中央在政策文本中提出要落實“三權分置”政策, 也提出要“保持土地承包關系穩定并長久不變”, “三權分置”與“長久不變”之間有何關系?在實現“長久不變”和落實“三權分置”時, 是否存在政策協同上的困境?這些問題都有待深入探討。
一、“三權分置”與“長久不變”的關聯
“三權分置”指在穩定農村集體所有權的基礎上, 將原有的“承包經營權”分為“承包權”和“經營權”, 實現“所有權”歸集體、“承包權”歸農戶、“經營權”歸業主的制度安排。“長久不變”指代的具體含義是指現有農村土地承包關系的長久不變, 即在原有的土地所有權和承包經營權“兩權分離”的制度安排下農民長久擁有土地“承包經營權”。
我國經濟已經進入“劉易斯拐點”, 人口紅利逐步消失, 勞動力價格迅速上漲, 從而導致務農的機會成本迅速上升, 農村勞動力大量轉移致使農村土地流轉常態化, 在實踐層面上出現大量的“承包權”和“經營權”分離的現象, 即土地“承包權”歸農民, 土地“經營權”歸業主。“三權分置”的重點是“經營權”的市場化運作, 預期通過市場無形之手實現農業適度規模經營, 提高勞動生產率和降低農業生產成本, 在增加農民收入的同時保障國家糧食安全。這一運作的前提和基礎是長久堅持農村土地集體所有的根本地位和穩定農村土地農戶承包的承包關系, 這正是“長久不變”政策應有的含義。“長久不變”是“三權分置”有效實現的前提和基礎, 而“三權分置”的有效實現有助于鞏固“長久不變”的制度基礎。
具體而言, “長久不變”的作用首先是給各級政府指出政策方向, 明確指出農村土地集體所有制和農村土地家庭承包責任制不變, 農村改革是漸進式的, 通過既有相關政策的慣性推動土地制度的完善, 為地方政府鼓勵農民放活土地“經營權”, 探索土地適度規模經營模式劃出明確的制度底線。其次是給廣大農民一個穩定預期, 確保農民土地承包權益, 降低農民轉出土地的心理擔憂成本, 內在激勵農民放心將土地“經營權”流轉給經營業主。再次是給經營主體可知的政策預判, 在堅持農村土地集體所有和穩定農戶承包權益的基礎上, 農業經營主體可以持續流轉土地“經營權”, 擴大農業經營規模, 加大固定資產投資, 實現農業集約化經營以獲取更高的經營報酬;最后是給農業投資主體看到農業的利潤空間, 農業是高投入、長周期的產業, 同時也是在持續投資穩步發展條件下可獲得持續收入的產業, “長久不變”保證了農業的高投入有一個穩定的利潤回收期。可見, “長久不變”保證“三權分置”有效實現, 是“三權分置”的前提和基礎, 是大的宏觀的政策背景, 而“三權分置”是在這一政策背景下的土地權利安排。
二、“三權分置”與“長久不變”的政策協同困境
“三權分置”的具體實現形式是在“長久不變”的制度框架下進行的, 不能突破“長久不變”。而在“三權分置”實踐的具體操作過程中, 可能會與“長久不變”存在政策協調上的困境。這里從政策目標、政策制定、政策范圍、政策執行四個層面分析“三權分置”與“長久不變”的政策協同困境。
(一) 政策目標困境:“效率”與“公平”
“三權分置”的重點是強化并放活土地“經營權”, 預期的政策目標是通過給農業經營主體獨立的土地權利和穩定的預期。一方面, 加大農業經營主體投資力度以轉變農業發展方式, 提高農業經營效益, 增加農民收入;另一方面, 促進土地“經營權”集中實現適度規模經營, 降低農業生產成本, 解決當前我國因農產品成本遠高于國際市場而導致的農產品產量增加、農產品進口增加和農產品庫存增加的“三量齊增”問題, 保障國家糧食安全。實現以上兩個方面目標的重要途徑是土地“經營權”在市場機制作用下自由流動, 實現農村土地高“效率”的配置和利用。“長久不變”指堅持農村土地集體所有下農民土地承包關系穩定, 長久不變地賦予農民土地“承包權”, 預期的政策目標是在城鄉社會保障制度未均等化前提條件下, 保障農民擁有憑借農村土地“承包權”獲得集體內均等畝數土地的土地“經營權”, 以保證社會“公平”。社會“公平”下必須長久賦予農民土地“承包權”, 如此可能會提高土地的“人格化”稟賦, 增加“經營權”流轉的租金, 從而政策性拔高農業生產成本;或者增加“經營權”流轉的交易成本, 抑制土地流轉, 降低土地要素配置“效率”, 威脅國家糧食安全。現有實證研究表明, 承包地“稟賦效應”的強化會轉化為土地“人格化財產”, 進而提升農戶內心的承包地價值, 即提高承包地轉出的租金, 從而抑制承包地轉出。[10][11][12]
“三權分置”與“長久不變”政策實施下, 可能存在市場“效率”和社會“公平”的矛盾。“三權分置”期望降低交易成本放活土地“經營權”, 實現適度規模經營, 降低農業生產成本;“長久不變”可能會增加土地“經營權”流轉的交易費用, 并提高農業生產的土地租金成本。這就可能存在政策目標上的困境。
(二) 政策制定困境:“變化”與“不變”
新時代下農村集體對集體土地“所有權”的需求、農戶對土地“承包權”財產性的需求和新型經營業主對土地部分權利獨立化的需求, 必須將原來“承包經營權”分為“承包權”和“經營權”, 實現權利安排的變化過程, 這是在政策制定過程中存在的主要“變化”之一, 由原來的“兩權分離”轉變為“三權分置”。第二個主要的“變化”是國家新賦予農村土地“經營權”抵押、融資權能, 這是原有的“承包經營權”所沒有的新權能。第三個主要的“變化”是國家允許并探索有條件的農民退出土地“承包權”。而“不變”指的是堅持社會主義制度下農村土地集體所有和家庭承包責任制, 長久不變賦予農民土地“承包權”, 土地制度的大方向“不變”, 這符合新時代下的中國農村社會經濟發展狀況。
在具體的政策制定中, 會存在以下兩方面的問題:一方面, 《物權法》中將“承包經營權”界定為用益物權, 而在土地“承包經營權”分為土地“承包權”和土地“經營權”后, 沒有給出“兩權”的性質界定。在具體的政策制定上, 要保證土地“經營權”抵押融資的權能, 而這一保證實質上是將土地“經營權”物權化, 那么在政策制定上如何避免將土地“經營權”物權化后損害農民土地“承包權”的問題, 或者如何解決在長期堅持和保障農民土地“承包權”下, 實現短期內土地“經營權”不能活化的問題。另一方面, 國家推進土地“承包權”退出的市場化機制改革, 且“承包權”的市場化退出是“三權分置”有效實現的必要條件, 而這一條件與“長久不變”下堅持現有的農村土地承包權關系穩定存在矛盾。在具體政策制定中, 農村土地“承包權”退出與堅持現有的農村土地承包權關系穩定且長久不變存有政策協同上的邏輯悖論。
(三) 政策范圍困境:“全局”與“局部”
我國《憲法》規定農村土地集體所有, 農村土地家庭承包責任制受《憲法》保護。我國實行農村土地家庭承包責任制度, 即無論是東部沿海地區還是中西部欠發達地區, 在第二輪承包到期后農戶繼續擁有農村土地的“承包權”和“經營權”, 即農村集體應該將集體土地重新發包給集體經濟組織成員。“長久不變”是以國家法律的形式明確規定的, 政策覆蓋范圍上具有“全局性”, 在執行上應“一刀切”。而“三權分置”的重點是實現土地“經營權”的活化, 降低交易成本, 促進土地“經營權”進入市場交易, 而市場交易受到地區資源稟賦、經濟發展水平和地方性知識等多方面的影響, 地區差異化直接決定“三權分置”政策具體實現過程中的多樣性, 不可能“一刀切”。
“長久不變”政策范圍覆蓋全國各個地區, 是“全局”的政策;“三權分置”雖然也是中央政府提出的, 但是出臺的政策文件只是指導意見, 具體的落實需要地方政府因地制宜、因時制宜, 地方政府各地區按照當地實際發展情況出臺相應的政策文本, 是一個“局部”的概念。“三權分置”因地區差異性需要靈活實現, 即不同地區的有效實現形式不同, 而“全局”上“一刀切”的政策執行可能會忽視區域的差異性, 從而抑制“三權分置”實現的靈活性。
(四) 政策執行困境:“市場機制”與“行政手段”
放活土地“經營權”是市場行為, 現實生活中土地“經營權”流轉主要有“農戶與業主之間私人流轉”和“農戶委托‘村兩委’流轉給業主”兩種形式。實踐調研中發現, 現有的土地“經營權”流轉以第二種形式為主, 且“村兩委”在第二種形式中發揮較大的作用。現實中在農戶視野中“村兩委”代表著地方政府在農村的延伸。如此, 則存在以下三個重要問題:第一, 以行政手段促進土地“經營權”流轉。土地“經營權”流轉是市場化行為, 而“村兩委”在其中發揮的作用一定程度上替代了市場機制, 以延伸的政府權威促進土地流轉, 其中可能存在損害部分農民的應有土地承包權益。第二, 以行政手段促進土地“經營權”抵押貸款。國家賦予“經營權”抵押融資權能, 而在實際操作中, 因農業自然風險和市場風險“雙高”的特征在市場化運作下難以實現其抵押融資權能。實踐調研中發現大多數地方政府以政府擔保形式推動土地“經營權”的抵押融資, 以政府信用替代市場信用, 扭曲市場資源配置效率, 在政府擔保下將“金融風險”又引入農業領域。第三, 市場條件下如何界定“承包權”的性質。國家賦予土地“經營權”抵押融資權能, 同時期望賦予新型經營業主獨立的土地權利, 則必須將土地“經營權”物權化, 唯有如此, 在市場條件下才可以做到“三權分置”的有效實現, 即“承包權”和“經營權”的對等。而“經營權”物權化下, 市場經濟條件下“承包權”的性質如何界定成為難題。如果界定為物權, 是否違背“一物一權”的法理邏輯;如果界定為非物權, 又難以在長久不變下保證農戶承包權益。
三、“三權分置”與“長久不變”的政策協同邏輯
在“長久不變”框架下, 以實現適度規模經營為目標, 創新經營模式, 可采用“集體所有+農戶承包+集體經營”和“集體所有+農戶承包+農民經營+外包服務”的模式。如以“集體經濟組織”的名義成立農村土地股份合作社, 以農民入股的形式將土地集中在集體手中, 實現適度規模經營, 同時還可以整合農村資本投資農業, 并將農業利潤全部留存于農村, 擴大農業再生產。或者以托管的形式實現外包服務的規模經濟, 在托管形式下“承包權”和“經營權”均在農戶手中, 既實現“效率”, 又保證“公平”。
(一) 理論:交易成本最低的制度安排
“兩權分離”的農村土地制度安排不能滿足當前我國經濟持續發展的需要。農戶和業主之間土地權利歸屬的不清晰導致的交易成本過高抑制了土地流轉, 并在農村勞動力大量向非農轉移的情形下導致農村土地拋荒和低效率使用現象突出, 因此, 必須在現有的家庭承包責任制框架下深化農村土地制度改革, 滿足當前農村經濟發展下農村集體、農戶和業主的需要。“三權分置”下, 落實土地“所有權”, 穩定土地“承包權”, 放活土地“經營權”, 即土地“所有權”歸集體, 土地“承包權”歸農戶, 土地“經營權”歸業主。既保證農村土地集體所有和農民土地承包權益, 又賦予新型農業經營業主獨立的土地權利, 降低新型經營業主的農業投資風險和信息成本。可見, 無論是“長久不變”還是“三權分置”均是交易成本最低下的制度安排, 其“變化”與“不變”均是歷史傳統和現實發展的必然要求, 邏輯上具有統一性。
(二) 方法:“無形之手”主導下落實“三權”
經濟學理論證明由市場無形之手主導資源配置可保證帕累托最優。資源配置過程是一個市場交易的過程, 而產權明晰是市場交易的前提條件, 在“長久不變”下落實“三權分置”政策需要符合經濟學原理。政策實施要減少不確定性降低交易成本, 在無形之手主導下有效實現適度規模經營, 解決政策范圍和執行上的矛盾。
第一, 明確土地“經營權”物權化性質, 市場機制下配置土地“經營權”。依托市場的無形之手優化土地資源配置, 而這一優化配置的必要條件是要素的自由流動, 而且“三權分置”的重點是放活土地“經營權”, 即將土地“經營權”作為要素進入市場進行配置, 優化土地配置效率。在市場機制下, 土地“經營權”至少需要滿足以下兩個條件:一是能夠實現抵押、貸款權能;二是農民流轉土地“經營權”可獲得穩定的租金。實現這兩個條件, 必須保證“經營權”物權化。因此, 在市場經濟條件下, 將土地“經營權”物權化是最優的選擇, 也是“三權分置”有效實現的必要條件。
第二, 將土地“承包權”界定為“成員權”, 保障“經營權”放活和“承包權”穩定。“承包權”是一種作為組織成員的不可流轉的國家強制賦予的權利。可將“承包權”定性為“成員權”, 即只要是該集體經濟組織成員就可長久獲得土地“承包權”, 并界定為“在下一輪土地承包期內, 憑借土地‘承包權’可免費獲取集體經濟組織內平均數量的土地的‘經營權’”。如此, 既可以防止“承包權”對“經營權”的侵蝕, 有利于放活“經營權”, 又可以保障農戶的土地權益的長久化穩定。在這里, 將農戶和業主之間的關系, 從依托“承包權”對“經營權”的制約關系轉變為流轉“經營權”的契約關系。
第三, 賦予農村集體土地完整的土地“所有權”, 實現市場機制下農村土地與城市土地“同價入市”。在發達地區, 土地價值的升值直接刺激農村集體對土地“所有權”的需求, 政府基于“公共利益”以低價進行征地, 導致以土地所有權為核心的征地矛盾沖突, 農村集體土地“所有權殘缺”現象較為嚴重。
四、“三權分置”與“長久不變”的政策協同對策
第一, 成立“集體經濟組織”機構, 賦予土地“所有權”完整權能, 落實土地“所有權”, 確保“長久不變”的有效實現。落實所有權, 是“長久不變”政策的根本。一要明確集體的概念和范圍, 在法律上將“集體”明確為“村集體經濟組織”, 同時將村的范圍定為“自然村”, 以“自然村”為單位成立“村集體經濟組織”。二要賦予農村土地集體“所有權”完整權能。一方面, 賦予土地“所有權”部分收益權權能, “集體經濟組織”憑借土地“所有權”收取承包農戶土地管理費用, 作為土地管理經費, 發揮監督、管理權力;另一方面, 將土地“發展權”賦予農村土地“所有權”, 并清晰界定“公共利益”邊界。三要鼓勵各地區探索農村土地集體經營形式, 結合集體經濟組織, 探索“集體所有權+農民承包權+集體經營權”和“集體所有+農戶承包+農民經營+外包服務”的經營模式。
第二, 確定“集體經濟組織”成員, 界定土地“承包權”權利內涵, 穩定土地“承包權”, 保障“長久不變”的穩定實現。穩定承包權, 是“長久不變”政策的保證。一要界定土地“承包權”內涵, 法律層面上將土地“承包權”界定為“成員權”, 農民可憑借“承包權”免費獲得均畝數的土地“經營權”, 但是需要繳納相應土地管理費用, 同時規定“承包權”隨成員關系消失自然消亡。二要確定農村集體經濟組織成員, 在國家層面給出依托是否是該自然村戶口, 界定幾類特殊成員的身份, 如“農轉非”、“外嫁女”、“入贅男”和“新生兒”等, 可隨時進行土地“承包權”的調整。三要設計土地“承包權”退出市場化機制, 鼓勵有經濟條件的農戶有償退出土地“承包權”, 收回不符合規定的土地“承包權”。土地“承包權”退出后, 相應的土地“經營權”也相應退出。
第三, 探索多種途徑農業經營模式, 界定土地“經營權”物權性質, 放活土地“經營權”, 保證“長久不變”的動態實現。放活經營權, 是“長久不變”政策的目標。一要界定土地“經營權”內涵, 法律層面上將土地“經營權”物權化, 實現農戶與業主之間的關系是市場關系, 是圍繞土地“經營權”之間的讓渡或部分讓渡的契約關系。土地“經營權”不受土地“承包權”的監督, 只受國家法律、土地“所有權”和簽訂合同的約束, 并規定土地“經營權”在承包期限內可繼承。二要鼓勵土地適度規模經營, 促進土地“經營權”流轉。三要賦予土地“經營權”單獨抵押融資權能, 但禁止以地方政府信用替代市場信用, 以行政手段促進土地“經營權”的抵押融資。開放土地“經營權”二級市場, 以國家文件的形式, 鼓勵有條件的地區建立土地“經營權”的二次市場, 促進土地“經營權”自由流動。四要設計土地“經營權”退出市場化機制。在承包期限內有償退出土地的“經營權”, 保留土地“承包權”, 即保留在本輪承包期限到期后, 下一輪有權獲取土地“經營權”。
中國鄉村發現網轉自：改革2017年10期
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