伴隨我國(guó)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為必然趨勢(shì)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”即將現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行（簡(jiǎn)稱(chēng)“三權(quán)分置”），是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。實(shí)踐證明，實(shí)行三權(quán)分置，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
一、“三權(quán)分置”改革背景
2013年，習(xí)近平總書(shū)記在湖北調(diào)研時(shí)指出，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。
2014年，中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》首次提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。
隨后，2014年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，正式提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”。即“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。
2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，該文件的出臺(tái)，拉開(kāi)了我國(guó)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的序幕。
2017年3月，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《重慶市落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施方案》，要求圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，因地制宜推進(jìn)我市“三權(quán)分置”改革。意味著我市“三權(quán)分置”改革帷幕正式拉開(kāi)。
黨的十九大、中央農(nóng)村工作會(huì)議及2018年中央1號(hào)文件皆明確：完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。
二、改革的歷史與理論邏輯
1950年，《土地改革法》問(wèn)世，確立我國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)，但是由于當(dāng)時(shí)的物質(zhì)條件極度匱乏，農(nóng)民擁有的僅僅只有土地這一生產(chǎn)資料，基本沒(méi)有農(nóng)具、耕牛、種子等必備生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行。甚至，一旦農(nóng)民遇到一點(diǎn)災(zāi)荒或者疾病等，就不得不將土地這一生產(chǎn)資料出賣(mài)，農(nóng)民獲得的土地又將得而復(fù)失，土地又將被集中到部分富裕的富農(nóng)和資本家等少數(shù)人手中，新的地主又將產(chǎn)生，這是不能容忍的。
于是，在1953年至1956年社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期，黨中央確定了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化目標(biāo)和決定對(duì)“農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)”進(jìn)行社會(huì)主義改造，即一化三改造，其中農(nóng)業(yè)改造分三個(gè)階段進(jìn)行。首先，為了解決農(nóng)村勞動(dòng)力、耕畜、農(nóng)具等缺乏的困難，按照自愿互利原則成立互助組，這時(shí)的生產(chǎn)資料所有權(quán)屬于農(nóng)民私有；其次，在此基礎(chǔ)上發(fā)展為初級(jí)社，初級(jí)社同互助組相比，不同之處在于生產(chǎn)資料仍是農(nóng)民個(gè)人所有，但實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；最后，發(fā)展到高級(jí)社，特別是1962年《人民公社工作條例》（簡(jiǎn)稱(chēng)“人民公社60條”）的出臺(tái)，農(nóng)民就不再對(duì)土地等生產(chǎn)資料擁有所有權(quán)，而屬于集體所有，實(shí)行“統(tǒng)一勞動(dòng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一分配”，這一過(guò)程稱(chēng)之為逐步“統(tǒng)”的階段。
人民公社60條出臺(tái)，由于土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義，導(dǎo)致農(nóng)民集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利被少數(shù)干部控制，忽視農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，尤其是與農(nóng)民息息相關(guān)的土地上的權(quán)利，極大地?fù)p害了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。同時(shí)，該時(shí)期過(guò)分強(qiáng)調(diào)成員身份，而不是成員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)份額，成員資格是享有集體經(jīng)濟(jì)組織土地財(cái)產(chǎn)的資格，成員也不會(huì)以自己在集體中的財(cái)產(chǎn)份額享受民事權(quán)利，另外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要聽(tīng)命于行政命令與自身的特殊性、靈活性不相適應(yīng)，最大限度的降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。
1978年十一屆三中全會(huì)后，確立了家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，在生產(chǎn)資料集體所有的基礎(chǔ)上分離出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即“兩權(quán)分置”，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和相應(yīng)的收益權(quán)給農(nóng)戶家庭，賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不再需要受制于復(fù)雜的行政命令，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，解決了我國(guó)的溫飽問(wèn)題。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)就成為必然趨勢(shì)。
2014年，提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定承包權(quán)（成員權(quán)），強(qiáng)化了土地對(duì)農(nóng)民的保障功能，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)（財(cái)產(chǎn)權(quán)），激活了土地這一生產(chǎn)要素，提高了資源配置效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶統(tǒng)一行動(dòng)應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、社會(huì)化挑戰(zhàn)和統(tǒng)一提供社會(huì)服務(wù)具有重要意義。隨著《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》的頒布，我國(guó)涌現(xiàn)了“社區(qū)股份合作、經(jīng)濟(jì)合作社、企業(yè)化合作、土地股份合作”等多種合作形式。
農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦認(rèn)為，“三權(quán)分置”順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司張紅宇認(rèn)為，推進(jìn)“三權(quán)分離”，不會(huì)改變集體土地的性質(zhì)，既有利于強(qiáng)化承包方對(duì)承包土地的穩(wěn)定性預(yù)期，也有利于經(jīng)營(yíng)方獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)解決瓶頸問(wèn)題。
三、“三權(quán)分置”改革工作建議
一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)。明確農(nóng)村土地歸集體所有，所有權(quán)是承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的根源，承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)是所有權(quán)讓出部分權(quán)能的產(chǎn)物。在政策法律上要明確農(nóng)民集體的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、治理機(jī)制，明確成員權(quán)內(nèi)涵，建立完善成員權(quán)取得、行使、退出機(jī)制。以更好的行使所有權(quán)為核心，維護(hù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)，支持成員行使經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)集體及成員的合法權(quán)益，進(jìn)一步落實(shí)監(jiān)督權(quán)，按照相關(guān)法律對(duì)集體成員進(jìn)行監(jiān)督，確保土地農(nóng)業(yè)用途，保護(hù)土地資源。
二是切實(shí)穩(wěn)定承包權(quán)，強(qiáng)化土地對(duì)農(nóng)民的生活保障功能。黨的十九大指出，二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年就體現(xiàn)了穩(wěn)定承包權(quán)這一要義。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。因此，承包權(quán)具有身份和資格屬性、封閉性和不可交易性，只有在具備集體成員資格的條件下才具備承包權(quán)，所以承包權(quán)是不能用來(lái)流轉(zhuǎn)的。要在《土地承包法》等法律中進(jìn)一步明確承包權(quán)承包土地、征地補(bǔ)償、監(jiān)督、放棄等權(quán)能。
三是極大的放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)自主性。經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有開(kāi)放性和可交易性，要明確經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)的法律定位。在《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》中進(jìn)一步明確承包權(quán)人對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保的權(quán)利，保障經(jīng)營(yíng)權(quán)占有、使用、收益權(quán)能。保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)自主、獲得補(bǔ)償、獲取補(bǔ)貼、抵押擔(dān)保、繼承等權(quán)益。
（作者單位：彭水縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)）
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