摘要：農村土地“三權分置”是我國農村土地制度的重大改革。本文首先討論了農村土地所有權、承包權和經營權的基本內涵與意義，并明確放活土地經營權是土地“三權分置”制度的重要目標，其本質是在更大范圍內為資金進入農村土地經營領域提供渠道，解決農業經營資金短缺與效率不足問題，為新型農業經營主體培育提供制度支持。其次，不同類型新型農業經營主體分別面臨著“吃不下”的經營權、“分不清”的經營權和“拿不到”的經營權困境，最后指出要從培育職業農民、完善土地經營權價值評估體系及引入PPP模式等途徑來加強新型農業經營主體培育。
關鍵詞：三權分置；新型農業經營主體；職業農民；PPP
一、 引言
改革開放以來，以土地所有權歸集體所有、承包經營權歸農民所有（兩權分離）為基礎的家庭聯產承包責任制有效調動了農民的生產積極性，實現了我國農業經濟的高速增長和長足發展[1]。但隨著當前經濟發展條件的變化，農村土地產權“兩權分離”的弊端不斷凸顯。一方面，城鎮化水平的提高導致大量農村勞動力向城市轉移，促進農村土地流轉面積的增加。據農業部提供的數據顯示，截止2016年6月，我國農村耕地的流轉面積已經接近耕地總面積的近四分之一，發達省份的比例甚至超過50%。另一方面，全國各地還有不少農村土地被棄耕撂荒[2]。農村土地流轉規模的擴大以及撂荒面積的增加都面臨著農村土地產權“兩權分離”的制度約束[3]，不利于我國農業現代化的發展。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2014年11月印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》正式提出農村土地“三權分置”改革思路，并在2016年10月30日印發并實施的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）中明確提出農村土地所有權、承包權和經營權“三權分置”，農村土地“三權分置”實施的關鍵在于“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。農村土地產權“兩權分離”到“三權分置”的轉變是在以土地集體所有為前提，在保障農戶承包權基礎上，推動土地經營權的流轉，改變以往農村土地“兩權分離”制度下所面臨的困境，發展適度土地規模經營，提高農村土地利用效率，進一步推動我國農業現代化進程。“十九大”報告更是將“深化農村土地制度改革，完善承包地三權分置制度”和“培育新型農業經營主體”作為實現鄉村振興戰略的重要組成部分，成為全黨全國的工作重點。
早在20世紀90年代就有學者提出農村土地“三權分離”、“農村土地代營”等模式[4]。不同學者進一步從理論視角及實踐層面角度對該制度模式進行總結分析。從理論研究角度來看，黃少安（1995）[5]早就指出，在以農村土地產權“兩權分離”為基礎的家庭聯產承包責任制中農民，只在理論上獲得農村土地承包經營權，但農民實際只獲得經營權收益這一矛盾。后續的研究中有學者主張農村土地“三權分置”要重視產權制度、經營制度和農村土地流轉制度法人安排[6]，也有學者將視角集中于產權與物權制度，明晰了“三權分置”的邏輯路徑與權利框架[7][8]，還有學者從馬克思主義政治經濟學角度展開研究[7]。《意見》出臺后，不同學者進一步從農村土地“三權分置”的研究背景、政策演變軌跡、權利內涵及法律屬性等角度進行深入研究[9][10]，農村土地“三權分置”實施的關鍵在于清晰界定三權的權利邊界[11]。從農村土地“三權分置”的實踐角度來看，20世紀90年代以來，福建、山東、河南、貴州等地都積極開展農村土地“三權分置”實踐，還出臺了一系列農村土地“三權分置”的相關文件[12]。不同地區在農村土地“三權分置”基礎上，進一步討論通過農村土地使用權入股[13]、土地經營權流轉[14]、農村土地經營權抵押[15]等具體模式與路徑來提高土地利用效率[16]。但農村土地“三權分置”的實施也面臨合同違約、農村土地過度集中等風險[12]。
對新型農業經營主體的研究也引起了諸多學者的關注。分工理論、產權理論、交易費用理論構成了新型農業經營主體發展的理論依據[17]，并強調應該以“耕者有其田”為方向，以土地經營的適度規模為主旨，培育家庭農場、農民合作社、專業大戶、農業龍頭企業等新型農業經營主體[17][18][19]。此外，新型農業經營主體培育還面臨土地分散流轉意愿與土地集中連片需求間的矛盾[20]、融資渠道狹窄與農產品營銷難[21][22]、農業保險不完善[23]、人才匱乏[24]等諸多問題。
已有文獻對農村土地“三權分置”和新型農業經營主體展開了全面研究，但還需要在深入討論農村土地所有權、承包權和經營權的內涵，明確農村土地“三權分置”政策目標基礎上，分類討論不同新型農業經營主體的優勢，以土地經營權為切入點研究不同類型新型農業經營主體所面臨的困境及解決途徑，為實現我國的農業現代化提供理論基礎與經驗借鑒。
二、農村土地“三權分置”：所有權、承包權與經營權
農村土地“兩權分離”到“三權分置”的轉變并不是簡單的權利分解，體現著集體、農戶和新型農業經營主體三者在農業生產經營中地位與功能的變革。農村土地所有權、承包權和經營權并非相互獨立的權利，而是一個以集體、農戶和新型農業經營主體三方關系為基礎的有機權利整體。有序推進農村土地“三權分置”下新型農業經營主體培育，落實集體所有權是前提，穩定農戶承包權是基礎，放活土地經營權是關鍵。
（一）落實集體所有權
落實集體所有權是農村土地“三權分置”視角下新型農業經營主體培育的前提，落實集體所有權主要包括：（1）改變集體所有權主體虛置狀態，積極落實集體所有權歸屬主體。《土地管理法》（2004）中規定農民集體所有土地由農村集體經濟組織或者村委會經營、管理。二者之間的職能存在交叉，但實踐中農村集體經濟組織職能通常由村委會代為行使[25]。《民法總則》（2017）指出要賦予農村集體經濟組織和村委會“特別法人”資格。《深化農村改革綜合性實施方案》（2015）中指出要探索剝離村黨組織和村委會對土地資源的管理職能，實行“政經分開”，完善村委會和農村集體經濟組織運行機制。這對于落實農村土地集體所有權具有重要意義，但還需要更多法律層面的支持與實踐中的經驗。（2）在落實集體所有權歸屬主體基礎上，健全集體所有權行使機制。包括依法發包、調整、監督和收回集體所有土地；土地經營權流轉的備案、監督和糾錯、土地征收補償安置方案的討論等。
（二）穩定農戶承包權
習近平總書記在“十九大”報告中明確提出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。穩定農戶承包權是農村土地“三權分置”背景下新型農業經營主體培育的基礎。一方面，穩定的農戶承包權為農民提供最基本的生存保障。當進城農民無法繼續在城市工作和生活時，土地承包權的長期穩定是維持他們生活的“最后一道防線”。另一方面，穩定的農戶承包權有利于農民流轉土地（經營權），為適度的土地規模經營提供制度支持，有助于新型農業經營主體的培育。
（三）放活土地經營權
土地經營權是土地承包經營權的派生權利，是農村土地“三權分置”制度的創新所在，是培育新型農業經營主體的關鍵。一方面，放活土地經營權有助于土地流入更有效率的新型農業經營主體手中，采用先進的技術或經營模式，實現適度規模的集約化農業經營，提高土地利用效率。另一方面，放活土地經營權有助于提高就地城鎮化水平。新型農業經營主體通過規模化經營土地，有利于以雇傭當地農民形式促使農民在當地就業，實現由“農民”向“農業工人”身份的轉變，實現人口就地城鎮化。
三、 誰來種地？——新型農業經營主體培育
（一） 土地經營權流轉與新型農業經營主體培育
放活土地經營權是土地“三權分置”制度的重要目標，其本質是在更大范圍內為資金進入農村土地經營提供渠道，解決農業經營資金短缺與效率不足問題，為新型農業經營主體培育提供制度支持。以放活土地經營權流轉為起點，以培育新型農業主體為途徑，最終形成一個從拓寬農業經營資金來源到提高經營資金使用效率的良性循環（如圖1）。首先，放活土地經營權為新型農業經營主體培育創造條件。放活土地經營權意味著更多新型農業經營主體進入農業經營領域，拓寬了農業經營的資金來源，這有助于解決當前廣泛存在的農業經營資金補足的問題。其次，新型農業經營主體的進入打破了原有對農村土地經營主體的身份限制。新型農業主體間的競爭導致土地經營權流轉到更有效率的經營主體手中，低效率的新型農業經營主體會逐漸退出土地經營權流轉市場。第三，優質的新型農業經營主體不斷吸收更多土地、農機、勞動等生產要素，進一步提升農村土地利用效率，增加農民收入。第四，優質的新型農業主體在追逐更多利潤動力驅使下，對土地面積有更高需求，這勢必會增加土地經營權流轉規模，提升土地經營權交易市場活躍度，最終促進更大規模、更廣范圍、更高效率的土地經營權放活程度。
圖1 土地經營權流轉與新型農業經營主體培育的良性循環
（二） 新型農業經營主體類型：優勢與困境
落實集體所有權、穩定農戶承包權和放活土地經營權是新型農業經營主體培育的前提、基礎和關鍵。被賦予“特別法人”資格的農村集體經濟組織和村委會對落實農村土地集體所有權具有重要的現實意義，農村集體經濟組織和村委會依法享有民事權利和義務，有利于解決新型農業經營主體培育過程中出現的法律問題。穩定的農戶承包權提高了土地經營權流轉意愿，進一步促進土地流向新型農業經營主體手中。放活土地經營權是新型農業經營主體培育的關鍵，根據新型農業經營主體在農業經營領域的地位、生產形態、組織規模、經營模式等特征，將其劃分為家庭農場（專業大戶）、農民合作社、農業企業三大類。不同類型新型農業經營主體都有自身優勢，但是對“土地經營權”的控制能力存在差別。
1.家庭農場（專業大戶）
家庭農場是指以家庭成員為農場主要工作人員，通過規模化、集約化、商業化的農業生產經營取得收益的新型農業經營主體。專業大戶概念與家庭農場相似，二者并無本質區別。近幾年中央“一號文件”中都鼓勵和支持農村土地向家庭農場（專業大戶）流轉。家庭農場是目前最為適合中國發展現狀的新型農業經營主體。據農業部統計，目前全國已有超過87萬戶各類家庭農場，經營耕地面積達到1.76億畝，占全國承包耕地總面積的13.4%。
（1）家庭農場的優勢：物質層面與精神層面
從物質層面來看，家庭農場（專業大戶）空間分布廣泛，覆蓋農業產品門類齊全，各地的家庭農場都呈現出區域特色，最適合作為分散土地經營權的初次“整合者”。吉林延邊、上海松江、浙江寧波等地的家庭農場結合地方特色經營取得了出色成績。其中，吉林延邊利用“互聯網+農業”的經營模式，從網站、微信、電商等渠道發展家庭農場產品的跨區域銷售。上海松江則更注重家庭農場的股份化建設與配套規范，涌現出一批股權明晰的家庭農場，并有向農業企業發展的趨勢。浙江寧波利用農業技術優勢，建立1000多個標準化的家庭農場，實現農業生產的標準化經營。從精神層面來看，家庭農場（專業大戶）的核心勞動力大部分或全部來源于家庭成員，有廣泛的宗族文化特征。家庭農場（專業大戶）雇傭的家庭外成員往往來自于同村或者同鄉，這種雇員身份也體現著農民對“鄉里鄉親”等鄉鄰文化的價值認同。因此，家庭農場這種主體形式更容易獲得認可，在農村有更深厚的文化土壤。
（2）家庭農場的困境：“吃不下”的經營權
土地“三權分置”背景下，家庭農場（專業大戶）面臨的挑戰來自于經營能力的限制，可形象的稱為“吃不下”的經營權。以山東膠州某家庭農場為例，該家庭農場主王某憑借對玉米市場的了解，5年時間內承包了4個自然村的5030畝土地，并于2012年正式注冊為家庭農場。為實現多元化經營，王某于2013年將約六成土地種植玉米，同時從內蒙古地區引入優質土豆，在農場土地中規劃出1500畝土地種植。但因對土豆市場趨勢判斷有誤，農場虧損金額高達100萬元。該農場所面臨的問題并非個例，而是所有家庭農場擴大經營后要面臨的共性問題。放活土地經營權有助于家庭農場土地經營面積的擴大，作為家庭農場的經營決策者是個體農戶，雖然其在生產經營領域有豐富經驗，但受限于文化水平、視野信息等問題，家庭農場主未必能夠在擴大土地經營情形下依舊有能力處理經營事務、作出正確決策。家庭農場以適度規模經營為特征，也在一定程度上解決了分散農戶資金不足問題，有利于提高農業基礎設施水平以及機械化程度，提高土地利用率。但“吃不下”的經營權困境使得家庭農場在解決資金問題上能力有限。
2.農民合作社
農民合作社是由生產同類或者相關農產品、提供同類或者相關農業生產服務的生產經營者自發形成的互助性組織。自2006年首批農民合作社獲批成立以來，農民合作社一直是國家在農村重點培育的生產經營組織形式之一。在長期發展中，農民合作社起到了溝通政府、農戶和市場三者之間橋梁和紐帶的作用。
（1）農民合作社的優勢：爭取政策支持與降低交易成本
分散的農戶在資源、信息、能力等方面存在限制，放活土地經營權有利于農民合作社土地經營面積的擴大，并進一步改變分散農戶在獲取政策支持與企業談判中的弱勢地位，農民合作社在地方政府、農戶與市場之間起著重要作用。一方面，農民合作社可爭取更多的政策優惠與政策傾斜。2004年以來的“中央一號”文件通過三個渠道來解決農民合作社的資金短缺問題：安排專門資金、加大補貼傾斜力度與加大信貸支持力度[26]。財政部國家農業綜合開發辦公室發布的《關于做好2017年國家農業綜合開發產業化發展項目申報工作的通知》中規定，符合條件的農民合作社可以申請貼息貸款、財政補貼等方式獲得資金支持，且單個貼息項目的最高額度可達500萬元，能夠有效解決農民合作社融資難的問題。另一方面，分散農戶的土地經營規模小，與外部市場打交道時處于劣勢地位并面臨較高的交易成本。農民合作社在農產品供求關系以及產業鏈環節都占有議價權優勢，不僅能夠降低交易成本，還能夠增進農民合作社社員的經濟績效[27][28]。進一步地，與不加入合作社人員相比，加入合作社的預期整體幸福感有大幅提高[29]。
（2）農民合作社的困境：“分不清”的經營權
以土地入股的農民合作社面臨著土地經營權界定模糊難題，即“分不清”的經營權困境。農村土地“三權分置”背景下承包權與經營權的分離削弱了社會資本參與農村合作社經營的意愿，不利于拓寬農民合作社的資金來源，阻礙農民合作社的長期發展。首先，農村土地“兩權分離”背景下，以土地承包經營權為基礎入股農民合作社，并未體現土地經營權的經濟價值。而土地承包權與經營權的分離，如何對經營權進行定價入股，成為農民合作社發展壯大中的突出問題。其次，剩余控制權問題。當農民合作社經營過程中遇到合同規定之外事項時，需要剩余控制權擁有方進行決策。“以地入股”的農民與以其他形式資產（如農機、資金）出資的農民的利益訴求可能不盡相同，“分不清”的經營權導致目前缺乏有效的剩余控制權分配機制來平衡各方利益。此外，“分不清”的經營權困境也會加劇農民合作社的資金短缺問題，進一步阻礙農民合作社的發展，面臨著與家庭農場同樣的資金難題。
3.農業企業
近幾年，中央“一號文件”一直強調農業產業化龍頭企業在實現現代化農業中的地位與作用。農業供給側改革的實現必然要以市場經濟條件下的現代企業作為微觀基礎，農業企業是重要的新型農業經營主體類型。
（1）農業企業的優勢：現代企業制度與促進就業
與農村土地“兩權分離”相比，“三權分置”背景下土地經營權更容易流入農業企業手中。農業企業最大的優勢在于其現代企業組織結構，農業企業作為獨立的法人能夠以土地經營權為基礎進行融資與生產，強化了農村土地經營權的獨立權利屬性。土地承包權與經營權的分離不僅有利于擴大農業企業規模，還能夠增加農業企業的數量，這也必然為當地提供更多的就業機會。就業機會的增加使得當地農民不必外出打工也能找到工作，緩解了周邊城市的承載壓力。農戶由農民向農業工人身份的轉變有利于就地城鎮化的發展。
（2）農業企業的困境：“拿不到”的經營權
農業企業面臨“拿不到”的經營權困境，可從空間和時間兩個維度來理解。空間維度上的問題主要表現為地域性壟斷。農業企業從事農、林、牧、副等相關生產活動，但這些生產活動都與土地的自然條件、資源分布密切相關。地域性壟斷特征主要體現在以下兩方面：其一，地方政府通過行政手段控制土地經營權，可能產生腐敗行為而使得農業企業“拿不到”土地經營權；其二，有經濟實力的大型農業企業搶占先機獲得土地經營權后，會試圖組織新企業的進入形成經營壟斷，缺乏競爭機制導致其他農業企業很難獲得土地經營權。地域性壟斷不利于農業生產效率的提高。
時間維度上的問題主要表現為企業融資難。農業企業的融資難題可能導致它們“拿不到”土地經營權。以基礎設施建設為例，農村土地經營規模擴大不僅要求農業企業經營能力的提升，對基礎設施也有更高要求。中小型企業居多的農業企業受制于自身籌資能力所限，往往很難在建設周期長、外部性大、短期收益不明顯的基礎設施方面投入充足資金。根據浙江省的調查，農業企業用于基礎設施建設投入少于100萬的占到了47.1%，而基建投入金額在300萬以下的企業占比高達83.7%。這種基礎設施建設資金的缺口狀況在河南同樣存在，經營土地在50畝以下時，畝均投入約1086.84元，而當經營農村土地面積擴大到500畝時，生產投入費用則上漲到1402元，上漲幅度近30%，這種規模成本的遞增主要原因就是基礎設施投資的成倍增長。
四、新型農業經營主體培育路徑研究
不同類型的新型農業經營主體面臨著“吃不下”的經營權、“分不清”的經營權和“拿不到”的經營權困境，其中“吃不下”經營權的本質是家庭農場經營管理人才缺失，“分不清”經營權問題的關鍵是土地經營權價值評估體系不完善，“拿不到”經營權的核心是農業企業項目運營中資金不足與運營效率問題。為了解決不同類型新型農業經營主體所面臨的上述困境，必須通過推進職業農民培訓、完善土地經營權價值評估體系和引入PPP模式三個方面加以解決。
（一）“吃不下”經營權問題的解決：推進職業農民培訓
解決“吃不下”經營權困境的關鍵在于提高家庭農場場主及農業工人的專業技能及管理水平，培養一批有經驗、懂生產、會經營的職業農民作為家庭農場的主力。2017年1月，農業部編制的《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》為培育職業農民指明了方向。
首先，為推進職業農民培訓準備階段提供最基本的保障。政府主導統籌整合各類農業學校、科研機構等分散的公益性培訓資源，為職業農民培訓提供最基本的保障：（1）提高職業農民培訓師資隊伍素質水平。可圍繞師資選聘制度、評價機制以及培訓力度方面展開。（2）加強職業農民培訓基礎條件建設。在部省市縣全面推開職業農民培育機構，并遴選示范基地重點資助。（3）完善職業農民培訓教學資源。構建文字性以及音視頻教材體系，注重通用性與地方特色性相結合。其次，職業農民培訓的實施階段要注重針對性和有效性。其中針對性主要體現在：（1）培訓對象的針對性。重點培育新型農業經營主體帶頭人以及穩定的農業工人，還需要進一步對從事農業生產前期、中期和后期的服務性人員展開培訓。此外，還需要吸引退役士兵以及農業職業院校畢業生等成為重點培養對象。（2）培訓內容的針對性。如前文山東膠州家庭農場因農場主經營能力有限而導致虧損為例，需要根據新型農業經營主體在現實中面臨的問題而設置有針對性的培訓內容。有效性體現在：（1）培訓方式的有效性。為了提高職業農民培訓的有效性，要注重三個結合：理論與實踐、集中培訓與現場培訓以及線上與線下培訓。（2）培訓周期的有效性。注重短期培訓與長期學習相結合，短期培訓注重解決農民在當前生產中面臨的問題，以技術推廣和決策指導為主；長期注重經營能力培養和視野開拓，以農業知識與思維方法為主。最后，職業農民培訓的后期管理階段要注重規范性。（1）職業農民認定體系規范化。要將“農民”這一稱謂從身份定位回歸到職業稱謂，就必須建立職業農民的認證體系。從知識技能、生產經驗、管理能力多個維度對農民進行培訓與考核，對符合資質的職業農民統一注冊、頒發等級證書。（2）職業農民信息管理規范化。完善信息管理系統，動態管理職業農民培訓體系信息。
（二）“分不清”經營權問題的解決：完善土地經營權價值評估體系
造成“分不清”經營權困境的原因在于缺失完善的土地經營權價值評估體系以及合理的剩余控制權分配方式。首先，為了解決土地經營權定價入股農民合作社中存在的問題，必須建立完善的土地經營權估值體系。以土地位置、土地面積、經營用途、承包期限、基礎設施等為維度，建立一套完整的農村土地質量評價體系，對農村土地進行專業估價。在土地質量評估指標制定后，委托第三方機構進行評估，打破原有機構對農村土地定價權的壟斷，最大限度避免新一輪“土地腐敗”現象發生。完善的土地經營權價值評估體系為土地經營權作價入股農民合作社提供了基本前提。其次，為了解決農民合作社運行過程中的剩余控制權問題，應該在完善土地經營權價值評估體系基礎上，建立公開透明的土地經營權流轉機制，并限定農民合作社農民社員和非農民社員的入股資金比例，避免過多非農民社員壓榨農民社員，明確農民社員和非農民社員的具體權利內容，保障農民社員的主體地位，將剩余控制權掌握在農民社員手中。為避免少數農民社員獨享剩余控制權現象的出現，可采取除土地經營權入社以外的其他入社方式，包括技術股、管理股等，從“獨享”剩余控制權轉向“分享”剩余控制權。此外，還可以建立健全監督機制，防范剩余控制權被濫用。
（三）“拿不到”經營權問題困境的解決：引入PPP模式
農業企業所面臨的“拿不到”經營權問題的重要表現之一就是企業的融資難，而引入PPP模式能夠有效解決農業企業的融資難題。國家發展改革委聯合農業部發布的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（2016）中提出大力推進農業領域政府和社會資本合作（以下簡稱PPP），這是農業領域首個PPP指導性文件。2017年中央“一號文件”也將農業PPP作為解決農業生產經營資金問題的重要舉措。2017年5月31日，財政部、農業部聯合發布的《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》中進一步規范農業PPP項目的實施。PPP模式的引入不僅能夠解決農業企業融資難題，還可以降低農業企業的經營風險、有利于農業產業園建設以及提高資金使用效率。
首先，PPP的項目公司融資能夠降低農業企業經營風險。相比于其他企業而言，農業企業抗風險能力更差，農業企業的某一項目或產品的失敗可能產生“多米諾骨牌”效應，造成農業企業的經營失敗。PPP模式中廣泛存在的項目公司模式能夠有效解決上述問題，經營項目單獨成立公司進行融資，農業企業僅以土地經營權或現金形式入股項目公司，即使項目經營失敗，農業企業也僅僅損失對項目投入的經營權與資金，其余資產不受影響。降低項目失敗對農業企業風險的同時，也充分體現了獨立的土地經營權分散風險的價值。其次，PPP的DBFO模式在農業產業園中的應用。設計-建設-融資-運營模式（DBFO模式）是PPP模式中民間資本自由度較高的一種項目運營模式。該模式可以將農業企業納入至農業產業園開發過程中，通過參與農業產業園的設計和建設，幫助農業企業解決部分基礎設施建設問題。通過參與農業產業園融資與運營環節，使得農業企業掌握產業園進入退出的自主權，打破農民企業獲得土地經營權過程中的地方壟斷，進一步提高土地經營權流轉效率。最后，PPP模式資金使用方式多元化。PPP模式在可監管條件下提高投資項目的可行性與盈利性，最大限度降低資金投入上的道德風險與逆向選擇，提高資金使用效率。在一定條件下，政府可將原有的農業補貼、助農專項資金在PPP模式中采用政府擔保、為農業企業提供授信額度的形式發放，將原有的補貼資金轉化為農業生產資本，提升補貼資金的造血能力。
此外，“拿不到”經營權問題的另外一個重要表現是地域壟斷性，可以通過設計公開透明的土地經營權流轉機制來實現。對農村土地進行等級劃分，每一等級設立相應的土地經營權流轉底價，并向市場公開。按照標準指導價格在土地經營權市場上進行流轉。在條件成熟時可引入拍賣機制，吸引更多社會資金進入經營領域，解決當前土地經營權流轉中的地域性壟斷問題。
作者簡介：
張廣輝 遼寧大學經濟學院副教授、碩士生導師；遼寧大學土地經濟研究中心主任。遼寧省白千萬人才工程“萬人層次”入選者。在《經濟學動態》、《學術月刊》、《經濟學家》等CSSCI來源期刊以及《人民日報》等報刊發表學術論文20余篇。
方達 遼寧大學經濟學院，遼寧大學土地經濟研究中心研究助理。
原載《經濟學家》2018年第2期
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