摘要：從政府對(duì)于戶籍身份意義上的“農(nóng)民”進(jìn)城務(wù)工的態(tài)度這一角度, 我國(guó)政府40年來(lái)的"農(nóng)民工"政策大體上經(jīng)歷了從嚴(yán)控到松動(dòng), 經(jīng)過(guò)短暫的緊縮, 再到規(guī)范流動(dòng), 最后經(jīng)由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而走向共享發(fā)展的“公平流動(dòng)”這樣幾個(gè)階段。進(jìn)一步分析體現(xiàn)在不同階段農(nóng)民工政策中的政府對(duì)于“農(nóng)民工”這個(gè)群體的認(rèn)識(shí), 則又經(jīng)歷了從“問(wèn)題農(nóng)民工”到“農(nóng)民工問(wèn)題”, 再到推動(dòng)“農(nóng)民工”“市民化”從而成為與城市原住人口平等的“居民”的過(guò)程。“市民化”作為政策語(yǔ)言正式頻頻出現(xiàn)在政府文件中, 以及“戶籍管理制度改革”拓展深化為“戶籍制度改革”, 意味著“農(nóng)民工終結(jié)”已開(kāi)始提上議事日程。“農(nóng)民工終結(jié)”并不意味著對(duì)人口涌入城市失去調(diào)節(jié)和控制, 而只意味著控制和調(diào)節(jié)的方式由依賴于“身份壁壘”而轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚凇笆袌?chǎng)性門檻”。為了“市場(chǎng)性門檻”的正常作用, 政府需要在提供基本社會(huì)保障、健全市場(chǎng)性秩序、均等城鄉(xiāng)公共服務(wù)、土地制度改革等方面承擔(dān)起責(zé)任。
2018年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年。在這40年中, 世界見(jiàn)證了中國(guó)的巨變, 也見(jiàn)證了一個(gè)規(guī)模巨大的獨(dú)特群體在中國(guó)社會(huì)的遭際沉浮、變革發(fā)展, 這個(gè)群體就是中國(guó)農(nóng)民工。說(shuō)這個(gè)群體獨(dú)特, 是因?yàn)樗某蓡T混合了我國(guó)特定戶籍制度下的社會(huì)制度身份 (農(nóng)民) 、分工體系下的職業(yè)身份 (非農(nóng)從業(yè)者) 和勞動(dòng)關(guān)系下的經(jīng)濟(jì)身份 (雇傭勞動(dòng)者) 。回顧這40年歷史, 我們可以看到, 盡管期間不乏頓挫回復(fù), 但總體上, 中國(guó)農(nóng)民工這個(gè)群體走過(guò)了一個(gè)從被排斥拒絕, 到被接納承認(rèn), 再到參與共享發(fā)展的進(jìn)程。本文主要著眼于政府農(nóng)民工政策的演變, 來(lái)回顧分析這一進(jìn)程, 在此基礎(chǔ)上, 再對(duì)我國(guó)農(nóng)民工的下一步發(fā)展, 或者說(shuō), 可能的終結(jié), 作一點(diǎn)自己的展望。
一、農(nóng)民工政策40年來(lái)發(fā)展的簡(jiǎn)要回顧
總體上, 農(nóng)民工這個(gè)獨(dú)特群體的產(chǎn)生與發(fā)展受到農(nóng)村對(duì)于剩余勞動(dòng)力的推力和城市吸引剩余勞動(dòng)力的拉力的共同作用, 但在不同的歷史階段, 這兩股力量的作用大小、表現(xiàn)并不一樣, 而政府基于我國(guó)特定戶籍制度的農(nóng)民工政策, 則在這種推力和拉力之間發(fā)揮著或堵或疏或拒或迎的調(diào)節(jié)閥的作用。考察分析40年來(lái)我國(guó)政府農(nóng)民工政策的演變發(fā)展, 大體上可以將其劃分為三個(gè)階段。
1. 從嚴(yán)控到松動(dòng) (1978~1988)
作為如上所述混合了社會(huì)制度身份、職業(yè)身份和經(jīng)濟(jì)身份的獨(dú)特群體, 農(nóng)民工作為社會(huì)現(xiàn)象而非個(gè)別現(xiàn)象是隨著上個(gè)世紀(jì)70年代末80年代初中國(guó)農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的改革的開(kāi)啟而出現(xiàn)的。隨著農(nóng)村改革的推進(jìn)、深入, 農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩的問(wèn)題由原先的隱性狀態(tài)日益轉(zhuǎn)為顯性狀態(tài), 農(nóng)村對(duì)剩余勞動(dòng)力的推力由此顯現(xiàn), 日后所謂的“農(nóng)民工”問(wèn)題開(kāi)始以“農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移”的問(wèn)題形式呈現(xiàn)在人們眼前。大量從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中解放出來(lái)的勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中。可供選擇的轉(zhuǎn)移方式主要有兩種, 一是“離土不離鄉(xiāng)”, 就地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中;二是“離土又離鄉(xiāng)”, 跨地區(qū)轉(zhuǎn)移到城市務(wù)工就業(yè)。出于成本和風(fēng)險(xiǎn)的考慮, 農(nóng)民本身的首選是第一種方式, 對(duì)于第二種方式, 絕大多數(shù)沒(méi)有能夠被本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納的富裕勞動(dòng)力一開(kāi)始基本上處于觀望猶豫之中, 真正勇下決心試水的人, 雖然逐年在增長(zhǎng)之中, 但比之現(xiàn)在, 可謂鳳毛麟角。而此時(shí)政府的態(tài)度更是積極鼓勵(lì)第一種轉(zhuǎn)移方式, 同時(shí)嚴(yán)格控制第二種轉(zhuǎn)移方式。如1980年全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議通過(guò)的《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作》和1981年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于廣開(kāi)門路, 搞活經(jīng)濟(jì), 解決城鎮(zhèn)就業(yè)問(wèn)題的若干決定》這兩個(gè)文件, 都在解開(kāi)對(duì)城鎮(zhèn)職工流動(dòng)的禁錮、鼓勵(lì)靈活多樣的就業(yè)形式的同時(shí), 強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng), 尤其控制其涌入城鎮(zhèn);對(duì)于已經(jīng)流入城市的農(nóng)村勞動(dòng)力, 則要盡可能清退。
鑒于1980年代中期以前城市經(jīng)濟(jì)體制改革尚未展開(kāi), 城市經(jīng)濟(jì)對(duì)于剩余勞動(dòng)力的吸納能力有限, 兼之在所謂三年自然災(zāi)害之后的人口出生高潮期出生的人口于此時(shí)開(kāi)始進(jìn)入就業(yè)年齡, 再加上知青返城的浪潮, 當(dāng)時(shí)政府采取這種嚴(yán)控農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城的政策選擇應(yīng)該說(shuō)是可以理解的。但大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移就業(yè)同樣是一個(gè)客觀的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)固然就地吸納了不少剩余勞動(dòng)力, 但還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動(dòng)力需要尋找出路。在經(jīng)過(guò)了初期的猶豫觀望之后, 農(nóng)村剩余勞動(dòng)力中下決心試水的人逐漸增多, 尤其是那些過(guò)去即有外出打工謀生之傳統(tǒng)的地區(qū), 如浙江省的義烏、東陽(yáng)、溫州等。這種自發(fā)的、客觀的態(tài)勢(shì)并不是政府的政策舉措所能完全遏止的。于是, 在這個(gè)初期階段就出現(xiàn)了這樣一種情形, 一方面是政府嚴(yán)格控制, 反復(fù)清退, 另一方面則是進(jìn)城農(nóng)民工不減反增。這種情形, 加之農(nóng)村改革的巨大成功和城市就業(yè)壓力的緩解, 促使政府從1980年代中期開(kāi)始放松嚴(yán)格控制農(nóng)民工進(jìn)城的政策。1984年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布《礦山企業(yè)實(shí)行農(nóng)民輪換工制度試行條例》, 1984年10月勞動(dòng)人事部、城建環(huán)保部聯(lián)合頒發(fā)《國(guó)營(yíng)建筑企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人和使用農(nóng)村建筑隊(duì)暫行辦法》, 1984年12月勞動(dòng)人事部發(fā)布《交通、運(yùn)輸部門裝卸搬運(yùn)作業(yè)實(shí)行農(nóng)民輪換工制度和使用承包工試行辦法》。特別是1985年1月1日, 中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》, 其中第九條指出, 要“進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)交往”, 要“在各級(jí)政府統(tǒng)一管理下, 允許農(nóng)民進(jìn)城開(kāi)店設(shè)坊, 興辦服務(wù)業(yè), 提供各種勞務(wù)。城市要在用地和服務(wù)設(shè)施方面提供便利條件。”盡管措辭還比較謹(jǐn)慎, 但相比于以前對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)基本上都是嚴(yán)格限制的態(tài)度, 這一文件顯然傳遞了一種積極的信息, 因此, 可以說(shuō)是國(guó)家關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)政策變動(dòng)的一個(gè)具有標(biāo)志性意義的文件。值得一提的是, 也正是從1985年開(kāi)始, 農(nóng)村外出勞動(dòng)力作為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)正式納入統(tǒng)計(jì)體系, 這也可以看作是對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工這一事實(shí)的一個(gè)正式承認(rèn)。
2. 從緊縮阻遏到規(guī)范流動(dòng) (1989~2002)
從1988年下半年開(kāi)始, 為了應(yīng)對(duì)控制日益嚴(yán)重的通貨膨脹, 國(guó)家開(kāi)始了為期三年有余的宏觀調(diào)控治理整頓, 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢。在此形勢(shì)下, 政府重新加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力外出的限制。從1989年開(kāi)始, 中央在三年中接連下發(fā)了一系列文件:1989年初, 國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制民工盲目外出的緊急通知》;1990年4月, 國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》;1991年2月, 國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于勸阻民工盲目去廣東的通知》;1991年7月, 國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》。這些文件的措辭精神, 在某種程度上回復(fù)到了80年代中期以前的狀況, 即嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工, 強(qiáng)化對(duì)城市企業(yè)單位使用農(nóng)民工的限制, 強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩的根本辦法是“離土不離鄉(xiāng)”的就地轉(zhuǎn)移。
1992年鄧小平南巡講話推動(dòng)了我國(guó)改革開(kāi)放的又一輪高潮, 經(jīng)濟(jì)體制加速向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌, 城市經(jīng)濟(jì)體制改革正式開(kāi)始全面鋪開(kāi), 與此同時(shí), 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加速。如果說(shuō), 在此前, 推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)的動(dòng)力主要是來(lái)自農(nóng)村的推力, 那么, 從這個(gè)階段開(kāi)始, 隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展, 隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng) (以及, 在1990年代中期以后, 城鄉(xiāng)差別的再次拉大) , 城市的拉力開(kāi)始真正大規(guī)模地顯示出來(lái)。正是在這種拉力和推力的共同作用之下, 才開(kāi)始出現(xiàn)所謂的“民工潮”。同時(shí), 也正是這種客觀存在的拉力和推力, 作為我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型所生發(fā)的客觀力量, 彰顯出農(nóng)民工的發(fā)展在總體上是合乎社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求的, 是順應(yīng)現(xiàn)代化的潮流的, 從而也使政府日益認(rèn)識(shí)到, 農(nóng)民工進(jìn)城的潮流并不是一味人為地阻止所能奏效的。當(dāng)然, 對(duì)于在各種配套制度上尚未完全走出傳統(tǒng)體制的、還沒(méi)有充分做好準(zhǔn)備的城市來(lái)說(shuō), “民工潮”的突然涌現(xiàn)確實(shí)造成了各種壓力。面對(duì)這種壓力, 政府不能無(wú)所作為, 一味放任, 但這時(shí)政府的作為或者說(shuō)應(yīng)對(duì)方式也不復(fù)是一味消極的嚴(yán)控限制, 而是規(guī)范疏導(dǎo)、宏觀調(diào)控, 目的是使農(nóng)民工流動(dòng)有序化。這一階段, 中央政府為規(guī)范農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)、促使流動(dòng)的有序化發(fā)布了一系列文件, 其中重要的如:1993年勞動(dòng)部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)有序化———“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計(jì)劃”第一期工程〉的通知》;1994年勞動(dòng)部發(fā)布的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》;2000年勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)村富裕勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)工作的意見(jiàn)》等。這些文件的基本精神, 就是規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)民工有序流動(dòng)。
3. 從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌走向共享發(fā)展的“公平流動(dòng)” (2002~)
進(jìn)入二十一世紀(jì), 特別是2002年“十六大”以后, 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)期, 我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程也進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的階段, 這就在客觀上提出了逐步解決城鄉(xiāng)分割分治的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題的要求。農(nóng)民工問(wèn)題作為這種二元結(jié)構(gòu)的集中表現(xiàn), 開(kāi)始前所未有地引起社會(huì)各界共同的廣泛關(guān)注。在這種宏觀的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治背景下, 政府的農(nóng)民工政策有了進(jìn)一步的調(diào)整, 開(kāi)始由前一階段旨在促使農(nóng)民工有序流動(dòng)的管理引導(dǎo), 進(jìn)一步轉(zhuǎn)向在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的扶持農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè), 具體措施包括:逐步放寬農(nóng)民工進(jìn)城條件, 降低和逐步撤消農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)門檻;逐步放松、解除對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城的管制, 變管制為救助, 并減少對(duì)農(nóng)民工不必要的管理;逐步統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng), 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù), 維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益等。所有這些, 都體現(xiàn)在這一時(shí)期國(guó)家發(fā)布的一系列重要文件中, 如2003年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》, 2004年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》, 2005年5月勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于廢止〈農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定〉及有關(guān)配套文件的通知》, 以及2006年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》等。
“十八大”以來(lái), 政府的農(nóng)民工政策在繼續(xù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上拓展了新的內(nèi)涵。“十八大”提出、十八屆三中全會(huì)重申, 要“加快戶籍制度改革, 有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化, 努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。”長(zhǎng)久以來(lái)停留在學(xué)術(shù)研究文本中的農(nóng)民工“市民化”終于成為政策語(yǔ)言頻繁出現(xiàn)在一系列重要的文件中, 讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更充分地共享改革發(fā)展成果成為政府農(nóng)民工政策的基本目標(biāo)。可以說(shuō), 這期間的一系列與農(nóng)民工有關(guān)的政策文件, 都是圍繞著這一目標(biāo)出臺(tái)的。這些文件包括:中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020年) 》 (2014) , 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》 (2014) 、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》 (2014) 、《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》 (2016) 、《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》 (2016) , 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》 (2016) , 人社部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委等部門印發(fā)的《關(guān)于做好進(jìn)城落戶農(nóng)民參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的辦法》 (2015) , 文化部等部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》 (2016) , 以及2016年1月1日開(kāi)始實(shí)行的《居住證暫行條例》, 等等。
某種意義上, 農(nóng)民工“市民化”作為政府政策目標(biāo)的正式提出, 實(shí)際上意味著農(nóng)民工“終結(jié)”問(wèn)題提上了議事日程。
二、從“問(wèn)題農(nóng)民工”到“農(nóng)民工問(wèn)題”到“農(nóng)民工終結(jié)”
進(jìn)一步考察分析上述40年來(lái)我國(guó)政府農(nóng)民工政策的發(fā)展演變, 可以發(fā)現(xiàn), 政府對(duì)于農(nóng)民工這個(gè)群體的認(rèn)識(shí)和態(tài)度大體上走過(guò)了一個(gè)從“問(wèn)題農(nóng)民工”到“農(nóng)民工問(wèn)題”, 再到最近隱隱將“農(nóng)民工的終結(jié)”提上議事日程的歷程。
在1980年代中期之前, 政府對(duì)于農(nóng)民工可以說(shuō)基本上持“問(wèn)題農(nóng)民工”的認(rèn)識(shí)。也就是說(shuō), 在當(dāng)時(shí)政府的眼中, 這些離開(kāi)家鄉(xiāng)的土地進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民, 不是正常的農(nóng)民, 而是一些思想行為上有問(wèn)題、甚至倫理品行上有缺陷的人, 這從當(dāng)時(shí)屢屢以“盲流”來(lái)看待稱呼農(nóng)民工就可以看出。因此, 對(duì)于這個(gè)群體的基本政策措施, 就是反復(fù)清退, 也就是強(qiáng)行將他們驅(qū)離城市, 趕回老家。在這個(gè)“清退”的過(guò)程中, 伴隨著各式各樣明顯包含懲戒意味的“管理”措施。
不過(guò), 這個(gè)持“問(wèn)題農(nóng)民工”認(rèn)識(shí)的階段并不長(zhǎng)。進(jìn)入1980年代中期, 政府的農(nóng)民工政策從總體上就進(jìn)入了“農(nóng)民工問(wèn)題”的階段 (當(dāng)然, 這只是“總體上”, 并不意味著此后絕對(duì)沒(méi)有任何反復(fù)) 。也就是說(shuō), 不再將構(gòu)成農(nóng)民工這個(gè)群體的那些人本身看作是有問(wèn)題的, 真正作為問(wèn)題而存在、需要認(rèn)真研究和應(yīng)對(duì)的, 是大量戶籍身份為“農(nóng)民”的人紛紛離開(kāi)農(nóng)村家鄉(xiāng)而進(jìn)城打工這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。這個(gè)階段一直持續(xù)到最近, 至少到“十八大”之前。不過(guò), 這個(gè)階段又可以分為認(rèn)識(shí)上有所區(qū)別的先后兩個(gè)時(shí)期, 即“經(jīng)濟(jì)視角”時(shí)期和“社會(huì)視角”時(shí)期。“經(jīng)濟(jì)視角”時(shí)期大體持續(xù)到中共“十六大”。在這個(gè)時(shí)期, 有關(guān)農(nóng)民工的政策基本上將農(nóng)民工單純地看作是一個(gè)經(jīng)濟(jì)要素 (“勞動(dòng)力”) , 將農(nóng)民工問(wèn)題單純看作是一個(gè)“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力”轉(zhuǎn)移的問(wèn)題, 主要從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 (特別是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展) 需要的角度來(lái)分析認(rèn)識(shí)和處理這一問(wèn)題, 這一點(diǎn), 從這個(gè)時(shí)期出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)民工政策的文件名稱即可看出。“十六大”以后, 在日益強(qiáng)調(diào)以人為本、包容發(fā)展的“科學(xué)發(fā)展觀”下, 在建設(shè)“和諧社會(huì)”的理念下, “經(jīng)濟(jì)視角”下的農(nóng)民工觀念開(kāi)始逐步轉(zhuǎn)向“社會(huì)視角”下農(nóng)民工觀念, 即不再將農(nóng)民工單純地看作為經(jīng)濟(jì)要素的“勞動(dòng)力”, 而是有著物質(zhì) (經(jīng)濟(jì)) 的、社會(huì)的、政治的、精神文化的等各種需求的社會(huì)生活的綜合主體。于是, 相關(guān)的農(nóng)民工政策也開(kāi)始著眼于如何推動(dòng)在現(xiàn)有條件 (包括現(xiàn)有戶籍制度) 下盡可能地解決、滿足農(nóng)民工這個(gè)特殊群體的這些多方面的需求。這集中地體現(xiàn)在2006年出臺(tái)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中。在這一由國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件中, 針對(duì)農(nóng)民工在就業(yè)、生活、子女教育等方面存在的突出問(wèn)題, 提出了一系列的政策應(yīng)對(duì)措施, 包括抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題、依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理、搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題 (包括工傷保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等) 、切實(shí)為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù) (包括把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系、保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育、加強(qiáng)農(nóng)民工疾病預(yù)防控制和適齡兒童免疫工作、進(jìn)一步搞好農(nóng)民工計(jì)劃生育管理和服務(wù)、多渠道改善農(nóng)民工居住條件等) 、健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制 (包括保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利、逐步地有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題、保護(hù)農(nóng)民工土地承包權(quán)益、加大維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的執(zhí)法力度、做好對(duì)農(nóng)民工的法律服務(wù)和法律援助工作等) , 等等。
不過(guò), 總體上說(shuō), 持“農(nóng)民工問(wèn)題”認(rèn)識(shí)的這個(gè)階段有一個(gè)基本特點(diǎn), 那就是, 無(wú)論是“經(jīng)濟(jì)視角”下的政策還是“社會(huì)視角”下的政策, 都將農(nóng)民工看作是一群在總體上不能、不會(huì)成為城市永久居民, 其中的大部分終有一天必將、必須回歸鄉(xiāng)下老家的特殊暫住人口。這方面一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是, 盡管農(nóng)民工的市民化問(wèn)題在學(xué)界已經(jīng)受到相當(dāng)多的關(guān)注, 但是, 卻很少作為政策概念出現(xiàn)在正式的重要官方文件中。雖然, 2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中確實(shí)講到了“戶籍管理制度改革”, 但在農(nóng)民工的城市落戶方面, 表述是極其謹(jǐn)慎的:要“逐步地、有條件地”解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和居住的農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題, “小城市”和“小城鎮(zhèn)”要“適當(dāng)”放寬農(nóng)民工落戶條件;大城市要積極穩(wěn)妥地解決符合條件的農(nóng)民工戶籍問(wèn)題, 對(duì)農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者和高級(jí)技工、技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者, 應(yīng)優(yōu)先準(zhǔn)予落戶。從這種極其謹(jǐn)慎的表述方式可以看出, “落戶”在當(dāng)時(shí)更多的只具有一種象征意義, 而不具有可以讓農(nóng)民工們普遍期待的普遍意義。而且, 正如“戶籍管理制度改革”這一表述本身所明確表示的, 這種改革所著意的是戶籍“管理”制度, 因此, 即使“落戶”了, 也只意味著落戶者戶籍“管理”關(guān)系的變動(dòng), 而不一定意味著“同城同待遇”的完全市民身份的獲得。
中共“十八大”以后, 這種情形有了明顯的變化。首先, 長(zhǎng)久以來(lái)停留在學(xué)術(shù)文本中的農(nóng)民工 (農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口) “市民化”概念開(kāi)始作為政策概念頻頻出現(xiàn)在黨和政府的一系列重要文件中, 從“十八大”報(bào)告, 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》, 到《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014-2020年) 》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》, 再到“十九大”報(bào)告;與此相應(yīng), “暫住證”從2016年開(kāi)始也改為“居住證”。其次, 作為推動(dòng)這種“市民化”的根本性舉措, “戶籍管理制度改革”終于轉(zhuǎn)變深化為“戶籍制度改革”, 前者屬于狹義的社會(huì)管理的范疇, 而后者則直指戶籍身份與權(quán)利待遇之關(guān)系這一戶籍制度的核心本質(zhì)問(wèn)題, 也即“戶籍制度改革”實(shí)際上意味著要逐步將國(guó)人的權(quán)利待遇與其戶籍身份脫鉤;也正因此, 在一系列相關(guān)文件中, 凡論及“戶籍制度改革”, 必與基本公共服務(wù)的“全覆蓋”、“均等化”等聯(lián)系起來(lái), 這實(shí)際上也就意味著國(guó)家必須拿出大量的“真金白銀”為“戶籍制度改革”, 為推動(dòng)這種“市民化”提供財(cái)政保障 (這也就是為什么2016年國(guó)務(wù)院要出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》的原因) 。第三, “十八大”以來(lái)的農(nóng)民工“市民化”政策以及與此緊密相連的“戶籍制度改革”是聯(lián)系著“以人為核心”的“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略的推進(jìn)而展開(kāi)的。所謂“以人為核心”的“新型城鎮(zhèn)化”, 就是說(shuō), 城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化, 而人的城鎮(zhèn)化在目前中國(guó)的當(dāng)務(wù)之急, 就是農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化或者說(shuō)“市民化”。正是在這樣的語(yǔ)境下, 政府才提出了要在近期內(nèi)實(shí)現(xiàn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分市民化的宏大目標(biāo)。所有上述這些變化實(shí)際上都表明, “十八大”以來(lái), 我國(guó)的農(nóng)民工政策開(kāi)始進(jìn)入了一個(gè)通過(guò)推動(dòng)大規(guī)模的、實(shí)質(zhì)性的農(nóng)民工“市民化”而走向“農(nóng)民工終結(jié)”的新階段。換言之, 如果說(shuō)在持“農(nóng)民工問(wèn)題”認(rèn)識(shí)的階段, 政府的農(nóng)民工政策基本上是專門針對(duì)農(nóng)民工這個(gè)特殊群體而出臺(tái)的特殊政策, 那么, “十八大”以來(lái)的農(nóng)民工政策則呈現(xiàn)出了一種新的取向, 即更著意于如何有序地撤除阻礙這些“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”進(jìn)入普遍性的城市公共服務(wù)體系的戶籍身份壁壘, 推動(dòng)他們和城市原住居民一樣平等地共享城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活的機(jī)會(huì)。當(dāng)然, 這里所謂的“農(nóng)民工的終結(jié)”, 并不意味著從此城市居民 (乃至全體社會(huì)成員) 中將不再存在底層成員, 更不意味著城市 (社會(huì)) 中將不再有職業(yè)分化、階層分化, 而只意味著這種分化將不再建基在戶籍身份這樣一種剛性的身份性壁壘之上, 而是市場(chǎng)性選擇機(jī)制作用的結(jié)果, 也就是說(shuō), 這種分化是建立在身份平等、機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上的。
三、從“身份壁壘”到“市場(chǎng)性門檻”
“戶籍制度改革”, 進(jìn)而以此為基礎(chǔ)的大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化, 所引發(fā)的一個(gè)突出的擔(dān)憂, 就是城市, 特別是大城市、特大城市的人口規(guī)模的急劇膨脹, 進(jìn)而帶來(lái)城市社會(huì)生活、社會(huì)治理方面的一系列問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō), 這種擔(dān)心是可以理解的, 畢竟, 只有當(dāng)城市的人口規(guī)模與它的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度基本適應(yīng)時(shí), 城市才能正常運(yùn)行, 城市社會(huì)生活才能保持正常的、良好的秩序。但是, 從另一個(gè)角度說(shuō), 這種擔(dān)心也不是完全必要的, 因?yàn)? “戶籍制度改革”以及緊隨而來(lái)的“市民化”并不意味著對(duì)人口涌入城市失去調(diào)節(jié)和控制, 而只意味著變換一種控制和調(diào)節(jié)方式, 換成一種更加符合現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值觀的控制和調(diào)節(jié)方式。
如上所述, “農(nóng)民工的終結(jié)”, 并不意味著從此城市居民中將不再存在底層人員, 不再有職業(yè)分化、階層分化, 而只意味著這種分化將不再建基在戶籍身份這樣一種剛性的身份性壁壘之上, 而是市場(chǎng)性選擇機(jī)制作用的結(jié)果。同理, 從控制和調(diào)節(jié)城市人口規(guī)模的角度說(shuō), 戶籍制度改革、充分的市民化所導(dǎo)致的“農(nóng)民工的終結(jié)”同樣也不意味著調(diào)節(jié)和控制方式的闕如, 而只意味著調(diào)節(jié)和控制的方式的轉(zhuǎn)變, 即從主要依賴于剛性的“身份性壁壘”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^(guò)“市場(chǎng)性門檻”來(lái)實(shí)現(xiàn)。一個(gè)正常的、運(yùn)行良好的市場(chǎng)首先必須是開(kāi)放的, 也即它允許而不人為地排斥任何一個(gè)愿意進(jìn)入的主體;但是, 允許所有主體進(jìn)入并不意味著所有主體都真正能夠現(xiàn)實(shí)地進(jìn)入并成功立足, 只有那些具備必要的資源、能力, 愿意付出相應(yīng)的努力的人, 才有可能現(xiàn)實(shí)地進(jìn)入相應(yīng)的市場(chǎng)并成功地立足于其中, 缺乏這種必要的資源、能力和相應(yīng)的努力, 即使勉強(qiáng)進(jìn)入了, 最終也必將被淘汰出局。類似的, 所謂調(diào)節(jié)、控制城市人口適當(dāng)規(guī)模的“市場(chǎng)性門檻”, 也就是, 城市首先必須是開(kāi)放的, 允許所有愿意進(jìn)入的國(guó)民進(jìn)入;但是, 允許所有愿意進(jìn)入的國(guó)民進(jìn)入并不意味著所有這些人都能在實(shí)際上如愿, 同樣只有那些具備必要的資源、能力, 做好各種必要的準(zhǔn)備, 從而能夠在城市找到體面或不那么體面的工作、擁有舒適或不那么舒適的棲身之所、能夠適應(yīng)迥異于農(nóng)村的現(xiàn)代城市社會(huì)生活方式的人, 才能最終在城市真正生存扎根下來(lái), 否則, 就像市場(chǎng)會(huì)淘汰不適者一樣, 進(jìn)入城市的這種“市場(chǎng)性門檻”也會(huì)自然地使那些不適應(yīng)城市中生存的人們離開(kāi)城市。須知, 人既有夢(mèng)想, 也有理性;人們之所以希望進(jìn)入城市, 歸根結(jié)底是希望能夠獲得更好的生活, 因此, 一旦他們中的某些人發(fā)現(xiàn)自己不能適應(yīng)現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行方式, 無(wú)法在城市中獲得他們希望的更好的生活, 這時(shí), 不需要有關(guān)部門來(lái)驅(qū)趕, 他們自己就會(huì)去尋找更加適合他們的生存之地。正是基于“市場(chǎng)性門檻”的這種自然的調(diào)節(jié)作用, 筆者以為, 我們沒(méi)有太大的必要擔(dān)憂“戶籍制度改革”以及緊隨而來(lái)的大規(guī)模“市民化”一定會(huì)帶來(lái)城市人口的過(guò)渡膨脹以及伴隨而來(lái)的各種城市社會(huì)問(wèn)題———當(dāng)然, 這并不是說(shuō)不會(huì)有城市社會(huì)問(wèn)題, 只是說(shuō), 這些問(wèn)題未必與“戶籍制度改革”和大規(guī)模的深度“市民化”政策有關(guān)。而之所以說(shuō)上述“市場(chǎng)性門檻”是一種比“身份壁壘”更加符合現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值觀的控制和調(diào)節(jié)方式, 是因?yàn)? 這種方式不是基于先賦性的出身, 而是主要基于自致性的能力和努力, 更體現(xiàn)作為現(xiàn)代社會(huì)之基本價(jià)值共識(shí)的自由和公平精神。可以這么說(shuō), 在“身份壁壘”不消除的前提下, “農(nóng)民工政策”的最好結(jié)果是“出得去, 回得來(lái)”, 即農(nóng)民既能走出農(nóng)村進(jìn)城打工謀生, 也能在年老體衰或由于其他原因而不能在城里生存下去的時(shí)候返回農(nóng)村老家, 這“出去、回來(lái)”的主體, 都固定在“農(nóng)民工”身上;那么, “市場(chǎng)性門檻”作用的結(jié)果應(yīng)該是“進(jìn)得去, 出得來(lái)”, 即農(nóng)村居民既可以進(jìn)城尋求生活機(jī)會(huì), 城市居民 (不管是出于喜愛(ài)農(nóng)村生活還是因?yàn)樵诔鞘兄兄\求不到好的生活機(jī)會(huì)) 也能夠出城到農(nóng)村尋求生活機(jī)會(huì), 這是一種更加公平、自由的城鄉(xiāng)流動(dòng)。
當(dāng)然, 必須說(shuō)明的是, 強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)性門檻”的作用不是要豁免政府的相關(guān)責(zé)任, 更不是提倡“社會(huì)達(dá)爾文主義”。恰恰相反, 為了社會(huì)的正常運(yùn)行, 也為了“市場(chǎng)性門檻”能夠健康地發(fā)揮作用, 政府必須通過(guò)一系列政策舉措承擔(dān)自己的責(zé)任, 發(fā)揮自己的功能。舉其急而要者, 包括:
第一, 政府必須為城鄉(xiāng)全體社會(huì)成員提供能夠滿足其最基本的生存需要 (是“need”而不是“want”) 的平等的基本社會(huì)保障, 城鄉(xiāng)居民獲得這種保障是基于其生存權(quán)利, 因而不僅與其任何先賦性的身份 (如性別、民族以及如今在我國(guó)正在消除中但尚未最終消除的“戶籍身份”等) 無(wú)關(guān), 而且也與其自身通過(guò)市場(chǎng)獲取生存資源的能力無(wú)關(guān)。
第二, 政府必須花大力氣維護(hù)、健全市場(chǎng)性秩序。就目前而言, 這種努力須包括正反兩個(gè)方面:反面是要進(jìn)一步撤除各種目前在諸如就業(yè)等方面事實(shí)上依舊存在的各種身份性壁壘;正面是, 要在撤除身份壁壘的同時(shí)盡可能同步地確立適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)性進(jìn)入門檻, 包括各種行業(yè)之從業(yè)者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、城市公共行為 (公共道德) 標(biāo)準(zhǔn)等等, 從而一方面將不合格、不適應(yīng)者擋在門檻之外, 同時(shí)保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的基本正常秩序。
第三, 在上面第一條所述的為城鄉(xiāng)全體社會(huì)成員提供平等的基本社會(huì)保障之外, 政府還必須進(jìn)一步大力推動(dòng)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。而鑒于長(zhǎng)期以來(lái)政府為農(nóng)村提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品明顯不足, 與城鎮(zhèn)差距極大 (這也是“十九大”報(bào)告所說(shuō)我國(guó)發(fā)展之“不平衡”的一個(gè)突出表現(xiàn)) , 因而在推動(dòng)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化方面, 重點(diǎn)無(wú)疑是要強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的供給, 大力發(fā)展農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)。事實(shí)上, 影響不少城市居民出城意愿的一個(gè)重要因素是農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等公共事業(yè)的落后, 而農(nóng)村教育的落后更是導(dǎo)致農(nóng)民及其子女缺乏跨越進(jìn)城的市場(chǎng)性門檻的能力的一個(gè)重大因素, 就此而言, 公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化乃是“市場(chǎng)性門檻”發(fā)揮正常作用、從而實(shí)現(xiàn)“進(jìn)得去、出得來(lái)”的公平、自由的城鄉(xiāng)流動(dòng)的重要前提。
第四, 進(jìn)一步推進(jìn)和深化農(nóng)村土地制度改革。這里的關(guān)鍵是要逐步地確立農(nóng)民 (無(wú)論是作為集體還是個(gè)體) 對(duì)于名義上作為其財(cái)產(chǎn)的土地的自由支配權(quán), 從而使這宗資產(chǎn)成為農(nóng)民自由流動(dòng)的可資靈活利用的資本, 而不是牽制其自由流動(dòng)的因素。在這方面, 目前以賦予“經(jīng)營(yíng)權(quán)”以應(yīng)有的法律地位和權(quán)能、從而放活“經(jīng)營(yíng)權(quán)”為核心要義的“三權(quán)分置", 在某種意義上可以看作是向這一方向邁進(jìn)的開(kāi)始。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：浙江社會(huì)科學(xué)2018年01期
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