摘要：從政府對于戶籍身份意義上的“農民”進城務工的態度這一角度, 我國政府40年來的"農民工"政策大體上經歷了從嚴控到松動, 經過短暫的緊縮, 再到規范流動, 最后經由城鄉統籌而走向共享發展的“公平流動”這樣幾個階段。進一步分析體現在不同階段農民工政策中的政府對于“農民工”這個群體的認識, 則又經歷了從“問題農民工”到“農民工問題”, 再到推動“農民工”“市民化”從而成為與城市原住人口平等的“居民”的過程。“市民化”作為政策語言正式頻頻出現在政府文件中, 以及“戶籍管理制度改革”拓展深化為“戶籍制度改革”, 意味著“農民工終結”已開始提上議事日程。“農民工終結”并不意味著對人口涌入城市失去調節和控制, 而只意味著控制和調節的方式由依賴于“身份壁壘”而轉變為借助于“市場性門檻”。為了“市場性門檻”的正常作用, 政府需要在提供基本社會保障、健全市場性秩序、均等城鄉公共服務、土地制度改革等方面承擔起責任。
2018年是中國改革開放40周年。在這40年中, 世界見證了中國的巨變, 也見證了一個規模巨大的獨特群體在中國社會的遭際沉浮、變革發展, 這個群體就是中國農民工。說這個群體獨特, 是因為它的成員混合了我國特定戶籍制度下的社會制度身份 (農民) 、分工體系下的職業身份 (非農從業者) 和勞動關系下的經濟身份 (雇傭勞動者) 。回顧這40年歷史, 我們可以看到, 盡管期間不乏頓挫回復, 但總體上, 中國農民工這個群體走過了一個從被排斥拒絕, 到被接納承認, 再到參與共享發展的進程。本文主要著眼于政府農民工政策的演變, 來回顧分析這一進程, 在此基礎上, 再對我國農民工的下一步發展, 或者說, 可能的終結, 作一點自己的展望。
一、農民工政策40年來發展的簡要回顧
總體上, 農民工這個獨特群體的產生與發展受到農村對于剩余勞動力的推力和城市吸引剩余勞動力的拉力的共同作用, 但在不同的歷史階段, 這兩股力量的作用大小、表現并不一樣, 而政府基于我國特定戶籍制度的農民工政策, 則在這種推力和拉力之間發揮著或堵或疏或拒或迎的調節閥的作用。考察分析40年來我國政府農民工政策的演變發展, 大體上可以將其劃分為三個階段。
1. 從嚴控到松動 (1978~1988)
作為如上所述混合了社會制度身份、職業身份和經濟身份的獨特群體, 農民工作為社會現象而非個別現象是隨著上個世紀70年代末80年代初中國農村以家庭聯產承包責任制為核心的改革的開啟而出現的。隨著農村改革的推進、深入, 農村勞動力過剩的問題由原先的隱性狀態日益轉為顯性狀態, 農村對剩余勞動力的推力由此顯現, 日后所謂的“農民工”問題開始以“農村勞動力轉移”的問題形式呈現在人們眼前。大量從農業勞動中解放出來的勞動力需要轉移到非農產業中。可供選擇的轉移方式主要有兩種, 一是“離土不離鄉”, 就地轉移到鄉鎮企業中;二是“離土又離鄉”, 跨地區轉移到城市務工就業。出于成本和風險的考慮, 農民本身的首選是第一種方式, 對于第二種方式, 絕大多數沒有能夠被本地鄉鎮企業吸納的富裕勞動力一開始基本上處于觀望猶豫之中, 真正勇下決心試水的人, 雖然逐年在增長之中, 但比之現在, 可謂鳳毛麟角。而此時政府的態度更是積極鼓勵第一種轉移方式, 同時嚴格控制第二種轉移方式。如1980年全國勞動就業工作會議通過的《進一步做好城鎮勞動就業工作》和1981年國務院出臺的《關于廣開門路, 搞活經濟, 解決城鎮就業問題的若干決定》這兩個文件, 都在解開對城鎮職工流動的禁錮、鼓勵靈活多樣的就業形式的同時, 強調要嚴格控制農村勞動力的流動, 尤其控制其涌入城鎮;對于已經流入城市的農村勞動力, 則要盡可能清退。
鑒于1980年代中期以前城市經濟體制改革尚未展開, 城市經濟對于剩余勞動力的吸納能力有限, 兼之在所謂三年自然災害之后的人口出生高潮期出生的人口于此時開始進入就業年齡, 再加上知青返城的浪潮, 當時政府采取這種嚴控農村剩余勞動力進城的政策選擇應該說是可以理解的。但大量農村剩余勞動力需要轉移就業同樣是一個客觀的要求。鄉鎮企業固然就地吸納了不少剩余勞動力, 但還有相當數量的農村勞動力需要尋找出路。在經過了初期的猶豫觀望之后, 農村剩余勞動力中下決心試水的人逐漸增多, 尤其是那些過去即有外出打工謀生之傳統的地區, 如浙江省的義烏、東陽、溫州等。這種自發的、客觀的態勢并不是政府的政策舉措所能完全遏止的。于是, 在這個初期階段就出現了這樣一種情形, 一方面是政府嚴格控制, 反復清退, 另一方面則是進城農民工不減反增。這種情形, 加之農村改革的巨大成功和城市就業壓力的緩解, 促使政府從1980年代中期開始放松嚴格控制農民工進城的政策。1984年6月國務院發布《礦山企業實行農民輪換工制度試行條例》, 1984年10月勞動人事部、城建環保部聯合頒發《國營建筑企業招用農民合同制工人和使用農村建筑隊暫行辦法》, 1984年12月勞動人事部發布《交通、運輸部門裝卸搬運作業實行農民輪換工制度和使用承包工試行辦法》。特別是1985年1月1日, 中共中央、國務院發布了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》, 其中第九條指出, 要“進一步擴大城鄉經濟交往”, 要“在各級政府統一管理下, 允許農民進城開店設坊, 興辦服務業, 提供各種勞務。城市要在用地和服務設施方面提供便利條件。”盡管措辭還比較謹慎, 但相比于以前對于農民進城就業基本上都是嚴格限制的態度, 這一文件顯然傳遞了一種積極的信息, 因此, 可以說是國家關于農村勞動力流動政策變動的一個具有標志性意義的文件。值得一提的是, 也正是從1985年開始, 農村外出勞動力作為統計指標正式納入統計體系, 這也可以看作是對農民外出務工這一事實的一個正式承認。
2. 從緊縮阻遏到規范流動 (1989~2002)
從1988年下半年開始, 為了應對控制日益嚴重的通貨膨脹, 國家開始了為期三年有余的宏觀調控治理整頓, 經濟增長速度放慢。在此形勢下, 政府重新加強了對農村勞動力外出的限制。從1989年開始, 中央在三年中接連下發了一系列文件:1989年初, 國務院發出《關于嚴格控制民工盲目外出的緊急通知》;1990年4月, 國務院發出《關于做好勞動就業工作的通知》;1991年2月, 國務院辦公廳發出《關于勸阻民工盲目去廣東的通知》;1991年7月, 國務院發布《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》。這些文件的措辭精神, 在某種程度上回復到了80年代中期以前的狀況, 即嚴格控制農村勞動力進城務工, 強化對城市企業單位使用農民工的限制, 強調解決農村勞動力過剩的根本辦法是“離土不離鄉”的就地轉移。
1992年鄧小平南巡講話推動了我國改革開放的又一輪高潮, 經濟體制加速向市場經濟轉軌, 城市經濟體制改革正式開始全面鋪開, 與此同時, 經濟增長加速。如果說, 在此前, 推動農村勞動力向城市流動的動力主要是來自農村的推力, 那么, 從這個階段開始, 隨著城市經濟體制改革向縱深發展, 隨著城市經濟的迅速增長 (以及, 在1990年代中期以后, 城鄉差別的再次拉大) , 城市的拉力開始真正大規模地顯示出來。正是在這種拉力和推力的共同作用之下, 才開始出現所謂的“民工潮”。同時, 也正是這種客觀存在的拉力和推力, 作為我國體制轉軌和結構轉型所生發的客觀力量, 彰顯出農民工的發展在總體上是合乎社會經濟發展的客觀需求的, 是順應現代化的潮流的, 從而也使政府日益認識到, 農民工進城的潮流并不是一味人為地阻止所能奏效的。當然, 對于在各種配套制度上尚未完全走出傳統體制的、還沒有充分做好準備的城市來說, “民工潮”的突然涌現確實造成了各種壓力。面對這種壓力, 政府不能無所作為, 一味放任, 但這時政府的作為或者說應對方式也不復是一味消極的嚴控限制, 而是規范疏導、宏觀調控, 目的是使農民工流動有序化。這一階段, 中央政府為規范農村勞動力跨地區流動、促使流動的有序化發布了一系列文件, 其中重要的如:1993年勞動部發布的《關于印發〈再就業工程〉和〈農村勞動力跨地區流動有序化———“城鄉協調就業計劃”第一期工程〉的通知》;1994年勞動部發布的《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》;2000年勞動和社會保障部辦公廳發布的《關于做好農村富裕勞動力流動就業工作的意見》等。這些文件的基本精神, 就是規范、引導農民工有序流動。
3. 從城鄉統籌走向共享發展的“公平流動” (2002~)
進入二十一世紀, 特別是2002年“十六大”以后, 我國的經濟體制改革進入了全面建設社會主義市場經濟的時期, 我國的現代化進程也進入了全面建設小康社會的階段, 這就在客觀上提出了逐步解決城鄉分割分治的二元經濟社會結構問題的要求。農民工問題作為這種二元結構的集中表現, 開始前所未有地引起社會各界共同的廣泛關注。在這種宏觀的經濟社會政治背景下, 政府的農民工政策有了進一步的調整, 開始由前一階段旨在促使農民工有序流動的管理引導, 進一步轉向在城鄉統籌下的扶持農民工進城就業, 具體措施包括:逐步放寬農民工進城條件, 降低和逐步撤消農民工進城就業門檻;逐步放松、解除對農民工進城的管制, 變管制為救助, 并減少對農民工不必要的管理;逐步統一勞動力市場, 加強對農民工的就業服務, 維護農民工的合法權益等。所有這些, 都體現在這一時期國家發布的一系列重要文件中, 如2003年1月國務院辦公廳發布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》, 2004年12月國務院辦公廳發布的《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》, 2005年5月勞動和社會保障部發布的《關于廢止〈農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定〉及有關配套文件的通知》, 以及2006年3月國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》等。
“十八大”以來, 政府的農民工政策在繼續城鄉統籌的基礎上拓展了新的內涵。“十八大”提出、十八屆三中全會重申, 要“加快戶籍制度改革, 有序推進農業轉移人口市民化, 努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”長久以來停留在學術研究文本中的農民工“市民化”終于成為政策語言頻繁出現在一系列重要的文件中, 讓農業轉移人口更充分地共享改革發展成果成為政府農民工政策的基本目標。可以說, 這期間的一系列與農民工有關的政策文件, 都是圍繞著這一目標出臺的。這些文件包括:中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020年) 》 (2014) , 國務院印發的《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》 (2014) 、《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》 (2014) 、《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》 (2016) 、《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》 (2016) , 國務院辦公廳印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》 (2016) , 人社部會同國家發改委等部門印發的《關于做好進城落戶農民參加基本醫療保險和關系轉移接續工作的辦法》 (2015) , 文化部等部門印發《關于進一步做好為農民工文化服務工作的意見》 (2016) , 以及2016年1月1日開始實行的《居住證暫行條例》, 等等。
某種意義上, 農民工“市民化”作為政府政策目標的正式提出, 實際上意味著農民工“終結”問題提上了議事日程。
二、從“問題農民工”到“農民工問題”到“農民工終結”
進一步考察分析上述40年來我國政府農民工政策的發展演變, 可以發現, 政府對于農民工這個群體的認識和態度大體上走過了一個從“問題農民工”到“農民工問題”, 再到最近隱隱將“農民工的終結”提上議事日程的歷程。
在1980年代中期之前, 政府對于農民工可以說基本上持“問題農民工”的認識。也就是說, 在當時政府的眼中, 這些離開家鄉的土地進城務工的農民, 不是正常的農民, 而是一些思想行為上有問題、甚至倫理品行上有缺陷的人, 這從當時屢屢以“盲流”來看待稱呼農民工就可以看出。因此, 對于這個群體的基本政策措施, 就是反復清退, 也就是強行將他們驅離城市, 趕回老家。在這個“清退”的過程中, 伴隨著各式各樣明顯包含懲戒意味的“管理”措施。
不過, 這個持“問題農民工”認識的階段并不長。進入1980年代中期, 政府的農民工政策從總體上就進入了“農民工問題”的階段 (當然, 這只是“總體上”, 并不意味著此后絕對沒有任何反復) 。也就是說, 不再將構成農民工這個群體的那些人本身看作是有問題的, 真正作為問題而存在、需要認真研究和應對的, 是大量戶籍身份為“農民”的人紛紛離開農村家鄉而進城打工這一經濟社會現象。這個階段一直持續到最近, 至少到“十八大”之前。不過, 這個階段又可以分為認識上有所區別的先后兩個時期, 即“經濟視角”時期和“社會視角”時期。“經濟視角”時期大體持續到中共“十六大”。在這個時期, 有關農民工的政策基本上將農民工單純地看作是一個經濟要素 (“勞動力”) , 將農民工問題單純看作是一個“農村剩余勞動力”轉移的問題, 主要從城鄉經濟發展 (特別是城市經濟發展) 需要的角度來分析認識和處理這一問題, 這一點, 從這個時期出臺的有關農民工政策的文件名稱即可看出。“十六大”以后, 在日益強調以人為本、包容發展的“科學發展觀”下, 在建設“和諧社會”的理念下, “經濟視角”下的農民工觀念開始逐步轉向“社會視角”下農民工觀念, 即不再將農民工單純地看作為經濟要素的“勞動力”, 而是有著物質 (經濟) 的、社會的、政治的、精神文化的等各種需求的社會生活的綜合主體。于是, 相關的農民工政策也開始著眼于如何推動在現有條件 (包括現有戶籍制度) 下盡可能地解決、滿足農民工這個特殊群體的這些多方面的需求。這集中地體現在2006年出臺的《關于解決農民工問題的若干意見》中。在這一由國務院發布的文件中, 針對農民工在就業、生活、子女教育等方面存在的突出問題, 提出了一系列的政策應對措施, 包括抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題、依法規范農民工勞動管理、搞好農民工就業服務和培訓、積極穩妥地解決農民工社會保障問題 (包括工傷保險、大病醫療保障、養老保險等) 、切實為農民工提供相關公共服務 (包括把農民工納入城市公共服務體系、保障農民工子女平等接受義務教育、加強農民工疾病預防控制和適齡兒童免疫工作、進一步搞好農民工計劃生育管理和服務、多渠道改善農民工居住條件等) 、健全維護農民工權益的保障機制 (包括保障農民工依法享有的民主政治權利、逐步地有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題、保護農民工土地承包權益、加大維護農民工權益的執法力度、做好對農民工的法律服務和法律援助工作等) , 等等。
不過, 總體上說, 持“農民工問題”認識的這個階段有一個基本特點, 那就是, 無論是“經濟視角”下的政策還是“社會視角”下的政策, 都將農民工看作是一群在總體上不能、不會成為城市永久居民, 其中的大部分終有一天必將、必須回歸鄉下老家的特殊暫住人口。這方面一個明顯的表現就是, 盡管農民工的市民化問題在學界已經受到相當多的關注, 但是, 卻很少作為政策概念出現在正式的重要官方文件中。雖然, 2006年國務院發布的《關于解決農民工問題的若干意見》中確實講到了“戶籍管理制度改革”, 但在農民工的城市落戶方面, 表述是極其謹慎的:要“逐步地、有條件地”解決長期在城市就業和居住的農民工的戶籍問題, “小城市”和“小城鎮”要“適當”放寬農民工落戶條件;大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題, 對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者, 應優先準予落戶。從這種極其謹慎的表述方式可以看出, “落戶”在當時更多的只具有一種象征意義, 而不具有可以讓農民工們普遍期待的普遍意義。而且, 正如“戶籍管理制度改革”這一表述本身所明確表示的, 這種改革所著意的是戶籍“管理”制度, 因此, 即使“落戶”了, 也只意味著落戶者戶籍“管理”關系的變動, 而不一定意味著“同城同待遇”的完全市民身份的獲得。
中共“十八大”以后, 這種情形有了明顯的變化。首先, 長久以來停留在學術文本中的農民工 (農業轉移人口) “市民化”概念開始作為政策概念頻頻出現在黨和政府的一系列重要文件中, 從“十八大”報告, 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》, 到《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020年) 》、《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》, 再到“十九大”報告;與此相應, “暫住證”從2016年開始也改為“居住證”。其次, 作為推動這種“市民化”的根本性舉措, “戶籍管理制度改革”終于轉變深化為“戶籍制度改革”, 前者屬于狹義的社會管理的范疇, 而后者則直指戶籍身份與權利待遇之關系這一戶籍制度的核心本質問題, 也即“戶籍制度改革”實際上意味著要逐步將國人的權利待遇與其戶籍身份脫鉤;也正因此, 在一系列相關文件中, 凡論及“戶籍制度改革”, 必與基本公共服務的“全覆蓋”、“均等化”等聯系起來, 這實際上也就意味著國家必須拿出大量的“真金白銀”為“戶籍制度改革”, 為推動這種“市民化”提供財政保障 (這也就是為什么2016年國務院要出臺《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》的原因) 。第三, “十八大”以來的農民工“市民化”政策以及與此緊密相連的“戶籍制度改革”是聯系著“以人為核心”的“新型城鎮化”戰略的推進而展開的。所謂“以人為核心”的“新型城鎮化”, 就是說, 城鎮化的核心是人的城鎮化, 而人的城鎮化在目前中國的當務之急, 就是農民工的城鎮化或者說“市民化”。正是在這樣的語境下, 政府才提出了要在近期內實現一億農業轉移人口充分市民化的宏大目標。所有上述這些變化實際上都表明, “十八大”以來, 我國的農民工政策開始進入了一個通過推動大規模的、實質性的農民工“市民化”而走向“農民工終結”的新階段。換言之, 如果說在持“農民工問題”認識的階段, 政府的農民工政策基本上是專門針對農民工這個特殊群體而出臺的特殊政策, 那么, “十八大”以來的農民工政策則呈現出了一種新的取向, 即更著意于如何有序地撤除阻礙這些“農業轉移人口”進入普遍性的城市公共服務體系的戶籍身份壁壘, 推動他們和城市原住居民一樣平等地共享城市經濟、社會、文化生活的機會。當然, 這里所謂的“農民工的終結”, 并不意味著從此城市居民 (乃至全體社會成員) 中將不再存在底層成員, 更不意味著城市 (社會) 中將不再有職業分化、階層分化, 而只意味著這種分化將不再建基在戶籍身份這樣一種剛性的身份性壁壘之上, 而是市場性選擇機制作用的結果, 也就是說, 這種分化是建立在身份平等、機會均等的基礎上的。
三、從“身份壁壘”到“市場性門檻”
“戶籍制度改革”, 進而以此為基礎的大規模的農業轉移人口的市民化, 所引發的一個突出的擔憂, 就是城市, 特別是大城市、特大城市的人口規模的急劇膨脹, 進而帶來城市社會生活、社會治理方面的一系列問題。應該說, 這種擔心是可以理解的, 畢竟, 只有當城市的人口規模與它的經濟社會發展程度基本適應時, 城市才能正常運行, 城市社會生活才能保持正常的、良好的秩序。但是, 從另一個角度說, 這種擔心也不是完全必要的, 因為, “戶籍制度改革”以及緊隨而來的“市民化”并不意味著對人口涌入城市失去調節和控制, 而只意味著變換一種控制和調節方式, 換成一種更加符合現代社會的基本價值觀的控制和調節方式。
如上所述, “農民工的終結”, 并不意味著從此城市居民中將不再存在底層人員, 不再有職業分化、階層分化, 而只意味著這種分化將不再建基在戶籍身份這樣一種剛性的身份性壁壘之上, 而是市場性選擇機制作用的結果。同理, 從控制和調節城市人口規模的角度說, 戶籍制度改革、充分的市民化所導致的“農民工的終結”同樣也不意味著調節和控制方式的闕如, 而只意味著調節和控制的方式的轉變, 即從主要依賴于剛性的“身份性壁壘”轉變為主要通過“市場性門檻”來實現。一個正常的、運行良好的市場首先必須是開放的, 也即它允許而不人為地排斥任何一個愿意進入的主體;但是, 允許所有主體進入并不意味著所有主體都真正能夠現實地進入并成功立足, 只有那些具備必要的資源、能力, 愿意付出相應的努力的人, 才有可能現實地進入相應的市場并成功地立足于其中, 缺乏這種必要的資源、能力和相應的努力, 即使勉強進入了, 最終也必將被淘汰出局。類似的, 所謂調節、控制城市人口適當規模的“市場性門檻”, 也就是, 城市首先必須是開放的, 允許所有愿意進入的國民進入;但是, 允許所有愿意進入的國民進入并不意味著所有這些人都能在實際上如愿, 同樣只有那些具備必要的資源、能力, 做好各種必要的準備, 從而能夠在城市找到體面或不那么體面的工作、擁有舒適或不那么舒適的棲身之所、能夠適應迥異于農村的現代城市社會生活方式的人, 才能最終在城市真正生存扎根下來, 否則, 就像市場會淘汰不適者一樣, 進入城市的這種“市場性門檻”也會自然地使那些不適應城市中生存的人們離開城市。須知, 人既有夢想, 也有理性;人們之所以希望進入城市, 歸根結底是希望能夠獲得更好的生活, 因此, 一旦他們中的某些人發現自己不能適應現代城市經濟社會的運行方式, 無法在城市中獲得他們希望的更好的生活, 這時, 不需要有關部門來驅趕, 他們自己就會去尋找更加適合他們的生存之地。正是基于“市場性門檻”的這種自然的調節作用, 筆者以為, 我們沒有太大的必要擔憂“戶籍制度改革”以及緊隨而來的大規模“市民化”一定會帶來城市人口的過渡膨脹以及伴隨而來的各種城市社會問題———當然, 這并不是說不會有城市社會問題, 只是說, 這些問題未必與“戶籍制度改革”和大規模的深度“市民化”政策有關。而之所以說上述“市場性門檻”是一種比“身份壁壘”更加符合現代社會的基本價值觀的控制和調節方式, 是因為, 這種方式不是基于先賦性的出身, 而是主要基于自致性的能力和努力, 更體現作為現代社會之基本價值共識的自由和公平精神。可以這么說, 在“身份壁壘”不消除的前提下, “農民工政策”的最好結果是“出得去, 回得來”, 即農民既能走出農村進城打工謀生, 也能在年老體衰或由于其他原因而不能在城里生存下去的時候返回農村老家, 這“出去、回來”的主體, 都固定在“農民工”身上;那么, “市場性門檻”作用的結果應該是“進得去, 出得來”, 即農村居民既可以進城尋求生活機會, 城市居民 (不管是出于喜愛農村生活還是因為在城市中謀求不到好的生活機會) 也能夠出城到農村尋求生活機會, 這是一種更加公平、自由的城鄉流動。
當然, 必須說明的是, 強調“市場性門檻”的作用不是要豁免政府的相關責任, 更不是提倡“社會達爾文主義”。恰恰相反, 為了社會的正常運行, 也為了“市場性門檻”能夠健康地發揮作用, 政府必須通過一系列政策舉措承擔自己的責任, 發揮自己的功能。舉其急而要者, 包括:
第一, 政府必須為城鄉全體社會成員提供能夠滿足其最基本的生存需要 (是“need”而不是“want”) 的平等的基本社會保障, 城鄉居民獲得這種保障是基于其生存權利, 因而不僅與其任何先賦性的身份 (如性別、民族以及如今在我國正在消除中但尚未最終消除的“戶籍身份”等) 無關, 而且也與其自身通過市場獲取生存資源的能力無關。
第二, 政府必須花大力氣維護、健全市場性秩序。就目前而言, 這種努力須包括正反兩個方面:反面是要進一步撤除各種目前在諸如就業等方面事實上依舊存在的各種身份性壁壘;正面是, 要在撤除身份壁壘的同時盡可能同步地確立適當的市場性進入門檻, 包括各種行業之從業者的準入標準、城市公共行為 (公共道德) 標準等等, 從而一方面將不合格、不適應者擋在門檻之外, 同時保障城市經濟社會生活的基本正常秩序。
第三, 在上面第一條所述的為城鄉全體社會成員提供平等的基本社會保障之外, 政府還必須進一步大力推動基本公共服務的城鄉均等化。而鑒于長期以來政府為農村提供的公共服務、公共產品明顯不足, 與城鎮差距極大 (這也是“十九大”報告所說我國發展之“不平衡”的一個突出表現) , 因而在推動基本公共服務的城鄉均等化方面, 重點無疑是要強化農村公共服務、公共產品的供給, 大力發展農村的教育、衛生、文化等公共事業。事實上, 影響不少城市居民出城意愿的一個重要因素是農村教育、衛生、文化等公共事業的落后, 而農村教育的落后更是導致農民及其子女缺乏跨越進城的市場性門檻的能力的一個重大因素, 就此而言, 公共服務的城鄉均等化乃是“市場性門檻”發揮正常作用、從而實現“進得去、出得來”的公平、自由的城鄉流動的重要前提。
第四, 進一步推進和深化農村土地制度改革。這里的關鍵是要逐步地確立農民 (無論是作為集體還是個體) 對于名義上作為其財產的土地的自由支配權, 從而使這宗資產成為農民自由流動的可資靈活利用的資本, 而不是牽制其自由流動的因素。在這方面, 目前以賦予“經營權”以應有的法律地位和權能、從而放活“經營權”為核心要義的“三權分置", 在某種意義上可以看作是向這一方向邁進的開始。
中國鄉村發現網轉自：浙江社會科學2018年01期
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