農地流轉是實現農業規模經營的重要途徑，對農地流轉市場進行研究具有理論和現實意義。農業部關于河北等7省（區）2015—2016年的調研數據表明，中國農地流轉市場發展迅速，而且在土地配置方面發揮了較為明顯的“公平性”作用。同時，土地流轉形式多樣，流轉范圍突破本村集體經濟組織的趨勢逐漸明顯，流轉土地的經營主體仍以農戶為主，流轉土地的非糧化經營問題逐步弱化，流轉規范性日益增強。為進一步提升流轉土地的使用效率，在鼓勵流轉、推動流轉的同時，更應規范流轉，加快農村土地產權制度等各項改革，提升流轉土地的產權特質，創造利于土地流轉并提高流轉土地使用效率的政策環境。
農地流轉是實現農業規模經營，進而實現農業現代化的主方能否便捷地交易，可在多大區域范圍內選擇交易對象，雙方簽訂什么樣的流轉合約對權利進行分割，流轉合約的可執行程度如何，流轉糾紛能否得到處要途徑。農地流轉市場的發展水平直接決定了農地流轉的實現程度，農地供需雙理和防范等問題無不受流轉市場發展的影響。而且，流轉市場又深受當前農地產權制度結構的影響。那么，隨著農村土地產權制度改革的不斷推進，當前農地流轉市場發展現狀如何，具有哪些特征，這些特征又發生了什么變化都是亟待回答的問題。
已有不少學者關注農地流轉現狀及特征。例如，葉劍平等對中國2011年的農村土地流轉問題進行了調研分析①，郜亮亮利用中國6省調研數據對1996—2008年的流轉現狀進行了分析②，錢忠好、冀縣卿利用江蘇等4省數據對2006—2013年的流轉現狀和問題進行了研究③。本文將在這些研究的基礎上，利用河北等7省（區）2015—2016年的數據對中國農地流轉市場的發展現狀、特征及變遷進行統計描述及簡要分析，從而為下一步流轉市場發展及農村土地制度改革提供政策依據。
一、中國土地流轉的基本情況
1.全國總體情況
從流轉耕地面積占家庭承包經營耕地面積比來看，中國農地流轉市場發展迅速。1996年，全國有2.6%的耕地發生流轉，到2004年，流轉比例快速增加到10.5%，然后繼續增加到2010年的14.7%。此后，流轉市場發展速度不斷加快。2014年流轉比例增加到30.4%，是2010年的兩倍，其間年均流轉比例增速達到14.4%。2015年后，增速開始變緩，到2016年年底，發生流轉耕地面積占比為35.0%④，意味著全國超過1/3的耕地發生了流轉。
2.樣本省情況
從農業部關于河北、陜西、遼寧、浙江、四川、湖北和廣西7省（區）的調研數據可以看出：
第一，從流轉耕地面積占比來看，各樣本省份的流轉市場均在快速發展。7省（區）總體來看，2015年農地流轉面積比為30.13%，到2016年增加到33.71%。各省流轉比例有所差異，但趨勢一致。例如，河北流轉比例低于平均水平，2015年流轉比例為18.57%，2016年增加到20.35%。浙江的流轉比例高于平均水平，2015年流轉比例為31.69%，2016年增加到35.29%。
第二，從轉出農戶占承包戶的比例來看，各樣本省份的流轉市場也在快速發展。從7省（區）總體來看，2015年所有承包農戶中1/4的農戶轉出土地成為轉出戶，到2016年轉出戶占比增加到27.58%。2016年，廣西、遼寧、湖北轉出農戶占比分別為48.79%、31.77%和28.00%，均高于平均水平。而河北、陜西、浙江、四川的轉出戶占比低于平均水平。
第三，總體來看，以流轉面積占比衡量的流轉比例（簡稱“面積比”）高于以轉出戶占比衡量的流轉比例（簡稱“農戶比”），這可能是因為轉出戶是那些擁有土地面積較多的農戶，這或許表明流轉市場在土地配置方面有較為明顯的“公平性”作用。總體來看，2015年農地流轉面積比（30.13%）高出同期轉出農戶占比（25.02%）5個百分點，而且差距隨時間在小幅擴大，到2016年差距擴大到6個百分點。這表明，目前在流轉市場上供給土地的轉出戶在“土地供給”方面的能力高于其“農戶供給”能力，這可能是因為轉出戶是那些相對擁有較多土地的農戶，而農地流轉市場正在把他們的土地配置給轉入方，而且有增加趨勢。數據還表明，各省（區）的兩個比例差的大小不一，例如，浙江2015年的“面積比”比“農戶比”高9個百分點，而廣西只有2個百分點，這或許表明不同地方的流轉市場在土地配置“公平性”功能方面有所差異。
二、中國土地流轉的特征
1.流轉形式多樣
由于轉入方和轉出方的戶籍特征關系、流轉土地的權力屬性不同，農地流轉形式各異。按照農業部經典的分類標準，農地流轉主要分為轉包、轉讓、互換、出租、股份合作五種形式。其中，轉包、出租和股份合作三種土地流轉形式的土地承包權都不發生變化，轉讓和互換兩種流轉形式的承包權發生變化；轉包和互換兩種流轉發生在同一集體經濟組織內部，而轉讓、出租和股份合作都不必局限于同一集體經濟組織內部。隨著農村土地承包權和經營權的事實分離，特別是在中央大力推進“三權分置”改革的背景下，考察這些農地流轉形式的發展現狀及變化趨勢更具現實意義。
可以看出，目前農地流轉形式具有如下特點：
第一，轉包是目前最主要的土地流轉形式。7省（區）總體來看，2015年流轉土地面積中以轉包形式進行流轉的面積占比43.73%，2016年略有下降，變為42.32%。這表明，至少2/5的流轉土地發生在本集體經濟組織內部，而且流轉沒有改變承包權的權屬關系。這或許是因為同村人之間的流轉交易成本更低，治理結構更有效。各省之間的轉包比例有所差異，但轉包基本都是其最主要的流轉形式。
第二，出租是第二主要的流轉形式。7省（區）總體來看，2015年出租形式流轉比例為39.38%，2016年小幅增至40.89%。這表明，2/5的流轉土地流轉給了非本村集體經濟組織成員。相比轉包，出租土地對轉入方的戶籍限制明顯放松，在流轉范圍上明顯廣于轉包，因此也應具有更好的價格發現功能，從而獲得較高的土地配置效率。2015年和2016年，河北以出租形式流轉土地的比例均超過60%，在7個樣本省份中最高，但其轉包比例最低，不足20%。表明河北六成以上流轉土地流轉給了非本集體經濟組織成員。
第三，互換是第三主要的流轉形式。7省（區）總體來看，2015年互換流轉比例為5.39%，2016年幾乎沒有發生變化（5.38%），這表明5%左右的流轉土地是通過同一集體經濟組織內部成員之間的地塊交換實現的，同時也交換相應土地的承包權，這或許是為了各自便捷耕種或連片的目的。四川2015年和2016年的互換比例近1/10，在7個樣本省份中最高，其次是河北，或許在那些地塊細碎化程度較高，同時在地塊分布比較集中的地方，互換這種流轉方式更加便捷。
第四，股份合作是第四主要的流轉形式。7省（區）總體來看，至少3%的流轉土地是通過股份合作的形式實現的，而且，2016年比2015年略增加。股份合作流轉形式通常主要表現為三種形式，一是入股連片的耕地由村級合作社來經營，二是連片后的耕地由合作社發包給本集體經濟組織的某個成員進行經營，三是連片后的耕地由合作社發包給非本集體經濟組織成員來經營。所以，股份合作是具有高度靈活性、經營主體不必局限于集體經濟組織成員且與土地承包方的流轉交易成本也較低的一種流轉形式，其中流轉入股耕地由本村合作社來經營的方式更具吸引力，因為這種方式能將流轉租金“隱性化”進而使其農業生產具有較高的競爭力。
第五，7省（區）總體來看，約2.5%的流轉土地采用轉讓形式。遼寧2015年的轉讓比例為5.48%，到2016年維持在5.50%，在所有樣本省份中最高。相比其他流轉形式，轉讓最大的特點是土地承包權發生了變更，承包戶經發包方同意將承包期內部分或全部土地承包經營權讓渡給第三方，由第三方履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包戶承包期內的土地承包經營權部分或全部失去。隨著農業稅的減免，農業補貼的增多和“三權分置”改革的推進，轉讓形式的流轉可能會繼續減少。
綜上，當前土地流轉存在“兩個增加”，一是承包權不發生變更的流轉在增加，二是突破集體經濟組織成員限制的流轉在增加。轉包、出租和股份合作三種流轉形式的土地承包權都不發生變化，2015年7省（區）總體來看，三種形式合計占比86.22%，到2016年小幅增加到86.38%，即超過85%的流轉耕地在流轉時承包權不發生變化。在“三權分置”框架下，這三種形式都可以歸類為“經營權”的流轉。而另外兩種可視為“承包權”流轉的轉讓和互換形式的比例在2016年都有小幅下降。另外，出租、股份合作和轉讓三種流轉形式的共同特點是轉入方不必局限于同一集體經濟組織成員內部，2015年三者合計占比45.07%，2016年小幅增加到46.62%。可以理解，隨著流轉市場的不斷完善，在更大區域范圍內進行土地資源配置是必然趨勢。
2.流轉范圍逐漸突破本村范圍
如上所述，出租是將土地流轉給非本村集體經濟組織成員的一種流轉方式，2015年占比39.38%，2016年小幅增至40.89%。那么非集體經濟組織成員的范圍大到什么程度？
在2015年所有出租形式的流轉土地中，流轉給本鄉鎮外的面積占比為12.72%，到2016年進一步增加到16.19%。這表明，在那些由村外戶籍經營主體經營的流轉土地中，有16%的土地是被本鄉鎮外的經營主體經營，其他84%由本鄉其他村的經營主體耕種，即每6宗出租流轉行為中，有1宗流轉給了本鄉鎮外的經營主體。在2016年所有流轉耕地中，有近7%的耕地是流轉給了本鄉鎮外的經營主體。四川這種跨鎮流轉的出租比例增長最快，由2015年的9.64%增加到2016年的29.26%。可以預期，不局限于本村集體經濟組織成員，突破本鎮戶籍的，在更大區域范圍進行流轉的現象將越來越常見。
3.流轉土地的經營主體仍以農戶為主
“誰來種地”一直是大家關注的問題。
第一，流轉土地的經營主體主要為農戶，但其所占比例呈下降趨勢。7省（區）總體看，流轉土地中57.40%的土地被農戶經營，到2016年小幅下降為55.56%。這表明，目前至少一半的流轉土地流向了農戶這種經營主體。分省來看，浙江和廣西的這一比例更高，2016年兩省分別有70.63%和62.38%的流轉土地由農戶來經營。比例最低的湖北2016年也有47.15%的流轉土地流向了農戶。
第二，流轉土地的第二主要經營主體為專業合作社，其所占比例呈增長趨勢。7省（區）總體來看，2015年有18.36%的流轉土地由專業合作社經營，到2016年這一比例進一步增加到19.89%，近1/5。而陜西2016年的流轉土地中有至少1/4是專業合作社經營的。這表明，在當前農業比較效益較低、土地流轉租金較高的環境下，專業合作社是一種比較重要的經營主體。
第三，流轉土地的第三主要經營主體為企業，其所占比例呈增長趨勢。7省（區）總體來看，2015年所有流轉土地中有11.56%的土地由企業經營，到2016年小幅增加到12.78%。分省來看，四川2015年有14.80%的流轉土地被企業經營，到2016年快速增加到25.43%，遠高于平均水平。
第四，此外還有至少10%的流轉土地被其他主體經營，其所占比例呈下降趨勢。2015年所有流轉土地中有12.68%被其他主體經營，到2016年下降到11.78%。
綜上，農戶依然是流轉土地的主要經營主體。畢竟，如很多研究所表明的，中國總體上看還是小農經濟。⑤截至2016年年底，經營規模50畝以下的農戶仍然有近2.6億戶，其中絕大多數戶均5畝左右。在相當長時期內，小農戶始終是中國農業生產經營的主體組織形式，這是基本國情。同時，專業合作社和企業這兩種經營主體在流轉市場上也越來越活躍。這些經營主體在勞動力雇用監督、組織化水平、技術采用和產業融合能力方面各有優勢，應鼓勵它們積極發展，形成多元競爭的生產經營體系。
4.流轉土地非糧化經營問題逐漸弱化
在流轉土地的“非糧化”方面，大約有45%的流轉土地用于種植糧食作物，且呈增長趨勢。7省（區）總體來看，2015年所有流轉土地中有42.57%用于種植糧食作物，到2016年增加到45.23%。這表明非糧化問題不嚴重，而且呈改進趨勢。分省看，陜西2015年和2016年幾乎60%的流轉土地用于種植糧食作物。遼寧2015年的流轉土地中有55.30%用于糧食經營，到2016年進一步增加到67.57%。隨著流轉市場的交易成本進一步降低，隨著土地產權穩定性提高帶來的租金更趨近于合理水平，隨著資本下鄉的規范管理，流轉土地的非糧化問題將逐步弱化。
5.流轉土地合同簽訂率呈增長趨勢
土地流轉的規范性對流轉土地的使用效率至關重要，是否簽訂流轉合約是規范性的一個重要方面。數據表明，目前土地流轉市場上簽訂流轉合同的耕地面積占比較高，且呈增長趨勢。7省（區）總體來看，2015年所有流轉土地中有61.71%的土地簽訂了流轉合同，到2016年增加到65.78%。分省看，河北簽訂合同的流轉面積占比較低，2015年僅48.62%的流轉土地簽訂了流轉合同，但到2016年增加到54.46%。遼寧和廣西都較高，遼寧2015年流轉土地中簽訂流轉合同的面積占比為67.11%，到2016年增加到72.13%。可見，從簽訂流轉合同的比重來看，流轉市場的規范性越來越強。畢竟，簽訂流轉合同能夠穩定供需雙方的預期，能有效防止雙方對彼此的“敲竹杠”行為，有利于經營主體在更長時期內優化土地的使用，避免轉入方對土地進行掠奪式使用，提升規模經營的可持續性。也是基于這些考慮，中央多次強調規范流轉的重要性，例如2014年12月國務院辦公廳出臺的《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》要求“建立健全規范的市場管理制度和交易規則……實行統一規范的業務受理、信息發布、交易簽約……”2016年6月，農業部印發《農村土地經營權流轉交易市場運行規范（試行）》，進一步要求“交易雙方應參照土地經營權流轉交易合同示范文本訂立合同”，并對合同所應包含的內容進行了詳細規定。可以預期，隨著流轉范圍的逐步擴大，隨著土地流轉市場非人格化特征不斷增強，隨著交易雙方法律意識的增強，通過規范合同來確定流轉關系的行為將更加常見。
6.流轉市場中的糾紛以土地承包糾紛為主
隨著土地流轉市場的發展，因土地權屬界定、變更和流轉引發矛盾是不可避免的。7省（區）調研數據涉及到三種土地承包經營糾紛：一是土地承包糾紛，指因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同和因收回、調整承包地以及因確認農村土地承包經營權發生的糾紛；二是土地流轉糾紛，指因農村土地承包經營權轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等流轉發生的糾紛；三是其他糾紛，指土地承包糾紛、土地流轉糾紛以外的農村土地承包經營糾紛，包括因侵害農村土地承包經營權發生的糾紛和法律、法規規定的其他農村土地承包經營糾紛等。在農村土地制度改革逐漸推進、農地流轉市場快速發展的背景下考察這些糾紛的情況具有特別意義。
數據表明，三種糾紛中最主要的糾紛是承包糾紛，且呈增長趨勢。7省（區）總體來看，2015年所有糾紛中承包糾紛占66.73%，到2016年增加到69.73%，即10項土地權屬糾紛中有7件是由于承包權的變化引起的。隨著“三權分置”改革的推進，承包權的界定、變更等引發的糾紛呈增長趨勢也是正常的。第二主要的糾紛是流轉糾紛，且呈下降趨勢。2015年因為流轉引起的糾紛占糾紛總數的27.26%，到2016年下降到24.78%。可能是因為流轉越來越規范，所以流轉糾紛呈下降趨勢。
同時，流轉糾紛主要發生在農戶間，其次是農戶與村組集體之間，最后是農戶與其他主體之間。7省（區）總體來看，2015年所有流轉糾紛中，72.48%的糾紛發生在農戶間，18.89%的糾紛發生在農戶與村組集體之間，8.63%的糾紛發生在農戶與其他主體之間。到了2016年，除了農戶間糾紛增加到75.70%外，農戶與村組集體之間的糾紛、農戶與其他主體之間的糾紛都分別下降到16.65%和7.64%。如上所述，流轉糾紛呈下降趨勢，但也應注意流轉糾紛產生的客觀條件還存在，非農就業機會的不穩定性依然存在，不少流轉依然未簽訂規范性合同，交易雙方的契約意識仍有待提高。
此外，土地承包經營糾紛調處方面，至少九成的糾紛是通過調解方式解決的，其余是用仲裁方式解決的。2015年在所有調處的糾紛中，90.99%的糾紛是通過調解方式處理的，其余9.01%的糾紛是通過仲裁方式解決的。到了2016年，調解方式解決糾紛比例增加到91.64%，仲裁方式解決的糾紛占比下降到8.36%。同時，在2015年運用調解方式解決的糾紛中，鄉鎮調解和村民委員會調解各占一半，到了2016年，通過村民委員會調解方式的比重增加到54.01%，超過鄉鎮調解比例。這表明，目前的土地承包經營糾紛解決方式更多的是靠沒有仲裁那么正式的民間調解方式解決的，而且是依靠更加基層的、更接近于農戶的村民委員會完成的。
三、結論及建議
1.主要結論
本文根據農業部關于河北等7省（區）調研數據分析了中國農地流轉市場的發展現狀、特征及變遷。主要有如下結論：
第一，流轉市場發展迅速，到2016年年底，全國發生流轉耕地面積占比為35.0%；而且，以流轉面積占比衡量的流轉比高于以轉出戶占比衡量的流轉比，這表明流轉市場在土地配置方面有較為明顯的“公平性”作用。
第二，流轉形式多樣且以轉包形式為主；同時當前土地流轉存在“兩個增加”，一是承包權不發生變更的流轉在增加，二是突破集體經濟組織成員限制的流轉在增加。
第三，流轉范圍突破本村集體經濟組織的趨勢逐漸明顯；流轉土地的經營主體仍以農戶為主；流轉土地的非糧化經營問題在逐步弱化；流轉規范性漸強，2016年近七成流轉土地簽了流轉合同；流轉市場中以土地承包糾紛為主，其次是土地流轉糾紛，流轉糾紛主要發生在農戶間且主要通過調解而非仲裁方式解決。
2.思考及政策建議
（1）流轉市場發展的目標是提升流轉土地的使用效率而非流轉率的高低。中國流轉市場發展很快，但任何時候，流轉只是途徑而不是目的，我們應該關注流轉土地的經營情況，不是流轉情況（規模和速度）。隨著流轉的增加，中國的耕地被分為兩個部分，一是承包戶自己耕種的土地，一是被經營主體耕種的轉入土地。土地產權制度改革的最重要目標無非是通過改進土地產權特質（完整性、穩定性、可交易性等）來提高土地的利用效率。當沒有土地發生流轉的時候，所有土地的使用效率都被其產權特質直接決定。一旦發生土地流轉，流轉土地的使用效率將主要被流轉合約的特征決定。轉入戶愿意耕種固定租期的土地還是不固定租期的土地，愿意在租期為2年的土地上進行長期投資還是愿意在租期為20年的土地上進行長期投資，這些不同的經營行為對實現農業現代化孰優孰劣，答案是顯而易見的。因此，盡管35.0%的耕地發生流轉是流轉市場發展值得慶賀的成績，但更值得考慮的問題是如何流轉才能保證這35.0%的流轉土地被高效使用。流轉土地面積越多，這個問題越迫切。就像以往通過不斷延長土地承包期、提高穩定性來促進土地使用效率一樣，現在應該鼓勵簽訂更長和更穩定的流轉合約，以實現流轉土地的高效使用。
因此，在鼓勵流轉、推動流轉的同時，更應規范流轉，想方設法提升流轉土地的產權特質，創造能產生優質流轉合同的政策環境，提升流轉土地的使用效率。那個時候，流轉才是成功的。
（2）在推動農地“三權分置”改革的同時，應配合推動以農村集體經濟組織成員身份認定和成員權界定為核心的農村集體產權制度改革，為在更大市場范圍優化土地資源配置奠定基礎。上述研究表明，當前農地流轉存在“兩個增加”，這個結果當然受到當前土地產權制度改革的影響。承包權不發生變更的流轉在“三權分置”框架下可以理解成經營權的流轉。“三權分置”是在嚴格保護農戶承包權的基礎上放活經營權，所以，隨著三權的清晰界定或分置，把經營權流轉出去將逐漸成為承包戶更理性的選擇。另外，各地在積極推進的農村集體產權制度改革，就是以解決農村集體經濟組織成員權為先導條件的。隨著越來越多的地方完成對集體經濟組織成員身份認定和成員權界定，土地權利更加清晰，因此承包戶將敢于也愿意把土地流轉給集體經濟組織之外的轉入戶，從而在更大市場范圍內優化土地資源的配置。
目前最新且正在推進的改革就是“三權分置”，不同地方可能有不同的分置實踐，甚至會有與三權關聯的補貼政策調整（例如補貼發放對象由承包戶調整為經營權使用者等），這些都將對農地流轉市場產生影響。需要強調的是，農地流轉的本質是通過一紙流轉合約將原先語境下的土地承包經營權在承包戶與轉入戶之間進行分割，這種分割首先要體現承包戶對承包經營權的行使，他可以決定把所謂的“經營權”流轉給誰，流轉給哪類經營主體，把多少“經營權”流轉出去，流轉出去多長時間等一系列問題，流轉合約應對這些問題進行充分考慮；其次，這種分割一定也充分考慮了轉入方（擁有經營權者）的意愿、能力和激勵問題，應該屬于市場條件下的最優分置。那么，進行中的“三權分置”改革應本著尊重這種分置原則進行再完善或者帕累托改進。
（3）應提升農村特別是土地產權制度等各項改革的“速度”，以便流轉市場上各行為主體能在較為“穩定”的制度結構中做出合理預期，提升流轉市場的資源配置效率。前述研究表明，還有不少流轉土地未簽訂流轉合同，還有不少流轉土地用于非糧化生產，土地流轉糾紛也在逐漸增多，造成這些問題的原因之一是流轉雙方持有很強的觀望心態。制度的一個重要作用是降低行為主體的不確定性。但若制度本身都是不穩定的，行為主體便無法做出穩定預期，越有可能持“觀望態度”，不愿也不能進行長期優化，從而影響交易的合約結構和配置效率。根據調研，近幾年流轉合約的期限越來越短，一年一簽的情況越來越多，這與當前流轉市場所處的制度結構穩定性較差有莫大關系——農地確權登記頒證、“三權分置”、農村集體產權制度等各項改革長期處于“進行中”，而且可能還有不少新的改革處于“推出中”。因此，應盡快完成各項改革，讓土地流轉決策在一個穩定的、可預期的制度框架下做出，不但有利于流轉租金回歸合理水平，而且也因合同期限的延長提升轉入土地的使用效率。
注釋
①葉劍平、田晨光：《中國農村土地權利狀況：合約結構、制度變遷與政策優化——基于中國17省1956位農民的調查數據分析》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2013年第1期。
②郜亮亮：《中國農地流轉發展及特點：1996—2008年》，《農村經濟》2014年第4期。
③錢忠好、冀縣卿：《中國農地流轉現狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省（區）調查數據的分析》，《管理世界》2016年第2期。
④《農業部：全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積35% 正試點土地使用權抵押貸款》，人民網，http：//finance.people.com.cn/n1/2017/0307/c1004-29129227.html，2017年3月7日。
⑤屈冬玉：《加快推進小農現代化，是支撐農業供給側結構性改革全局的必然選擇》，威海農業信息網，http：//www.whagri.gov.cn/art/2017/5/9/art_24099_917120.html，2017年5月9日。
作者單位：中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：中州學刊2018年第2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
