摘要：由于城市化的發展、宅基地制度本身的設計和運行缺陷、監管的不到位與傳統文化的影響等因素,造成了大量的農村宅基地和房屋的閑置,并且已經形成相當的規模和比例。這種大量閑置的宅基地和房屋對我國耕地的有效保護、糧食安全的實現和農村社會的穩定都造成了一定的危害。因此,應該通過確權發證和制定《農村宅基地管理法》、全面的公眾參與、宅基地流轉、退出等機制和利益的合理分配等提高閑置宅基地的利用效率,充分保障農民權益,實現農村社會的穩定長久發展。
隨著我國城鎮化進程的加速,我國每年的城鎮化率至少保持1個百分點的增長,2012年比上年提高1.3個百分點,接近1700萬人口進城。每年即使只有1% 的人口涌入城市,也會超過1300萬人之多。而另一方面,根據國土 部的數據,1997年~2007年間,我國農村人口減少了13%,而村莊用地卻增長了約4%,呈人減地增的逆向發展趨勢。其中最重要 的原因就 是對于這 些進城務 工、“被城鎮化”了的農民來說,他們仍然不愿意放棄農村的土地,這其中包括農地和宅基地,還有房屋。于是就造成了我國許多農村出現了大量的閑置宅基地和閑置房屋。這些閑置的宅基地和房屋不僅無法保障農戶自身的權益,還會對我國耕地保護制度和糧食安全等造成很大的危害。十八屆三中全會明確提出,要賦予農民更多財產權利,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。因此,如何有效地處理農村閑置的宅基地和房屋,是保障農戶宅基地用益物權、獲得更多財產性權利和增加財產性收入的重要問題。
一、閑置宅基地相關概念的界定
目前無論是法律規定還是理論研究,對于閑置宅基地和房屋的定義還沒有統一的認識,但是在研究過程中,都會提到閑置土地、閑置宅基地、閑置房屋、空心村等相關概念。這些概念之間的關系如何,如何準備界定閑置宅基地和房屋,應是值得我們明確的問題之一。
1.閑置土地
國土資源部于1999年頒布、2012年修訂的《閑置土地處理辦法》中,規定閑置土地是 “指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五,終止開發建設滿一年的國有建設用地,也可以認定為閑置土地。”雖然該定義是針對國有土地開發而言,并不完全適合農村土地利用,也不符合農村宅基地利用現狀,但是 《閑置土地 處理辦法》第31條規定,集體所有建設用地閑置的調查、認定和處置,參照本辦法有關規定執行。而宅基地作為農村集體建設用地的重要組成部分,可以參考這一規定來認定哪些屬于閑置宅基地。
另外有學者提出, “農村閑置土地是指在農村由于各種人為原因未得到充分利用甚至荒廢的、具有生產力或生產潛力的土地。農村土地閑置包括農用地的閑置和非農用地的閑置,其中包含多種土地類型。”還有學者認為: “所謂閑置土地,通俗地講,是指空閑擱置而未得到利用的土地,即拋荒地、撂荒地。衡量農用土地閑置與否的條件,一般以主要農作物的生長周期為準,假若某塊農田已拋荒半年以上,就可稱其為閑置地。”結合上述法規和學者的觀點,我們可以將閑置土地界定為達到一定年限但沒有被有效利用的土地。
2.閑置宅基地
宅基地作為我國農村土地的重要類型,是農戶依據其集體成員身份所享有的用于建筑住宅及其他有關附屬物的、無使用期限限制的集體土地建設用地。但是對于閑置宅基地的界定,目前還沒有統一的定義。有人認為,農村閑置宅基地就是存在于我國農村的,其上有建筑物或無建筑物,因各種原因無法發揮其應有效能的宅基地,包括長期無人居住的閑置和宅基地面積超出標準的閑置。還有人認為農村閑置宅基地是指宅基地及宅基地上的附屬物空置、廢棄和荒廢的現象。具體有兩種情況,一種是占而不用,指的是能夠用于農民建房的土地,卻空置不利用或者低效利用,也可以說是宅基地空置、荒廢;另一種是建而不住,指的是宅基地上的附屬物即住房等空置、廢棄或者荒廢。有學者認為應該區分狹義的閑置和廣義的閑置。狹義的宅基地閑置指宅基地空置,未做任何用途。廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄,還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置。淳安縣2011年發布的 《關于加強農村閑置宅基地管理的通知》中規定:閑置宅基地是指被村民實際占用面積超過縣政府規定標準并可獨立使用的宅基地,包括住房、廚房、豬 (牛)欄、廁所、庭院、曬坦、倉庫等所占用的土地。閑置宅基地的主要類型有六種:一是一戶擁有多處宅基地,且面積超過縣政府規定標準以外的宅基地;二是經批準后兩年內未建成住宅且不再需要使用的宅基地;三是新建房屋后,未拆除舊房的宅基地;四是廢棄的、無主的宅基地;五是空閑或房屋滅失兩年以上未恢復使用的宅基地;六是法律法規規定的其他情形。
綜合上述觀點,可以看出目前對于閑置宅基地的界定主要有三個方面:一是未被任何形式利用的宅基地,這種是真正意義的閑置宅基地;二是超標宅基地,即超出宅基地所在地規定的標準的 宅基地;三是宅基地上建造的建筑物等設施的閑置。對于超標宅基地來說,即便是超標,如果能夠被有效利用,也不能認定為閑置宅基地,應該屬于亂占宅基地的現象;對第三種宅基地上建筑物的閑置和荒廢,應該屬于學者所說的 “閑置房屋”,由于房屋是建造在宅基地上的,那么房屋的閑置必然導致宅基地的閑置。但是,閑置宅基地卻不一定會導致閑置房屋的出現,因為有些閑置的宅基地上面是沒有任何建筑物的。因此,應該區分閑置宅基地和閑置房屋。結合上述關于閑置土地的界定,閑置宅基地應該明確界定為無論宅基上是否有建筑物存在、在一定期限內沒有被充分利用的宅基地。將閑置房屋視為閑置宅基地的一種情形,而不單獨給與界定。對于一定期限的界定,由于目前我國各地農村實際情況差別比較大,應該由各地根據實際情況和閑置原因等因素來進行確定。但是由于每年有1000多萬農民進城,為了有效保護農民利益,防止因為期限過短而損害這些人的利益,應該以兩年為期限,超過兩年而沒有被利用的則可以認定為閑置宅基地。
3.“空心村”
雖然對于 “空心村”的研究從上個世紀末就開始了,但是關于 “空心村”定義目前還沒有統一的認識。有學者認為: “空心村就是村莊面積盲目擴大,新住宅多向村外發展,村莊內部出現了大面積的空閑宅基地的一種特殊結構布局的村莊。”有人定義為:“空心村是在農村現代化的過程中,由于農業經濟和就業結構的轉變造成村莊內部建設用地閑置的一種聚落 空間形態 的異化現 象。”有人認為:“空心村是在城市化滯后于非農化的條件下由迅速發展的村莊建設與落后的規劃管理體制的矛盾所引起的村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異現象。”有人認為,所謂的 “空心村”,“即新建住宅大部分都集中在村莊外圍,而村莊內卻存在大量的空閑宅基地和閑置土地,形成了內空外延的用地狀況。”不管從哪個方面來界定,基本上都可以看出對 “空心村”的定義都離不開閑置宅基地,都是由于宅基地閑置出現村莊的空心化,導致了 “外面像個村,進村不是村,老屋沒人住,荒地雜草生” 的 “空心村” 的出現。因此,可以認為“空心村”是宅基地閑置的必然結果。但是也有學者指出,不是只要宅基地閑置就會出現 “空心村”,應該有一個基本的判斷標準和程度問題,即閑置宅基地達到什么比例才能認定為 “空心村”。有的學者根據調研情況認為應該以30%作為判斷標準。
通過以上概念的梳理可以看出,農村閑置宅基地屬于農村閑置土地的一種類型,主要包括未被予以任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的閑置,即閑置房屋。當這些閑置的宅基地在整個村子中達到一定比例以后,就會形成 “空心村”。
二、閑置宅基地的現狀及其成因
1.閑置宅基地的現狀
目前關于全國閑置宅基地的統計并沒有官方數據,基本上都是學者在自己調研的基礎上形成的地方性判斷。主要可以從兩個方面予以考慮:一是閑置宅基地的規模,二是閑置宅基地的分布規律。
就閑置宅基地的規模來講,各地的閑置比例都不一樣。比如李劍閣等通過全國2749個村莊調查發現,閑置宅基地的比例為10.4%。張正河等專家得出我國農村宅基地閑置比例約為10%至15%的結論。其他學者在調查中發現許多村莊閑置和荒廢的宅基地占村莊宅基地總量的20%左右。中國土地勘測規劃院地政研究中心2004年對四川省雙流縣中和鎮新民、朝陽、化龍三個村的調查發現閑置宅基地占宅基地總面積的14%。苗清認為閑置和荒廢的宅基地占村宅基地總量的20%。吳春岐認為: “我國2億宅基地中處于閑置狀態的有12%~15%。”就筆者在甘肅省古浪縣調查的情況來看,閑置宅基地的比例大概在10% 左右。綜合上述數據,可以看出目前我國農村閑置宅基地的比例約為15%左右。
從閑置宅基地的分布規律上來說,有學者認為偏遠農村地區由于經濟基礎薄弱,農戶外出務工較普遍,宅基地閑置現象比較嚴重。但在城郊農村,有學者認為由于城郊地區土地較稀缺,因此不會出現大量宅基地閑置。隨著城鎮化進程的加快,大量農民涌入城市,但是由于這些人無法承受城市的高房價,必然會尋求生活成本更低、離城市又比較近的地方,由此導致城郊土地價值的提升。因此,從閑置宅基地的分布上來看,目前城郊宅基地閑置的較少,而越遠離城市的農村地區閑置的越多。
2.宅基地閑置的原因
關于宅基地閑置的原因,不同學者根據不同的調查和方法、視角,給出了不同的解釋。綜合各種觀點,認為目前宅基地閑置的原因主要有以下幾點。
(1)傳統文化的因素。傳統文化的影響因素主要是三個方面。一是傳統的 “祖宅”觀念的影響。如果一塊宅基地是一個家族世世代代居住的地方,這一塊宅基地就不僅僅是居家過日子的地方了,而是承載著這個家族歷史、傳統和記憶的神圣之地。因此,即便是后來由于各種原因家族人數減少,很多后代進城務工甚至定居,祖宅無人居住,他們也不愿意將這塊祖宅隨意出賣或者由村集體收回,會覺得那樣有辱祖先,寧可讓其荒廢,這樣可以有個根在,有個聯系在,可以隨時回去看看。一旦賣掉或者退還給集體,將會在心里覺得無根無 家,畢竟,土地對于中國的農民來講就意味著一切,乃至生命!二是傳統的分家方式的影響。 “一戶家庭原來占有一處宅基地,在土地集體所有制的條件下,如果有家庭成員結婚成家,按照現有的法律規定可以再申請一處新宅基地。這事實上形成了一家占有兩套或更多的宅基地。老人過世后,從個體經濟利益的考慮,多占一套是一套,即使無人居住閑置,一般并不把舊宅基按規定返還給集體,這種現象在農村到處可見。”三是傳統迷信的思想。認為部分宅基地選址不好,不符合 “風水”的要求,或者將建在宅基地上的房屋認為是 “兇宅”,會影響家人的健康前途等問題,從而予以廢棄閑置。
(2)人口變化的因素。人口變化的影響因素也有兩個方面:一是從上個世紀八十年代開始的計劃生育政策,導致農村人口出生率降低,對宅基地的需求必然減少,導致原有宅基地的閑置。而且有些是獨女戶,一旦父母去世,女兒出嫁,原有的宅基地也會被閑置。二是流動人口的影響。隨著城鎮化進程的加快,大量農民進程務工甚至定居,導致大量農村宅基地閑置。由于戶籍制度的限制,這些人無法享受城市高速發展所帶來的的諸如醫療、教育、住房、社會保障等福利,一旦無法 在城市生活,他們就可以回到農村,繼續居住。所以他們將宅基地作為自己生活和生存的最后保障,寧可讓宅基地閑置,也不進行轉讓或者退回集體。另外,有的學者調查發現,由于人口的流動,有些地方出現了宅基地的 “季節性閑置”,主要是由于農村勞動力的短期流動所造成的。
(3)法律制度 的因素。根據我國 《物權法》、《土地管理法》等相關法律法規的規定,宅基地主體只能是屬于本集體經濟組織的村民,且只能以“戶”為單位申請,實行嚴格的 “一戶一宅”原則,是一種身份和福利的象征。只要是本集體經濟組織成員,就可以申請,而且是無償使用,不需要支付任何對價,并且沒有期限限制。最主要的是宅基地轉讓受到嚴格的限制。1根據 《土地管理 法》 第62條的規定,農村村民出賣、出租住房再申請的不予批準;2國務院 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部 《關于加強農村宅基地管理的意見中》也規定:嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證;3 《物權法》第184條第2項和《擔保法》第37條第2款規定,宅基地使用權不得抵押;4宅基地的轉讓只限制在本集體經濟組織成員內部、宅基地不得單獨轉讓等。雖然十八屆三中全會的 《決定》中提到了要賦予農民更多財產權利,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有些地方也已經開始試行宅基地的抵押等措施,但是從法律規定來看,這些都沒有明確得到法律的承認,對農民宅基地流轉還有很大的制約,也造成大量宅基地被閑置。
(4)利益驅動的因素。利益驅動因素也是基于兩個方面。一是種地收入與打工收入的強烈反差,使得很多農民不愿意再去面朝黃土背朝天的耕種土地。相比每天在土地里辛勤勞動所獲得收入,在城里打工幾個月所獲得收入可能比在地里種田獲得的收入要高好幾倍。 “按平均統計計算,一個適齡的勞動力每個月所獲得工資平均在2500元左右,一家人兩個適齡勞動力每年就可以達到60000元的收入。”因此很多農民選擇進城打工,導致宅基地被閑置。二是在目前新農村建設和城鎮化的浪潮下,很多宅基地和房屋有潛在的利潤空間和價值,尤其是宅基地所處位置比較好的地方,一旦這些宅基地被征收,將會獲得一筆巨大的收益,又有誰愿意將這份利益拱手相讓呢!所以即使進城打工,也會留著宅基地,等待被征收變現的那一天。
(5)規劃管理的因素。從村莊規劃的角度看,雖然從改革開放初期我們就提出了村莊規劃的概念和一些具體要求,但是這些要求在面對幾百萬的自然村時顯得無能為力,大量的自然村并沒有依據規劃來進行建設。很多的自然村依然是以當地地貌、水源、氣候等為基礎自然形成和發展起來的,并沒有統一的規劃,所以顯得比較凌亂。隨著社會發展,很多農民在積攢了一定的財富之后便開始新建房屋,由于沒有合理的規劃,可以隨便在村內選址,但原有宅基地并不退回。另一方面,即使在今天新農村建設過程中, “一些地方長期不搞村鎮規劃,或在規劃中不講科學,只注重新房要整齊劃一,而忽視了對舊宅基地的改造利用,造成農民建房的盲目性和隨意性。”正是由于沒有規劃或者規劃不合理,造成了大量的閑置宅基地。
從村莊管理的角度看,造成宅基地閑置的原因主要是管理措施不到位和力度不夠。由于法律規定宅基地是無償、無期限的享有,有的地方在新農村建設過程中給予農民建房補貼,部分農戶利用關系或者權力多占宅基地,從而獲得政府的建房補貼。但在獲得建房補貼后卻不建房,將宅基地閑置;或者是隨便修建幾間住房,應付政府檢查,等檢查完便將房屋閑置。另一方面,即便是村里有了閑置宅基地,雖然我國法律規定了宅基地的回收,但是這些規定并沒有很好地被執行,甚至成為一紙空文。其主要原因是人情的考慮,在農村這樣一個熟人社會,村民之間還是非常重視人情,如果強行將不建房的宅基地或者房屋沒收,村委會以后會很難開展工作,而農戶即便是自己不住或者不知道被沒收,他的親戚朋友也會阻止村委會的這種行為。因此,自然就出現閑置宅基地無人問津的局面,造成土地浪費。
三、農村閑置宅基地的治理措施
1.閑置宅基地治理模式比較研究
針對大量農村閑置宅基地及其帶來的危害后果,應該加大對閑置宅基地的治理。目前,全國對宅基地的治理模式主要有上海、浙江的宅基地置換模式、天津的宅基地換房模式,以及成都的聯合建房模式和重慶的 “雙置換”模式。楊建軍、阮麗芬對上海、天津和重慶的宅基地置換模式進行了詳細對比和分析。
(1)上海。上海的基本做法是先確定宅基地置換的對象 (以行政村為單位),然后編制置換方案(包括土地整理復墾方案、集中建房基地土地利用方案、節余土地開發方案、宅基地置換資金平衡方案等),方案報批后與農民簽訂置換協議,并大規模、一次到位地完成安置基地的建設。置換村民集中搬遷至安置基地,在新的安置基地上集中建設多層、聯排及疊加住宅,由于安置房的容積率較高,因此節余的土地能占到被置換基地面積的一半以上。農民入住后拆除原宅基地上的房屋并復墾,最后通過節余土地的出讓得到資金平衡。宅基地置換后農民獲得了城鎮戶口和城鎮社會保險,但同時失去了原有的承包經營用地,因而必須自謀職業。一個行政村置換完畢后再開始第二個行政村的置換,如此循環。
(2)成都。成都 “聯建”的實施程序是:首先由農戶向其所在的集體經濟組織提出聯合建房申請,集體經濟組織同意申請后,將農戶合法取得的宅基地扣除自住用地后,剩余部分交由農村集體經濟組織進行流轉,使宅基地中扣除自住用地后剩余的部分成為集體建設用地,這部分土地的權利性質由宅基地使用權變為集體建設用地使用權;然后,農村集體經濟組織與聯建方簽訂集體建設用地使用權出讓合同,實現集體建設用地使用權權利主體的變更。
(3)天津。天津提出的 “以宅基地換房”,就是在國家政策框架之內,堅持農民承包責任制不變、耕地總量不減少、充分尊重農民意愿,高水平規劃、設計和建設一批有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民用自己的宅基地,按照規定的置換標準無償地換取小城鎮中一套住宅,遷入小城鎮居住。對農民原有的宅基地統 一組織復耕,實現耕地占補平衡。在規劃建設的新型小城鎮,除了規劃農民還遷住宅小區外,還要規劃出一塊可供市場開發出讓的土地,通過土地出讓獲得的收入,平衡小城鎮的建設資金。
(4)重慶。重慶的 “雙交換”主要是用城市的社會保障換農村的承包地、用城市的住房換農村的宅基地,凡是擁有穩定的非農收入來源,并自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權的村民,可以申報為城鎮居民戶口,并在子女入學、養老保險等方面與城鎮居民享有同等待遇,同時獲得宅基地和承包地方面的一次性補償,宅基地指標納入區集體建設用地儲備庫,退出的承包地由各鎮土地流轉中心統一登記造冊,由各村土地流轉服務站統一管理和經營。
以上梳理的幾種治理模式對于有效節約農村土地,促進城鎮化快速發展有重要的意義。但是也存在著很多問題,正如學者所言:農民自愿、法律制度的健全和完善以及社會保障制度的跟進都應該被考慮。但是由于目前都處于試點,沒有統一的法律規定予以規范,社會保障制度也不健全,因此出現了很多現實的困難。因此,應該綜合考慮各種閑置宅基地形成的原因,提出有針對性的治理措施。
2.閑置宅基地治理的建議措施
(1)公眾參與:讓農民成為治理主體。公眾參與的思想源自美國,是指在社會分層、公眾需求多樣化、多元利益集團介入的情況下采取的一種協調對策,以保證規劃行為更科學與民主,使規劃決策更能符合實際情況和切實體現公眾的利益需求,并確保規劃工作的順利實施。國內很多學者都對公眾參與閑置宅基地治理進行了研究,提出了很多意見和建議。如前所述,農村宅基地閑置的一個原因就是沒有規劃,管理不到位,因此,應該引入公眾參與理念,讓農民自己參與到村莊最主要活動過程中,讓農民自己成為自己利益的最佳判斷者,不再有政府主導,真正體現村民自治,了解他們對閑置宅基地的態度和處理辦法。農民自己參與閑置宅基地的處理,應該包括參與者的選擇、準備工作、公眾意愿的收集和處理、提出初步方案、方案的審查和完善、最優方案的提出、成果展示和修改以及方案的公示與實施等步驟。
(2)完善法律:制定專門的 《農村宅基地管理法》。雖然目前我國已經有 《物權法》、 《土地管理法》等法律和國務院 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部 《關于加強農村宅基地管理的意見中》等規定,但是這些法律法規中對于宅基地的規定都比較零散和原則,執行力較差。另一方面,面對承載著8億多農民的2億畝宅基地,卻沒有專門的法律來進行規范,很難想象農民的權利如何保護。因此,應該制定專門的 《農村宅基地管理法》,詳細規定宅基地的基本范圍、取得條件和程序等,同時應該規定閑置宅基地的基本界定和類型,也要規定閑置宅基地的法律后果,做到權利—義務—責任相一致。
(3)明晰產權: 建立宅基 地統一登 記制度。“中國近60年農村發展的實踐證明,什么時候土地產權明晰,農村就發展;土地產權不明晰,農村發展就受阻。”明晰的土地產權一方面可以明確權利主體,做到權責統一,另一方面也可以減少糾紛,降低因產權爭議導致的各種成本。因此,應該加快完成農村宅基地的確權和發證工作,建立宅基地的統一登記制度,可以更好地落實物權法規定,摸清現有宅基地的基本情況,了解閑置宅基地的比例,也是后續治理閑置宅基地的基礎和前提。
(4)利益平衡:建立健全宅基地流轉和利益分配制度。十八屆三中全會提出要賦予農民更多財產權利,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。但是,如何推進宅基地的有效流轉,從而增加農民的收入利益,讓農民成為體面的職業,對于這些都沒有相應的制度性規定和做法。雖然目前各地都在探索宅基地的流轉,包括前面提到的各種置換模式,以及安徽省在2013年12月公布的 《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》。意見指出,將建立多元統一的農村土地市場,允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉,用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設等;將堅持自愿、有償原則,探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。同時,建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。這些制度和模式的探索都將有利于農村閑置宅基地的有效治理,應該繼續推進并確保能夠真正落到實處,使農民能夠從宅基地流轉中獲得更大的利益。同時也應該建立合理的宅基地流轉收益分配機制,防止農民因為宅基地流轉而失地又失錢,損害農民利益。
(5) 方式創新:使 “閑” 的宅基地 “活” 起來。各地可以根據實際情況摸底調查,針對不同的宅基地閑置情形,采取靈活多樣的方式,以農民開心、農村富裕、農村穩定為出發點,有效利用閑置宅基地,使 “閑”的宅基地 “活”起來。比如可以對于閑置宅基地進行整理,開辟公共文化服務場所,“大力興辦農村公共文化事業,建立老年活動中心、養老中心、村圖書室等,為農民提升農村精神文化水平提供配套設施,從而活躍農村群眾文化生活。”也可以用于發展 “休閑農業”,“休閑農業產業發展以其政策框架合理性、產業前景合理性、資源合理性以及價值合理性等方面的合理意蘊,能夠亦應該成為破解閑置宅基地開發困境的一種路徑依賴。”
2013年,中央農村工作會議已經提出,農村是我國傳統文明的發源地,鄉土文化的根不能斷,農村不能成為荒蕪的農村、留守的農村、記憶中的故園。要重視農村 “三留守”問題,搞好農村民生保障和改善工作,健全農村留守兒童、留守婦女、留守老年人關愛服務體系,堅持不懈推進扶貧開發,實行精準扶貧。要重視空心村問題,推進農村人居環境整治,繼續推進社會主義新農村建設,為農民建設幸福家園和美麗鄉村。而目前農村宅基地閑置的比例和規模已經非常嚴重,造成了大量 “空心村”的出現和土地資源的浪費,也會危及到我國糧食安全和農村社會的穩定。因此,應該重視對閑置宅基地問題的研究,應該抓緊制定 《農村宅基地管理法》,在依法確權登記的前提下,積極推進宅基地流轉和退出等制度的建立,充分尊重農民意愿,全面保障農民利益,維護農村社會穩定和長久發展。
作者單位：四川大學法學院西北民族大學法學院
中國鄉村發現網轉自：農村經濟 2015年08期
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