伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地規模流轉、發展適度規模經營已成為必然趨勢。農村土地“三權分置”即將現階段土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行（簡稱“三權分置”），是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。實踐證明，實行三權分置，實現土地規模流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路，有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農業技術推廣應用和農業增效、農民增收。
一、“三權分置”改革背景
2013年，習近平總書記在湖北調研時指出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系。
2014年，中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》首次提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。
隨后，2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，正式提出農村土地“三權分置”。即“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度”。
2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，該文件的出臺，拉開了我國農村土地“三權分置”改革的序幕。
2017年3月，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳印發了《重慶市落實農村土地集體所有權穩定承包權放活經營權實施方案》，要求圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，因地制宜推進我市“三權分置”改革。意味著我市“三權分置”改革帷幕正式拉開。
黨的十九大、中央農村工作會議及2018年中央1號文件皆明確：完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。
二、改革的歷史與理論邏輯
1950年，《土地改革法》問世，確立我國農民對農村土地的所有權，但是由于當時的物質條件極度匱乏，農民擁有的僅僅只有土地這一生產資料，基本沒有農具、耕牛、種子等必備生產資料，農業生產無法進行。甚至，一旦農民遇到一點災荒或者疾病等，就不得不將土地這一生產資料出賣，農民獲得的土地又將得而復失，土地又將被集中到部分富裕的富農和資本家等少數人手中，新的地主又將產生，這是不能容忍的。
于是，在1953年至1956年社會主義過渡時期，黨中央確定了實現社會主義工業化目標和決定對“農業、手工業、資本主義工商業”進行社會主義改造，即一化三改造，其中農業改造分三個階段進行。首先，為了解決農村勞動力、耕畜、農具等缺乏的困難，按照自愿互利原則成立互助組，這時的生產資料所有權屬于農民私有；其次，在此基礎上發展為初級社，初級社同互助組相比，不同之處在于生產資料仍是農民個人所有，但實行統一經營；最后，發展到高級社，特別是1962年《人民公社工作條例》（簡稱“人民公社60條”）的出臺，農民就不再對土地等生產資料擁有所有權，而屬于集體所有，實行“統一勞動、統一經營、統一分配”，這一過程稱之為逐步“統”的階段。
人民公社60條出臺，由于土地的所有權屬于農民集體，過分強調社會主義，導致農民集體成員財產權利被少數干部控制，忽視農民的財產權利，尤其是與農民息息相關的土地上的權利，極大地損害了農民生產的積極性。同時，該時期過分強調成員身份，而不是成員的個人財產份額，成員資格是享有集體經濟組織土地財產的資格，成員也不會以自己在集體中的財產份額享受民事權利，另外農業生產要聽命于行政命令與自身的特殊性、靈活性不相適應，最大限度的降低了農業生產力。
1978年十一屆三中全會后，確立了家庭經營基礎上統分結合的雙層經營體制，在生產資料集體所有的基礎上分離出承包經營權即“兩權分置”，將承包經營權和相應的收益權給農戶家庭，賦予農民生產經營自主權，農業生產經營不再需要受制于復雜的行政命令，極大地解放了農村生產力，解決了我國的溫飽問題。隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程加快，農村勞動力大量轉移，農業物質技術裝備水平不斷提高，農戶承包土地的經營權流轉、發展適度規模經營就成為必然趨勢。
2014年，提出農村土地“三權分置”，在堅持農村土地集體所有權的前提下，穩定承包權（成員權），強化了土地對農民的保障功能，放活經營權（財產權），激活了土地這一生產要素，提高了資源配置效率和勞動生產率。對實現農戶統一行動應對現代化、市場化、社會化挑戰和統一提供社會服務具有重要意義。隨著《農民專業合作社法》的頒布，我國涌現了“社區股份合作、經濟合作社、企業化合作、土地股份合作”等多種合作形式。
農業部部長韓長賦認為，“三權分置”順應了農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，是我國農村改革的又一次重大創新。農業部經管司張紅宇認為，推進“三權分離”，不會改變集體土地的性質，既有利于強化承包方對承包土地的穩定性預期，也有利于經營方獲得長期穩定的土地經營權，為農業規模經營解決瓶頸問題。
三、“三權分置”改革工作建議
一是堅持農村土地集體所有權。明確農村土地歸集體所有，所有權是承包權、經營權的根源，承包權、經營權是所有權讓出部分權能的產物。在政策法律上要明確農民集體的法律地位、組織機構、治理機制，明確成員權內涵，建立完善成員權取得、行使、退出機制。以更好的行使所有權為核心，維護本集體經濟組織成員的承包權，支持成員行使經營自主權和經營權流轉，維護集體及成員的合法權益，進一步落實監督權，按照相關法律對集體成員進行監督，確保土地農業用途，保護土地資源。
二是切實穩定承包權，強化土地對農民的生活保障功能。黨的十九大指出，二輪承包到期后再延長30年就體現了穩定承包權這一要義。《農村土地承包法》規定，“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地”。因此，承包權具有身份和資格屬性、封閉性和不可交易性，只有在具備集體成員資格的條件下才具備承包權，所以承包權是不能用來流轉的。要在《土地承包法》等法律中進一步明確承包權承包土地、征地補償、監督、放棄等權能。
三是極大的放活經營權，賦予經營權人經營自主性。經營權是一種財產權，具有開放性和可交易性，要明確經營權作為用益物權的法律定位。在《物權法》、《擔保法》中進一步明確承包權人對農村土地的經營權進行抵押、擔保、流轉和經營權人對農村土地的經營權進行抵押、擔保的權利，保障經營權占有、使用、收益權能。保護經營權人經營自主、獲得補償、獲取補貼、抵押擔保、繼承等權益。
（作者單位：彭水縣農業委員會）
(掃一掃，更多精彩內容！)
