全國國土資源工作會議提出了探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。
承包地和宅基地的“三權分置”，在沒有落地之前，是放活承包地“經營權”和宅基地“使用權”的政策主張，釋放了改革思路。本文在目前的“三權分置”框架下，對分置對象的權利名稱和屬性，被分置后各權利之間的關系，以及與此相應的確權登記、利益分配和制度供給等相關問題進行分析探討。
“三權”的名稱和性質
◆宅基地“三權分置”中農戶資格權是新創設的權利種類，與農戶土地承包權類似，均屬于集體經濟組織成員對承包地或宅基地的分配取得權。
◆宅基地“三權分置”要在保證農民基本居住權前提下，穩步、有序盤活沉睡或閑置的宅基地資源，增強經營權或租賃使用權的穩定性、流通性，發揮其擔保融資功能。
按照中央文件表述，承包地“三權分置”中的“三權”是指集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權，即將原土地承包經營權“一分為二”為承包權和經營權；宅基地“三權分置”中的“三權”是指宅基地所有權、農戶資格權和宅基地使用權。從形式上看，農戶資格權是新創設的權利種類。不過，就其實質而言，農戶資格權和農戶承包權類似，均屬于集體經濟組織成員對承包地或宅基地的分配取得權。農戶資格權和承包權本身是否可以作為一項權利與其他兩項權利并列，以及如果可以并存，在“三權分置”的框架內是否妥當都值得進一步研究。
與之相應的是，作為第三項權利的土地經營權和宅基地使用權如何定性？土地經營權的性質目前仍未有定論，作為“三權分置”第三項權利的“宅基地使用權”似屬用益物權。但如果農戶資格權的地位不確定，必然影響第三項權利“宅基地使用權”的定位。可以說，“三權分置”中，沒有爭議的只有集體土地所有權。
明晰“三權分置”中各權利的名稱和性質，需要回到“三權分置”改革設想的初衷。“三權分置”提出之前，承包地和宅基地均存在基于承包經營權人出租轉包，或宅基地使用權人出租而形成的另一種權利——租賃人的使用權。也就是說，在“三權分置”提出之前，“所有權、土地承包經營權（或宅基地使用權）、租賃使用權”的“三權分置”結構事實上是存在的。那么，為什么又要提出“三權分置”進行制度創新呢？
承包地“三權分置”的主要背景是：農業、農村發展到一定階段后，耕地的適度集中和規模經營不可避免，但規模經營主體通過租賃、轉包獲得的經營權在現行法律框架內是債權，既有出租人（轉包人）隨意撕毀合同或肆意漲價的風險，也有經營權無法擔保融資的實際困難，規模經營主體經營的穩定性和可持續性無法保障。而通過轉讓這一買斷式流轉獲得承包地經營權不為法所許，不符合廣大農民戀土和無法完全離開土地基本保障的現實，也不符合國家保障農民長遠利益和保持農村穩定的改革方向。簡單講，現行土地承包制度是建立在改革初期的小農戶分散經營基礎上的，不能很好地兼顧土地流轉情形各方的核心利益，也不能包容土地的適度規模經營，導致土地的閑置浪費和規模經營主體的土地需求無法有效滿足問題并存。承包地“三權分置”就是要在保障農民基本土地聯系、農村長期穩定的前提下，使規模經營主體獲得穩定的經營預期，并賦予規模經營的土地擔保融資功能，進一步釋放承包地流轉潛力，實現土地適度規模經營。其核心目的就是既要保障規模經營主體穩定經營預期和以經營土地擔保融資，又要防范農民失地和農村不穩風險。
宅基地“三權分置”改革的背景與承包地改革的背景既相似又不同。一方面，宅基地使用權基本禁止轉讓，更不能抵押融資，宅基地權利人除了自己占有使用之外，基本處于有“權”無“利”狀態，大量合法取得的宅基地處于閑置或低效使用狀態。另一方面，巨大的市場需求，宅基地無償無期限取得、建設用地指標限制以及長期以來管理跟不上，致使宅基地面積超標、一戶多宅、違法建設及違法流轉比較普遍，造成或潛藏了很多社會矛盾和風險。面對多年來形成的違法違章問題，一律拆除并不現實，可行的辦法就是根據違法情況分別處理后，通過有償流轉等途徑逐步消化矛盾、化解風險。因此，宅基地“三權分置”的根本目的是在保障農民基本居住權的前提下，放活使用權，打通宅基地“出口”。與承包地“三權分置”“放活經營權”不同的是，宅基地使用權的“放活”被明確以“適度”予以限定。說透了就是要在保證農民基本居住權的前提下，穩步、有序盤活沉睡、閑置的宅基地資源。
由此可見，承包地和宅基地“三權分置”的核心就是要增強經營權或租賃使用權的穩定性、流通性，發揮其擔保融資功能。而要達此目的，可行的辦法就是創設物權性質的第三項權利，或者使第三項權利物權化。當然，基于農民長遠利益和基本居住保障，以及農村穩定的考慮，在集體土地所有權保持不變的情況下，必須保證農戶不永久喪失對承包地和宅基地的權利。可以說，“三權分置”就是一個兼顧農村穩定和發展的妥協、漸進改革方案。考慮到土地承包經營權的基本定位是長久不變，宅基地使用權無期限限制，可行的方案就是在農戶承包經營權這一物權的基礎上，設定期限短于農戶承包經營權的另一種用益物權；在無限期農戶宅基地使用權這一物權的基礎上，產生有期限用益物權。
基于以上討論，建議承包地“三權分置”中的第二項權利沿用土地承包經營權概念。一來“農戶承包權”與“農戶資格權”本質上都不是現實的權利，而是集體組織成員取得承包地或宅基地的期待權，屬成員權的內容之一，與集體土地所有權等并列不妥。同時，土地承包經營權這一概念已為大家所熟知、接受，且在承包經營權期限長于在其上設定的另一物權的情況下，承包經營權本身并不因另一物權的產生而喪失，只是在后一物權存續期間被限制而已。至于基于承包經營權而產生的物權，為了區別土地承包經營權，同時明確其使用用途起見，建議使用“耕作權”概念。
宅基地“三權分置”框架下的第二項權利，建議沿用宅基地使用權概念。如前所述，“農戶資格權”不宜與其他實在權利并列，而且宅基地使用權無期限限制，“三權分置”既然要保障農戶資格權，且使用權的放活也僅僅是“適度”。那么，農戶對宅基地使用權的流轉不可能是賣斷式的徹底轉讓，只能是在無限期宅基地使用權的基礎上，設定一個有期限的物權性使用權。何況，如果不允許宅基地使用權徹底轉讓，那么原宅基地使用權人就不能在流轉宅基地一定期限使用權之后只剩下“農戶資格權”。同時，宅基地使用權這一概念與農民有天然的歷史的聯系，且已被慣用，沒有改變的必要。至于在宅基地使用權之上新設的物權性權利，建議與國有土地出讓形成的國有土地使用權概念呼應（登記名為“國有建設用地使用權”），使用集體土地使用權概念（可登記為“集體建設用地使用權”）。
關于承包地和宅基地“三權分置”結構中各權利名稱和性質界定的好處在于，盡可能少地觸及現行農村土地制度的基本結構和既有概念，且能比較準確地負載改革意圖。
“三權分置”須做好確權這項基礎性工作
◆宅基地確權需要準確把握法律法規政策規定，為避免引發無休止紛爭，不能簡單地推行“一刀切”的政策，不能讓宅基地違法違規者通過“三權分置”獲取超額利益。
◆宅基地收益權能彰顯后，需要處理好違法違規宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農民之間的利益平衡。
交換的前提是產權清晰。承包地和宅基地的“三權分置”必須建立在權屬清晰的基礎上。否則，隨著“三權分置”后權利流轉加速，既有問題將更加復雜，新的麻煩也會不斷產生。
土地確權的實踐表明，權屬不清的問題是比較嚴重的。為了推進土地制度改革，各地加快了土地確權進度，試點地方也堅持了確權之后再“分權”的原則。但值得注意的是，“三權分置”意味著土地資產價值的釋放，如果在確權時不能做到合法、公平，之后的流轉必將使違法、不公的結果不斷放大，為農村的和諧穩定和有序治理埋下隱患。這里之所以特別強調確權的合法、公平，原因有：
一方面，承包地和宅基地確權涉及的法律法規和政策繁多，一些權屬不明和爭議的解決又缺乏必要的證據支持，在確權時間緊、任務重的情況下，很容易出現“一刀切”等簡單做法。比如：宅基地制度自新中國成立以來不斷發生變化，宅基地取得主體僅限于農村居民、嚴格面積控制、“一戶一宅”及禁止城市居民購買農村房屋等，基本都是20世紀90年代以后的事。現實中城市居民擁有農房、面積超標、一戶多宅等并非都屬于違法。再比如，農村宅基地違法，既有農民“未批先建”“建新不拆舊”“超標建設”等原因，也有宅基地審批制度與農民住房合理需求不能及時匹配等原因。宅基地確權需要準確把握法律法規政策規定，不能“一刀切”地簡單推行“一戶一宅”、超面積退出、城市居民不能享有宅基地使用權等做法。如果確權方式簡單且得不到利益主體一致認同，必然會引發無休止的紛爭，進而影響“三權分置”的推行。
另一方面，宅基地違法違規問題的解決，需要面對現實，契合未來宅基地制度改革方向。對于多年來積累的宅基地違法違規問題，簡單拆除、認定買賣合同無效并非良方；簡單地延續過去的以罰代拆，通過罰款變相合法化也只能使宅基地的占有不公問題更加嚴重，如何區分不同情況分門別類處理需要智慧。從各地的做法來看，除了嚴重違反規劃予以拆除之外，多數地方對于輕微違法違規或“被動違法違規”（如因正常宅基地需求多年無法滿足導致的“未批先建”），采取了行政處理后合法化或者收取有償使用費平衡利益等做法。對于各地這種務實而又符合宅基地未來改革方向的做法，首先必須予以肯定。但值得探討的是，有償使用費的標準是否合理、公平？宅基地收益權能彰顯后，需要處理好違法違規宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農民之間的利益平衡。“不能讓違法者獲益”是法律的一項基本原則，對宅基地違法違規行為的處理應當堅持這一原則，不能讓過去的違法違規者通過“三權分置”進一步獲取超額利益，避免老實人吃虧的問題。
“三權分置”需要平衡好各方利益
◆宅基地“三權分置”涉及集體、農戶和流轉受讓人三者的利益平衡，要關注其利益的動態調整和持續保障。
◆宅基地流轉受讓人對其取得的權利擔保融資，應當以其已經向流轉農戶支付了全部流轉費用為前提。
權利一詞中，權是“殼”，利是“核”。“三權分置”理論的提出，意在通過權利的重新配置實現利益的調整，進而促進利益的優化和農業、農村的發展。
承包地“三權分置”強調“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權”；宅基地“三權分置”強調“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權”，實際上都涉及集體、農戶和流轉受讓人三者的利益平衡。落實集體所有權要求流轉利益的分配，體現集體成員共同的利益與作為成員之一的流轉農戶之間的公平。流轉方農戶的利益不僅要考慮流轉時的利益，更要關注其利益的動態調整和持續保障。
考慮到“三權分置”權利結構中，農戶在承包經營權和宅基地使用權之上新設立權利的物權性質，建議借鑒國有土地使用權出讓制度設計具體的分置流程和出讓費的支付制度，而不能沿用租賃債權方式設定物權性權利，尤其是在沒有機制保障農戶未來收益的情況下，要避免流轉受讓人對其取得的權利擔保融資。比如：流轉受讓人對其取得權利擔保融資，應當以其已經向流轉農戶支付了全部流轉費用為前提。
“三權分置”需要夯實村民自治基礎
◆未來“三權分置”的有效推進，相關方的利益平衡、鄉村振興事務的決策等，都需要完善村民自治結構，提升自治能力。
◆“三權分置”基本屬于集體土地權利行使問題，應當在國家立法劃定底線的基礎上，充分發揮村民自治作用。
土地確權關乎農民集體和個人的重大利益，需要解決的疑難復雜問題不少；“三權分置”，農村沉睡資源資產的盤活，集體經濟組織經濟實力的壯大，將使集體事務更加繁多復雜，這都需要夯實村民自治基礎。
從全國土地確權及土地制度改革試點地方的做法來看，對基層治理的重要性已有高度共識，但具體做法和力度并不相同。有些地方建立了類似公司治理結構的村民事務決策（村民議事會、大會）、執行、監督（監事會或監督員）機構，有的地方通過推行村務信息公開透明，實現村民自治水平的提高，但總體來看，與包括“三權分置”在內的農村系列改革及鄉村振興相適應的基層治理機制還沒有完全建立起來。未來“三權分置”的有效推進，需要村民通過自治手段解決的歷史遺留問題和發展決策問題不少，一些歷史積累問題的化解，村集體、農戶及流轉受讓方之間利益的平衡，鄉村振興重大事務的決策等，都需要村民自治結構的完善和自治能力的提升。
總之，“三權分置”及其相關問題，基本屬于集體土地所有權等權利行使問題，應當在國家立法劃定底線的基礎上，充分發揮村民自治作用。建立完善的村民自治體系，是包括“三權分置”改革在內的系列改革有效推進的基礎性工程。
“三權分置”需要加快制度供給
◆未來的“三權分置”改革必須依法依規推進， 需要落實系列制度的立、改、廢，圍繞基本制度建設配套制度，形成完整的制度體系。
◆“三權分置”制度設計必須為保護農民長遠利益設定強制性規定，同時，輔之以相應的耕作權設定合同范本及政府相關部門備案審查制度，強化對農民利益和流轉秩序的維護。
承包地和宅基地“三權分置”，需要落實系列制度的立、改、廢。在《農村土地承包法》修改，《民法典?物權編》編纂的關鍵時刻，首先需要對“三權分置”的基本制度達成共識，之后再圍繞基本制度建設配套制度，形成完整的制度體系。
承包地“三權分置”，需要在《農村土地承包法》的修改中明確“三權分置”背景下承包地上的權利體系。這一權利體系的基礎是集體土地所有權，之上又有家庭承包經營權和其他方式承包經營權。家庭承包經營權可以通過傳統租賃方式流轉，產生債權意義上的承包地使用權，不需登記，不可擔保融資；也可以設定用益物權性質的耕作權，耕作權的期限必須在一定期限以上（比如5年），但低于土地承包經營權的期限，該項權利登記后可以對抗第三人，可以擔保融資。
在上述制度設計中，承包地“三權分置”只在土地承包經營權人設定耕作權的情形時發生。同時，鑒于農民權利意識和權利保障能力的不足，“三權分置”制度設計中必須為保護農民長遠利益設定強制性規定，同時，輔之以相應的耕作權設定合同范本及政府相關部門備案審查制度，強化對農民利益和流轉秩序的維護。宅基地“三權分置”，需要明確以下基本問題：
一是宅基地流轉的形式。農戶的宅基地使用權可以通過房屋租賃的形式流轉，產生債權意義上的房屋及宅基地使用權，不可擔保融資；也可以在宅基地使用權之上設定集體土地使用權。這里的集體土地使用權類似于國有土地使用權，為用益物權，不登記不生效，可進一步流轉，也可擔保融資。宅基地“三權分置”即指第二種意義上的流轉。
二是宅基地“三權分置”中，第三項權利集體土地使用權的期限應當限定在5年以上30年以下（5年以上是出于物權穩定及擔保融資的需要，30年以下是為了與耕地承包經營權再延長30年、2050年國家實現現代化強國相一致），至于建設標準、使用用途等應當通過鄉村規劃予以限定。
三是宅基地使用權人設定集體土地使用權的前提條件是：宅基地使用權人居住有保障。這里的居住保障不僅指有國有土地上的商品房，也包括自己宅基地上的房屋面積超過其正常使用需求，且其自己使用的房屋與設定集體土地使用權之上的房屋能夠分別登記，滿足進一步流轉和擔保融資的需要。
四是在期限限定和規劃控制的情形下，不應對第三項權利人的身份進行限制，也不應對宅基地上房屋的類型和用途進行身份限制。鄉村振興，需要城市資本，需要城鄉融合。湖北武漢推行的“三鄉工程”的第一項就是“市民下鄉”，浙江等地鄉賢回鄉面臨的一個主要困境就是鄉賢的“鄉宅”需求無法滿足。在從身份走向契約的今天，在逐步淡化城鄉二元管理的當下，實無必要進行類似身份限制的立法。
未來兩年將是承包地、宅基地“三權分置”改革基本法律制度落地的關鍵時期，制度供給的責任將由試點地區轉移到中央相關部門。未來的“三權分置”改革，必須依法依規推進。
作者單位：國家行政學院法學部
中國鄉村發現網轉自：中國國土資源報
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