中央在政策文本中提出要落實(shí)“三權(quán)分置”政策, 也提出要“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”, “三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”之間有何關(guān)系?在實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”和落實(shí)“三權(quán)分置”時(shí), 是否存在政策協(xié)同上的困境?這些問題都有待深入探討。
一、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的關(guān)聯(lián)
“三權(quán)分置”指在穩(wěn)定農(nóng)村集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上, 將原有的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)”歸集體、“承包權(quán)”歸農(nóng)戶、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”歸業(yè)主的制度安排。“長(zhǎng)久不變”指代的具體含義是指現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)久不變, 即在原有的土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”的制度安排下農(nóng)民長(zhǎng)久擁有土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入“劉易斯拐點(diǎn)”, 人口紅利逐步消失, 勞動(dòng)力價(jià)格迅速上漲, 從而導(dǎo)致務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本迅速上升, 農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)常態(tài)化, 在實(shí)踐層面上出現(xiàn)大量的“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”分離的現(xiàn)象, 即土地“承包權(quán)”歸農(nóng)民, 土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”歸業(yè)主。“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的市場(chǎng)化運(yùn)作, 預(yù)期通過市場(chǎng)無形之手實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 在增加農(nóng)民收入的同時(shí)保障國(guó)家糧食安全。這一運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)是長(zhǎng)久堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的根本地位和穩(wěn)定農(nóng)村土地農(nóng)戶承包的承包關(guān)系, 這正是“長(zhǎng)久不變”政策應(yīng)有的含義。“長(zhǎng)久不變”是“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ), 而“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)有助于鞏固“長(zhǎng)久不變”的制度基礎(chǔ)。
具體而言, “長(zhǎng)久不變”的作用首先是給各級(jí)政府指出政策方向, 明確指出農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制不變, 農(nóng)村改革是漸進(jìn)式的, 通過既有相關(guān)政策的慣性推動(dòng)土地制度的完善, 為地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 探索土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式劃出明確的制度底線。其次是給廣大農(nóng)民一個(gè)穩(wěn)定預(yù)期, 確保農(nóng)民土地承包權(quán)益, 降低農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的心理擔(dān)憂成本, 內(nèi)在激勵(lì)農(nóng)民放心將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)業(yè)主。再次是給經(jīng)營(yíng)主體可知的政策預(yù)判, 在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有和穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上, 農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以持續(xù)流轉(zhuǎn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模, 加大固定資產(chǎn)投資, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)以獲取更高的經(jīng)營(yíng)報(bào)酬;最后是給農(nóng)業(yè)投資主體看到農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)空間, 農(nóng)業(yè)是高投入、長(zhǎng)周期的產(chǎn)業(yè), 同時(shí)也是在持續(xù)投資穩(wěn)步發(fā)展條件下可獲得持續(xù)收入的產(chǎn)業(yè), “長(zhǎng)久不變”保證了農(nóng)業(yè)的高投入有一個(gè)穩(wěn)定的利潤(rùn)回收期。可見, “長(zhǎng)久不變”保證“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn), 是“三權(quán)分置”的前提和基礎(chǔ), 是大的宏觀的政策背景, 而“三權(quán)分置”是在這一政策背景下的土地權(quán)利安排。
二、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同困境
“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式是在“長(zhǎng)久不變”的制度框架下進(jìn)行的, 不能突破“長(zhǎng)久不變”。而在“三權(quán)分置”實(shí)踐的具體操作過程中, 可能會(huì)與“長(zhǎng)久不變”存在政策協(xié)調(diào)上的困境。這里從政策目標(biāo)、政策制定、政策范圍、政策執(zhí)行四個(gè)層面分析“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同困境。
(一) 政策目標(biāo)困境:“效率”與“公平”
“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是強(qiáng)化并放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 預(yù)期的政策目標(biāo)是通過給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獨(dú)立的土地權(quán)利和穩(wěn)定的預(yù)期。一方面, 加大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體投資力度以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式, 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益, 增加農(nóng)民收入;另一方面, 促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”集中實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本, 解決當(dāng)前我國(guó)因農(nóng)產(chǎn)品成本遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)而導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增加和農(nóng)產(chǎn)品庫存增加的“三量齊增”問題, 保障國(guó)家糧食安全。實(shí)現(xiàn)以上兩個(gè)方面目標(biāo)的重要途徑是土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在市場(chǎng)機(jī)制作用下自由流動(dòng), 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地高“效率”的配置和利用。“長(zhǎng)久不變”指堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有下農(nóng)民土地承包關(guān)系穩(wěn)定, 長(zhǎng)久不變地賦予農(nóng)民土地“承包權(quán)”, 預(yù)期的政策目標(biāo)是在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度未均等化前提條件下, 保障農(nóng)民擁有憑借農(nóng)村土地“承包權(quán)”獲得集體內(nèi)均等畝數(shù)土地的土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 以保證社會(huì)“公平”。社會(huì)“公平”下必須長(zhǎng)久賦予農(nóng)民土地“承包權(quán)”, 如此可能會(huì)提高土地的“人格化”稟賦, 增加“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)的租金, 從而政策性拔高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;或者增加“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)的交易成本, 抑制土地流轉(zhuǎn), 降低土地要素配置“效率”, 威脅國(guó)家糧食安全。現(xiàn)有實(shí)證研究表明, 承包地“稟賦效應(yīng)”的強(qiáng)化會(huì)轉(zhuǎn)化為土地“人格化財(cái)產(chǎn)”, 進(jìn)而提升農(nóng)戶內(nèi)心的承包地價(jià)值, 即提高承包地轉(zhuǎn)出的租金, 從而抑制承包地轉(zhuǎn)出。[10][11][12]
“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”政策實(shí)施下, 可能存在市場(chǎng)“效率”和社會(huì)“公平”的矛盾。“三權(quán)分置”期望降低交易成本放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;“長(zhǎng)久不變”可能會(huì)增加土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)的交易費(fèi)用, 并提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地租金成本。這就可能存在政策目標(biāo)上的困境。
(二) 政策制定困境:“變化”與“不變”
新時(shí)代下農(nóng)村集體對(duì)集體土地“所有權(quán)”的需求、農(nóng)戶對(duì)土地“承包權(quán)”財(cái)產(chǎn)性的需求和新型經(jīng)營(yíng)業(yè)主對(duì)土地部分權(quán)利獨(dú)立化的需求, 必須將原來“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 實(shí)現(xiàn)權(quán)利安排的變化過程, 這是在政策制定過程中存在的主要“變化”之一, 由原來的“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”。第二個(gè)主要的“變化”是國(guó)家新賦予農(nóng)村土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押、融資權(quán)能, 這是原有的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”所沒有的新權(quán)能。第三個(gè)主要的“變化”是國(guó)家允許并探索有條件的農(nóng)民退出土地“承包權(quán)”。而“不變”指的是堅(jiān)持社會(huì)主義制度下農(nóng)村土地集體所有和家庭承包責(zé)任制, 長(zhǎng)久不變賦予農(nóng)民土地“承包權(quán)”, 土地制度的大方向“不變”, 這符合新時(shí)代下的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。
在具體的政策制定中, 會(huì)存在以下兩方面的問題:一方面, 《物權(quán)法》中將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”界定為用益物權(quán), 而在土地“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分為土地“承包權(quán)”和土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”后, 沒有給出“兩權(quán)”的性質(zhì)界定。在具體的政策制定上, 要保證土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押融資的權(quán)能, 而這一保證實(shí)質(zhì)上是將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化, 那么在政策制定上如何避免將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化后損害農(nóng)民土地“承包權(quán)”的問題, 或者如何解決在長(zhǎng)期堅(jiān)持和保障農(nóng)民土地“承包權(quán)”下, 實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”不能活化的問題。另一方面, 國(guó)家推進(jìn)土地“承包權(quán)”退出的市場(chǎng)化機(jī)制改革, 且“承包權(quán)”的市場(chǎng)化退出是“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)的必要條件, 而這一條件與“長(zhǎng)久不變”下堅(jiān)持現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包權(quán)關(guān)系穩(wěn)定存在矛盾。在具體政策制定中, 農(nóng)村土地“承包權(quán)”退出與堅(jiān)持現(xiàn)有的農(nóng)村土地承包權(quán)關(guān)系穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變存有政策協(xié)同上的邏輯悖論。
(三) 政策范圍困境:“全局”與“局部”
我國(guó)《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地集體所有, 農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制受《憲法》保護(hù)。我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制度, 即無論是東部沿海地區(qū)還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū), 在第二輪承包到期后農(nóng)戶繼續(xù)擁有農(nóng)村土地的“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 即農(nóng)村集體應(yīng)該將集體土地重新發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。“長(zhǎng)久不變”是以國(guó)家法律的形式明確規(guī)定的, 政策覆蓋范圍上具有“全局性”, 在執(zhí)行上應(yīng)“一刀切”。而“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的活化, 降低交易成本, 促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)入市場(chǎng)交易, 而市場(chǎng)交易受到地區(qū)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方性知識(shí)等多方面的影響, 地區(qū)差異化直接決定“三權(quán)分置”政策具體實(shí)現(xiàn)過程中的多樣性, 不可能“一刀切”。
“長(zhǎng)久不變”政策范圍覆蓋全國(guó)各個(gè)地區(qū), 是“全局”的政策;“三權(quán)分置”雖然也是中央政府提出的, 但是出臺(tái)的政策文件只是指導(dǎo)意見, 具體的落實(shí)需要地方政府因地制宜、因時(shí)制宜, 地方政府各地區(qū)按照當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況出臺(tái)相應(yīng)的政策文本, 是一個(gè)“局部”的概念。“三權(quán)分置”因地區(qū)差異性需要靈活實(shí)現(xiàn), 即不同地區(qū)的有效實(shí)現(xiàn)形式不同, 而“全局”上“一刀切”的政策執(zhí)行可能會(huì)忽視區(qū)域的差異性, 從而抑制“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)的靈活性。
(四) 政策執(zhí)行困境:“市場(chǎng)機(jī)制”與“行政手段”
放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”是市場(chǎng)行為, 現(xiàn)實(shí)生活中土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)主要有“農(nóng)戶與業(yè)主之間私人流轉(zhuǎn)”和“農(nóng)戶委托‘村兩委’流轉(zhuǎn)給業(yè)主”兩種形式。實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn), 現(xiàn)有的土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)以第二種形式為主, 且“村兩委”在第二種形式中發(fā)揮較大的作用。現(xiàn)實(shí)中在農(nóng)戶視野中“村兩委”代表著地方政府在農(nóng)村的延伸。如此, 則存在以下三個(gè)重要問題:第一, 以行政手段促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)。土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)化行為, 而“村兩委”在其中發(fā)揮的作用一定程度上替代了市場(chǎng)機(jī)制, 以延伸的政府權(quán)威促進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 其中可能存在損害部分農(nóng)民的應(yīng)有土地承包權(quán)益。第二, 以行政手段促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款。國(guó)家賦予“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押融資權(quán)能, 而在實(shí)際操作中, 因農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)“雙高”的特征在市場(chǎng)化運(yùn)作下難以實(shí)現(xiàn)其抵押融資權(quán)能。實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府以政府擔(dān)保形式推動(dòng)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的抵押融資, 以政府信用替代市場(chǎng)信用, 扭曲市場(chǎng)資源配置效率, 在政府擔(dān)保下將“金融風(fēng)險(xiǎn)”又引入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。第三, 市場(chǎng)條件下如何界定“承包權(quán)”的性質(zhì)。國(guó)家賦予土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押融資權(quán)能, 同時(shí)期望賦予新型經(jīng)營(yíng)業(yè)主獨(dú)立的土地權(quán)利, 則必須將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化, 唯有如此, 在市場(chǎng)條件下才可以做到“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn), 即“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的對(duì)等。而“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化下, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“承包權(quán)”的性質(zhì)如何界定成為難題。如果界定為物權(quán), 是否違背“一物一權(quán)”的法理邏輯;如果界定為非物權(quán), 又難以在長(zhǎng)久不變下保證農(nóng)戶承包權(quán)益。
三、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同邏輯
在“長(zhǎng)久不變”框架下, 以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為目標(biāo), 創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式, 可采用“集體所有+農(nóng)戶承包+集體經(jīng)營(yíng)”和“集體所有+農(nóng)戶承包+農(nóng)民經(jīng)營(yíng)+外包服務(wù)”的模式。如以“集體經(jīng)濟(jì)組織”的名義成立農(nóng)村土地股份合作社, 以農(nóng)民入股的形式將土地集中在集體手中, 實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 同時(shí)還可以整合農(nóng)村資本投資農(nóng)業(yè), 并將農(nóng)業(yè)利潤(rùn)全部留存于農(nóng)村, 擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。或者以托管的形式實(shí)現(xiàn)外包服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì), 在托管形式下“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”均在農(nóng)戶手中, 既實(shí)現(xiàn)“效率”, 又保證“公平”。
(一) 理論:交易成本最低的制度安排
“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地制度安排不能滿足當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的需要。農(nóng)戶和業(yè)主之間土地權(quán)利歸屬的不清晰導(dǎo)致的交易成本過高抑制了土地流轉(zhuǎn), 并在農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)轉(zhuǎn)移的情形下導(dǎo)致農(nóng)村土地拋荒和低效率使用現(xiàn)象突出, 因此, 必須在現(xiàn)有的家庭承包責(zé)任制框架下深化農(nóng)村土地制度改革, 滿足當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展下農(nóng)村集體、農(nóng)戶和業(yè)主的需要。“三權(quán)分置”下, 落實(shí)土地“所有權(quán)”, 穩(wěn)定土地“承包權(quán)”, 放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 即土地“所有權(quán)”歸集體, 土地“承包權(quán)”歸農(nóng)戶, 土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”歸業(yè)主。既保證農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民土地承包權(quán)益, 又賦予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)主獨(dú)立的土地權(quán)利, 降低新型經(jīng)營(yíng)業(yè)主的農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)和信息成本。可見, 無論是“長(zhǎng)久不變”還是“三權(quán)分置”均是交易成本最低下的制度安排, 其“變化”與“不變”均是歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的必然要求, 邏輯上具有統(tǒng)一性。
(二) 方法:“無形之手”主導(dǎo)下落實(shí)“三權(quán)”
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明由市場(chǎng)無形之手主導(dǎo)資源配置可保證帕累托最優(yōu)。資源配置過程是一個(gè)市場(chǎng)交易的過程, 而產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)交易的前提條件, 在“長(zhǎng)久不變”下落實(shí)“三權(quán)分置”政策需要符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。政策實(shí)施要減少不確定性降低交易成本, 在無形之手主導(dǎo)下有效實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 解決政策范圍和執(zhí)行上的矛盾。
第一, 明確土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化性質(zhì), 市場(chǎng)機(jī)制下配置土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。依托市場(chǎng)的無形之手優(yōu)化土地資源配置, 而這一優(yōu)化配置的必要條件是要素的自由流動(dòng), 而且“三權(quán)分置”的重點(diǎn)是放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 即將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為要素進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行配置, 優(yōu)化土地配置效率。在市場(chǎng)機(jī)制下, 土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”至少需要滿足以下兩個(gè)條件:一是能夠?qū)崿F(xiàn)抵押、貸款權(quán)能;二是農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”可獲得穩(wěn)定的租金。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)條件, 必須保證“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化。因此, 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化是最優(yōu)的選擇, 也是“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)的必要條件。
第二, 將土地“承包權(quán)”界定為“成員權(quán)”, 保障“經(jīng)營(yíng)權(quán)”放活和“承包權(quán)”穩(wěn)定。“承包權(quán)”是一種作為組織成員的不可流轉(zhuǎn)的國(guó)家強(qiáng)制賦予的權(quán)利。可將“承包權(quán)”定性為“成員權(quán)”, 即只要是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員就可長(zhǎng)久獲得土地“承包權(quán)”, 并界定為“在下一輪土地承包期內(nèi), 憑借土地‘承包權(quán)’可免費(fèi)獲取集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)平均數(shù)量的土地的‘經(jīng)營(yíng)權(quán)’”。如此, 既可以防止“承包權(quán)”對(duì)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的侵蝕, 有利于放活“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 又可以保障農(nóng)戶的土地權(quán)益的長(zhǎng)久化穩(wěn)定。在這里, 將農(nóng)戶和業(yè)主之間的關(guān)系, 從依托“承包權(quán)”對(duì)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的制約關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的契約關(guān)系。
第三, 賦予農(nóng)村集體土地完整的土地“所有權(quán)”, 實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制下農(nóng)村土地與城市土地“同價(jià)入市”。在發(fā)達(dá)地區(qū), 土地價(jià)值的升值直接刺激農(nóng)村集體對(duì)土地“所有權(quán)”的需求, 政府基于“公共利益”以低價(jià)進(jìn)行征地, 導(dǎo)致以土地所有權(quán)為核心的征地矛盾沖突, 農(nóng)村集體土地“所有權(quán)殘缺”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。
四、“三權(quán)分置”與“長(zhǎng)久不變”的政策協(xié)同對(duì)策
第一, 成立“集體經(jīng)濟(jì)組織”機(jī)構(gòu), 賦予土地“所有權(quán)”完整權(quán)能, 落實(shí)土地“所有權(quán)”, 確保“長(zhǎng)久不變”的有效實(shí)現(xiàn)。落實(shí)所有權(quán), 是“長(zhǎng)久不變”政策的根本。一要明確集體的概念和范圍, 在法律上將“集體”明確為“村集體經(jīng)濟(jì)組織”, 同時(shí)將村的范圍定為“自然村”, 以“自然村”為單位成立“村集體經(jīng)濟(jì)組織”。二要賦予農(nóng)村土地集體“所有權(quán)”完整權(quán)能。一方面, 賦予土地“所有權(quán)”部分收益權(quán)權(quán)能, “集體經(jīng)濟(jì)組織”憑借土地“所有權(quán)”收取承包農(nóng)戶土地管理費(fèi)用, 作為土地管理經(jīng)費(fèi), 發(fā)揮監(jiān)督、管理權(quán)力;另一方面, 將土地“發(fā)展權(quán)”賦予農(nóng)村土地“所有權(quán)”, 并清晰界定“公共利益”邊界。三要鼓勵(lì)各地區(qū)探索農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)形式, 結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織, 探索“集體所有權(quán)+農(nóng)民承包權(quán)+集體經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“集體所有+農(nóng)戶承包+農(nóng)民經(jīng)營(yíng)+外包服務(wù)”的經(jīng)營(yíng)模式。
第二, 確定“集體經(jīng)濟(jì)組織”成員, 界定土地“承包權(quán)”權(quán)利內(nèi)涵, 穩(wěn)定土地“承包權(quán)”, 保障“長(zhǎng)久不變”的穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。穩(wěn)定承包權(quán), 是“長(zhǎng)久不變”政策的保證。一要界定土地“承包權(quán)”內(nèi)涵, 法律層面上將土地“承包權(quán)”界定為“成員權(quán)”, 農(nóng)民可憑借“承包權(quán)”免費(fèi)獲得均畝數(shù)的土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 但是需要繳納相應(yīng)土地管理費(fèi)用, 同時(shí)規(guī)定“承包權(quán)”隨成員關(guān)系消失自然消亡。二要確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 在國(guó)家層面給出依托是否是該自然村戶口, 界定幾類特殊成員的身份, 如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“外嫁女”、“入贅男”和“新生兒”等, 可隨時(shí)進(jìn)行土地“承包權(quán)”的調(diào)整。三要設(shè)計(jì)土地“承包權(quán)”退出市場(chǎng)化機(jī)制, 鼓勵(lì)有經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)戶有償退出土地“承包權(quán)”, 收回不符合規(guī)定的土地“承包權(quán)”。土地“承包權(quán)”退出后, 相應(yīng)的土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”也相應(yīng)退出。
第三, 探索多種途徑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式, 界定土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)性質(zhì), 放活土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 保證“長(zhǎng)久不變”的動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)。放活經(jīng)營(yíng)權(quán), 是“長(zhǎng)久不變”政策的目標(biāo)。一要界定土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”內(nèi)涵, 法律層面上將土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶與業(yè)主之間的關(guān)系是市場(chǎng)關(guān)系, 是圍繞土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”之間的讓渡或部分讓渡的契約關(guān)系。土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”不受土地“承包權(quán)”的監(jiān)督, 只受國(guó)家法律、土地“所有權(quán)”和簽訂合同的約束, 并規(guī)定土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在承包期限內(nèi)可繼承。二要鼓勵(lì)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”流轉(zhuǎn)。三要賦予土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”單獨(dú)抵押融資權(quán)能, 但禁止以地方政府信用替代市場(chǎng)信用, 以行政手段促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的抵押融資。開放土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”二級(jí)市場(chǎng), 以國(guó)家文件的形式, 鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的二次市場(chǎng), 促進(jìn)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”自由流動(dòng)。四要設(shè)計(jì)土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”退出市場(chǎng)化機(jī)制。在承包期限內(nèi)有償退出土地的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”, 保留土地“承包權(quán)”, 即保留在本輪承包期限到期后, 下一輪有權(quán)獲取土地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2017年10期
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