地的”時，回答分散經營、統一經營和分散經營與統一經營結合的比例分別為 67.5% 、7.7% 和 22.4% 。調研結果表明，在 38 個普通村，分散經營目前仍是主要的土地經營方式。
就農民集體進行土地經營所采取的組織形式而言，97.6% 的受訪者選擇村委會或村民小組( 含發包) ; 12.6% 的受訪者認為采取過合作社的經營方式。另外，還各有 5.7% 的受訪者認為農民集體采用了股份合作制企業和公司進行經營。在上述諸種組織形式中，村民委員會或村民小組( 57.6% ) 支持度最高; 合作社( 18% ) 次之; 最后是股份合作制企業( 16.7% ) 和公司( 5. 7% ) 。
2.普通村企業經營制度 在 38 個普通村中，55.1% 的受訪者認為村集體或村民小組無企業資產。由此可知，普通村集體經濟組織的企業等經營性資產嚴重缺失。調研結果顯示，大部分普通村村辦企業都是集體獨資企業和股份合作制企業，其比例分別為 19.2% 和 12.2% ; 合作社、公司制企業和合伙企業占很少的比例，分別為 11% 、7.8% 和 5.3% 。那么，普通村受訪者的組織形式偏好是什么呢? 對此，51.4% 的受訪者認為股份合作制企業形式最好，其他依次是集體獨資企業、合作社、公司和合伙企業，其回答比例分別為 15.1% 、15.9% 、6.5% 和 4.1% 。可見，無論是制度實踐還是主觀偏好，股份合作制企業和集體獨資企業都是村辦企業的兩種主要組織形式。
三、普通村集體經濟發展的基本現狀與法律規制
通過對全國 12 省 38 個普通村集體經濟發展現狀和農民對集體經濟認知的實證研究，可以得出如下基本結論:
( 一) 普通村集體經濟運行的基本現狀
38 個普通村中，農村集體經濟事實上發揮了村莊基本公共產品和公共服務供給等職能，其發展和壯大有利于穩固村莊共同體。12 個省雖然都有規范本地集體經濟運行的地方法規，但實施效果并不盡如人意。在受訪者看來，普通村集體經濟發展最迫切需要的法律制度是集體經濟的組織形式制度和集體財產權制度; 在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優惠。
現階段普通村集體經濟的主體制度方面，農村集體經濟組織并未獨立，由村委會代行其職能，雖然這種代行狀態獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。農民集體與集體成員之間的法律關系內容指向較為明確，但欠缺法律明文規范，集體成員所享有的權利與承擔的義務尚能較好享有與履行。戶籍依然是絕大多數受訪者認可并被實際執行的確定集體成員資格的重要標準，婚嫁和成員會議同意接納次之。38 個普通村的受訪者對于集體成員權的內涵與實現認同度較高。
從普通村集體經濟的財產權角度觀之，普通村的財產狀況普遍不佳，從集體財產形式上看，財產權客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動產和公共設施( 農田水利、科教文衛體等) 等非營業性財產; 而企業、有價證券等新形式的營業性財產很少; 土地等不動產是普通村集體的核心財產，但大多數普通村的集體土地都沒有進行所有權登記; 在集體土地征收補償款分配問題方案受訪者難以形成一致意見。38 個普通村中超過 1 /3 的村莊存在不良債務; 財產來源主要是國家，較少來自于集體成員; 受訪者對以向成員收費作為集體經濟的財產來源支持率不高，國家財政支持、村辦企業利潤與集體建設用地使用權轉讓費是受訪者最為期望的集體經濟財產來源。
從普通村集體經濟的經營制度上看，土地經營的主體仍主要是村委會和村民小組，只“分”不“統”是普通村土地經營制度的重大缺陷; 在企業經營方面，股份合作制企業和集體獨資企業是村辦企業的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過半數沒有集體企業，集體經營企業的主體形式多元化但欠缺法律制度規范是其主要問題。
( 二) 農村集體經濟有效實現的法律規制
所謂農村集體經濟的有效實現是指一方面集體經濟通過有效的經營運作能夠發展壯大，增加集體財富; 另一方面又能確保增加的財富能夠惠及全體村民，實現集體利益與成員利益的雙贏。總體而言，應通過制定法律制度規范保障農民集體的再組織和集體成員權的再實現，這是普通村集體經濟有效實現的重要基礎。從 38 個普通村的調研結果來看，應從以下三個方面進行農村集體經濟之法律制度構建:
第一，關于集體經濟發展的主體制度。農村集體經濟有效實現離不開集體經濟組織，但我國目前尚無規范集體經濟組織設立和運作的國家立法。就法律制度構建而言，應當真正實現村委會與集體經濟組織的職能分立，保障集體經濟組織獨立的法人地位。《村民委員會組織法》第 5 條第 3 款規定村委會對本集體的財產具有管理權，在大部分地區，由于集體經濟組織缺失，村民委員會實際上代行了集體土地所有權主體之職，但集體所承載的行政負擔淡化了其私權屬性，當村集體的“所有人角色”更多地為完成政治上的職能時，所有者的角色就當然為公法所吞沒。對村委會與集體經濟組織兩者準確定性、重構職能成為當務之急，應將村民委員會定性為村民自治、協助基層政權、監督集體資產運營的組織，將其經營管理集體資產的職能剝離出去; 我國應盡快制定《農村集體經濟組織條例》，對集體經濟組織進行規范，使其成為真正的農民集體主體，使之成為自主經營、自負盈虧、獨立核算的企業法人; 并對集體經濟組織的成員權進行規定，集體成員權至少包含以下內容: 選舉、監督、罷免集體經濟組織管理者; 參與集體事務的權利，包括知情權、表決權和監督權; 集體盈利分配權利; 從集體獲得社會保障、補貼的權利; 集體土地承包經營權利; 分配自留山、自留地; 依法申請宅基地; 征地補償款分配權和對侵害集體利益的行為提起訴訟的權利等。
第二，關于集體經濟發展的財產權制度。集體經濟有效實現的核心是實現集體財產的保值增值，因此健全的財產權制度是集體經濟有效實現法律制度建構的重要內容。普通村莊在集體土地權益方面仍面臨制度缺失的困境: 首先，農民集體喪失集體土地農用的收益權。農民集體日益失去管理集體土地的權利，但更多農民仍傾向于選擇“大穩定、小調整”，保留農民集體進行集體土地調整的權利。法律層面強化承包經營權、弱化土地所有權的做法實際上剝奪了農民集體作為集體土地所有權主體應當享有的法律權利，違背了包括土地在內的所有權制度的根本要求。其次，農民集體喪失集體土地非農用的收益權。健全集體土地所有權權能要求適當放開集體建設用地的經營與流轉限制，允許農民集體有條件地參與集體建設用地一級市場開發，賦予集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等的法律地位，保障農民集體的土地發展權。
農村集體經濟有效實現的重要路徑是以法律形式規定與保障集體經濟組織享有的集體土地所有權或由此產生的具體權能與土地權益以及集體成員所享有的農地成員權。我國應對《物權法》、《土地管理法》等法律進行修訂，對集體經濟組織的土地權利和農地成員權進行合理配置，尊重和保證集體經濟組織的集體土地農用和非農用的收益權，以村民委員會的監督權和農地成員權來制約和監督集體經濟組織土地權利行使。
第三，關于集體經濟發展的經營制度。普通村集體經濟實踐表明，單一的分散經營制度阻礙了其集體經濟的健康發展，如何以法律形式保障集體統一經營的基礎與實現是下一步立法工作的重點。在農地經營制度方面，1982 年“一號文件”提出“宜統則統，宜分則分”和“統分結合”經營原則是尊重農民意愿的科學制度安排，但 30 年來的農地立法卻一直將重心落在對承包經營制的穩定和完善上，而忽視了統一經營體制立法，造成立法上的重“分”輕“統”傾向。分散經營制度在 38 個普通村中廣泛存在，但在部分受訪村莊，統一經營制度也受到村民的認同。因此，立法不應對統一經營制度漠然視之，應對《農村土地承包法》進行修訂對統一經營形式進行引導、規范和保護。從農地經營體制與農地所有權的關系上看，無論是統一經營還是分散經營都是集體土地所有權的實現方式，因此，從立法層面規范統一經營制度的關鍵是健全和落實集體土地所有權的使用權能，明確賦予農民集體對土地經營方式的選擇權，由農民集體根據集體成員的民主意志決定其經營方式。只有建立集體土地經營方式的選擇機制才能進一步根據不同經營方式的特點對其進行具體規范和完善。
在企業經營方面，建立集體經濟組織是基礎，只有集體經濟組織才有資格充任集體企業的投資主體，
才有資格匯集和統一集體成員的意志，進而選擇集體企業的具體形式。對此，《物權法》第 67 條規定，“國家、集體和私人依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業。國家、集體和私人所有的不動產或者動產，投到企業的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務”，從而明確了農民集體的投資能力和相關權益。因此，商事主體立法應當按照商事主體形態法定的原則，明確集體企業主體制度選擇范圍，如股份合作制企業、合作社以及集體獨資企業等企業形式。
作者簡介：陳小君，廣東外語外貿大學教授，土地法制研究院院長。陸劍，中南財經政法大學法學院副教授。
中國鄉村發現網轉自：《海南大學學報人文社會科學版》2013年第2期
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