——農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑之三
前注：從本月中旬起，本公眾號(hào)連續(xù)發(fā)表了談?wù)撧r(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革系列文章之一《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性土地產(chǎn)權(quán)制度改革》（經(jīng)營(yíng)性土地指一般集體建設(shè)用地）、之二《農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革》（農(nóng)業(yè)用地指農(nóng)民現(xiàn)有承包土地），今天擬發(fā)表系列文章之三《農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)制度改革》，專談農(nóng)民住宅的產(chǎn)權(quán)制度改革。值得注意的是，所有這三種農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革都沒(méi)有離開(kāi)合作社這種農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織形式。這也是確保農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革成功的關(guān)鍵。
去年11月，中央深改組會(huì)議提出“不得以買(mǎi)賣(mài)宅基地為出發(fā)點(diǎn)，不得以退出宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”的改革意見(jiàn)被業(yè)內(nèi)人士解讀為：宅基地改革有望引入更為市場(chǎng)化的機(jī)制。那么怎樣才能在遵循這兩個(gè)策略性改革原則基礎(chǔ)上以市場(chǎng)化方式改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度呢？下面是我的看法。
農(nóng)村的住宅土地其實(shí)就是指農(nóng)村宅基地。由于農(nóng)村宅基地與農(nóng)戶的房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)密不可分，再加上其不屬于生產(chǎn)資料而屬于生活資料的屬性，農(nóng)村的宅基地與農(nóng)村其它集體土地相比，顯然是一種比較特殊的土地產(chǎn)權(quán)。
1982年以前上溯幾千年，我國(guó)農(nóng)村宅基地從來(lái)都是歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民擁有宅基地和房屋的所有權(quán)，農(nóng)民宅基地和房屋都屬于農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)兩權(quán)主體合一，宅基地及地上房屋可自由買(mǎi)賣(mài)、出租、贈(zèng)與、典當(dāng)及繼承等。即便是1956年我國(guó)確定走社會(huì)主義道路，在農(nóng)村強(qiáng)力推行土地集體化時(shí)，農(nóng)民也仍然擁有農(nóng)村宅基地的所有權(quán)。
比如，1956年全國(guó)人大通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“人社的農(nóng)民必須把私有的土地……等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，但明確規(guī)定：“社員原有的墳地、房屋地基不入社”。
后到了1982年，《憲法》才首次規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有”。不過(guò)其后很長(zhǎng)一段時(shí)間，一直到1998年，宅基地管理還比較人性化和市場(chǎng)化，農(nóng)民可原始取得宅基地使用權(quán)，房屋還可自由買(mǎi)賣(mài)。但這一切在政府經(jīng)營(yíng)城市賣(mài)地大搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)并嘗到土地利益甜頭之后，情況開(kāi)始變化了。
如1998年第二次修訂后頒行的《土地管理法》開(kāi)始對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行了嚴(yán)格地管理和約束。后來(lái)，因可能對(duì)政府壟斷商品房開(kāi)發(fā)市場(chǎng)產(chǎn)生威脅，各地政府又頒行了一系列法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行了嚴(yán)密的控制。
但是，這種集體產(chǎn)權(quán)不明的農(nóng)村宅基地制度和政策顯然是錯(cuò)誤和扭曲的，不僅在全國(guó)造成了數(shù)十億平方米產(chǎn)權(quán)殘缺的所謂小產(chǎn)權(quán)房，也使得農(nóng)村宅基地成為各方蠶食集體和農(nóng)民利益的重災(zāi)區(qū)。
按人頭無(wú)償分配宅基地制度極大地刺激了一戶多宅和宅基地超標(biāo)占用現(xiàn)象發(fā)生，土地資源浪費(fèi)極度嚴(yán)重。過(guò)去許多年，這種宅基地制度甚至成為鼓勵(lì)農(nóng)民過(guò)多生育的一種制度源頭。
隨著大量農(nóng)民進(jìn)城打工，各地農(nóng)村宅基地及其房屋空置率極高，而現(xiàn)有制度又阻礙了農(nóng)村宅基地及其房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流動(dòng)，造成了很大的土地浪費(fèi)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行。那么應(yīng)該如何改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度呢？我的意見(jiàn)是：
1，以村現(xiàn)有農(nóng)戶宅基地資產(chǎn)以及農(nóng)地發(fā)展規(guī)劃中確定的潛在宅基地塊資產(chǎn)為基礎(chǔ)，組建農(nóng)村住宅合作社。農(nóng)戶與合作社按照按份共有原則分別享有村所有宅基地的所有權(quán)。住房合作社所有的規(guī)劃中宅基地以及村社住宅區(qū)內(nèi)道路、綠化和其它輔助性居住設(shè)施用地，也即用于農(nóng)村住宅使用的那部分集體建設(shè)用地，與農(nóng)戶現(xiàn)有宅基地產(chǎn)權(quán)，根據(jù)按份共有原則，分別確權(quán)給住房合作社和農(nóng)戶。具體確權(quán)登記方式可同農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
2．住房合作社在國(guó)際上很盛行，但在中國(guó)卻是一種新型的集體經(jīng)濟(jì)組織，是指一種由合作社及其社員即村社居民在各自按份享有自住房產(chǎn)宅基地所有權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)行自主管理的社區(qū)合作社。
住房合作社可以在村社內(nèi)部自籌資金或者通過(guò)獲得政府對(duì)農(nóng)村住房事業(yè)的財(cái)政支持或用自有資產(chǎn)抵押獲取外部金融支持等方式來(lái)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。而住房合作社社員，即農(nóng)戶則因?qū)ψ宰》课菁捌湔叵碛邪捶莨灿械乃袡?quán)、居住權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，也有了根據(jù)自由意愿和市場(chǎng)獲利需要經(jīng)營(yíng)自有宅基地及其房屋產(chǎn)權(quán)的自由選擇權(quán)。住房合作社的建立還將為農(nóng)村新增居民買(mǎi)房或買(mǎi)地建房提供了獲得低價(jià)高質(zhì)房屋的可能。
3．根據(jù)《物權(quán)法》第101條“按份共有人可以轉(zhuǎn)讓其享有的共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)份額。其他共有人在同等條件下享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的權(quán)利”的規(guī)定，農(nóng)戶有權(quán)按照市場(chǎng)價(jià)值自行賣(mài)掉和處置自己享有所有權(quán)的自住房屋及其宅基地產(chǎn)權(quán)。鑒于宅基地的集體土地性質(zhì)，合作社與農(nóng)戶按份共有宅基地完整產(chǎn)權(quán)的比例，與農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地（承包土地）產(chǎn)權(quán)制度改革一樣，也應(yīng)為3：7。
在農(nóng)村組建住房合作社，以《物權(quán)法》按份共有原則在農(nóng)戶和合作社之間分配并持有宅基地的完整產(chǎn)權(quán)，這為農(nóng)村宅基地及其住宅最終（這是作為這一農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的，而非其出發(fā)點(diǎn)——作者注）可以作為固定資產(chǎn)商品進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)交易提供了法律依據(jù)，也為計(jì)劃遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶的自由遷徙提供了經(jīng)濟(jì)物質(zhì)上的條件保障（這里的宅基地退出以遷徙城鎮(zhèn)居住是市場(chǎng)化條件下農(nóng)戶自愿的，而非其先決條件——作者注）。農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化自由流動(dòng)將促進(jìn)農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展。
住房合作社在我國(guó)并不是一個(gè)陌生的制度。1992年國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)局曾頒發(fā)了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知》，專門(mén)強(qiáng)調(diào)“組織住宅合作社，合作建房，是一項(xiàng)有重大意義的改革。充分體現(xiàn)了國(guó)家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)解決住房問(wèn)題的原則，有利于吸收個(gè)人資金，加快住宅建設(shè)。”在這項(xiàng)政策激勵(lì)下，到上世紀(jì)末全國(guó)最多時(shí)曾涌現(xiàn)了5000多個(gè)住房合作社。
后因各地政府卷入了城市土地市場(chǎng)，這項(xiàng)利國(guó)利民的好政策便無(wú)疾而終。但這個(gè)經(jīng)驗(yàn)發(fā)生在城市，建政以來(lái)廣大農(nóng)村從未有過(guò)這方面的實(shí)踐。現(xiàn)在是到了通過(guò)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革來(lái)發(fā)展農(nóng)村住房合作社的時(shí)候了。
綜上所述，我們?cè)谠O(shè)計(jì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方案時(shí)概無(wú)例外地提出了組建三種合作社作為集體土地產(chǎn)權(quán)改革的按份共有所有權(quán)載體，即此系列文章之一提出的針對(duì)一般集體建設(shè)用地（經(jīng)營(yíng)性土地）建立“土地股份合作社”、之二提出的針對(duì)承包土地（農(nóng)業(yè)土地）建立“土地利用合作社”以及本文提出的針對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住宅建立的“住房合作社”。
此文還根據(jù)不同類型土地資產(chǎn)的屬性和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，依托合作社這一新型合作經(jīng)濟(jì)組織形式，提出了根據(jù)《物權(quán)法》確認(rèn)廣大農(nóng)民按份享有共有土地所有權(quán)的法律依據(jù)和改革模式。
我認(rèn)為，這種改革路徑設(shè)計(jì)不僅符合中央關(guān)于“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”的改革原則，也符合現(xiàn)有法律有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)（土地）財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)定。更重要的是，這種全新的集體土地產(chǎn)權(quán)制度的建立可最終將一直埋藏在不合理的產(chǎn)權(quán)制度下的那些市場(chǎng)價(jià)值高達(dá)數(shù)以百萬(wàn)億元人民幣計(jì)的集體土地資源資本化和財(cái)富化，促使農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必將進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展時(shí)期。
而廣大農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和明晰化又可在保障廣大農(nóng)民土地權(quán)益基礎(chǔ)上，有力地造福農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，從制度根本上彌合一直在不斷增大的城鄉(xiāng)和貧富之間的差距。
需要注意的是，以上三種不同類型的合作社，如土地開(kāi)發(fā)合作社、土地利用合作社和住房合作社，都屬于社區(qū)型合作社。我國(guó)現(xiàn)只有《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。現(xiàn)有法律還沒(méi)有對(duì)社區(qū)合作社的約定。這種法律滯后的狀況顯然不利于這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。
為此，我們建議今年即將頒發(fā)的中央一號(hào)文件能重視這一問(wèn)題并希望請(qǐng)中央政府盡快出臺(tái)政府規(guī)章《社區(qū)合作社暫行條例》，以讓即將大量出現(xiàn)各種類型的社區(qū)型合作社有法可依，有章可循，為這次農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供有效的法律依據(jù)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:史嘯虎雜談 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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