全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。
承包地和宅基地的“三權(quán)分置”，在沒有落地之前，是放活承包地“經(jīng)營(yíng)權(quán)”和宅基地“使用權(quán)”的政策主張，釋放了改革思路。本文在目前的“三權(quán)分置”框架下，對(duì)分置對(duì)象的權(quán)利名稱和屬性，被分置后各權(quán)利之間的關(guān)系，以及與此相應(yīng)的確權(quán)登記、利益分配和制度供給等相關(guān)問題進(jìn)行分析探討。
“三權(quán)”的名稱和性質(zhì)
◆宅基地“三權(quán)分置”中農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類，與農(nóng)戶土地承包權(quán)類似，均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)承包地或宅基地的分配取得權(quán)。
◆宅基地“三權(quán)分置”要在保證農(nóng)民基本居住權(quán)前提下，穩(wěn)步、有序盤活沉睡或閑置的宅基地資源，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)或租賃使用權(quán)的穩(wěn)定性、流通性，發(fā)揮其擔(dān)保融資功能。
按照中央文件表述，承包地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”是指集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，即將原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“一分為二”為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)；宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”是指宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)。從形式上看，農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類。不過(guò)，就其實(shí)質(zhì)而言，農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)類似，均屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)承包地或宅基地的分配取得權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)和承包權(quán)本身是否可以作為一項(xiàng)權(quán)利與其他兩項(xiàng)權(quán)利并列，以及如果可以并存，在“三權(quán)分置”的框架內(nèi)是否妥當(dāng)都值得進(jìn)一步研究。
與之相應(yīng)的是，作為第三項(xiàng)權(quán)利的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)如何定性？土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)目前仍未有定論，作為“三權(quán)分置”第三項(xiàng)權(quán)利的“宅基地使用權(quán)”似屬用益物權(quán)。但如果農(nóng)戶資格權(quán)的地位不確定，必然影響第三項(xiàng)權(quán)利“宅基地使用權(quán)”的定位。可以說(shuō)，“三權(quán)分置”中，沒有爭(zhēng)議的只有集體土地所有權(quán)。
明晰“三權(quán)分置”中各權(quán)利的名稱和性質(zhì)，需要回到“三權(quán)分置”改革設(shè)想的初衷。“三權(quán)分置”提出之前，承包地和宅基地均存在基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人出租轉(zhuǎn)包，或宅基地使用權(quán)人出租而形成的另一種權(quán)利——租賃人的使用權(quán)。也就是說(shuō)，在“三權(quán)分置”提出之前，“所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（或宅基地使用權(quán)）、租賃使用權(quán)”的“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)事實(shí)上是存在的。那么，為什么又要提出“三權(quán)分置”進(jìn)行制度創(chuàng)新呢？
承包地“三權(quán)分置”的主要背景是：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展到一定階段后，耕地的適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)不可避免，但規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)租賃、轉(zhuǎn)包獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)是債權(quán)，既有出租人（轉(zhuǎn)包人）隨意撕毀合同或肆意漲價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，也有經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法擔(dān)保融資的實(shí)際困難，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性無(wú)法保障。而通過(guò)轉(zhuǎn)讓這一買斷式流轉(zhuǎn)獲得承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)不為法所許，不符合廣大農(nóng)民戀土和無(wú)法完全離開土地基本保障的現(xiàn)實(shí)，也不符合國(guó)家保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和保持農(nóng)村穩(wěn)定的改革方向。簡(jiǎn)單講，現(xiàn)行土地承包制度是建立在改革初期的小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的，不能很好地兼顧土地流轉(zhuǎn)情形各方的核心利益，也不能包容土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致土地的閑置浪費(fèi)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的土地需求無(wú)法有效滿足問題并存。承包地“三權(quán)分置”就是要在保障農(nóng)民基本土地聯(lián)系、農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定的前提下，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體獲得穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，并賦予規(guī)模經(jīng)營(yíng)的土地?fù)?dān)保融資功能，進(jìn)一步釋放承包地流轉(zhuǎn)潛力，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其核心目的就是既要保障規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期和以經(jīng)營(yíng)土地?fù)?dān)保融資，又要防范農(nóng)民失地和農(nóng)村不穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)。
宅基地“三權(quán)分置”改革的背景與承包地改革的背景既相似又不同。一方面，宅基地使用權(quán)基本禁止轉(zhuǎn)讓，更不能抵押融資，宅基地權(quán)利人除了自己占有使用之外，基本處于有“權(quán)”無(wú)“利”狀態(tài)，大量合法取得的宅基地處于閑置或低效使用狀態(tài)。另一方面，巨大的市場(chǎng)需求，宅基地?zé)o償無(wú)期限取得、建設(shè)用地指標(biāo)限制以及長(zhǎng)期以來(lái)管理跟不上，致使宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅、違法建設(shè)及違法流轉(zhuǎn)比較普遍，造成或潛藏了很多社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)多年來(lái)形成的違法違章問題，一律拆除并不現(xiàn)實(shí)，可行的辦法就是根據(jù)違法情況分別處理后，通過(guò)有償流轉(zhuǎn)等途徑逐步消化矛盾、化解風(fēng)險(xiǎn)。因此，宅基地“三權(quán)分置”的根本目的是在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，放活使用權(quán)，打通宅基地“出口”。與承包地“三權(quán)分置”“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”不同的是，宅基地使用權(quán)的“放活”被明確以“適度”予以限定。說(shuō)透了就是要在保證農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，穩(wěn)步、有序盤活沉睡、閑置的宅基地資源。
由此可見，承包地和宅基地“三權(quán)分置”的核心就是要增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)權(quán)或租賃使用權(quán)的穩(wěn)定性、流通性，發(fā)揮其擔(dān)保融資功能。而要達(dá)此目的，可行的辦法就是創(chuàng)設(shè)物權(quán)性質(zhì)的第三項(xiàng)權(quán)利，或者使第三項(xiàng)權(quán)利物權(quán)化。當(dāng)然，基于農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和基本居住保障，以及農(nóng)村穩(wěn)定的考慮，在集體土地所有權(quán)保持不變的情況下，必須保證農(nóng)戶不永久喪失對(duì)承包地和宅基地的權(quán)利。可以說(shuō)，“三權(quán)分置”就是一個(gè)兼顧農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的妥協(xié)、漸進(jìn)改革方案。考慮到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本定位是長(zhǎng)久不變，宅基地使用權(quán)無(wú)期限限制，可行的方案就是在農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)定期限短于農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的另一種用益物權(quán)；在無(wú)限期農(nóng)戶宅基地使用權(quán)這一物權(quán)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生有期限用益物權(quán)。
基于以上討論，建議承包地“三權(quán)分置”中的第二項(xiàng)權(quán)利沿用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念。一來(lái)“農(nóng)戶承包權(quán)”與“農(nóng)戶資格權(quán)”本質(zhì)上都不是現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，而是集體組織成員取得承包地或宅基地的期待權(quán)，屬成員權(quán)的內(nèi)容之一，與集體土地所有權(quán)等并列不妥。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一概念已為大家所熟知、接受，且在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限長(zhǎng)于在其上設(shè)定的另一物權(quán)的情況下，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身并不因另一物權(quán)的產(chǎn)生而喪失，只是在后一物權(quán)存續(xù)期間被限制而已。至于基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的物權(quán)，為了區(qū)別土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)明確其使用用途起見，建議使用“耕作權(quán)”概念。
宅基地“三權(quán)分置”框架下的第二項(xiàng)權(quán)利，建議沿用宅基地使用權(quán)概念。如前所述，“農(nóng)戶資格權(quán)”不宜與其他實(shí)在權(quán)利并列，而且宅基地使用權(quán)無(wú)期限限制，“三權(quán)分置”既然要保障農(nóng)戶資格權(quán)，且使用權(quán)的放活也僅僅是“適度”。那么，農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不可能是賣斷式的徹底轉(zhuǎn)讓，只能是在無(wú)限期宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)定一個(gè)有期限的物權(quán)性使用權(quán)。何況，如果不允許宅基地使用權(quán)徹底轉(zhuǎn)讓，那么原宅基地使用權(quán)人就不能在流轉(zhuǎn)宅基地一定期限使用權(quán)之后只剩下“農(nóng)戶資格權(quán)”。同時(shí)，宅基地使用權(quán)這一概念與農(nóng)民有天然的歷史的聯(lián)系，且已被慣用，沒有改變的必要。至于在宅基地使用權(quán)之上新設(shè)的物權(quán)性權(quán)利，建議與國(guó)有土地出讓形成的國(guó)有土地使用權(quán)概念呼應(yīng)（登記名為“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)”），使用集體土地使用權(quán)概念（可登記為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”）。
關(guān)于承包地和宅基地“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)中各權(quán)利名稱和性質(zhì)界定的好處在于，盡可能少地觸及現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本結(jié)構(gòu)和既有概念，且能比較準(zhǔn)確地負(fù)載改革意圖。
“三權(quán)分置”須做好確權(quán)這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作
◆宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，為避免引發(fā)無(wú)休止紛爭(zhēng)，不能簡(jiǎn)單地推行“一刀切”的政策，不能讓宅基地違法違規(guī)者通過(guò)“三權(quán)分置”獲取超額利益。
◆宅基地收益權(quán)能彰顯后，需要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。
交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰。承包地和宅基地的“三權(quán)分置”必須建立在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上。否則，隨著“三權(quán)分置”后權(quán)利流轉(zhuǎn)加速，既有問題將更加復(fù)雜，新的麻煩也會(huì)不斷產(chǎn)生。
土地確權(quán)的實(shí)踐表明，權(quán)屬不清的問題是比較嚴(yán)重的。為了推進(jìn)土地制度改革，各地加快了土地確權(quán)進(jìn)度，試點(diǎn)地方也堅(jiān)持了確權(quán)之后再“分權(quán)”的原則。但值得注意的是，“三權(quán)分置”意味著土地資產(chǎn)價(jià)值的釋放，如果在確權(quán)時(shí)不能做到合法、公平，之后的流轉(zhuǎn)必將使違法、不公的結(jié)果不斷放大，為農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和有序治理埋下隱患。這里之所以特別強(qiáng)調(diào)確權(quán)的合法、公平，原因有：
一方面，承包地和宅基地確權(quán)涉及的法律法規(guī)和政策繁多，一些權(quán)屬不明和爭(zhēng)議的解決又缺乏必要的證據(jù)支持，在確權(quán)時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，很容易出現(xiàn)“一刀切”等簡(jiǎn)單做法。比如：宅基地制度自新中國(guó)成立以來(lái)不斷發(fā)生變化，宅基地取得主體僅限于農(nóng)村居民、嚴(yán)格面積控制、“一戶一宅”及禁止城市居民購(gòu)買農(nóng)村房屋等，基本都是20世紀(jì)90年代以后的事。現(xiàn)實(shí)中城市居民擁有農(nóng)房、面積超標(biāo)、一戶多宅等并非都屬于違法。再比如，農(nóng)村宅基地違法，既有農(nóng)民“未批先建”“建新不拆舊”“超標(biāo)建設(shè)”等原因，也有宅基地審批制度與農(nóng)民住房合理需求不能及時(shí)匹配等原因。宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)政策規(guī)定，不能“一刀切”地簡(jiǎn)單推行“一戶一宅”、超面積退出、城市居民不能享有宅基地使用權(quán)等做法。如果確權(quán)方式簡(jiǎn)單且得不到利益主體一致認(rèn)同，必然會(huì)引發(fā)無(wú)休止的紛爭(zhēng)，進(jìn)而影響“三權(quán)分置”的推行。
另一方面，宅基地違法違規(guī)問題的解決，需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，契合未來(lái)宅基地制度改革方向。對(duì)于多年來(lái)積累的宅基地違法違規(guī)問題，簡(jiǎn)單拆除、認(rèn)定買賣合同無(wú)效并非良方；簡(jiǎn)單地延續(xù)過(guò)去的以罰代拆，通過(guò)罰款變相合法化也只能使宅基地的占有不公問題更加嚴(yán)重，如何區(qū)分不同情況分門別類處理需要智慧。從各地的做法來(lái)看，除了嚴(yán)重違反規(guī)劃予以拆除之外，多數(shù)地方對(duì)于輕微違法違規(guī)或“被動(dòng)違法違規(guī)”（如因正常宅基地需求多年無(wú)法滿足導(dǎo)致的“未批先建”），采取了行政處理后合法化或者收取有償使用費(fèi)平衡利益等做法。對(duì)于各地這種務(wù)實(shí)而又符合宅基地未來(lái)改革方向的做法，首先必須予以肯定。但值得探討的是，有償使用費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是否合理、公平？宅基地收益權(quán)能彰顯后，需要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。“不能讓違法者獲益”是法律的一項(xiàng)基本原則，對(duì)宅基地違法違規(guī)行為的處理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持這一原則，不能讓過(guò)去的違法違規(guī)者通過(guò)“三權(quán)分置”進(jìn)一步獲取超額利益，避免老實(shí)人吃虧的問題。
“三權(quán)分置”需要平衡好各方利益
◆宅基地“三權(quán)分置”涉及集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)受讓人三者的利益平衡，要關(guān)注其利益的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)保障。
◆宅基地流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)其取得的權(quán)利擔(dān)保融資，應(yīng)當(dāng)以其已經(jīng)向流轉(zhuǎn)農(nóng)戶支付了全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用為前提。
權(quán)利一詞中，權(quán)是“殼”，利是“核”。“三權(quán)分置”理論的提出，意在通過(guò)權(quán)利的重新配置實(shí)現(xiàn)利益的調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)利益的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。
承包地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；宅基地“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)”，實(shí)際上都涉及集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)受讓人三者的利益平衡。落實(shí)集體所有權(quán)要求流轉(zhuǎn)利益的分配，體現(xiàn)集體成員共同的利益與作為成員之一的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間的公平。流轉(zhuǎn)方農(nóng)戶的利益不僅要考慮流轉(zhuǎn)時(shí)的利益，更要關(guān)注其利益的動(dòng)態(tài)調(diào)整和持續(xù)保障。
考慮到“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)中，農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)之上新設(shè)立權(quán)利的物權(quán)性質(zhì)，建議借鑒國(guó)有土地使用權(quán)出讓制度設(shè)計(jì)具體的分置流程和出讓費(fèi)的支付制度，而不能沿用租賃債權(quán)方式設(shè)定物權(quán)性權(quán)利，尤其是在沒有機(jī)制保障農(nóng)戶未來(lái)收益的情況下，要避免流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)其取得的權(quán)利擔(dān)保融資。比如：流轉(zhuǎn)受讓人對(duì)其取得權(quán)利擔(dān)保融資，應(yīng)當(dāng)以其已經(jīng)向流轉(zhuǎn)農(nóng)戶支付了全部流轉(zhuǎn)費(fèi)用為前提。
“三權(quán)分置”需要夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)
◆未來(lái)“三權(quán)分置”的有效推進(jìn)，相關(guān)方的利益平衡、鄉(xiāng)村振興事務(wù)的決策等，都需要完善村民自治結(jié)構(gòu)，提升自治能力。
◆“三權(quán)分置”基本屬于集體土地權(quán)利行使問題，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家立法劃定底線的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村民自治作用。
土地確權(quán)關(guān)乎農(nóng)民集體和個(gè)人的重大利益，需要解決的疑難復(fù)雜問題不少；“三權(quán)分置”，農(nóng)村沉睡資源資產(chǎn)的盤活，集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大，將使集體事務(wù)更加繁多復(fù)雜，這都需要夯實(shí)村民自治基礎(chǔ)。
從全國(guó)土地確權(quán)及土地制度改革試點(diǎn)地方的做法來(lái)看，對(duì)基層治理的重要性已有高度共識(shí)，但具體做法和力度并不相同。有些地方建立了類似公司治理結(jié)構(gòu)的村民事務(wù)決策（村民議事會(huì)、大會(huì)）、執(zhí)行、監(jiān)督（監(jiān)事會(huì)或監(jiān)督員）機(jī)構(gòu)，有的地方通過(guò)推行村務(wù)信息公開透明，實(shí)現(xiàn)村民自治水平的提高，但總體來(lái)看，與包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的農(nóng)村系列改革及鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的基層治理機(jī)制還沒有完全建立起來(lái)。未來(lái)“三權(quán)分置”的有效推進(jìn)，需要村民通過(guò)自治手段解決的歷史遺留問題和發(fā)展決策問題不少，一些歷史積累問題的化解，村集體、農(nóng)戶及流轉(zhuǎn)受讓方之間利益的平衡，鄉(xiāng)村振興重大事務(wù)的決策等，都需要村民自治結(jié)構(gòu)的完善和自治能力的提升。
總之，“三權(quán)分置”及其相關(guān)問題，基本屬于集體土地所有權(quán)等權(quán)利行使問題，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家立法劃定底線的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮村民自治作用。建立完善的村民自治體系，是包括“三權(quán)分置”改革在內(nèi)的系列改革有效推進(jìn)的基礎(chǔ)性工程。
“三權(quán)分置”需要加快制度供給
◆未來(lái)的“三權(quán)分置”改革必須依法依規(guī)推進(jìn)， 需要落實(shí)系列制度的立、改、廢，圍繞基本制度建設(shè)配套制度，形成完整的制度體系。
◆“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)必須為保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)，輔之以相應(yīng)的耕作權(quán)設(shè)定合同范本及政府相關(guān)部門備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益和流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)。
承包地和宅基地“三權(quán)分置”，需要落實(shí)系列制度的立、改、廢。在《農(nóng)村土地承包法》修改，《民法典?物權(quán)編》編纂的關(guān)鍵時(shí)刻，首先需要對(duì)“三權(quán)分置”的基本制度達(dá)成共識(shí)，之后再圍繞基本制度建設(shè)配套制度，形成完整的制度體系。
承包地“三權(quán)分置”，需要在《農(nóng)村土地承包法》的修改中明確“三權(quán)分置”背景下承包地上的權(quán)利體系。這一權(quán)利體系的基礎(chǔ)是集體土地所有權(quán)，之上又有家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他方式承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)傳統(tǒng)租賃方式流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生債權(quán)意義上的承包地使用權(quán)，不需登記，不可擔(dān)保融資；也可以設(shè)定用益物權(quán)性質(zhì)的耕作權(quán)，耕作權(quán)的期限必須在一定期限以上（比如5年），但低于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，該項(xiàng)權(quán)利登記后可以對(duì)抗第三人，可以擔(dān)保融資。
在上述制度設(shè)計(jì)中，承包地“三權(quán)分置”只在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人設(shè)定耕作權(quán)的情形時(shí)發(fā)生。同時(shí)，鑒于農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和權(quán)利保障能力的不足，“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)中必須為保護(hù)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)，輔之以相應(yīng)的耕作權(quán)設(shè)定合同范本及政府相關(guān)部門備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益和流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)。宅基地“三權(quán)分置”，需要明確以下基本問題：
一是宅基地流轉(zhuǎn)的形式。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)可以通過(guò)房屋租賃的形式流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生債權(quán)意義上的房屋及宅基地使用權(quán)，不可擔(dān)保融資；也可以在宅基地使用權(quán)之上設(shè)定集體土地使用權(quán)。這里的集體土地使用權(quán)類似于國(guó)有土地使用權(quán)，為用益物權(quán)，不登記不生效，可進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，也可擔(dān)保融資。宅基地“三權(quán)分置”即指第二種意義上的流轉(zhuǎn)。
二是宅基地“三權(quán)分置”中，第三項(xiàng)權(quán)利集體土地使用權(quán)的期限應(yīng)當(dāng)限定在5年以上30年以下（5年以上是出于物權(quán)穩(wěn)定及擔(dān)保融資的需要，30年以下是為了與耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再延長(zhǎng)30年、2050年國(guó)家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相一致），至于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用用途等應(yīng)當(dāng)通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃予以限定。
三是宅基地使用權(quán)人設(shè)定集體土地使用權(quán)的前提條件是：宅基地使用權(quán)人居住有保障。這里的居住保障不僅指有國(guó)有土地上的商品房，也包括自己宅基地上的房屋面積超過(guò)其正常使用需求，且其自己使用的房屋與設(shè)定集體土地使用權(quán)之上的房屋能夠分別登記，滿足進(jìn)一步流轉(zhuǎn)和擔(dān)保融資的需要。
四是在期限限定和規(guī)劃控制的情形下，不應(yīng)對(duì)第三項(xiàng)權(quán)利人的身份進(jìn)行限制，也不應(yīng)對(duì)宅基地上房屋的類型和用途進(jìn)行身份限制。鄉(xiāng)村振興，需要城市資本，需要城鄉(xiāng)融合。湖北武漢推行的“三鄉(xiāng)工程”的第一項(xiàng)就是“市民下鄉(xiāng)”，浙江等地鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)面臨的一個(gè)主要困境就是鄉(xiāng)賢的“鄉(xiāng)宅”需求無(wú)法滿足。在從身份走向契約的今天，在逐步淡化城鄉(xiāng)二元管理的當(dāng)下，實(shí)無(wú)必要進(jìn)行類似身份限制的立法。
未來(lái)兩年將是承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革基本法律制度落地的關(guān)鍵時(shí)期，制度供給的責(zé)任將由試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關(guān)部門。未來(lái)的“三權(quán)分置”改革，必須依法依規(guī)推進(jìn)。
作者單位：國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)國(guó)土資源報(bào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
