——以深圳、蘇州、寧海為樣本的類型分析
摘要：基于深圳、蘇州、寧海三地農村的田野調研發現, 工業發達型農村集體經濟“收支結構”的差異化變遷呈現了農村集體經濟組織三種發展趨勢:以深圳為代表的私人化、以蘇州為代表的國家化和以寧海為代表的空殼化。早期工業化的不同路徑奠定了集體組織異質化的歷史基礎, 集體土地所有權的實現能力決定了集體組織“造血”功能的強弱, 股份合作社的地方性實踐形塑了集體組織差異化的政經關系。從上述三個維度剖析農村集體經濟組織差異化變遷的實踐邏輯及類型建構, 有助于從中觀層面為農村集體經濟有效實行形式的探索提供學理依據。
一、問題提出與綜述
改革開放以來, 東部沿海地區憑借著區位優勢、特殊政策等機遇率先通過外貿型經濟先富起來, 尤其是農村工業的發展對農村社區政治、經濟、文化等方面產生了深刻影響, 其中農村集體經濟組織 (下文簡稱集體組織) 得以存在和成長的基本條件便是當地較為成熟的工業化和城市化程度 (楊一介, 2015) 。因而, 對農村集體經濟組織進行研究的成果集中在廣東珠三角、江蘇蘇南和浙江東部沿海三大工業先發型地區。
首先, 學界關于農村集體經濟理論層面探討較為豐富。方志權 (2015) 認為農村集體經濟組織產權制度改革必須堅持集體所有制, 防止少數人或社會資本對集體經濟的侵蝕。譚貴華 (2013) 、鄧蓉 (2017) 提出加強農村集體經濟組織的法學視角研究, 依法學視角來界定該組織的法律內涵、功能定位和法律形態等。黃延信 (2015) 認為現存的合作性經濟組織不同于傳統的社區性集體經濟組織, 發展壯大農村集體經濟應注重發展在產權清晰基礎上的各種形式的合作經濟組織。這些理論研究為農村集體經濟組織改革提供了基本方向。
其次, 關于農村集體經濟產權制度改革的討論也是一個熱點問題。大部分學者認為珠三角地區的集體經濟組織主要面臨產權關系模糊、資產權益受損、法人地位不足等問題, 由此提出在產權明晰的基礎上通過政經分離建立有效的內部治理結構、通過及時立法解決新型集體經濟組織市場法人主體地位等改革措施 (杜國明, 2011;吳晨, 2010;葉文香, 2014;廣東省農業廳農村經濟組織管理處, 2013) 。蘇州是蘇南地區最早一批于2001年開啟農村集體產權制度改革的地區之一, 其實現形式是社區股份合作制。部分學者認為社區股份合作制在促進農民增收的同時也改善農村公共服務, 是一種公私兼顧的產權制度安排 (江蘇省農業委員會課題組, 2017;陳建榮, 2017;潘長勝等, 2004) 。浙江的集體經濟產權改革起步于1993年, 從杭州市開始大致經歷了“試點摸索—組織引導—面上推進”三個階段 (方志權, 2011) 。盡管浙江省改革早于蘇南, 但直到2005年才在全省范圍推開, 受制于省內農村集體經濟水平整體偏低的現狀, 存在推進滯后、配套不足、深化不完備等問題 (顧劍明, 2014) , 其改革探索的重點方向在立法實踐方面 (鄭水明, 2010) 。
綜上所述, 學界關于農村集體經濟組織的研究, 不論是理論層面還是具體實踐層面, 其研究的重心集中在集體產權制度改革上。然而, 已有研究重在改革本身合理性、合法性的討論, 而有意無意地忽視了對改革后果的總結。通過對深圳、蘇州和寧海三地農村集體經濟發展歷程的歷史考察和實地調研, 發現三者發跡的時間起點一致, 發展都曾有過“黃金時期”, 但在長達近40年的歷史滌蕩中, 它們的集體經濟發展路徑不斷走向“殊途”。同時, 在市場化和城鎮化的宏觀背景下, 盡管集體組織的創收方式趨于一致, 但其差異化的經營方式或分配原則引發一些“意外后果”, 而這些后果如果不加以認真總結, 改革便有可能反噬“初心”。
這三種“殊途”是在怎樣的歷史環境中形成的?對當下農村集體經濟組織改革有何經驗或教訓?不同類型的集體經濟組織又形塑了怎樣的“農民與國家”的關系?本文試圖以上述三個地區的農村集體經濟的“收支結構”變化來展現三者“殊途”的實踐邏輯及其后果。而集體組織收支結構的變遷隱含著不同地區集體經濟組織運行的基本原則, 這些異質性的原則建構著不同的組織類型, 這構成本文研究的起點。
二、農村集體經濟組織轉型路徑的類型建構
20世紀90年代以來農村集體經濟組織的收入來源呈現多元化, 在東部工業發達型農村, 集體經濟的收入來源主要有6項: (1) 因地方政府征地拆遷而獲得的征地補償款、建筑物補償費等政策性收入; (2) 村干部私下買賣或“超長期”出租集體資源所產生的非正規收入; (3) 通過出租集體廠房、集體商品或公共建筑等換來的物業收入; (4) 通過出租集體土地換來的地租收入; (5) 將集體資金投資入股企業或其他經濟組織所獲得的集體股份收入; (6) 通過創辦集體企業所創造的企業利潤收入, 以鄉鎮集體企業為代表。依據收入方式所承擔的市場風險由小到大來排序, 大致分為三類收入:第1、2項的政策性收入和非正規收入基本屬于一次性交易, 雖不承擔后續的市場交易風險, 但也不具有收入的持續性, 歸納為不可持續的I類收入;第5、6項的集體股份收入和集體企業利潤屬于持續且直接參與產業市場競爭直接經營收入, 其承擔的市場風險最大, 收入隨著市場價格上下波動, 歸納為非穩定的III類收入;第3、4項是通過出租方式所獲的地租或物業收入, 其市場風險則居于I類和III類之間, 集體經濟組織屬于間接參與市場競爭的主體, 如能策略性地處理好集體與租戶的關系, 其收入在一定時期內具有相對穩定性, 歸納為可持續性的II類收入。
隨著村莊工業化和村級治理規范化的推進, 集體組織不得不承擔越來越多的村社管理服務項目, 這些項目支出構成集體組織的主要支出項: (1) 村干部的工資; (2) 農村基礎設施的投入; (3) 社會管理和公共服務的支出; (4) 村社成員集體福利; (5) 個體股的股紅分配。從分享集體組織經濟收益的主體來看主要分為兩類, 一是代表整體利益的集體組織、二是代表個體利益的集體組織成員。集體組織利用集體經濟為農村社區提供各種具有公共性、均等化的社會服務, 從而提升和改善全體成員生產生活的外部環境, 因而可將第1~3項歸納為以公共服務為目標的“共有公用”的I類支出。而4~5項是以貨幣化的方式直接惠及集體組織成員, 可歸納為一種以增加農民個體收入或福利為目標的“共有私用”的II類支出。集體組織支出項目的多元化隱含著一對基本矛盾, 即集體組織的公共性與集體成員的私利性之間的張力, 二者之間的博弈在很大程度上影響著集體組織的性質。
需要注意的是, 任何一個集體組織的收入和支出不是由單一項構成的, 而是由多個項目組成的。因而, 集體組織收支結構的差異性不能以項目數的多少來區分, 而只能以組合項目中的主導項與輔助項的差異來區分。首先, 將收入和支出分別作一次組合便呈現出表1中的三類收入結構類型和二類支出結構類型。然后再將收入結構類型與支出結構類型進行二次組合, 便呈現出表1中所建構的四種集體經濟收支結構類型。
根據三個地區農村集體經濟發展的時間順序, A類最早在蘇南地區出現, B類最早在深圳和寧海出現。隨著國家政策帶來的強制性農村制度變遷以及工業化、市場化和城鎮化帶來的誘致性制度變遷, 三個地區的集體組織發展路徑的分歧表現為C1和C2兩種趨勢。其中蘇南地區由A類轉向B類;以深圳為代表的珠三角地區由B類轉向C2類;浙東地區的寧海則由B類走向C1類。據此, 本文首先將蘇南地區不斷強化“公共利益”轉型過程歸納為集體組織國家化, 其次將深圳農村不斷強化“個體利益”的轉型過程歸納為集體組織私人化, 最后將寧海農村集體組織不斷被侵蝕的轉型過程歸納為集體組織空殼化。下文將以現狀為基礎、以歷史分析為工具, 分門別類地闡述三個地區集體組織發展的實踐邏輯及其后果。
三、農村集體經濟組織的分化邏輯及其后果
(一) 深圳:農村集體經濟組織私人化
1. 起點:
“三來一補”企業維系的“共有公用”。深圳作為我國第一批對外開放特區, 依托毗鄰香港的區位優勢, 在特殊政策的支持下, 以“三來一補”的發展模式開啟了本地村莊工業化進程, 當地人將本地工業化路徑形象地稱之為“四個輪子一起轉的工業化”。“四個輪子”是指圍繞企業落地所需的資本、土地、勞動力、政策等要素的四大供給主體, 即行政村、組 (原自然村) 集體組織, 縣、鄉 (鎮) 兩級地方政府, 本村村民以及中央、省政府。其中, 村、組兩級集體組織是該地區工業發展土地要素的主要供給者, 工業化所帶來的土地增值收益構成當地集體經濟的主要來源。據調研發現, 在早期工業化的20世紀80年代, 該地集體組織收入主要有3項:一是以集體土地折價入股的方式參與企業利潤分紅;二是集體組織以出租“三通三平”的工業用地所獲得的地租收入;三是集體組織通過在工業用地上“自建廠房”并出租廠房所收取的物業收入。
早期工業化階段有條件的集體組織主要將收入轉為基礎設施的投入與標準廠房的建設來提升集體組織“做大蛋糕”的能力。由于基礎設施和標準廠房的投入規模較大, 當時大部分集體組織需要主要通過向銀行貸款或向農民集資來完成基礎建設。所以, 村、組集體的經濟收支在很長一段時間內是“收不抵支”的情況, 農村集體組織成員便很少能夠直接從村、組集體獲得普惠性的集體福利。
因而, 在深圳早期的工業化階段, 由農用地非農化使用中所產生的土地增值收益有三種表現形式:土地入股的分紅、土地出租的地租、廠房出租的房租。其收入表現為以II類收入為主的結構。同時, 由于此階段集體組織的重點在于“做大蛋糕”而不在于“分配蛋糕”, 支出以I類支出為主、II類支出為輔, 由此組合成典型的以弱市場風險性收入為基礎的可持續性的“共有公用” (B型) , 集體組織處于快速發展期。
2. 轉折:
集體組織產權制度改革開啟“私用”分配原則。20世紀90年代, 隨著村莊建設期的結束, 用于I類項的支出不斷減少, 集體組織收支結構也發生轉變, 由原來的“收不抵支”負債型結構轉為“收大于支”的結余型結構, 集體組織開始有“存款”了。如何有效分配這部分“存款”成為當時地方政府、集體組織和集體成員共同關心的問題。廣東珠三角地區便開始嘗試以明晰集體組織產權關系為主線的改革, 改革的主要內容集中在三個方面:“一是農村集體資產所有權歸屬的重新界定;二是集體成員資格認定標準和分配比例的重新界定;三是通過改制建立內部治理結構, 確立法律身份, 謀求市場主體地位” (陳標金, 2011) 。其內部治理結構的改革措施是實行“兩套牌子, 兩套班子”的“政經分離”, 從而改善以往因村干部兼任經濟組織管理人員而來帶的“集體經濟組織剩余索取權部分模糊”的事實 (方志權, 2011) 。
可見, 深圳地區最初的產權改革在于實現兩大目標:一是通過“按份共有”的方式將集體組織成員的集體資產收益權制度化, 即依據集體成員權來劃分股份, 集體成員憑此股權參與集體資產收益的分配。通過村民股 (成員股) 將部分集體組織的純收益分配給個體農民, 從而增加農民財產性收入。將集體收益以股份分紅的方式發放給集體成員標志著集體組織收益分配原則走上私人化、個體化的傾向, 開啟了集體組織“共有私用”的支出方式。二是通過“政經分離”以排除集體行政組織對集體組織收益的絕對控制, 從而保證集體組織擁有相對完整的剩余索取權。村、組兩級根據自身實際情況成立獨立的組織管理機構如股東大會、董事會等, 農村基層單位便逐步形成專管經濟和專管行政的兩大治理主體, 從而有效克制了政社合一引起的股份制經濟目標多元化的傾向 (施煒, 1991) 。
為了進一步保護個體農戶通過集體分紅所獲得的財產性收益, 村、組兩級集體組織將村民股份進一步固化, 集體資產在集體組織、集體成員和出資購買集體資產股份的投資人之間分配形成“集體股”、“成員股”和“募集股”三類, 并且規定“生不增、死不減, 可以繼承不許轉讓”的“股權固化”設計。如此一來, 集體組織實際上成為一個按資格、按貢獻所組成的相對封閉的分利集團。尤其在一些直接取消“集體股”的地區, 如東莞農村, “成員股”的分紅便成為集體組織支出的主要項目, “這種分家底式的改革, 兌現比例過高, 而大規模兌現導致集體資產的積累能力大幅度降低” (孔祥智等, 2017) 。集體組織的支出結構由原來的“共有公用”為主轉變為“共有私用”為主, 其收支結構事實上由前期的可持續性的“共有公用” (B類型) 轉向超穩定型的“共有私用” (C2類型) 。
3. 意外后果:
私人化分配強化對抗性的“土圍子社會”。當“成員股”成為集體組織收益分配的主體, 集體組織組織便悄然轉化為個體私利的集合。這種“私的集合”, 一方面增加了農民從集體組織收益獲得的財產性收入, 另一方面減輕地方政府在農村社會管理與公共服務方面的財政開支, 這是一個地方政府與個體農民“雙贏”的局面。但是, 當地方政府圍繞新工業、新城市的“二次開發”對現有的集體資源 (集體土地、集體廠房、集體物業) 和個體資源 (農戶宅基地及其房屋) 等進行調整時, 新的謀篇布局意味著對村社集體利益和農民個體利益的重新調整。當具體的個體集體組織成員 (農民) 與具體的貨幣性、財產性收益結合得越緊密, 對該片土地二次開發的利益調整則越困難, 其最大的阻力便是“視集體收益為自己私人財產”的本地農民群體。他們擁有強大的集體抵制政府“合理合法”建設的行動能力, 從而形成一個與地方政府對抗的“土圍子式”社會 (賀雪峰, 2017) 。
比如, 地方政府為提升基礎設施需要征用一部分集體土地, 當征地補償標準達不到村民 (股民) 的集體預期時, 地方政府便無法“合法合理”地征收土地。政府如果強制執行, 在“團結型”宗族文化熏陶下且個人切身利益高度均質化的情形下, 當地集體組織成員 (農戶) 便迅速組織起來對抗“強征或強拆”。這種“反抗”不是通常意義上的反對城市化即產業非農化、生活方式現代化和基礎設施改善等, 而是反對二次城市化對農民既得利益的損害和流失 (李翠玲, 2011) 。可見, 將集體組織資產收益通過量化、固化到成員分配制度所產生的一個意外后果, 便是將原本具有公共性的集體組織收入制度化地轉變為私人性的股份分紅制度, 集體組織走向私人化。
需要注意的是, 傳統的“代理人”與“當家人”合二為一的村、組干部在實質性政經分離及村級組織行政化的合力推動下, 村兩委與董事會成員由統合型的雙重角色轉變為分離型的獨立角色。其結果是, 一方面基層政權性組織即村、組干部沒有權限利用內生集體資源來治理村莊, 另一方面集體組織沒有動力支持社區公共服務和公共品供給。農村社區“二元化”的治理結構下, 集體行政組織的治理基礎逐步弱化, 而集體經濟組織的政治性也逐步消解。兩者之間巨大的張力集中表現為私人化分配與公共性投入之間的矛盾, 代表不同意志與利益的治理主體之間的矛盾所隱含的不良治理后果是需要警惕的。
(二) 蘇州:農村集體經濟組織國家化
1. 起點:
村辦集體企業維系的“共有公用”。蘇州農村并沒有深圳的特殊政策, 它只能利用毗鄰上海的區位優勢探索具有自身特點的早期工業化路徑。為實現各生產要素的優化配置, 集體企業成為本地工業化的主角, 其中鄉鎮和農村集體組織成為創辦企業的主體。本地工業化所需的土地、勞動力和資本均以自我供給內生資源為主。在政企合一的經營制度下, 集體組織通過收回部分責任田為集體企業提供零成本的工業用地。另外, 集體企業創辦之初所需的資金, 一部分來源于集體時期的“兩金” (公積金、公益金) 積累, 一部分則來自銀行貸款, 若企業運轉還缺口少量資金便通過村民集資來彌補。這筆資金主要用于廠房建設、設施配套和原材料購買, 企業注冊資本總額不算太高。可見, 資源配置方式決定了蘇南地區與珠三角地區的早期工業化路徑的差異, 蘇南屬于本地資本支持下的集體推動的工業化, 而深圳則屬于外來資本主導下多方推動的工業化。
在蘇南工業化模式下, 集體組織的經濟收入主要來自于集體企業的利潤, 而集體企業能否成功盈利的關鍵是產品市場。為了盡可能地降低市場風險, 村集體企業一般先確保產品有銷路, 然后適應市場需求投資建廠。以蘇州下堡村為例, 20世紀90年代改制之前, 集體組織先后創辦過10家大大小小的集體企業, 有些企業維持了2~3年因銷路不通而關閉, 有些企業則因質量優勢保持了近10年的盈利。據當過3個集體企業會計的老人口述:“80年代末90年代初是集體企業效益最好的時候, 當時有盈利的集體企業5~6家, 每年向村集體上交企業利潤總額可達50多萬元。但1994年之后, 由于市場競爭、企業管理等方面的原因, 集體企業紛紛走下坡路, 企業產品滯銷、貨款收不回, 村集體經濟也就沒有收入, 1998年村干部的工資都發不出來。”可見, 蘇南地區集體土地非農化使用所產的收益不是以“地租”來實現, 而是以集體企業的利潤來呈現的, 但嵌入市場風險的集體企業利潤存在不穩定性。
同時, 集體組織經濟收益主要通過公共品供給的方式惠及大部分老百姓, 其公共品供給能力隨著村辦集體企業的效益而波動。還以下堡村為例, 隨著集體組織的壯大, 20世紀80—90年代該村共有5項開支:村莊基礎設施建設, 如修路、架橋等;農業現代化方面的生產支出, 比如水渠維修費用、出資購買農用機械等;興辦公益事業;每年給村內貧困戶和優撫家庭發放少量慰問金。可見該階段集體組織支出類型是以I類支出為主、II類支出為輔的“共有公用”型。簡言之, 蘇南地區逐步形成了以高度嵌入市場風險的經營性收入為基礎的非穩定型的“共有公用”集體組織收支結構 (A類型) 。
2. 轉折:
行政主導下的地租經濟強化“公用”分配原則。20世紀90年代中后期, 國內外宏觀經濟的疲軟使得“農村集體經濟發展緩慢, 甚至相當一部農村集體企業陷入停滯以致瀕臨破產的困境” (王樹春, 2003) 。為尋求集體組織的新出路, 蘇南地區啟動了對集體企業的改革, 轉制最初以“股份制”為主要改革方向。集體企業改制直接導致集體組織收入結構的變化。首先, 在強調“集體控股”的政策下, 集體股成為股份企業原始集體投資 (資金、設備或土地等) 的價值, 以此獲取股份制期間的企業分紅。其次, 集體股的主控權退讓給個人股 (社會股) , 而這些“個人”常常是“富廟的方丈”即原集體企業的廠長或中層管理人員, 他們“先以要素轉移方式另建新廟, 然后又在股份制名義下以小廟吃大廟, 而把‘富廟’變為自己的私廟” (秦暉, 1998) 。仍以下堡村為例, 在2000年前后, 落地該村的大大小小私營企業有30多家, 占地面積40多畝, 村集體每年向私營企業收取的土地管理費可達40多萬元。2010年村集體將全村3000多畝耕地收回后規模流轉給農業公司, 每年獲得土地發包費約25萬元。可見, 改制之后當地農村集體組織的經濟收入來源呈現多元化趨勢, 主要包括集體建設用地的地租收入、集體廠房的租金收入、集體責任田的地租收入等。其收入結構明顯由原來“以III類收入為主”轉變為“以II類收入為主”。
同時, 農村社區股份合作社在分配制度方面具有兩個特點:其一, 地方政府將集體組織收益的支出項目進行嚴格界定和排序, 將“農村基礎設施和提供農村公共服務”作為集體組織支出的首要項目 (劉志彪, 2016) 。《相城經濟開發區衛星社區股份合作社章程》第二十二、二十三條明確規定“提取50%~80%公積公益金”后再“按股分紅”, 這為當地集體組織堅持“以共有公用為主”的支出結構提供了政策合法性。其二, 在農村經濟合作社的社長由村書記兼任、副社長由村主任或者副書記兼任的背景下, 鄉鎮政府憑借強大的地方財政將村干部職業化, 同時不斷增加對村級財務的監督與管理, 通過財權和人事權的控制重塑村干部的行為邏輯, 由“結構性自利”轉變為“結構性自制” (孫敏等, 2017) , 以此來保證村干部“無偏差地執行”《章程》所規定的分配原則。如此一來, 改制之后的蘇南農村逐步建立起以地租經濟為基礎的可持續性的“共有公用” (B型) 收支結構類型。
3. 歷史延續:
治理視角下集體組織再分配性重構。自20世紀80年代以來蘇南鄉村經濟先后掀起了“集體化”、“去集體化”和“再集體化”浪潮 (王勇等, 2016) 。雖然每次改革的具體對象和內容存在巨大差異, 但三次改革并未消解集體時代遺留下來的制度遺產, 即集體土地所有制以及基層政權對集體組織的“強支配”。波蘭尼認為再分配經濟的特點是“以政治的和行政的權力為基礎, 社會物品的生產和分配都處在集中和再分配過程中, 中央將這些集中起來的財富和物質以及勞務, 按法律、習慣、意識形態及掌握再分配權力的社會群體的決策進行再分配” (方長春, 2006) 。如果將此概念下放至一個“邊界小而清晰、主體少而明確、信息較為對稱”的熟人社會式的單位里, 其“再分配經濟”便具有了新的內涵:基層政府以集體組織作為政治或行政權力的載體, 將生產要素的使用權放入市場以獲取所有權的收益, 再將所有權收益納入再分配過程中。從治理角度來看, 蘇南的集體組織通過“政經合一”的方式將集體組織收入有效地轉為了基層組織的治理資源和治理能力。
集體組織的再分配經濟具有三大鮮明特點:第一, 保持集體組織對生產資料的所有權及其收益是集體組織創收的基礎條件。若相關改革不斷瓦解集體所有權, 集體組織的壯大便是無源之水、無本之木, 這便是“以政治權力為基礎的集體財富再生產”, 可以視為再分配集體組織的前提條件。第二, 集體組織的分配堅持以公共性的分配為主而非以私人化的分配為主。它表現為將集體組織所有的收益轉化為公共服務、公共行政從而塑造公共秩序。這屬于再分配集體組織合法性來源的基礎。第三, 集體組織首要責任不在于直接替農民掙錢、不在于帶民致富, 而在于維持一個起點公平、規則一致的社會秩序。正如該街道主任所言:“地方政府掌管一方, 抽肥補瘦便是社會主義經濟, 先富帶動后富是先富的責任和義務。我們這里沒有特區政策, 但我們用社會主義的制度優勢, 盡可能為我們現有的發展提供強大的動力和優勢。”
總之, 在集體組織創收過程中, 集體組織主要依靠具有政治性的集體產權維持集體組織持續穩定的發展。而在集體組織收益分配過程中, 通過有效平衡公共支出與個體福利在支出中的占比, 促使農民對集體共有財產保持了一個相對獨立的距離。由此實現個人服從集體、集體服從國家的過渡, 農村集體經濟組織在再分配中走向國家化。
(三) 寧海:農村集體經濟組織空殼化
1. 起點:
本地私營企業維系的“共有公用”。20世紀80年代初期, 浙江東部地區與蘇南地區一樣, 均憑借作為上海經濟特區腹地的優勢, 個體農戶憑借個人社會關系和市場關系在具有高密度市場機會的上海尋求大大小小的訂單。以寧海楊梅林村為例, 20世紀80—90年代中后期, 全村八十多農戶中至少有30%的農戶辦過“家庭工廠”, 他們或者是接村里私人老板跑來的訂單, 或者是自己從上海、蘇州等地跑來的訂單, 各種塑料配件和模具配件是村里的主要行業, 服裝、五金、塑料、石灰等行業也都存在, 只要自己能找到市場銷路就在自己房前屋后開工生產。于是, 在當地逐步形成了以家庭為單位、以家庭成員為勞動力、以家庭住宅為生產場所的“家庭工廠”, 以家庭工廠為主要形式的分散式的工業化道路由此起步。
同時, 在全國號召創辦集體企業的浪潮下, 村、組集體也想辦法創辦集體企業。于是, 本村老板與本村村干部的“聯姻”成為當地一個極為普遍的現象:村集體出面提供私營工廠發展所需的土地或“廠房”, 而私人企業則帶上“集體企業”帽子。這便出現了一個“雙贏”的局面:一方面, 私人老板通過戴“集體企業”的帽子獲得了廉價的工業用地和一定的免稅特權;另一方面, 村集體組織通過“供地戴帽”收取土地地租和戴帽傭金, 從而“創造”集體組織收入, 同時完成創辦經營“集體企業”的政治任務。該村第一個由“家庭工廠”轉變為“集體企業”的是現任老年協會會長于1975年創辦的楊梅林石灰廠, 1978年他從小組租來一個荒坡上的倉庫創辦了第二個“集體企業”楊梅林鋁制廠, 1985年前后他又從村集體租來破敗的老祠堂和廢棄的大隊倉庫投資建立了第三個“集體企業”楊梅林針織廠。這些企業每年上交集體組織的“企業利潤”與該企業所免稅收差不多。據他回憶:“這些‘帶帽用地’的企業每年需要向村集體上交一部分費用, 這既包含了土地租金, 也包含了‘集體企業利潤’, 一般占企業利潤的20%左右。”
需要注意的是, 在一個相對開放的市場競爭環境中, 能夠從“家庭工廠”轉變為“集體企業”的是少數, 村集體能夠收取的“企業利潤”亦是非常有限的。據調研, 該村在改制前大約有5家私營企業, 1994年改制之前村集體組織收入總額不超過10萬元。這筆收入數額雖然較小, 但“集體企業利潤”搭私營企業利潤的便車, 在私營企業高度理性化的經營管理下其收入是比較穩定的。當時集體組織收入主要用于發放村干部補貼、辦公經費、村莊基礎設施改善等公共性支出, 從而形成了以寄生于私營企業利潤為基礎的低水平但較為持續的“共有公用”的集體組織收支結構類型 (B類型) 。
2. 轉折:
非正規的地權交易弱化“共有”經濟基礎。1994年集體企業改制對浙東地區的“集體企業”并未產生實質影響, 但對依賴于“集體企業利潤”創收的集體組織有影響, 私營企業的“摘帽”過程便是集體組織停止收取相關費用的過程。在新形勢下如何應對集體組織來源斷絕的問題, 當地村干部可謂是“八仙過海各顯神通”, 他們主要通過非正規的利用集體資源來維持集體組織的基本運轉, 其中主要的資源有集體建設用地、宅基地、山林水面資源、現有集體資金等, 這些資源的利用方式及其收益情況見表2。
可見, (1) ~ (3) 項屬于沒有明確法律條文或政策文件支持的非正規性收入; (4) ~ (5) 項屬于合法性收入, 但兩者存在差別, 其中征地補償款屬于政府主導下工業化發展的增值收益, 可歸為政策性收益, 而集體資金資本化運作屬于間接參與市場的投資行為, 屬于具有較大風險的經營性收益。可見, 在地方政府并未對農村土地等資源進行嚴格管控的情況下, 當地農村集體組織主要利用集體所擁有的各種資源進行市場化交易來維持收入, 其收入來源確實多樣, 但這些大多屬于“一錘子買賣”。
因而, 當地集體組織逐步走向了以政策性收入和非正規性收入為基礎的不可持續的“共有公用”收支結構類型 (C1類型) 。這種非正規的市場交易盡管在短期內能夠緩解集體組織收入不足的困境, 但集體所有土地資源的不可再生性和邊界性決定了集體組織收入的不可持續性, 從而削弱了“共有公用”型集體組織的經濟基礎。
3. 意外后果:
集體所有權虛化導致集體組織空殼化。在不斷強調農民承包權和宅基地使用權的農村土地制度改革浪潮下, 當地集體組織所能支配的集體土地資源“有減無增”。同時, 改革以來寧海農村集體土地所有權的實現形式經歷了“土地租金”—“土地市價”—“村集體提留”三個階段, 復雜的基層民主制度的運行使參與土地收益分配主體增多, 該制度從實踐層面取消了集體組織對土地增值收益分配的主導權, 直接導致集體組織所能分享的份額縮小。以岙胡村為例, 2010年工業園區建設征用該村50畝土地, 按照9.6萬/畝的征地補償價計算, 該村集體組織能夠獲得480萬征地補償款, 依據土地集體所有權和農戶承包權的設置, 最終確定了2:8的分配方案, 即“村集體提留20%作為集體經濟收入, 剩余80%在集體成員內按現有人口均分”, 而在個別集體組織渙散的村莊, 集體組織“一分提留”都保不住。
集體組織最重要的統籌資源是集體土地, 集體對土地統籌權力的大小便是集體組織虛實的晴雨表, 在土地憲法秩序中“集體土地所有權”是集體所有制的法律實現形式, 是供給農村公共產品的物質保障, 是調解農村收入分配的重要方式 (楊青貴, 2014) 。隨著土地權利分割越來越清晰且改革傾向于保護農民所享有的地權與地利, 地權固化于民”且“地利私享于民”導致農村集體土地所有權不斷虛化, 依托集體土地所有制的集體組織收入來源將不斷減少, 農村集體經濟組織在沒有自上而下的財政資源輸入的情況下, 必然是“無源之水、無本之木”, 經濟基礎的削弱迫使集體組織走向空殼化。
四、反思:農村集體經濟組織向何處去
深圳以較為徹底的集體經濟產權制度改革意外地將農村集體經濟組織推向私人化, 浙江則以非正規的地權交易瓦解了集體土地所有權從而將集體經濟組織推向空殼化, 這兩類發展趨勢的共同后果便是集體組織逐步喪失社區服務和管理的內生性治理資源。蘇南地區的農村集體經濟組織在強大的地方行政引導下重構了再分配性質而逐步走向國家化, 它能夠較好地將外部輸入的項目資源和內生性的集體資源轉化為基層治理資源。但如果不注意把握基層組織行政化的程度和邊界, 國家化的集體組織與自主化的村民自治組織便有可能存在一定的張力, 總體而言蘇南地區農村所呈現的是一個“強行政—弱自治”、“強國家—弱社會”的國家與社會關系。
集體組織作為“國家”與“農民”的中介組織, 從不同的集體組織性質透視出了多元化的“國家與農民”關系:以深圳為代表, 在“政經實質性分離”的背景下, 當具有政治性的農村集體政治組織無法控制私人化的農村集體經濟組織時, 農民與國家呈現為“單一的對立關系”。以蘇州為代表, 在“政經未發生實質性分離”的情況下, 村級組織的行政化實現了集體組織的國家化, 農民與國家呈現為“單一的統一關系”。而浙江集體組織的虛無化, 農民與國家之間的博弈方式和激烈程度視具體事件而變化, 總體表現為一種“綜合性的對立統一關系”。
可見, 不同發展趨勢的農村集體經濟組織也在不斷地形塑不同的基層社會、不同的農民集體土地觀念、不同的國家與農民關系。因而, 僅從“增加農民財產性收入、壯大集體經濟收入” (農業部經管司等, 2012) 的經濟功能角度來定位集體組織的改革方向呈現較為明顯的“去政治化”特點。本文圍繞三地農村集體經濟組織的歷史實踐呈現了農村集體行政組織與經濟組織之間的辯證關系:一方面, 喪失經濟基礎的農村集體行政組織不可能保持其自主性;另一方面, 喪失了政治基礎的農村集體經濟組織也不可能保持其公共性。因而, 如何在自主性的行政組織與公共性的經濟組織之間實現平衡才是農村集體經濟組織改革的主要著力點。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題 2018,02
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