摘要：宅基地既可以依成員權取得也可以依繼承權取得，用宅基地取得權代替農戶資格權既有必要也很重要。非集體經濟組織成員依繼承權取得宅基地并不符合宅基地政策初衷，有相當部分宅基地被閑置起來，因而有必要深化宅基地制度改革。
除了農戶資格權，宅基地還有沒有其他取得方式？非集體經濟組織成員依繼承權取得宅基地并不符合宅基地政策初衷，加上近3億農民工在城鎮常住或落戶等，導致相當部分宅基地被閑置起來，被住宅所有權“綁架”了的宅基地怎樣去改革？探討這些問題，對深化宅基地制度改革、盤活閑置宅基地具有重要意義。
一、宅基地既可以依成員權取得也可以依繼承權取得
（一）宅基地依成員權取得
凡本人及其家庭成員屬于集體經濟組織成員，又沒有住宅或人均宅基地面積不足的，既可以以戶為單位依法申請，經有關行政主管部門批準而取得宅基地；也可以依法向本集體經濟組織的農戶購買住宅而連帶取得宅基地。集體經濟組織成員依法申請取得宅基地、依法購買住宅而連帶取得宅基地，是由農村土地集體所有制決定了的，并由法律賦予集體經濟組織成員的一種成員權。當然，依成員權取得宅基地，也只是依法申請宅基地或購買住宅時屬于集體經濟組織成員，而不論其今后屬于不屬于集體經濟組織成員。不屬于集體經濟組織成員的，包括成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員、死亡等。
（二）宅基地依繼承權取得
宅基地還可通過依法繼承住宅而連帶取得。除了集體經濟組織成員，非集體經濟組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地。而宅基地及其上的住宅通常在使用或占有中不納稅、不繳費，且住宅壽命長、可維修。盡管集體經濟組織成員甚至非集體經濟組織成員不擁有宅基地所有權，只享有宅基地使用權。但住宅屬于公民的不動產，而公民的合法的私有財產不受侵犯，既包括充分尊重公民依法處置或不處置農村住宅的意愿，也包括公民可以依法繼承。因此，住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，進而導致相當部分宅基地被閑置起來。
二、用宅基地取得權代替農戶資格權既有必要也很重要
（一）用宅基地取得權代替農戶資格權的必要性
如前所述，取得宅基地，既包括依成員權取得宅基地，也包括依繼承權取得宅基地，而不僅限于以農戶資格權取得宅基地。因此，農戶資格權尚未窮盡宅基地取得方式，宜用宅基地取得權代替農戶資格權。取得宅基地是使用宅基地的前提，沒有取得宅基地也就無法使用宅基地。取得宅基地、使用宅基地是兩個有著先后順序的獨立環節。因此，有必要在現有的宅基地所有權、宅基地使用權之間增設宅基地取得權，即可將宅基地產權分置為宅基地所有權、宅基地取得權、宅基地使用權。
（二）用宅基地取得權代替農戶資格權的重要性
依成員權取得宅基地是宅基地所有權的具體實現形式，依繼承權取得住宅而連帶取得宅基地是一項保護公民私有財產繼承權的法律制度。宅基地取得權既明確了誰能取得、以何種方式取得、取得宅基地需要符合哪些條件，也決定了宅基地使用成本、用地效率、法律關系等。因此，用宅基地取得權代替農戶資格權，既有利于堅持農村土地集體所有制，科學構建宅基地制度體系，也有利于理順宅基地產權關系，更好維護公民合法權益。
三、非集體經濟組織成員依繼承權取得宅基地并不符合宅基地政策初衷
非集體經濟組織成員依法繼承住宅而連帶取得宅基地其實并不符合宅基地政策初衷——無償使用的宅基地主要面向常住本村的、沒有住宅或人均宅基地面積不足的、以務農為主的集體經濟組織成員。這主要是由遵從國際通行歷代實行的土地用途管制、遵循城鄉經濟社會持續健康發展規律決定了的，也是由以實行土地公有制為基礎的社會主義制度決定了的，還是由我國人多地少尤其是人均耕地更少的基本國情決定了的。其實，現行宅基地制度比較適合家庭成員常住本村、以務農為主、人口流動不多的時代。然而，隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷發展，有近3億農民工在城鎮常住或落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉，還有一些因成為機關事業單位職工、死亡等而不再屬于集體經濟組織成員。時代已發生了很大變化，會有相當多的舉家在城鎮常住的家庭將其農村住宅閑置起來。因此，為了盤活閑置宅基地，有必要在堅持現行宅基地制度的前提下深化宅基地制度改革。
四、深化宅基地制度改革以盤活閑置宅基地
（一）深化宅基地制度改革需要統籌兼顧
盡管被住宅所有權“綁架”了的宅基地有相當部分被閑置起來，但在現行農村土地集體所有制之下，讓他們自愿地無償地退出的可能性很小，而且也不能強迫他們退出。因為這既涉及到住宅所有權、財產繼承權，又涉及到公民在就業、居住、上學等方面的選擇權。尤其是城鄉二元結構在相當長時期內不會消除，這更增添了近3億農民工將來在哪里居住生活、在哪里就業謀生、子女在哪里上學等方面的不確定性，那么將農村住宅、承包土地等留作退路既是他們的理性選擇，也是維系社會穩定的需要。因此，深化宅基地制度改革，既需要權衡農村土地集體所有制與公民私有財產保護制度及其他公民權利保障，也需要充分考慮城鄉二元結構的時代背景、宅基地的自身特點等。
（二）推進閑置宅基地有償退出制度改革
為破解住宅所有權“綁架”宅基地而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。當然，有償退出閑置宅基地的補償標準應適當：過高，不但會導致一些家庭因退地不夠審慎而在將來返鄉時無房可住，進而引發社會不穩定，而且會進一步增大資金籌措壓力；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等，可結合當地經濟社會發展水平參照近年來重慶市的地票制度改革。
（三）“綁架”了宅基地的住宅不宜抵押擔保
如果向集體經濟組織或其成員以外的單位、個人抵押擔保住宅，一旦資不抵債，就會將住宅連同宅基地一并轉讓。這既可能導致他們無房可住、引發社會不穩定，也可能被認定為違法行為、不利于債權人實現債權。即使是向本集體經濟組織的成員抵押擔保住宅，一旦資不抵債，也可能會違背一戶一宅原則，不利于節約集約用地。總之，倘若用農村住宅去抵押擔保，將可能違背宅基地政策初衷、違背農村土地集體所有制、違背村民自治原則，不利于宅基地制度的科學構建、不利于國家治理體系和治理能力現代化的推進、不利于城鄉經濟社會的持續健康發展。
（作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會）
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