——以返租倒包為例
【摘 要】農(nóng)地流轉(zhuǎn)內(nèi)含了持續(xù)增加農(nóng)民收入的政策性目標(biāo)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，建構(gòu)了農(nóng)村新的利益關(guān)系，形成了新的集體行動系統(tǒng)。農(nóng)地返租倒包是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種主要形式，農(nóng)民、村集體組織和農(nóng)地經(jīng)營公司三者在農(nóng)地返租倒包所形成的新集體行動系統(tǒng)中擁有不同的利益訴求和權(quán)力，影響和制約著持續(xù)增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入的公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。合理而科學(xué)的制度體系設(shè)計(jì)有利于規(guī)范行動主體的行為，有利于增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收入政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民收入；利益關(guān)系；農(nóng)村治理
一、問題的提出
近年來，隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)正向多元化方向發(fā)展，工資、農(nóng)業(yè)、財(cái)產(chǎn)和轉(zhuǎn)移支付共同構(gòu)成了農(nóng)民收入，農(nóng)業(yè)收入為主的格局正在被打破。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入要素，土地收入是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)性收入，是農(nóng)民收入增長的潛在力量。總體上，土地收入決定于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，與土地的自由流動和配置有關(guān)。理論上，以農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營為制度背景，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種帕累托改進(jìn)，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，有利于提高農(nóng)村土地和勞動力資源配置效率，有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和市民化進(jìn)程的加快。現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究集中在影響因素和收入增長機(jī)理方面。農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為受人口、收入、教育程度等多方面因素影響和制約。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收入增長效應(yīng)來源于土地、勞動力資源的優(yōu)化配置，不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資源配置效率是不同的，從而對農(nóng)民的收入增長有著不同的作用機(jī)理，政府主導(dǎo)和農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的收入增長效應(yīng)明顯不同。目前，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)正處于快速發(fā)展階段，出現(xiàn)了多樣化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)組織形式。在實(shí)踐層面，人們通常以農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會增加農(nóng)民收入為應(yīng)然之物，備受政府推崇，因此，政府主導(dǎo)下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)正在成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式。近年來，因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)糾紛和群體事件不斷發(fā)生，因農(nóng)地經(jīng)營公司經(jīng)營不善、不認(rèn)真履行合同而導(dǎo)致的農(nóng)民不滿，而要求收回土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)并沒有像人們所預(yù)期一樣增加農(nóng)民的土地收入為個(gè)別現(xiàn)象，但卻給理論工作者提出了有待研究的新問題。如果以農(nóng)民土地收入的可持續(xù)增長為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公共政策目標(biāo)，那么以下問題值得思考，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民土地收入的增長效應(yīng)是否與農(nóng)地流轉(zhuǎn)后而形成的組織形式有關(guān)；二是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入的持續(xù)增長是否與利益相關(guān)者的策略行為有關(guān)，保障農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益的制度基礎(chǔ)是什么等。不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)將形成不同的農(nóng)地經(jīng)營組織方式，在不同組織結(jié)構(gòu)中，因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的利益相關(guān)者具有不同的權(quán)力，不同權(quán)力將會導(dǎo)致不同策略性行為。以此為基本命題，本文將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收入效應(yīng)集中在其直接的租金和分紅收入上，以農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入的可持續(xù)增長為研究目標(biāo)，選取農(nóng)地返租倒包流轉(zhuǎn)為主要研究對象，從組織結(jié)構(gòu)、利益形態(tài)、策略行為和制度建設(shè)方面對相關(guān)問題進(jìn)行了研究。
二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)歷史演變與新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)分析
目前，我國農(nóng)村實(shí)行的是“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營”的集體土地制度。農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)分離是家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的本質(zhì)性特征。2002年頒布《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了明確規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體。在新的歷史條件下，流轉(zhuǎn)不僅意味著其配置方式的改變，而且也意味著社會關(guān)系的重新建構(gòu)，事關(guān)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率、糧食安全和食品安全，具有重要的戰(zhàn)略意義。宏觀層面上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的集約化、農(nóng)產(chǎn)品商品化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)在條件和必然要求。微觀層面上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的形成和擴(kuò)大，有利于改變小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的市場地位，從而增加農(nóng)民的土地收益。總之，在家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上的任何形式農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會導(dǎo)致所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)與使用權(quán)三權(quán)的分離，進(jìn)而聯(lián)結(jié)成新的經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，出現(xiàn)新的組織形式，是在制度上對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。
（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的歷史演變分析
事實(shí)上，自家庭承包經(jīng)營責(zé)任制實(shí)施以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)或明或暗地，以多種方式廣泛存在于廣大農(nóng)村的社會實(shí)踐體系中。以農(nóng)村剩余勞動力的自由流動為時(shí)代背景，早期的農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的發(fā)生村莊范圍內(nèi)的農(nóng)戶之間，是一種自發(fā)的、基于情感價(jià)值的、發(fā)生在熟人社會之間的小范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。雖然流轉(zhuǎn)的主要?jiǎng)訖C(jī)在流出和轉(zhuǎn)入方有所不同，但優(yōu)勢互補(bǔ)和互惠互利是村莊范圍內(nèi)，熟悉農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)基本特點(diǎn)。對流出者而言，基于對承包土地權(quán)利、對土地的經(jīng)濟(jì)、社會功能的認(rèn)識，流出的目的是為了在外出務(wù)工，獲取城市就業(yè)機(jī)會和工資性收入的同時(shí)，還要保住自己的土地承包權(quán)，以至于當(dāng)自己在城市就業(yè)失敗時(shí)回到農(nóng)村可以重新從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是一種典型的臨時(shí)性、替代性策略。由此可見，在城鎮(zhèn)化初期，土地承包經(jīng)營權(quán)本身不僅具有經(jīng)濟(jì)利益，而且具有社會穩(wěn)定器的作用。對轉(zhuǎn)入者而言，轉(zhuǎn)入他人承包土地意味著土地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大，可以改變因承包土地面積不足而實(shí)際存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動過密的問題，有利于提高自己勞動生產(chǎn)率，從而為提高自身的收入創(chuàng)造了條件。
發(fā)生在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、是一種短期的關(guān)系契約，穩(wěn)定性差，制約著流入方的資本和要素投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和條件難以得到實(shí)質(zhì)性的改變，農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率難以有效地提高。一方面受制于流轉(zhuǎn)面積、流入者自身能力和企業(yè)家精神，發(fā)生在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)在組織形式上類似于單個(gè)家庭承包經(jīng)營，要素配置方式并沒有發(fā)生質(zhì)的變化，難以形成規(guī)模和組織化運(yùn)作。另一方面受制于雙方之間契約的不穩(wěn)定性和非完備性，流入者缺乏對未來穩(wěn)定的預(yù)期，為降低不確定性和專用性投資所固有的風(fēng)險(xiǎn)，其行為選擇必然是保持原有的土地狀況，不對流入土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專用性技術(shù)投資，制約著土地生產(chǎn)潛力的有效發(fā)揮和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的有效提高。
小規(guī)模和期限不確定性是發(fā)生在農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)內(nèi)在不足，自身所固有的不足不僅決定了其社會福利增長空間的有限性，而且也決定了其將被更有效的土地流轉(zhuǎn)形式所替代的歷史必然。一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化，農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置具有了更好的制度環(huán)境。在國家相繼出臺的一系列政策的指導(dǎo)作用下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)得到了進(jìn)一步的規(guī)范和發(fā)展，農(nóng)地確權(quán)試點(diǎn)有序推進(jìn)為農(nóng)地的規(guī)模化流轉(zhuǎn)營造了良好的社會空間；另一方面，隨著人們經(jīng)濟(jì)條件的改善，優(yōu)質(zhì)、安全的農(nóng)產(chǎn)品具有了巨大的市場空間，為滿足社會發(fā)展的需要，各類生產(chǎn)經(jīng)營主體積極參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，不斷地創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式，極大地促進(jìn)了農(nóng)地集約化、規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營的社會實(shí)踐，有力地促進(jìn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列的農(nóng)地流轉(zhuǎn)組織形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例為17.8%，2012年21.2%的農(nóng)地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2013年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.41億畝，流轉(zhuǎn)比例超過25.7%，2014年全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積進(jìn)一步增加到4.03億畝，比2013年底增長18.2%，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到30.4%。雖然我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速較快，但流轉(zhuǎn)形式卻以轉(zhuǎn)包和出租為主，轉(zhuǎn)讓、互換和股份合作的流轉(zhuǎn)形式卻為少數(shù)。2013年，轉(zhuǎn)包形式占到流轉(zhuǎn)耕地的46.32%，到2014年，這一比例基本保持穩(wěn)定，只是小幅增至46.67%。2013年，35.79%的流轉(zhuǎn)采用了出租的形式。
（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的組織結(jié)構(gòu)分析
雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有所不同，但其基本目標(biāo)卻是要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來解決農(nóng)村因勞動力進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商而出現(xiàn)的土地撂荒、棄耕、“無人種地”現(xiàn)實(shí)問題，希望通過農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度，改變單個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的市場弱勢地位，提高農(nóng)業(yè)部門的要素生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增長，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。顯然地，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值取向是多元的，既有經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，也有社會性目標(biāo)，既有促進(jìn)農(nóng)民增收，改變農(nóng)民收入狀況的局部利益，也隱含著保證糧食生產(chǎn)安全、農(nóng)村社會穩(wěn)定、擴(kuò)大內(nèi)需等整體利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力不僅內(nèi)生于農(nóng)村社會內(nèi)部，也源自農(nóng)村社會之外，兩者共同形成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的動力源泉。源自農(nóng)村社會內(nèi)部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多為一種自發(fā)性流轉(zhuǎn)，由農(nóng)戶家庭根據(jù)自身的家庭要素稟賦特征做出流出與流入的決策，一是在熟人之間形成流轉(zhuǎn)；二是在村級組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會精英的帶領(lǐng)下，自發(fā)地將自己所承包的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)租給村集體經(jīng)濟(jì)組織或?qū)I(yè)化的農(nóng)地經(jīng)營公司，農(nóng)地經(jīng)營公司按流轉(zhuǎn)面積定期支付雙方約定數(shù)額的租金給農(nóng)戶，是一種誘致性制度變遷。源自農(nóng)村社會外部的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多為在政府主導(dǎo)下，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民收入增長為政策性目標(biāo)，并以政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件為前提條件，通過條件的改善來吸引農(nóng)村之外的技術(shù)、資金、人才，從而改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素結(jié)構(gòu)和組織形態(tài)，是強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。
雖然隱含在農(nóng)地流轉(zhuǎn)背后的動因是復(fù)雜的，受多重因素影響，流轉(zhuǎn)后而出現(xiàn)的組織形式、流轉(zhuǎn)規(guī)模和發(fā)展勢頭在不同地區(qū)存在明顯的不同，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司等多種形式，但透過林林總總的外在形式我們不難發(fā)現(xiàn)他們之間在組織結(jié)構(gòu)上所表現(xiàn)出的高度一致性。從圖1可知：農(nóng)地一旦實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織方式發(fā)生了變化，而且整個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會利益關(guān)系也實(shí)現(xiàn)了新的建構(gòu)。一是原有的家庭承包經(jīng)營就演變成農(nóng)地經(jīng)營公司專業(yè)化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體發(fā)生了變化；二是原有的村集體組織與農(nóng)民的關(guān)系被村集體組織、農(nóng)民和農(nóng)地經(jīng)營公司三者之間的關(guān)系所替代。農(nóng)地經(jīng)營公司是因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，嵌入在農(nóng)戶和農(nóng)產(chǎn)品市場之間，重新建構(gòu)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系。相對于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，農(nóng)地經(jīng)營公司的出現(xiàn)不僅意味著農(nóng)業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)組織方式的根本性變化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度的提高，而且也意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)后而形成新的社會關(guān)系和利益相關(guān)者集體在農(nóng)村的出現(xiàn)，利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心和必須面對的客觀現(xiàn)實(shí)。
三、農(nóng)地返租倒包流轉(zhuǎn)利益關(guān)系與行為分析
現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)所形成的組織形態(tài)在不同的地區(qū)有著不同的形態(tài)呈現(xiàn)，是誘致性制度和強(qiáng)制性制度變遷的結(jié)果。如果以轉(zhuǎn)租倒包是我國目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要形式，那么因農(nóng)地返租倒包而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系內(nèi)嵌于其組織結(jié)構(gòu)中，相關(guān)者利益與內(nèi)部的權(quán)力分布有關(guān)。對這一問題的回答有利于辨識清楚農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收入效應(yīng)產(chǎn)生的條件。目前，為避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)合約簽訂前的交易費(fèi)用，多數(shù)地區(qū)選擇了農(nóng)地返租倒包的土地流轉(zhuǎn)形式，在村集體組織或基層政府主導(dǎo)下，村民本著自愿的原則，將自己所承包的集體土地返租給村集體，再由村集體將整合起來的農(nóng)村集體土地整體租給農(nóng)地經(jīng)營組織，農(nóng)地經(jīng)營公司按照其與村集體組織達(dá)成的合同按期向村集體組織支付租金和一定比例的經(jīng)營利潤分成，村集體組織再按照合同約定向農(nóng)民支付土地租金和相應(yīng)利潤分成。在農(nóng)地返租倒包模式下，一是村集體經(jīng)濟(jì)組織嵌入在村民與農(nóng)地經(jīng)營公司之間，其參與有利于降低分散農(nóng)戶與農(nóng)地經(jīng)營公司之間就土地流轉(zhuǎn)合約的達(dá)成的交易成本；二是村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與具有風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保作用，降低了農(nóng)戶的租金獲取和利潤分成的風(fēng)險(xiǎn)，從而從整體上提升了合作初期的效率。但長期看，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益的可持續(xù)性或穩(wěn)定增長卻與流轉(zhuǎn)后而形成的利益屬性、權(quán)力分布有關(guān)。
（一）農(nóng)地返租倒包流轉(zhuǎn)模式下的主體利益形態(tài)與關(guān)系分析
正如圖2所示，在返租倒包模式下，農(nóng)戶、村集體組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司三者之間因土地流轉(zhuǎn)而形成了新的利益關(guān)系。在返租倒包流轉(zhuǎn)模式下，社會福利最大化的標(biāo)準(zhǔn)包括：一是農(nóng)民從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中得到的土地租金和分紅應(yīng)高于自己從事生產(chǎn)經(jīng)營所得；二是村集體組織能夠從土地流轉(zhuǎn)中獲取部分經(jīng)濟(jì)利益，村集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠明顯增強(qiáng)，且其行為的正當(dāng)性能夠得到村民和上級政府的共同認(rèn)可，從而獲得經(jīng)濟(jì)利益以外的附加政治利益；三是農(nóng)地經(jīng)營公司的投入能夠獲得預(yù)期的產(chǎn)出，在支付土地租金和生產(chǎn)經(jīng)營成本之外，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。
事實(shí)上，圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民、村集體組織、農(nóng)地經(jīng)營公司三者形成了一個(gè)利益相關(guān)者集合，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)決定于三者之間的策略互動行為，是三者之間利益博弈的結(jié)果，農(nóng)地經(jīng)營公司經(jīng)營績效水平、利益分享機(jī)制設(shè)計(jì)直接關(guān)系到三者之間的行為博弈均衡。更進(jìn)一步，如果將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公共政策目標(biāo)理解為持續(xù)增加農(nóng)民土地收入，那么因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形態(tài)就可以理解為一種制度均衡，是人為制度建構(gòu)的結(jié)果。在赫爾維茨看來，一組涵蓋社會目標(biāo)的制度建構(gòu)必須具備可實(shí)施性，必須兼容技術(shù)、偏好、資源稟賦和參與者的行為動機(jī)，這是制度所隱含的社會目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在制度所涵蓋的社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中，制度的可實(shí)施性是最為關(guān)鍵的制度安排，也就是說制度設(shè)計(jì)本身的有效性決定于其自我實(shí)施的可能性。如果制度設(shè)計(jì)不能解決好自我實(shí)施問題，那么就需要在特定的行動集合中加入特定的實(shí)施者，以解決制度設(shè)計(jì)的自我實(shí)施問題。特定實(shí)施者的加入在保證制度實(shí)施的前提下，卻會帶來實(shí)施者激勵(lì)和實(shí)施過程對社會資源的耗費(fèi)兩個(gè)相關(guān)的問題，利弊的同時(shí)存在不僅增加了制度本身的利益復(fù)雜性，而且增加了對制度安排效果的預(yù)測難度和政策效應(yīng)的不確定性，必然會導(dǎo)致初始的制度目標(biāo)受損。
總體上，農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)地經(jīng)營公司之間既有利益一致性，也存在難以避免的利益沖突。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系持續(xù)期間，解除土地約束，獲取自由時(shí)間并享有土地租金和利潤分成是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的利益，收入的穩(wěn)定性增長是農(nóng)民的核心利益；增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)力，提升其服務(wù)能力，獲取村民的信任和基層政府的認(rèn)可是村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地流轉(zhuǎn)利益，政治利益是村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心利益；作為具有企業(yè)性質(zhì)的農(nóng)地經(jīng)營公司，保持流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，獲取利潤是農(nóng)地經(jīng)營公司的利益，經(jīng)濟(jì)利益是其核心利益。農(nóng)民、村集體組織和農(nóng)地經(jīng)營公司三者因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的利益函數(shù)的不同影響制約著農(nóng)地的流轉(zhuǎn)的公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。首先，勞動力市場結(jié)構(gòu)、工資水平不僅影響農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿，而且也決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格水平。如果勞動力市場結(jié)構(gòu)有利于農(nóng)民就業(yè)，且勞動力市場的工資水平明顯高于農(nóng)業(yè)部門，則農(nóng)民愿意以較低的價(jià)格將土地流轉(zhuǎn)出去，這樣不僅可以獲取土地流轉(zhuǎn)租金，而且還獲取到了勞動時(shí)間的可自由支配選擇權(quán)，可以將自己的勞動時(shí)間配置到城市和非農(nóng)部門，可以獲取更好的經(jīng)濟(jì)收益。其次，經(jīng)濟(jì)和政治雙重利益提高了村集體組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性。在開放的市場條件下，面對工商資本不斷增漲的涉農(nóng)投資積極性，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅可以明顯地帶動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資，改善農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)村生活條件，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造條件，這在一定程度上契合了村集體組織的工作目標(biāo)，促成農(nóng)地流轉(zhuǎn)將進(jìn)一步增強(qiáng)村集體組織的合法性，將為村集體組織帶來更多的政治利益和晉升機(jī)會。再次，實(shí)現(xiàn)投資贏利是農(nóng)地經(jīng)營公司作為經(jīng)濟(jì)組織的根本性目標(biāo)。通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地經(jīng)營公司獲取到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必備要素資源，與自身的資金、技術(shù)、管理進(jìn)行有效配置，有利于農(nóng)地經(jīng)營公司生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。雖然，農(nóng)民、村集體組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司三者之間的利益訴求有所不同，但我們不難發(fā)現(xiàn)其利益的一致性，并建構(gòu)起了新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)。
（二）農(nóng)地返租倒包模式下的主體權(quán)力分析
相對于單個(gè)農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營而言，農(nóng)地返租倒包擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件，然而與其可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會利益相伴生的卻是農(nóng)地經(jīng)營公司因規(guī)模擴(kuò)大而帶來的不確定性。不確定性廣泛存在于人類社會的各種交易之中。理論研究表明：在一個(gè)集體行動系統(tǒng)中，如果不確定性能夠給系統(tǒng)內(nèi)部的行動者帶來利益，那么能夠操控不確定性因素的行動者就會利用它，形成事實(shí)上對自己有利的權(quán)力，從而在集體行動系統(tǒng)中通過不平等交易獲取利益。從農(nóng)地返租倒包的組織結(jié)構(gòu)分析，一旦農(nóng)地經(jīng)營公司從農(nóng)民或村集體組織處轉(zhuǎn)入土地，在因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而成為新的利益關(guān)系集合和集體行動系統(tǒng)中，農(nóng)民、村集體組織、農(nóng)地經(jīng)營公司三者之間的不確定性內(nèi)容是不同的，且各自對不確定性的控制能力也有所差異，這事實(shí)上造成了三者之間的權(quán)力的不同。首先，農(nóng)地經(jīng)營公司處于整個(gè)組織的關(guān)鍵位置，直接從事產(chǎn)品選擇、市場策略、技術(shù)選擇、管理等事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，這些活動過程本身將導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營公司面臨諸多的不確定性，他們具有掌控和利用這些不確定性權(quán)力，他們能夠?qū)Σ淮_定性加以利用并將實(shí)施的不利結(jié)果強(qiáng)加給村集體組織或者農(nóng)民。由此可見，農(nóng)地經(jīng)營公司在整個(gè)集體行動系統(tǒng)中占有統(tǒng)治性地位，農(nóng)地經(jīng)營公司的策略性行為事關(guān)整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織效率，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策性目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。其次，村集體組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本，他們居于分散化的農(nóng)戶與農(nóng)地經(jīng)營公司之間，其位置決定了其獨(dú)特的信息優(yōu)勢和權(quán)力優(yōu)勢。一方面相對于農(nóng)戶而言，他們通過與農(nóng)地公司的先期接觸，擁有對農(nóng)地經(jīng)營公司的主體資格、經(jīng)營能力、誠信狀況和持續(xù)經(jīng)營能力等方面的更多的信息；另一方面相對于農(nóng)地經(jīng)營公司而言，他們擁有更多關(guān)于個(gè)體農(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力、行為習(xí)慣、社會關(guān)系等信息。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村集體組織一定程度是農(nóng)民利益的代表，接受農(nóng)民的委托而與農(nóng)地經(jīng)營公司進(jìn)行相關(guān)談判，簽訂相關(guān)協(xié)議，形成正式合同，他們能否認(rèn)真履行“代理人”的角色，維護(hù)好農(nóng)民利益事關(guān)農(nóng)民土地收入的穩(wěn)定性和持續(xù)增長。再次，農(nóng)民是農(nóng)地的承包主體，享有承包收益權(quán)，一旦將承包地流轉(zhuǎn)出去意味著其失去了土地的使用權(quán)，能否享受到其應(yīng)有的收益權(quán)決定于農(nóng)地經(jīng)營公司的生產(chǎn)經(jīng)營利潤、履責(zé)意愿和村集體組織的監(jiān)督制約。當(dāng)其收益權(quán)不能實(shí)現(xiàn)時(shí)，其策略空間僅為收回流轉(zhuǎn)出去的土地使用權(quán)，是一種典型的事后策略，對自身的利益維護(hù)能力十分有限。
綜上所述，在農(nóng)地反租倒包模式下，由農(nóng)民、村集體組織和農(nóng)地經(jīng)營公司三者所形成的集體行動系統(tǒng)中，三者的利益關(guān)系、利益表現(xiàn)形式和權(quán)力明顯不同，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入穩(wěn)定性增長依賴于農(nóng)地經(jīng)營公司的企業(yè)家才能和信用水平，依賴于村集體組織的代理人角色的履行。如果將上述兩個(gè)方面的要求理解為農(nóng)地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民收入穩(wěn)定性增長的條件，那么以現(xiàn)實(shí)的中國經(jīng)濟(jì)和社會為背景，因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)的不同類型的農(nóng)地經(jīng)營組織形式、農(nóng)地經(jīng)營公司的策略行為就應(yīng)成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民土地收入可持續(xù)增長關(guān)系研究的題中之意。
（三）農(nóng)地返租倒包模式下的主體策略行為分析
農(nóng)戶、村集體組織、農(nóng)地經(jīng)營公司三者共同構(gòu)成了現(xiàn)行的制度體系，其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)決定于其內(nèi)部的自我實(shí)施機(jī)制和主體策略行為，而最為關(guān)鍵的是農(nóng)地經(jīng)營公司的行為。首先農(nóng)地經(jīng)營公司處于整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)值鏈的核心位置，現(xiàn)假設(shè)農(nóng)地經(jīng)營公司是理性的，其策略性行為受環(huán)境約束和利益主導(dǎo)。短期利益和長期利益的主導(dǎo)下的行為策略對農(nóng)地流轉(zhuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的影響結(jié)果明顯不同。一方面，在短期利益導(dǎo)向下，農(nóng)地經(jīng)營公司將最大化自己的投資利潤，為達(dá)成其目標(biāo)，其在處理與村集體組織和村民的土地流轉(zhuǎn)收益的策略可能是向集體組織繳納固定的地租，而有著強(qiáng)烈的動機(jī)向村集體組織隱瞞生產(chǎn)經(jīng)營利潤，從而不分紅或者盡量將分紅額度控制在最低，其短期利益最大化的最優(yōu)、次優(yōu)策略集合依次為（如數(shù)繳納地租，不分紅），（如數(shù)繳納地租，少分紅或者不分紅）。在短期利益導(dǎo)向下，農(nóng)地經(jīng)營公司的生產(chǎn)策略可能是非農(nóng)化和對土地資源進(jìn)行掠奪性使用，將流轉(zhuǎn)土地的目的定位于獲取政府補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，并在生產(chǎn)中大量使用除草劑、防蟲劑、催熟劑等，降低生產(chǎn)成本，將環(huán)境污染成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者或留給社會，從而最大化自身的短期利益。另一方面，在長期利益導(dǎo)向下，農(nóng)地經(jīng)營公司仍然是理性的，仍然會選擇最大化其自身利益的策略，但在較長的時(shí)間范疇內(nèi)，村集體組織和農(nóng)民卻有著更加多樣的策略手段，如改變承包經(jīng)營期限、選擇新的合作伙伴等。村集體組織和農(nóng)民策略手段的增加意味著其選擇自由的增加，這事實(shí)上會對農(nóng)地經(jīng)營公司形成一定的市場震懾。如果農(nóng)地經(jīng)營公司不能履行合同條款，村集體組織和農(nóng)民將要求解除合同，農(nóng)地經(jīng)營公司前期的基礎(chǔ)設(shè)施、專用技術(shù)、市場渠道投資將會因合約解除而面臨投資難以收回的風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性將受到威脅。以此為背景，農(nóng)地經(jīng)營公司的最優(yōu)、次優(yōu)策略行為是：（按時(shí)支付租金，保持分紅比例的可競爭性）；（按時(shí)支付租金、保持分紅），從而有效地保證村民收入與農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司一起增長的動態(tài)均衡。
四、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度體系構(gòu)建
長期看，農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史必然。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅意味著所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)的分離和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的變化，而且更為重要的是農(nóng)村新的生產(chǎn)關(guān)系的出現(xiàn)。在由農(nóng)民、村集體組織和農(nóng)地經(jīng)營公司構(gòu)成新的集體行動系統(tǒng)中，各自擁有不同的利益和權(quán)力，其行為動機(jī)和策略行為也有所不同。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有一定的前提條件，客觀上要求協(xié)調(diào)處理好相互之間的利益關(guān)系。建立起一套制度體系，順應(yīng)農(nóng)村因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境需要，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場主體行為具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息制度建設(shè)。擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為、提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率離不開農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)和價(jià)格形成機(jī)制。一方面，我國土地流轉(zhuǎn)市場正處于快速發(fā)展階段，流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在有限的空間范圍內(nèi)，制約著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的資源配置效率，急需擴(kuò)大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場范圍，信息制度建設(shè)有利于形成全國、區(qū)域性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場；另一方面，農(nóng)地經(jīng)營公司正處于創(chuàng)立發(fā)展初期，內(nèi)部治理依賴于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和情感基礎(chǔ)，存在著內(nèi)部治理不夠規(guī)范的問題，其中最為明顯的是公司內(nèi)部的信息制度不健全，不僅不利于公司的長期健康發(fā)展，而且因公司相關(guān)經(jīng)營數(shù)據(jù)缺乏和不真實(shí)，導(dǎo)致其公開信息的真實(shí)性和合規(guī)性不足，給內(nèi)外部利益相關(guān)者了解、掌握公司的生產(chǎn)經(jīng)營情況帶來了困難，直接影響到農(nóng)民、村集體組織等利益相關(guān)者對農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的信任，進(jìn)而影響到其長期合作基礎(chǔ)。因此，從長遠(yuǎn)角度看，建立起農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的信息公開制度是保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序發(fā)展的基礎(chǔ)，有利于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展，是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入可持續(xù)增長的前提。
2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的決策制度建設(shè)。農(nóng)地經(jīng)營公司在整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的作用、地位決定了其經(jīng)營績效的重要性，而這一切都依賴于其科學(xué)的決策體系建設(shè)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格天花板約束和成本剛性增長是農(nóng)地經(jīng)營公司所面臨的行業(yè)環(huán)境，這一環(huán)境因素對農(nóng)地經(jīng)營公司的科學(xué)決策提出了更高的要求。目前，除少數(shù)農(nóng)地經(jīng)營公司建立起了規(guī)范的公司治理制度外，多數(shù)農(nóng)地經(jīng)營公司內(nèi)部治理制度缺乏，具體表現(xiàn)在決策權(quán)的劃分不清、決策程序設(shè)立不規(guī)范和決策者責(zé)任不明確，難以保證公司生產(chǎn)經(jīng)營決策的科學(xué)性和正確性，從而增加了農(nóng)地經(jīng)營公司的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，建立科學(xué)而合理的決策制度是降低農(nóng)地經(jīng)營公司經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)其健康發(fā)展的制度內(nèi)容。為降低農(nóng)地經(jīng)營公司的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)地經(jīng)營公司必須對治理結(jié)構(gòu)、決策主體、決策程序、決策內(nèi)容、執(zhí)行、評價(jià)等環(huán)節(jié)對農(nóng)地經(jīng)營公司所涉及到的發(fā)展戰(zhàn)略、生產(chǎn)經(jīng)營策略、利益分配等重要事項(xiàng)做出程序性規(guī)定，以保證其決策制度的完整，從而為科學(xué)決策提供制度保證。
3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的績效評價(jià)制度建設(shè)。碎片化、分散化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給農(nóng)地經(jīng)營公司，由具有比較優(yōu)勢的農(nóng)地經(jīng)營公司根據(jù)市場需要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動有利于優(yōu)化資源的配置，是帕累托改進(jìn)。也就是說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的改變不僅是身份的改變，而且也是資源配置方式的改變，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一種誘致性制度變遷的結(jié)果。相比較而言，農(nóng)地經(jīng)營公司具有專業(yè)化、規(guī)模化的優(yōu)勢，但受發(fā)展階段的影響，不同的農(nóng)地經(jīng)營公司在規(guī)模、技術(shù)、能力、誠信等方面存在差異，其行為方式和經(jīng)營績效是不同的，農(nóng)地經(jīng)營公司的行為方式和經(jīng)營績效在新的集體行動系統(tǒng)中，具有典型的外部性，需要相應(yīng)的治理方式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)評價(jià)制度的設(shè)計(jì)不僅可以充分發(fā)揮外部社會力量的作用，形成一種聲譽(yù)機(jī)制以規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營公司的各種行為，促進(jìn)其健康發(fā)展，而且評價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用，也有利于提升農(nóng)地經(jīng)營公司自身的生產(chǎn)經(jīng)營能力，從而促進(jìn)其健康發(fā)展。
4.農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度建設(shè)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會性、公共性決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的政府責(zé)任，也決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的重要性和必要性。總體上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督制度是體系化的，包括內(nèi)外2套監(jiān)督制度。在內(nèi)部監(jiān)督制度框架內(nèi)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督主體既可以是農(nóng)民自發(fā)形成的民間組織，也可以是村集體組織或更高層面的政府管理部門，監(jiān)督的客體是農(nóng)地經(jīng)營公司，監(jiān)督的主要內(nèi)容包括農(nóng)地的用途、生產(chǎn)經(jīng)營的合規(guī)性和合同履行等。在外部監(jiān)督制度框架內(nèi)，監(jiān)督主體包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全主管部門和社會第三方等，監(jiān)督內(nèi)容應(yīng)涵蓋食品安全監(jiān)督等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)的目的就是形成全方位的監(jiān)督體系，規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營公司的主體行為，以保證其生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)發(fā)展，并以此為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入的可持續(xù)增長。
五、結(jié)論
從2004年的農(nóng)民人均收入2936元，到2015年的11422元，我國農(nóng)民收入已實(shí)現(xiàn)連續(xù)12年的快速增長。“十二五”期間平均增速達(dá)到9.6%，增速連續(xù)多年超過“GDP”，高于同期城鎮(zhèn)居民收入增長幅度，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距正在進(jìn)一步縮小。當(dāng)前，受經(jīng)濟(jì)下行和糧食市場價(jià)格的多重影響，農(nóng)民外出務(wù)工機(jī)會減少，工資性收入增長受限，糧食收購價(jià)格的下滑，農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的天花板約束正在出現(xiàn)，這些均構(gòu)成了農(nóng)民收入持續(xù)增長的不利因素。防止農(nóng)民收入增長趨勢的逆轉(zhuǎn)，推動農(nóng)民收入的持續(xù)增長是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要任務(wù)。總體上，強(qiáng)化農(nóng)村生產(chǎn)、經(jīng)營、組織制度創(chuàng)新，建立起有利于農(nóng)民增收的制度環(huán)境，形成農(nóng)民收入持續(xù)增長的內(nèi)生機(jī)制是關(guān)鍵。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)經(jīng)營制度創(chuàng)新的重要組成部分，涉及到農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，有利于農(nóng)民收入的持續(xù)增長，然而農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民收入的增長之間關(guān)系的成立有著嚴(yán)格的前提條件，需要一系列的制度安排來規(guī)范因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而形成的利益相關(guān)者的行為，形成有利于保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入的政策環(huán)境。通過農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村金融以及城鎮(zhèn)化等方面政策措施，農(nóng)民收入才會得到有力地保證。隨著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場不斷完善，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)將成為新的投資領(lǐng)域，投資的增長將促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，形成新的產(chǎn)業(yè)、形態(tài)，給農(nóng)村創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會，有助于為農(nóng)民增收渠道的拓寬和農(nóng)民收入的持續(xù)增長。
作者簡介：劉鴻淵，西南石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院二級教授，博士生導(dǎo)師；陳怡男，西南石油大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:中國農(nóng)村學(xué) 微信公眾號（原創(chuàng)）
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